Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
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1. Rechtsangleichung ° Etikettierung von Tabakerzeugnissen ° Richtlinie 89/622 ° Allgemeiner Warnhinweis hinsichtlich der Gesundheit, der auf den Verpackungen von anderen Erzeugnissen als Zigaretten stehen muß ° Befugnis der Mitgliedstaaten, für ihre inländische Erzeugung einen Prozentsatz der Fläche der Verpackungen festzusetzen, der diesem Warnhinweis vorzubehalten ist ° Durch die Richtlinie 92/41 eingeführte Befugnis
(Richtlinie 89/622 des Rates, Artikel 4 Absätze 1 und 5 in der Fassung der Richtlinie 92/41))
2. Rechtsangleichung ° Etikettierung von Tabakerzeugnissen ° Richtlinie 89/622 ° Spezifischer Warnhinweis hinsichtlich der Gesundheit, der auf den Zigarettenpackungen stehen muß ° Befugnis der Mitgliedstaaten, die Anbringung mehrerer spezifischer Warnhinweise vorzuschreiben ° Nichtvorliegen
(Richtlinie 89/622 des Rates, Artikel 4 Absatz 2)
Leitsätze
1. Artikel 4 Absatz 5 der Richtlinie 89/622 über die Etikettierung von Tabakerzeugnissen in seiner ursprünglichen Fassung ist dahin auszulegen, daß die Mitgliedstaaten nicht befugt sind, für ihre inländische Erzeugung vorzuschreiben, daß der allgemeine Warnhinweis hinsichtlich der Gesundheit nach Artikel 4 Absatz 1 auf anderen Verpackungen von Tabakerzeugnissen als Zigarettenpackungen mindestens 4 v. H. der Fläche einnimmt, auf der er angebracht ist. Diese Befugnis ergibt sich jedoch aus Artikel 4 Absatz 5 in der Fassung der Richtlinie 92/41 zur Änderung der Richtlinie 89/622.
2. Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 89/622 über die Etikettierung von Tabakerzeugnissen schreibt die Anbringung eines einzigen spezifischen Warnhinweises hinsichtlich der Gesundheit auf jeder Zigarettenpackung vor; die Mitgliedstaaten sind nicht befugt, mehrere Warnhinweise zu verlangen, da es sich nicht um eine Mindestvorschrift handelt.
Entscheidungsgründe
1 Der Consiglio di Stato in seiner Eigenschaft als Rechtsprechungsorgan hat mit Beschluß vom 27. August 1991, beim Gerichtshof eingegangen am 4. September 1991, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag drei Fragen nach der Auslegung des Artikels 4 der Richtlinie 89/622/EWG des Rates vom 13. November 1989 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung von Tabakerzeugnissen (ABl. L 359, S. 1) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich im Rahmen zweier Klagen, die die Gesellschaften Philip Morris Belgium, BAT (Deutschland) Export, H. F. und Ph. F. Reemtsma, Philip Morris Holland, Philip Morris Products Incorporated, Arizona Tobacco Products, Les Fabriques de Tabac Réunies, R. J. Reynolds Tobacco und Turmac Company (im folgenden: Firmen Philip Morris u. a.) beim Tribunale amministrativo regionale del Lazio erhoben haben. Sie begehrten mit diesen Klagen die Nichtigerklärung des im Einvernehmen mit dem Gesundheitsminister erlassenen Dekrets des Finanzministers vom 31. Juli 1990 mit spezifischen technischen Bestimmungen für die Verpackung und die Etikettierung von Tabakerzeugnissen gemäß den Vorschriften der Richtlinie 89/622 des Rates der Europäischen Gemeinschaften (Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, Nr. 198 vom 25.8.1990; im folgenden: Ministerialdekret).
