Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
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1. Schadensersatzklage ° EGKS ° Aufgrund von Entscheidungen erlittener Schaden ° Anspruchsgrundlage ° Idealkonkurrenz von Artikel 34 und 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag
(EGKS-Vertrag, Artikel 34 und 40 Absatz 1)
2. Ausservertragliche Haftung ° EGKS ° Voraussetzungen ° Art des Fehlers, der Voraussetzung für die Haftung der Gemeinschaft ist ° Berücksichtigung der zu regelnden Sachlagen, der Schwierigkeiten bei der Anwendung der Vorschriften und des Beurteilungsspielraums des Organs
(EGKS-Vertrag, Artikel 34 und 40)
3. Ausservertragliche Haftung ° EGKS ° Normativer Akt ° Haftung der Gemeinschaft ° Voraussetzungen ° Parallelen zwischen den Haftungsregelungen des EGKS- und des EWG-Vertrags ° Bedeutung ° Grenzen
(EGKS-Vertrag, Artikel 34 und 40; EWG-Vertrag, Artikel 215 Absatz 2)
4. Ausservertragliche Haftung ° EGKS ° Rechtsmittel gegen ein Urteil des Gerichts, mit dem die Haftung der Gemeinschaft für ein Fehlverhalten der Kommission festgestellt wurde (Rechtssache T-120/89) ° Zurückweisung
5. Ausservertragliche Haftung ° EGKS ° Voraussetzungen ° Unternehmen, das im Rahmen des Systems von Erzeugungs- und Lieferquoten für Stahl nicht die seiner Lage entsprechenden Quoten erhalten hat ° Unmittelbarer Schaden ° Berechnung ° Zu berücksichtigende Umstände ° Besonderer Schaden
(EGKS-Vertrag, Artikel 34 und 40)
Leitsätze
1. Der EGKS-Vertrag sieht zwei Möglichkeiten, die des Artikels 34 und die des Artikels 40 Absatz 1, vor, um die Haftung der Gemeinschaft auf derselben Grundlage, dem Vorliegen eines Fehlers, im Rechtsweg geltend zu machen. Wenn die erste Bestimmung auch insbesondere den Fall für nichtig erklärter rechtswidriger Entscheidungen betrifft, so kann doch der Anwendungsbereich der zweiten nicht auf die Fälle beschränkt werden, in denen die Rechtswidrigkeit von Entscheidungen nicht geltend gemacht wird.
Hat ein Unternehmen Klage auf Ersatz des Schadens erhoben, den es aus angeblich fehlerbehafteten, die Haftung der Gemeinschaft begründenden Entscheidungen erlitten haben will, und sich dabei auf Artikel 34, hilfsweise auf Artikel 40 gestützt, so braucht im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens nicht geprüft zu werden, ob die Klage insgesamt oder teilweise auf der Grundlage des einen oder des anderen Artikels erhoben werden konnte, da beide Bestimmungen den Ersatz des geltend gemachten Schadens erlauben. Unabhängig davon, ob die Rechtsgrundlage seines Anspruchs Artikel 34 oder Artikel 40 ist, konnte das Unternehmen zu diesem Zweck die Haftung der Gemeinschaft geltend machen.
2. Die Frage, welche Art von Fehler nach den Artikeln 34 und 40 EGKS-Vertrag Voraussetzung der Haftung der Gemeinschaft ist, beantwortet sich mangels näherer einschlägiger Angaben in den genannten Artikeln nach den Bereichen, in denen das Gemeinschaftsorgan tätig wird, und den Umständen seines Handelns. Hierbei sind insbesondere die Komplexität der von dem Organ zu regelnden Sachlagen, die Schwierigkeiten bei der Anwendung der Vorschriften und der Beurteilungsspielraum zu berücksichtigen, über den das Organ aufgrund dieser Vorschriften verfügt.
3. Zwischen den Haftungsregelungen des EGKS- und des EWG-Vertrags bestehen Parallelen. Das Gericht kann sich bei der Entscheidung über eine Klage auf Haftung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl von den Prinzipien leiten lassen, die verschiedenen Fallgestaltungen gemeinsam sind, in denen das Organ für die Regelung komplexer Sachlagen über einen weiten Beurteilungsspielraum verfügt. Gleichwohl hat der Gemeinschaftsrichter den Sachverhalt und den oder die Fehler, die die Haftung der Gemeinschaft zu begründen geeignet sind, im Lichte der für die Anwendung der Artikel 30 und 40 EGKS-Vertrag gewonnenen Kriterien zu würdigen.
4. Das Gericht ist für die Feststellung und Würdigung des Sachverhalts allein zuständig. Soweit es in seinem Urteil vom 27. Juni 1991 in der Rechtssache T-120/89 entschieden hat, daß der ihm unterbreitete Sachverhalt einen Fehler darstellte, der hinreichend schwer war, um die Haftung der Gemeinschaft zu begründen, hat es das Recht über die Haftung der Gemeinschaft in einer Weise angewandt, die der Gerichtshof im Rahmen eines Rechtsmittels gegen dieses Urteil hinnehmen kann.
5. Muß ein Unternehmen im Rahmen der Produktions- und Lieferquoten für Stahl aufgrund der rechtswidrigen und fehlerbehafteten Weigerung der Kommission, seine Lieferquoten anzupassen, einen erheblichen Teil seiner Produktion auf Drittlandsmärkten unrentabel absetzen, so erleidet es einen Schaden im Sinne des Artikels 34 Absatz 1 EGKS-Vertrag, bei dessen Bemessung alle Gesichtspunkte zu berücksichtigen sind, die mit der Schadensursache in Verbindung stehen und sie gegebenenfalls ausgleichen können. Hat aber der Schaden seine Ursache ausschließlich in der Weigerung und nicht in der Anwendung des Quotensystems als solchen, so sind die Vorteile nicht zu berücksichtigen, die das Unternehmen allgemein aus diesem System gezogen haben mag.
Beruht der Schaden auf Rechtsfehlern, die Fehler der Kommission darstellen, so kann er nicht in die normalen Planungen des Unternehmens einbezogen werden. Dieser Schaden überschreitet daher die Grenzen der Risiken, die den Tätigkeiten im fraglichen Sektor innewohnen.
Entscheidungsgründe
1 Mit Rechtsmittelschrift, die am 3. September 1991 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, hat die Kommission der Europäischen Gemeinschaften gemäß Artikel 49 des EGKS-Statuts des Gerichtshofes ein Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts erster Instanz vom 27. Juni 1991 in der Rechtssache T-120/89 (Stahlwerke Peine-Salzgitter/Kommission, Slg. 1991, II-279) eingereicht und gerügt, daß dieses mehrere Entscheidungen der Kommission über Lieferquoten der Stahlwerke Peine-Salzgitter AG (Klägerin) in den Jahren 1985 bis 1988 für mit einem die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler behaftet erklärt habe, entschieden habe, daß diese Entscheidungen der Klägerin einen unmittelbaren und besonderen Schaden verursacht hätten, und der Kommission den Grossteil der Kosten auferlegt habe.
2 Nach den vom Gericht in seinem Urteil (Randnrn. 1 bis 22) getroffenen Feststellungen setzte die Kommission im Rahmen der allgemeinen Entscheidung Nr. 234/84/EGKS der Kommission vom 31. Januar 1984 zur Verlängerung des Systems der Überwachung und der Erzeugungsquoten für bestimmte Erzeugnisse der Unternehmen der Stahlindustrie für die Jahre 1984 und 1985 (ABl. L 29, S. 1) für jedes Unternehmen die vierteljährlichen Erzeugungsquoten und den Teil dieser Quoten, der innerhalb des Gemeinsamen Marktes geliefert werden durfte (Lieferquoten), auf der Grundlage der in dieser Entscheidung festgelegten Vergleichsproduktionen und -mengen durch Anwendung bestimmter vierteljährlich festgesetzter prozentualer Kürzungssätze auf diese Vergleichsproduktionen und -mengen fest.
3 Artikel 14 dieser allgemeinen Entscheidung erlaubt der Kommission, gewisse Bestimmungen anzupassen, wenn die auferlegten Produktions- und Mengenbeschränkungen aussergewöhnliche Schwierigkeiten für ein Unternehmen verursachen. In Kenntnis der Schwierigkeiten, die die Klägerin, ein Unternehmen der deutschen Stahlindustrie, wegen des ungünstigen Verhältnisses zwischen ihrer Erzeugungs- und ihrer Lieferquote (sogenannte I:P-Relation) hatte, nahm die Kommission für die letzten drei Quartale 1984 eine Anpassung der Lieferquote vor. Jedoch lehnte sie es in einer Entscheidung vom 11. Juni 1985 ab, der Klägerin Quotenanpassungen für die ersten beiden Quartale 1985 zu gewähren, weil die Behörden der Bundesrepublik Deutschland der Klägerin im vierten Quartal 1984 Beihilfen gewährt hätten und weil die Betriebsergebnisse der Klägerin seit dieser Zeit insgesamt positiv gewesen seien.
4 Mit einem ersten Urteil vom 14. Juli 1988 in der Rechtssache 103/85 (Stahlwerke Peine-Salzgitter AG/Kommission, Slg. 1988, 4131) hob der Gerichtshof die Entscheidung der Kommission vom 11. Juni 1985 insoweit auf, als es mit ihr abgelehnt worden war, die Lieferquoten der Klägerin für das erste Quartal 1985 gemäß Artikel 14 der allgemeinen Entscheidung Nr. 234/84 anzupassen. Dieses Urteil war zum einen damit begründet, bei der Feststellung, ob aussergewöhnliche Schwierigkeiten vorlägen, dürfe die Kommission nicht auf die Lage des Unternehmens insgesamt abstellen, sondern nur auf die Lage bei bestimmten Erzeugnisgruppen, die Gegenstand einer hohen Kürzungsrate seien, zum anderen damit, daß die Beihilfen der Bundesrepublik Deutschland keine Beihilfen zur Deckung von Betriebsverlusten gewesen seien, die einer Gewährung von Zusatzquoten entgegenstuenden.
5 Unabhängig von dem Ablauf dieses ersten Verfahrens vor dem Gerichtshof brachte die Kommission mehrfach ihre Absicht zum Ausdruck, vor einer Verlängerung des Quotensystems um weitere zwei Jahre die Frage der I:P-Relation zu überprüfen. Nach Anhörung des beratenden Ausschusses der EGKS ersuchte sie den Rat um Zustimmung zu entsprechenden neuen Vorschriften.
6 Der Rat stimmte jedoch nicht zu. Daraufhin erließ die Kommission am 27. November 1985 die allgemeine Entscheidung Nr. 3485/85/EGKS zur Verlängerung des Systems der Überwachung und der Erzeugungsquoten für bestimmte Erzeugnisse der Unternehmen der Stahlindustrie für die Jahre 1986 und 1987 (ABl. L 340, S. 5). Diese Entscheidung sah keine Anpassung der I:P-Relation vor, wie sie die Kommission selbst dem Rat vorgeschlagen hatte.