3 Zur Begründung ihrer Klage machten die Firmen Philip Morris u. a. geltend, das Ministerialdekret sei rechtswidrig, weil es im Gegensatz zur Richtlinie zum einen die Verpflichtung begründe, auf Zigarettenpackungen zwei spezifische Warnhinweise anzubringen, und zum anderen den für die Anbringung der Hinweise vorgesehenen Mindestanteil von 4 v. H. der Packungsbreitseite, der in der Richtlinie nur für Zigarettenpackungen festgelegt sei, für alle Verpackungen von Tabakerzeugnissen vorschreibe. Ausserdem sei das Ministerialdekret vom Finanzminister im Einvernehmen mit dem Gesundheitsminister erlassen worden, die hierfür nicht zuständig seien.
4 Das Tribunale amministrativo regionale del Lazio wies den Klagegrund der Unzuständigkeit sowie den der Ausweitung des Mindestanteils von 4 v. H. der Packungsbreitseite, der in der Richtlinie für Zigarettenpackungen festgelegt ist, auf alle Verpackungen von Tabakerzeugnissen zurück. Dagegen gab es dem Klagegrund betreffend die Anbringung zweier spezifischer Warnhinweise auf den Zigarettenpackungen statt und erklärte das Ministerialdekret insoweit für nichtig.
5 Auf die gegen diese Entscheidung gerichtete Berufung des Finanz- und des Gesundheitsministers und die Anschlußberufung der Firmen Philip Morris u. a. hat der Consiglio di Stato das Verfahren ausgesetzt, bis der Gerichtshof die folgenden Vorabentscheidungsfragen beantwortet hat:
a) Ist Artikel 4 der Richtlinie 89/622/EWG vom 13. November 1989 dahin auszulegen, daß die nationale Behörde vorschreiben kann, daß der allgemeine Warnhinweis nach Artikel 4 Absatz 1 auf anderen Verpackungen von Tabakerzeugnissen als Zigarettenpackungen mindestens 4 v. H. der Fläche einnimmt, auf der er angebracht ist?
b) Ist Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 89/622/EWG vom 13. November 1989 dahin auszulegen, daß er die Anbringung nur eines spezifischen Warnhinweises auf jeder Zigarettenpackung vorschreibt, oder dahin, daß er die Anbringung mehrerer spezifischer Warnhinweise vorschreibt?
c) Wenn die Frage b dahin zu beantworten ist, daß die Gemeinschaftsrichtlinie an sich nicht mehr als einen spezifischen Warnhinweis auf jeder Zigarettenpackung vorschreibt, bleibt dann die nationale Behörde dennoch befugt, die Anbringung mehrerer spezifischer Warnhinweise auf jeder Packung vorzuschreiben?
6 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des rechtlichen Rahmens des Ausgangsverfahrens, des Verfahrensablaufs sowie der beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
Zur ersten Frage
7 Die auf der Grundlage des Artikels 100a EWG-Vertrag ergangene Richtlinie 89/622 bezweckt, mögliche Handelshemmnisse zu beseitigen, zu denen es aufgrund der Unterschiede zwischen den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung von Tabakerzeugnissen kommen kann, die somit die Schaffung und das Funktionieren des Binnenmarkts behindern können. Hierzu enthält die Richtlinie gemeinsame Regeln über gesundheitsrelevante Warnhinweise auf den Verpackungen von Tabakerzeugnissen sowie über die Angabe des Teer- und Nikotingehalts auf Zigarettenpackungen.
8 Diese gemeinsamen Regeln sind von unterschiedlicher Art.
9 Einige belassen den Mitgliedstaaten keinerlei Befugnis, für die Etikettierung von Tabakerzeugnissen zwingendere oder auch nur detailliertere oder jedenfalls andere Erfordernisse als die in der Richtlinie vorgesehenen vorzuschreiben.
10 Nach Artikel 8 Absatz 1 der Richtlinie dürfen nämlich die Mitgliedstaaten den Handel mit Erzeugnissen, die den Anforderungen der Richtlinie entsprechen, aus Gründen der Etikettierung weder untersagen noch einschränken. Sie sind nach Artikel 8 Absatz 2 zwar befugt, unter Beachtung des EWG-Vertrags Vorschriften, die sie zum Schutz der menschlichen Gesundheit als erforderlich erachten, für die Einfuhr, den Verkauf und den Verbrauch von Tabakerzeugnissen zu erlassen, jedoch nur, sofern dies keine Änderung der Etikettierung gegenüber den Vorschriften der Richtlinie beinhaltet.