7 Nach Artikel 5 der allgemeinen Entscheidung Nr. 3485/85 setzte die Kommission für jedes Unternehmen die vierteljährlichen Erzeugungs- und Lieferquoten auf der Grundlage der anderweitig festgelegten Vergleichsproduktionen und -mengen durch Anwendung in einem anderen Artikel festgesetzter Kürzungssätze fest. Die Kommission konnte in bestimmten Grenzen erforderlichenfalls die festgesetzten Quoten anpassen; diese Anpassung durfte aber die Quoten nicht über einen bestimmten Hoechstsatz pro Quartal für alle Kategorien eines Unternehmens hinaus erhöhen. In Anwendung dieser Bestimmung richtete die Kommission am 30. Dezember 1985 und am 21. März 1986 je eine individuelle Entscheidung an die Klägerin, mit denen deren Lieferquoten für das erste bzw. das zweite Quartal 1986 festgesetzt wurden.
8 Mit einem weiteren Urteil vom 14. Juli 1988 in den verbundenen Rechtssachen 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 und 285/86 (Stahlwerke Peine-Salzgitter AG u. a./Kommission, Slg. 1988, 4309) erklärte der Gerichtshof Artikel 5 der allgemeinen Entscheidung Nr. 3485/85 für nichtig und hob die auf diese Bestimmung gestützten individuellen Entscheidungen auf. Dabei wies er zunächst darauf hin, daß nach Artikel 58 EGKS-Vertrag nur für die Einführung und die Grundzuege des Quotensystems die Zustimmung des Rates erforderlich sei, während die Kommission aufgrund ihrer eigenen Zuständigkeit das Quotensystem zum Zweck der Festsetzung angemessener Quoten im Detail auszugestalten habe. Die Kommission habe dadurch, daß sie die von ihr selbst für die Festsetzung angemessener Quoten gemäß Artikel 58 § 2 EGKS-Vertrag für erforderlich erachtete Änderung der I:P-Relation nicht vorgenommen habe, ein anderes Ziel verfolgt, als es ihr diese Bestimmung vorschreibe, und damit gegenüber den klägerischen Unternehmen einen Ermessensmißbrauch begangen.
9 Weitere individuelle Entscheidungen über die Lieferquoten der Klägerin ergingen in den Jahren 1985 bis 1988 ° 1988 wurde das Quotensystem abgeschafft °; gegen diese Entscheidungen wurde keine Nichtigkeitsklage erhoben. Die Klägerin hatte sich vielmehr aus Gründen der Prozessökonomie mit der Versicherung der Kommission zufrieden gegeben, sie werde für diese Entscheidungen eben die Konsequenzen ziehen, die sich aus einer allfälligen Aufhebung der vor dem Gerichtshof angefochtenen Entscheidungen ergäben.
10 Mit Urteil vom 14. Juni 1989 in den verbundenen Rechtssachen 218/87 und 223/87 sowie 72/88 und 92/88 (Hoogovens Gröp BV u. a./Kommission, Slg. 1989, 1711) erklärte der Gerichtshof jedoch Artikel 5 der allgemeinen Entscheidung Nr. 194/88/EGKS der Kommission vom 6. Januar 1988 zur Verlängerung des Systems der Überwachung der Erzeugungsquoten für bestimmte Erzeugnisse der Unternehmen der Stahlindustrie für das erste Halbjahr 1988 (ABl. L 25, S. 1) für nichtig, der mit Artikel 5 der allgemeinen Entscheidung Nr. 3485/85 wörtlich übereinstimmte und auf den die individuellen Entscheidungen der Kommission für das erste und das zweite Quartal 1988 gestützt waren.
11 Schon kurz nach Verkündung der beiden Urteile des Gerichtshofes vom 14. Juli 1988 versuchte die Klägerin, gemäß Artikel 34 Absatz 1 EGKS-Vertrag eine angemessene Wiedergutmachung oder eine billige Entschädigung für den ihr durch die rechtswidrigen Entscheidungen der Kommission entstandenen Schaden zu erhalten. Weder Gespräche zwischen Mitarbeitern der Klägerin und Dienststellen der Kommission noch ein Schriftwechsel zwischen dem Vorstand der Klägerin und Vertretern der Kommission führten zu einer Vereinbarung.
12 Mit Schriftsatz, der am 3. Juli 1989 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen und mit Beschluß vom 15. November 1989 gemäß Artikel 14 des Beschlusses des Rates vom 24. Oktober 1988 zur Errichtung eines Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften an dieses verwiesen worden ist, hat die Klägerin gemäß Artikel 34, hilfsweise gemäß Artikel 40 EGKS-Vertrag beantragt festzustellen, daß die vom Gerichtshof aufgehobenen ebenso wie diejenigen Entscheidungen über ihre Lieferquoten in den Jahren 1985 bis 1988, die nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage gewesen seien, mit einem die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler behaftet seien, sowie die Kommission zu verurteilen, an die Klägerin Ersatz des ihr durch die rechtswidrigen, fehlerbehafteten Entscheidungen verursachten Schadens zu zahlen.
13 Die Klägerin sieht diesen Schaden in der Differenz zwischen den Einnahmen, die sie hätte erzielen können, hätte die Kommission ihr ordnungsgemäß eine höhere Lieferquote für den Markt der Gemeinschaft zugewiesen, wo die Preise höher gewesen seien, und den Einnahmen, die sie tatsächlich erzielt habe, da sie zu niedrigen Preisen in Drittländern habe verkaufen müssen. Sie errechnete den Betrag auf 73 065 405 DM zuzueglich Zinsen. In der Folge erhöhte sie ihre Forderung auf 77 603 528 DM.