11 Andere Bestimmungen der Richtlinie räumen den Mitgliedstaaten ein gewisses Ermessen ein, aufgrund dessen sie die Etikettierung von Tabakerzeugnissen den Erfordernissen des Gesundheitsschutzes anpassen können. So können die Mitgliedstaaten nach Artikel 4 Absatz 2 durch Auswahl unter den im Anhang aufgeführten Warnhinweisen bestimmen, welche spezifischen Warnhinweise auf Zigarettenpackungen anzubringen sind. Nach Artikel 4 Absatz 3 können die Mitgliedstaaten auch vorsehen, daß bei dem allgemeinen Warnhinweis "Rauchen/Tabak gefährdet die Gesundheit" und bei den spezifischen Warnhinweisen angegeben wird, von welcher Stelle sie ausgehen.
12 Die Bestimmungen, die Mindestvorschriften enthalten, gehen auf eine Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 7. Juli 1986 über ein Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaften gegen Krebs (ABl. C 184, S. 19) zurück, auf die die fünfte Begründungserwägung der Richtlinie verweist. Nach diesem Programm sollten sich die Maßnahmen, die von der Gemeinschaft zur Begrenzung und Verringerung des Tabakkonsums zu treffen sind, auf die praktischen Erfahrungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten stützen und dazu beitragen, die Wirksamkeit der einzelstaatlichen Programme und Maßnahmen zu erhöhen.
13 Die Mitgliedstaaten, die von den Befugnissen Gebrauch gemacht haben, die in den Mindestvorschriften enthaltenden Bestimmungen eingeräumt werden, dürfen nach Artikel 8 der Richtlinie in ihrem Hoheitsgebiet den Handel mit aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Erzeugnissen, die den Anforderungen der Richtlinie entsprechen, weder untersagen noch einschränken.
14 Was die Anbringung des allgemeinen Warnhinweises auf anderen Verpackungen von Tabakerzeugnissen als Zigarettenpackungen angeht, so enthielt Artikel 4 Absatz 5 der Richtlinie in seiner ursprünglichen Fassung eine andere als die für Zigarettenpackungen geltende Regelung. Während die Warnhinweise des Artikels 4 Absätze 1 und 2, die auf Zigarettenpackungen anzubringen waren, mindestens 4 v. H. jeder Breitseite der Verpackung einnehmen mussten, war der allgemeine Warnhinweis bei anderen Tabakerzeugnissen als Zigaretten an ins Auge fallender Stelle auf einem kontrastierenden Hintergrund gut sichtbar, deutlich lesbar und unverwischbar aufzudrucken oder unablösbar anzubringen. Er durfte auf keinen Fall durch andere Angaben oder Bildzeichen verdeckt oder getrennt werden.
15 Folglich betraf das den Mitgliedstaaten in Artikel 4 Absatz 5 der Richtlinie in seiner ursprünglichen Fassung eingeräumte Ermessen nur die dort genannten Anforderungen, denen der allgemeine Warnhinweis entsprechen musste. Um jedoch eine gute Sichtbarkeit und eine deutliche Lesbarkeit des Warnhinweises zu gewährleisten, durften die Mitgliedstaaten kein Kriterium wie das in Rede stehende vorsehen, das mit der konkreten Erfuellung dieser Anforderungen nichts zu tun hat.
16 Artikel 4 Absatz 5 wurde durch die Richtlinie 92/41/EWG des Rates vom 15. Mai 1992 zur Änderung der Richtlinie 89/622/EWG zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung von Tabakerzeugnissen (ABl. L 158, S. 30) geändert. Danach muß bei anderen Tabakerzeugnissen als Zigaretten jeder allgemeine und jeder spezifische Warnhinweis mindestens 1 v. H. der Gesamtfläche der Verpackung einnehmen und auf jeden Fall gut sichtbar, deutlich lesbar und unverwischbar sein.