14 Mit Urteil vom 27. Juni 1991 hat das Gericht entschieden, die genannten Entscheidungen der Kommission seien mit einem die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler behaftet und hätten der Klägerin einen unmittelbaren und besonderen Schaden verursacht, den Schadensersatzantrag der Klägerin als verfrüht zurückgewiesen, die Sache an die Kommission zurückverwiesen, die die geeigneten Maßnahmen zu ergreifen habe, um eine angemessene Wiedergutmachung des Schadens zu gewähren, und die Kommission zur Tragung ihrer eigenen Kosten sowie von neun Zehnteln der Kosten der Klägerin verurteilt.
15 Die Kommission stützt ihren Antrag auf Aufhebung dieses Urteils auf Rügen hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage, der Haftungsregelung des EGKS-Vertrags, der Folgen der mit dem ersten Urteil des Gerichtshofes vom 14. Juli 1988 festgestellten Rechtswidrigkeit, der Folgen der vom Gerichtshof in seinem zweiten Urteil vom 14. Juli 1988 und in seinem Urteil vom 14. Juni 1989 festgestellten Rechtsfehler und schließlich hinsichtlich eines ersatzfähigen Schadens.
16 Die Klägerin beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen, wendet sich aber nicht gegen die Abweisung ihres Schadensersatzantrags durch das Gericht.
17 Weitere Einzelheiten des Verfahrensablaufs sowie des Parteivorbringens finden sich im Sitzungsbericht, auf den verwiesen wird. Der Akteninhalt ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
Die Zulässigkeit der Klage
18 Das Gericht hat eine Einrede der Unzulässigkeit zurückgewiesen, die auf die mangelnde vorherige Aufhebung einiger der streitigen Entscheidungen gestützt war. Es hat die Lösung, die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 26. April 1988 in den verbundenen Rechtssachen 97/86, 193/86, 99/86 und 215/86 (Asteris u. a./Kommission, Slg. 1988, 2181) für die Anwendung des Artikels 176 EWG-Vertrag gefunden hatte, auf Artikel 34 EGKS-Vertrag erstreckt, und damit dem aufgehobenen Rechtsakt die ausdrücklichen oder stillschweigenden Rechtsakte gleichgestellt, die im wesentlichen denselben Inhalt wie der aufgehobene Akt hatten und die zwischen dessen Wirksamwerden und dem Nichtigkeitsurteil ergangen waren (Randnr. 47).
19 Die Kommission wendet sich dagegen, daß das Gericht die Einrede der Unzulässigkeit der Klage zurückgewiesen hat. Die Analogie zwischen Artikel 176 EWG-Vertrag und Artikel 34 EGKS-Vertrag sei nicht vollständig; sie betreffe nicht die Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Schadensersatzklage vor dem Gerichtshof nach Artikel 34 EGKS-Vertrag, der eine vorherige Aufhebung der streitigen Entscheidungen vorschreibe.
20 Die Klägerin hingegen verteidigt die einschlägige Begründung der Vorinstanz und macht weiter geltend, sollte ihre Klage nicht auf der Grundlage des Artikels 34 EGKS-Vertrag zulässig sein, so sei es auf der Grundlage des Artikels 40, auf den sie sich hilfsweise gestützt habe.
21 Der EGKS-Vertrag sieht zwei Möglichkeiten vor, um die Haftung der Gemeinschaft im Rechtswege geltend zu machen. Der Gerichtshof hat bereits entschieden, daß die Sonderbestimmungen des Artikels 34 es einem Unternehmen, das durch eine nicht für nichtig erklärte Gemeinschaftsentscheidung einen unmittelbaren Schaden erlitten zu haben meint, nicht verwehren, die Haftung der Gemeinschaft nach Artikel 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag geltend zu machen. Weder der Wortlaut dieser Bestimmung noch ihre Struktur erlaubten eine Beschränkung ihres Anwendungsbereichs auf die Fälle, in der die Rechtswidrigkeit der Entscheidungen nicht in Frage stuenden (Urteil vom 30. Januar 1992 in den Rechtssachen C-363/88 und C-364/88, Finsider u. a./Kommission, Slg. 1992, I-359, Randnrn. 15 und 16).
22 Nach dem Wortlaut der Artikel 34 und 40 Absatz 1 EGKS-Vertrag kann die Haftung der Gemeinschaft bei beiden Möglichkeiten auf derselben Grundlage, dem Vorliegen eines Fehlers, im Rechtsweg geltend gemacht werden (Urteil vom 30. Januar 1992 in den Rechtssachen C-363/88 und C-364/88, Randnr. 20).
23 Im vorliegenden Fall wurde mit der Klage, wie sich aus Randnummer 23 des angefochtenen und aus Randnummer 12 dieses Urteils ergibt, gemäß Artikel 34, hilfsweise gemäß Artikel 40 EGKS-Vertrag, Ersatz für den Schaden begehrt, den fehlerbehaftete Entscheidungen der Kommission verursacht haben sollen.
24 Im Hinblick auf den Schadensersatzanspruch der Klägerin spielt es keine Rolle, ob der eine oder der andere angeführte Artikel Anwendung findet, da beide Möglichkeiten es erlauben, im Rechtsweg Ersatz für einen Schaden zu erlangen, der durch Entscheidungen verursacht wurde, die mit einem die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler behaftet waren.
25 Es braucht daher nicht geprüft zu werden, ob einige der streitigen Entscheidungen vom Gerichtshof aufgehobenen Entscheidungen gleichgestellt werden können und ob die Haftung der Gemeinschaft für den durch diese Entscheidungen verursachten Schaden auf der Grundlage des Artikels 34 EGKS-Vertrag geltend gemacht werden kann, der den Fall der Aufhebung betrifft. Unabhängig davon, ob die Rechtsgrundlage ihres Anspruchs hinsichtlich der Entscheidungen, die der Gerichtshof nicht aufgehoben hat, Artikel 34 oder Artikel 40 ist, konnte die Klägerin die Haftung der Gemeinschaft geltend machen, um Ersatz für den durch diese Entscheidungen verursachten Schaden zu erlangen.
26 Die erste Rüge der Kommission ist deshalb zurückzuweisen.
Der die Haftung der Gemeinschaft begründende Schaden
27 Dem Gericht erschien es angemessen, um die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts im Bereich der ausservertraglichen Haftung der Gemeinschaft für rechtswidrige Normen bestmöglich sicherzustellen, den Begriff des die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehlers im Sinne des Artikels 34 Absatz 1 EGKS-Vertrag im Lichte der Kriterien auszulegen, die der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zu Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag entwickelt hat (Randnr. 78).
28 Die Kommission stimmt dieser Verweisung zu, rügt aber, das angefochtene Urteil weiche in mehrfacher Hinsicht von der Rechtsprechung des Gerichtshofes über die Haftung für rechtswidrige Normen ab; die Anwendung der sehr strengen Voraussetzungen dieser Haftung hänge nicht so sehr vom Normcharakter des streitigen Aktes ab als von der Weite des Ermessens des Gemeinschaftsorgans.
29 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist für die Frage, welche Art von Fehler Voraussetzung der Haftung der Gemeinschaft ist, unabhängig davon auf die Bereiche, in denen das Gemeinschaftsorgan tätig wird, und auf die Umstände seines Handels abzustellen, ob die Haftung auf Artikel 34 oder auf Artikel 40 EGKS-Vertrag gestützt wird, die beide hierzu keine näheren Angaben enthalten. Hierbei sind insbesondere die Komplexität der von dem Organ zu regelnden Sachlagen, die Schwierigkeiten bei der Anwendung der Vorschriften und der Beurteilungsspielraum zu berücksichtigen, über den das Organ aufgrund dieser Vorschriften verfügt (Urteil vom 30. Januar 1992 in den Rechtssachen C-363/88 und C-364/88, Randnr. 24).
30 Zwar hat das Gericht zu Recht auf die Parallelen zwischen der Haftungsregelung des EGKS- und derjenigen des EWG-Vertrags hingewiesen und sich von den Prinzipien leiten lassen, die verschiedenen Fallgestaltungen gemeinsam sind, in denen das Gemeinschaftsorgan für die Regelung komplexer Sachlagen über einen weiten Beurteilungsspielraum verfügt. Gleichwohl hat der Gerichtshof im Lichte der für die Anwendung der Artikel 34 und 40 EGKS-Vertrag gewonnenen Kriterien zu überprüfen, ob die Vorinstanz aufgrund der Feststellungen und Würdigungen, die in ihrer alleinigen Zuständigkeit liegen, den Sachverhalt rechtlich zutreffend und den oder die die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler hinreichend qualifiziert hat.
Die Folgen der mit dem ersten Urteil des Gerichtshofes vom 14. Juli 1988 festgestellten Rechtswidrigkeit
31 Das Gericht hat zunächst festgestellt, daß die Kommission nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 22. Juni 1983 in der Rechtssache 317/82 (Boël, Slg. 1983, 2041) bei Erlaß der Entscheidungen, mit denen sie die Anpassung der Quoten ablehnte, wissen musste, daß sie nicht befugt war, bei der Feststellung aussergewöhnlicher Schwierigkeiten im Sinne des Artikels 14 der allgemeinen Entscheidung Nr. 234/84 die Lage bei anderen als den von den Quoten erfassten Erzeugnisgruppen zu berücksichtigen und daß sie daher auch wissen musste, daß sie ihre Ablehnung nicht rechtmässig darauf stützen durfte, daß das Unternehmen insgesamt Gewinn erwirtschaftete (Randnr. 90). Die von der Kommission vorgenommene Auslegung beruhe deshalb nach dem Wortlaut des Artikels 14 und der ihm vom Gerichtshof gegebenen Auslegung auf einem offenkundigen Irrtum (Randnr. 90). Die Schwere dieses Irrtums werde ausserdem dadurch, daß die Kommission ihre Haltung geändert habe, und durch die Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Wirtschaftsunternehmen vergrössert, der sich aus ihrem Verhalten ergebe (Randnr. 91 und 92). Wie der Gerichtshof nämlich in seinem ersten Urteil vom 14. Juli 1988 festgestellt habe, habe die Kommission in mehreren Fällen Zusatzquoten gewährt, obwohl die begünstigten Unternehmen Gewinne erwirtschaftet hätten.
32 Weiter habe die Kommission in Anbetracht des Urteils des Gerichtshofes vom 15. Januar 1985 in der Rechtssache 250/83 (Finsider, Slg. 1985, 131) wissen müssen, daß die Wirkung, die eine Beihilfe auf die Gewinn- und Verlustrechnung eines Unternehmens haben könne, kein brauchbares Kriterium zur Bestimmung der Beihilfen darstelle, die zur Deckung von Betriebsverlusten im Sinne des Artikels 14 bestimmt seien, da jede Beihilfe im Ergebnis etwaige Betriebsverluste ganz oder teilweise ausgleichen könne (Randnrn. 93 und 94).
33 Aus diesen Feststellungen und Würdigungen schloß die Vorinstanz, daß die Kommission eine die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler begangen habe, als sie es abgelehnt habe, Artikel 14 der allgemeinen Entscheidung Nr. 234/84 für die vier Quartale 1985 zugunsten der Klägerin anzuwenden (Randnr. 96).