17 Wie sich aus dem Urteil vom heutigen Tag in der Rechtssache C-11/92 (Gallaher, Slg. 1993, I-3545) ergibt, belassen Artikel 3 Absatz 3 und Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie den Mitgliedstaaten ein Ermessen, aufgrund dessen sie vorschreiben können, daß die Angabe des Teer- und Nikotingehalts sowie die allgemeinen und spezifischen Warnhinweise jeweils mehr als 4 v. H. der entsprechenden Fläche einnehmen. In seiner neuen Fassung stellt Artikel 4 Absatz 5 der Richtlinie ebenfalls eine Mindestvorschrift dar und verbietet es mithin den Mitgliedstaaten nicht, den Herstellern von Tabakerzeugnissen vorzuschreiben, daß der allgemeine Warnhinweis mindestens 4 v. H. der Fläche einnimmt, auf der er angebracht ist. Wie oben (Randnr. 12) festgestellt wurde, darf ein solches Erfordernis nicht für eingeführte Erzeugnisse aufgestellt werden, die der Richtlinie entsprechen.
18 Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, bei der Beurteilung der Rechtmässigkeit des fraglichen Ministerialdekrets nach Maßgabe der Vorschriften des innerstaatlichen Rechts darüber zu befinden, welche der beiden Fassungen dieses Absatzes zu berücksichtigen ist.
19 Daher ist dem vorlegenden Gericht zu antworten, daß Artikel 4 Absatz 5 der Richtlinie 89/622 dahin auszulegen ist, daß die Mitgliedstaaten nicht befugt sind, für ihre inländische Erzeugung vorzuschreiben, daß der allgemeine Warnhinweis nach Artikel 4 Absatz 1 auf anderen Verpackungen von Tabakerzeugnissen als Zigarettenpackungen mindestens 4 v. H. der Fläche einnimmt, auf der er angebracht ist. Diese Befugnis ergibt sich jedoch aus Artikel 4 Absatz 5 in der Fassung der Richtlinie 92/41 zur Änderung der Richtlinie 89/622.
Zur zweiten und dritten Frage
20 Mit seiner zweiten und seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im wesentlichen wissen, ob Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 89/622 die Anbringung eines einzigen oder aber mehrerer spezifischer Warnhinweise auf jeder Zigarettenpackung vorschreibt und ob die Mitgliedstaaten für den Fall, daß nur ein spezifischer Warnhinweis vorgeschrieben ist, trotzdem mehrere spezifische Warnhinweise vorschreiben können.
21 Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie lautet:
"Bei Zigarettenpackungen müssen auf der anderen Breitseite in der (den) Amtssprache(n) des Landes der letzten Vermarktungsstufe alternierend spezifische Warnhinweise angebracht werden, wobei wie folgt vorzugehen ist:
° jeder Mitgliedstaat stellt ausschließlich aus den im Anhang aufgeführten Warnhinweisen eine eigene Liste auf;
° die ausgewählten spezifischen Warnhinweise werden auf die Packungen aufgedruckt, wobei ° mit einer Toleranz von 5 v. H. ° zu gewährleisten ist, daß jeder Hinweis mit gleicher Häufigkeit auf den Packungen erscheint."
22 Die von der italienischen Regierung vertretene Auslegung, wonach die Verwendung des Begriffs "Warnhinweis" im Plural in Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie bedeute, daß es den Mitgliedstaaten freistehe, den Aufdruck oder die Anbringung eines oder mehrerer Warnhinweise vorzuschreiben, ist zurückzuweisen.
23 Wie die Kommission ausgeführt hat, folgt die Verwendung des Begriffs "Warnhinweis" im Plural dem Aufbau des Satzes, der mit der Wendung "bei Zigarettenpackungen ..." beginnt, und impliziert somit nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten, mehr als einen spezifischen Warnhinweis vorzuschreiben.