34 Gegen die Folgerungen, die die Vorinstanz damit aus der im Urteil des Gerichtshofes vom 14. Juli 1988 in der Rechtssache 103/85 (Stahlwerke Peine-Salzgitter AG/Kommission) festgestellten Rechtswidrigkeit zog, bringt die Kommission zunächst vor, das Gericht habe nicht voll berücksichtigt, daß eine Haftung der Gemeinschaft nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nur in Frage komme, wenn ein Organ die Grenzen seiner Befugnisse "offenkundig und erheblich" überschritten habe. Die Vorinstanz habe weiter diese Anforderung der Rechtsprechung einem Fahrlässigkeitsmaßstab angenähert und auf subjektive Kategorien abgestellt, während die Anwendung der vom Gerichtshof festgelegten Kriterien vom Vorliegen objektiver Umstände abhänge. Schließlich habe das Gericht die Verwaltungspraxis der Kommission missachtet, die damals die Gesamtlage eines Unternehmens und nicht die einzelne Erzeugnisgruppen betrachtet habe.
35 Diesem Vorbringen ist nicht zu folgen.
36 Zum ersten Punkt genügt die Feststellung, daß das Gericht, das aus den in Randnummer 30 angeführten Gründen hierauf nicht im einzelnen einzugehen brauchte, entgegen dem Vorbringen der Kommission nicht nur die Offenkundigkeit des Überschreitens der Befugnisse des Organs, sondern auch deren Schwere geprüft hat, die es in Randnummer 91 ausdrücklich erwähnt.
37 Zum zweiten Punkt ist darauf hinzuweisen, daß die Qualifizierung eines Fehlers im Rahmen der Regelung der Haftung für einen Fehler eine Sachverhaltswürdigung voraussetzt, die notwendig auf subjektive Gesichtspunkte abstellt.
38 Zum dritten Punkt genügt die Feststellung, daß die Verwaltungspraxis der Kommission, die im übrigen mit dem ersten Urteil des Gerichtshofes vom 14. Juli 1988 für rechtswidrig erklärt wurde, einer Rechtsvorschrift nicht gleichsteht.
39 Die Kommission hat somit nicht dargetan, daß die Vorinstanz aufgrund ihrer Sachverhaltsfeststellungen und -würdigungen, die im übrigen auf Feststellungen und Würdigungen beruhten, die der Gerichtshof in seinen angeführten Urteilen getroffen hatte, den Sachverhalt im Hinblick auf die Regelung über die Haftung der Gemeinschaft rechtsfehlerhaft qualifiziert hätte, als sie in ihm einen Fehler sah, der hinreichend schwer war, um diese Haftung zu begründen.
Die Folgen der vom Gerichtshof in seinem zweiten Urteil vom 14. Juli 1988 und in seinem Urteil vom 14. Juni 1989 festgestellten Rechtsfehler
40 Diese Rechtsfehler lassen sich besser verstehen, wenn die Kompetenzverteilung des Artikels 58 EGKS-Vertrag vorab in Erinnerung gerufen wird. Nach Artikel 58 § 1 EGKS-Vertrag kann die Kommission entweder von sich aus nach Anhörung des beratenden Ausschusses und mit Zustimmung des Rates oder aufgrund einer Weisung des Rates ein Quotensystem einführen; eine solche Weisung kann der Rat, wenn die Kommission nicht die Initiative ergreift, einstimmig beschließen, wenn sich ein Mitgliedstaat an ihn wendet. Nach § 2 setzt die Kommission aufgrund von Untersuchungen, die sie unter Beteiligung der Unternehmen und der Unternehmensverbände angestellt hat, unter Berücksichtigung der Artikel 2, 3 und 4 EGKS-Vertrag angemessene Quoten fest.
41 Was die Folgen der vom Gerichtshof in seinem zweiten Urteil vom 14. Juli 1988 und in seinem Urteil vom 14. Juni 1989 festgestellten Rechtsfehler angeht, so hat das Gericht zunächst auf die vom Gerichtshof in seinem zweiten Urteil vom 14. Juli 1988 getroffene Feststellung hingewiesen, daß die Kommission dadurch, daß sie die von ihr selbst für die Festsetzung angemessener Quoten für erforderlich erachtete Änderung der I:P-Relation nicht vorgenommen habe, einen Ermessensmißbrauch begangen habe. Mit dem Erkenntnis, daß Artikel 5 der allgemeinen Entscheidung Nr. 3485/85 aufgrund eines Ermessensmißbrauchs rechtswidrig sei, habe der Gerichtshof ganz offenkundig einen normativen Akt mißbilligt, der auf der Ausübung von Ermessen beruht habe; dasselbe gelte für Artikel 5 der allgemeinen Entscheidung Nr. 194/88, die der Gerichtshof aus denselben Gründen mit Urteil vom 14. Juni 1989 für nichtig erklärt habe (Randnr. 109). Die individuellen Entscheidungen, die zur Durchführung dieser allgemeinen Entscheidungen getroffen worden seien, seien notwendig von demselben Ermessensmißbrauch betroffen gewesen wie die allgemeinen Entscheidungen, die ihre Rechtsgrundlage dargestellt hätten (Randnr. 110).
42 Unter den Umständen des vorliegenden Falles stellten folglich sowohl der vom Gerichtshof festgestellte Ermessensmißbrauch als auch die offenkundige Verletzung des Artikels 58 § 2 EGKS-Vertrag und des Gleichbehandlungsgrundsatzes einen die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler dar (Randnr. 111).