24 Der Ausschluß dieser Befugnis ergibt sich aus einer Reihe von Auslegungsgesichtspunkten, die zum einen auf den Wortlaut des Artikels 4 Absatz 2 der Richtlinie und zum anderen auf den Zusammenhang dieser Bestimmung abstellen.
25 Zunächst sind nach der genannten Bestimmung alternierend spezifische Warnhinweise anzubringen, um "zu gewährleisten ..., daß jeder Hinweis mit gleicher Häufigkeit auf den Packungen erscheint", was nur einen spezifischen Warnhinweis zu betreffen scheint.
26 Sodann wird in Artikel 4 Absatz 4 die Frage, welcher Raum dem allgemeinen Warnhinweis und den spezifischen Warnhinweisen vorzubehalten ist, in der gleichen Weise, nämlich in dem Sinne geregelt, daß diese Hinweise mindestens 4 v. H. jeder Breitseite der Verpackung einnehmen müssen, wobei dieser Prozentsatz sich bei Ländern mit zwei Amtssprachen auf 6 v. H. und bei Ländern mit drei Amtssprachen auf 8 v. H. erhöht. Wären die Mitgliedstaaten jedoch ermächtigt, die Verwendung mehrerer spezifischer Warnhinweise vorzuschreiben, so müssten diese auf den genannten Anteil von 4 v. H. der Fläche gedruckt werden, was dem Ziel der Richtlinie widerspräche, auf die Risiken, die mit dem Konsum dieser Erzeugnisse für die Gesundheit verbunden sind, so hinzuweisen, daß die Aufmerksamkeit der Verbraucher erregt wird.
27 Schließlich sieht der durch die Richtlinie 92/41 eingefügte Artikel 4 Absatz 2a vor, daß die Verpackungen von anderen Tabakerzeugnissen als Zigaretten einen einzigen spezifischen Warnhinweis tragen. Wie die Kommission jedoch zu Recht bemerkt hat, wäre nicht erklärlich, warum diese Bestimmung nur für Verpackungen von Erzeugnissen gelten sollte, die mitunter gefährlicher als Zigaretten sind, wie etwa Tabakerzeugnisse, die nicht zum Rauchen bestimmt sind, auf die sich Absatz 2a Buchstabe c bezieht.
28 Da Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie nur die Anbringung eines einzigen spezifischen Warnhinweises vorsieht und diese Bestimmung keine Mindestvorschrift enthält, sind die Mitgliedstaaten nicht befugt, mehrere Warnhinweise vorzuschreiben.
29 Daher ist auf die zweite und die dritte Frage zu antworten, daß Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 89/622 die Anbringung eines einzigen spezifischen Warnhinweises auf jeder Zigarettenpackung vorschreibt und daß die Mitgliedstaaten daher nicht befugt sind, mehrere Warnhinweise zu verlangen.
Kostenentscheidung
Kosten
30 Die Auslagen der italienischen Regierung, der Regierung des Vereinigten Königreichs, der irischen Regierung und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
auf die ihm vom Consiglio di Stato in dessen Eigenschaft als Rechtsprechungsorgan mit Beschluß vom 27. August 1991 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1) Artikel 4 Absatz 5 der Richtlinie 89/622/EWG des Rates vom 13. November 1989 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung von Tabakerzeugnissen in seiner ursprünglichen Fassung ist dahin auszulegen, daß die Mitgliedstaaten nicht befugt sind, für ihre inländische Erzeugung vorzuschreiben, daß der allgemeine Warnhinweis nach Artikel 4 Absatz 1 auf anderen Verpackungen von Tabakerzeugnissen als Zigarettenpackungen mindestens 4 v. H. der Fläche einnimmt, auf der er angebracht ist. Diese Befugnis ergibt sich jedoch aus Artikel 4 Absatz 5 in der Fassung der Richtlinie 92/41/EWG des Rates vom 15. Mai 1992 zur Änderung der Richtlinie 89/622.
2) Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 89/622 schreibt die Anbringung eines einzigen spezifischen Warnhinweises auf jeder Zigarettenpackung vor; die Mitgliedstaaten sind daher nicht befugt, mehrere Warnhinweise zu verlangen.
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