43 Diese Qualifizierung begründete die Vorinstanz zunächst damit, daß der Gerichtshof in seinem Urteil vom 11. Mai 1983 in der Rechtssache 244/81 (Klöckner-Werke/Kommission, Slg. 1983, 1451) klar festgestellt habe, daß die Zustimmung des Rates nur für die Einführung des Erzeugungsquotensystems auf der Grundlage des Artikels 58 EGKS-Vertrag erforderlich sei (Randnr. 112).
44 Ferner habe die Kommission selbst in der Rechtssache 119/81 (Urteil des Gerichtshofes vom 7. Juli 1982 in der Rechtssache Klöckner-Werke/Kommission, Slg. 1982, 2627, Randnr. 4) ausgeführt, "dem Zustimmungserfordernis des Artikels 58 sei daher Genüge getan, sobald sich der Rat ... im Grundsatz mit der Einführung einer Quotenregelung einverstanden erklärt habe. Hingegen sei es nicht erforderlich, daß der Rat sich zur Ausgestaltung dieser Regelung im einzelnen äussere" (Randnr. 113).
45 Endlich habe der Gerichtshof in seinem Urteil vom 21. Februar 1984 in den verbundenen Rechtssachen 140/82, 146/82, 221/82 und 226/82 (Walzstahlvereinigung und Thyssen/Kommission, Slg. 1984, 951) klar darauf hingewiesen, daß die Kommission die ihr im EGKS-Vertrag übertragenen Befugnisse ihrem gesetzlichen Zweck entfremde, wenn sie sie ausschließlich oder zumindestens vorwiegend dazu verwende, ein spezielles Verfahren zu umgehen, das der EGKS-Vertrag für die Sachlage vorsehe, die von der Kommission zu bewältigen sei (Randnr. 114).
46 Die Kommission sei somit im Rahmen des Beratenden Ausschusses sowie insbesondere in ihrer Mitteilung an den Rat vom 25. September 1985 zu dem Ergebnis gekommen, daß die I:P-Relation zur Festsetzung angemessener Quoten angepasst werden müsse. Gleichwohl habe sie es unterlassen, gemäß Artikel 58 § 2 EGKS-Vertrag diejenigen Bestimmungen zu erlassen, die zur Durchführung dieses Ergebnisses erforderlich gewesen seien. Obwohl der Rat bereits im Grundsatz der Einführung einer Quotenregelung zugestimmt gehabt habe, habe sich die Kommission darauf beschränkt, dem Rat auf der Grundlage des Artikels 58 § 1 einen Entwurf zu unterbreiten, während sie gewusst haben müsse, daß eine Äusserung des Rates zur Festsetzung der Vergleichsproduktionen und -mengen für die Bestimmung der Quoten nicht notwendig gewesen sei. Da sie die Zustimmung des Rates nicht erlangt habe, habe sie die allgemeinen Entscheidungen Nrn. 3485/85 und 194/88 erlassen, ohne die Lieferquotenregelung zu ändern (Randnrn. 115 und 116).
47 Nach alledem war das Gericht der Auffassung, daß die Kommission zum einen habe wissen müssen, daß sie verpflichtet gewesen sei, in eigener Verantwortung angemessene Lieferquoten festzusetzen, zum anderen, daß die Verletzung dieser Verpflichtung für eine begrenzte Zahl von Unternehmen, deren I:P-Relation aussergewöhnlich ungünstig gewesen sei, einen Verstoß gegen den Grundsatz der angemessenen Verteilung der Lieferquoten zur Folge gehabt habe (Randnr. 117). Somit habe die Kommission mit dem Erlaß des jeweiligen Artikels 5 der allgemeinen Entscheidungen Nr. 3485/85 und Nr. 194/88 sowie der zur Durchführung dieser Artikel ergangenen individuellen Entscheidungen einen die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler im Sinne des EGKS-Vertrags begangen (Randnr. 118).
48 Die Kommission wirft der Vorinstanz in erster Linie vor, sie habe einen Fehler im Sinne des Artikels 34 EGKS-Vertrag weder ermittelt noch festgestellt, in zweiter Linie, sie habe nicht geprüft, ob das Verhalten der Kommission an Willkür grenze, und schließlich, sie habe die Tragweite des der Kommission in Artikel 58 EGKS-Vertrag eingeräumten Ermessens verkannt und einen schlichten verfahrensrechtlichen Irrtum als schweren Fehler angesehen.
49 Dem ist nicht zu folgen.
50 Zunächst genügt der Hinweis, daß das Gericht in Randnummer 108 des angefochtenen Urteils prüft, ob die streitige Entscheidung auf einer irrigen, aber entschuldbaren Auffassung oder auf einem nicht entschuldbaren Fehler beruhe, und dann, nachdem es die angeführten Feststellungen getroffen hatte, in den Randnummern 111 und 118 zu dem Ergebnis kam, daß der vom Gerichtshof festgestellte Ermessensmißbrauch und die anderen zu Lasten der Kommission festgestellten Tatsachen einen die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler im Sinne des Artikels 34 EGKS-Vertrag darstellten.
51 Zweitens brauchte das Gericht aus den in Randnummer 30 angeführten Gründen nicht auf die Kriterien Bezug zu nehmen, die in der Rechtsprechung des Gerichtshofes für die Haftung der Gemeinschaft für rechtswidrige normative Akte im Rahmen des EWG-Vertrags entwickelt wurden. Was im übrigen den Begriff der Willkür anbelangt, der sich nur in den Urteilen vom 5. Dezember 1979 in den Rechtssachen 116/77 und 124/77 (Amylum/Rat und Kommission, Slg. 1979, 3497) und 143/77 (Koninklijke Scholten-Honig/Rat und Kommission, Slg. 1979, 3583) findet ° auf das letztere Urteil beruft sich die Kommission °, so gestattet er nicht die Annahme, daß die Feststellung eines an Willkür grenzenden Verhaltens notwendige, textlich wiederzugebende Voraussetzung dafür sei, daß die Haftung der Gemeinschaft im Rahmen des EWG-Vertrags nach der erwähnten Rechtsprechung des Gerichtshofes ausgelöst werde.
52 Schließlich konnte das Gericht aufgrund seiner Sachverhaltsfeststellungen und -würdigungen, die im übrigen auf Feststellungen und Würdigungen beruhten, die der Gerichtshof in seinen angeführten Urteilen getroffen hatte, insbesondere was die Kenntnis der Kommission von der wahren Bedeutung des Artikels 58 EGKS-Vertrag betraf, in dem Sachverhalt einen Fehler sehen, der hinreichend schwer war, um die Haftung der Gemeinschaft zu begründen. Die Kommission kann diese rechtliche Qualifizierung deshalb im Hinblick auf die Regelung über die Haftung nicht erfolgreich angreifen.
Der Schaden
53 Das Gericht hat zum einen festgestellt, daß das fehlerbehaftete Verhalten der Kommission Ursache des von der Klägerin geltend gemachten Schadens sei (Randnr. 126), zum anderen, daß dieses Verhalten eine beschränkte, klar abgegrenzte Zahl von Wirtschaftsunternehmern betroffen und daß der geltend gemachte Schaden die Grenzen der wirtschaftlichen Risiken überschritten habe, die eine Betätigung in dem betroffenen Wirtschaftszweig mit sich bringe (Randnr. 136).
54 Die Kommission trägt zunächst vor, daß als Schaden im Sinne des Artikels 34 EGKS-Vertrag nicht die einfache Differenz zwischen möglichen Erlösen auf dem Inlandsmarkt der Gemeinschaft und den tatsächlichen Erlösen auf den Märkten in Drittländern angesehen werden könne. Weiter habe das Gericht den Vorteilsausgleich verkannt, da die Klägerin aus der Quotenregelung mehr Vor- als Nachteile gezogen habe. Schließlich sei der geltend gemacht Schaden nicht besonders, da er entgegen der Auffassung der Vorinstanz die Grenzen der wirtschaftlichen Risiken nicht überstiegen habe, die eine Betätigung in dem betroffenen Wirtschaftszweig mit sich gebracht habe.
55 Dem ist nicht zu folgen.
56 Zunächst macht die Kommission zwar geltend, eine ungünstige I:P-Relation eines Unternehmens sei nicht Folge des Quotensystems, sondern von dessen eigener Produktions- und Absatzstruktur. Sie gesteht aber zu, daß einerseits die Quotenanpassung und andererseits die Änderung der I:P-Relation, die sie selbst dem Rat vorgeschlagen hatte, Maßnahmen darstellten, die der Behebung ungewöhnlicher Schwierigkeiten der betroffenen Unternehmen im Rahmen der Anwendung des Quotensystems dienen sollten. Damit kann sie nicht mit Erfolg geltend machen, das Gericht habe nicht geprüft, ob ein unmittelbarer Kausalzusammenhang zwischen dem Unterbleiben dieser Maßnahmen und dem Schaden der Klägerin bestanden habe.
57 Zum zweiten ergibt sich aus den von der Kommission angeführten Urteilen vom 4. Oktober 1979, insbesondere in den Rechtssachen 238/78 (Ireks-Arkady/Rat und Kommission, Slg. 1979, 2955) sowie 261/78 und 262/78 (Interquell Stärke-Chemie/Rat und Kommission, Slg. 1979, 3045), daß die Bemessung eines Schadens alle Gesichtspunkte berücksichtigen muß, die mit der Schadensursache in Verbindung stehen und sie gegebenenfalls ausgleichen können. Im vorliegenden Fall hat aber der Schaden der Klägerin seine Ursache ausschließlich in den streitigen Entscheidungen, nicht in der Anwendung des Quotensystems als solchem. Die Kommission kann dem Gericht somit nicht vorwerfen, die Vorteile ausser acht gelassen zu haben, die das Unternehmen generell aus diesem System gezogen habe.
58 Da schließlich der Schaden auf Rechtsfehlern beruht, die Fehler der Kommission darstellen, konnte er nicht in die normalen Planungen des Unternehmens einbezogen werden. Im übrigen hat das Gericht in Randnummer 132 des angefochtenen Urteils auf die Feststellung des Gerichtshofes in seinem Urteil vom 14. Juli 1988, daß die ungünstigen I:P-Relationen den damaligen Klägerinnen unstreitig aussergewöhnliche wirtschaftliche Schwierigkeiten verursacht hätten, und in Randnummer 134 auf den erheblichen Umfang der Zuschläge hingewiesen, die die Anwendung des Artikels 14 der allgemeinen Entscheidung Nr. 234/84 im Jahre 1985 erlaubt hätte und den die Kommission 1988 selbst geschätzt habe. Diese kann somit mit Erfolg weder geltend machen, der von der Klägerin erlittene Schaden habe die Grenzen der Risiken nicht überstiegen, die der unternehmerischen Tätigkeit innewohnten, noch die Schwere dieses Schadens mit der Begründung bestreiten, die von ihr selbst 1985 hierzu vertretene Auffasung sei "irrig und subjektiv" gewesen.
59 Nach alledem ist das Rechtsmittel der Kommission zurückzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
60 Nach Artikel 69 § 2 Verfahrensordnung trägt die unterliegende Partei die Kosten. Da die Kommission mit ihren Rügen unterlegen ist, hat sie die Kosten zu tragen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1) Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.
2) Die Kommission trägt die Kosten des Verfahrens.
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