Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
1. Beroep tot nietigverklaring - Voor beroep vatbare handelingen - Begrip - Handelingen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen - Handeling die instelling op andere basis dan Verdrag heeft vastgesteld - Niet relevant
(EEG-Verdrag, art. 173)
2. Beroep tot nietigverklaring - Recht van beroep van Parlement - Voorwaarden voor ontvankelijkheid - Verdediging van zijn prerogatieven - Deelneming aan wetgevingsprocedure - Inbreuk door keuze van handeling van afgeleid recht als rechtsgrondslag door Raad - Ontvankelijkheid
(EEG-Verdrag, art. 173)
3. Internationale overeenkomsten - Sluiting - Ontwikkelingshulp - Bevoegdheid van Lid-Staten en van Gemeenschap - Vierde ACS-EEG-Overeenkomst van Lomé - Uitvoering - Financiële steun
(Vierde ACS-EEG-Overeenkomst van Lomé van 15 december 1989)
4. Internationale overeenkomsten - Vierde ACS-EEG-Overeenkomst van Lomé - Financiële steun - Bronnen en modaliteiten - Ad hoc Financieel Reglement - Vaststelling - Rechtsgrondslag - Schending van de prerogatieven van het Parlement - Geen
(EEG-Verdrag, art. 209; Vierde ACS-EEG-Overeenkomst van Lomé van 15 december 1989, art. 231; Financieel Protocol bij de Overeenkomst, art. 1; Intern Akkoord 91/401 betreffende de financiering van de steun in het kader van de Vierde ACS-EEG-Overeenkomst, art. 32; Financieel Reglement 91/491)
Samenvatting
1. Het beroep tot nietigverklaring dient open te staan tegen alle door de instellingen getroffen maatregelen, ongeacht hun aard of vorm, die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen, en los van de vraag of de handeling door de instelling al dan niet krachtens het Verdrag is vastgesteld.
2. Het door het Parlement ingestelde beroep tot nietigverklaring tegen een handeling van de Raad of van de Commissie is ontvankelijk, mits dit beroep slechts strekt tot eerbiediging van zijn prerogatieven en slechts berust op middelen die aan schending van deze prerogatieven zijn ontleend. Aan deze voorwaarde is voldaan, zodra het Parlement duidelijk aangeeft, welk van zijn prerogatieven moet worden geëerbiedigd en op welke wijze inbreuk op dit prerogatief zou zijn gemaakt.
Het door een bepaling van het Verdrag toegekende recht om te worden geraadpleegd, vormt een dergelijk prerogatief. De vaststelling van een handeling op een rechtsgrondslag die niet in verplichte raadpleging voorziet, kan inbreuk op dit prerogatief maken, ook al heeft een vrijwillige raadpleging plaatsgevonden. De regelmatige raadpleging van het Parlement in de door het Verdrag voorziene gevallen, vormt namelijk een van de middelen waardoor het Parlement in staat is daadwerkelijk aan de communautaire regelgeving deel te nemen.
3. Op het gebied van de ontwikkelingshulp is de Gemeenschap niet bij uitsluiting bevoegd. De Lid-Staten hebben derhalve het recht om zelf, collectief of individueel, dan wel samen met de Gemeenschap verplichtingen aan te gaan jegens derde landen.
De Vierde ACS-EEG-Overeenkomst is gesloten door de Gemeenschap en haar Lid-Staten enerzijds, en de ACS-Staten anderzijds, en heeft een "ACS-EEG" samenwerking tot stand gebracht die voornamelijk van bilaterale aard is. Behoudens uitdrukkelijk in de Overeenkomst voorziene afwijkingen zijn de Gemeenschap en haar Lid-Staten als partners van de ACS-Staten gezamenlijk jegens hen verantwoordelijk voor de uitvoering van alle verplichtingen, die uit de aangegane verbintenissen, waaronder die betreffende de financiële steun, voortvloeien.
4. De Gemeenschap en haar Lid-Staten delen de bevoegdheid tot uitvoering van de in artikel 231 van de Overeenkomst en artikel 1 van het Financieel Protocol bij de Overeenkomst voorziene financiële steun van de Gemeenschap en zij moeten de financieringsbron en -modaliteiten kiezen. Deze keuze is gemaakt bij Intern Akkoord 91/401 betreffende de financiering en het beheer van de steun van de Gemeenschap in het kader van de Vierde ACS-EEG-Overeenkomst, waarvan de uitvoeringsbepalingen zijn neergelegd in het door de Raad krachtens artikel 32 van het Akkoord vast te stellen Financieel Reglement.
In artikel 1 van het Intern Akkoord wordt bepaald, dat de Lid-Staten een Zevende Europees Ontwikkelingsfonds instellen, en wordt nauwkeurig aangegeven hoeveel elke Lid-Staat aan dit Fonds moet bijdragen. Hieruit volgt, dat de benodigde uitgaven voor de financiële steun van de Gemeenschap rechtstreeks door de Lid-Staten worden gedragen. Bijgevolg vormen deze uitgaven geen gemeenschapsuitgaven die in de gemeenschapsbegroting moeten worden opgenomen en waarop artikel 209 EEG-Verdrag van toepassing is.
Hieruit volgt, dat het Financieel Reglement niet op artikel 209 EEG-Verdrag behoefde te worden gebaseerd en er dus geen verplichting tot raadpleging van het Parlement over de vaststelling ervan bestond.
Daarom kan de Raad niet worden verweten, inbreuk op de prerogatieven van het Parlement te hebben gemaakt door het slechts vrijwillig te raadplegen.
Partijen
In zaak C-316/91,
Europees Parlement, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. Campinos, juridisch adviseur, vervolgens door J. L. Rufas Quintana, lid van de juridische dienst, als gemachtigden, bijgestaan door R. Bieber, hoogleraar Europees recht aan de universiteit van Lausanne, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij het secretariaat-generaal van het Europees Parlement, Kirchberg,
verzoeker,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door A. A. Dashwood, directeur van de juridische dienst, en J. Huber, juridisch adviseur, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij B. Eynard, directeur van de juridische dienst van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100,
verweerder,
ondersteund door
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door A. N. González, directeur-generaal Coeordinatie communautaire juridische en institutionele aangelegenheden, en R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado, van de dienst communautaire geschillen, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Spaanse ambassade, Boulevard Emmanuel Servais 4-6,
interveniënt,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van het Financieel Reglement (91/491/EEG) van 29 juli 1991 van toepassing op de samenwerking inzake ontwikkelingsfinanciering in het kader van de Vierde ACS-EEG Overeenkomst (PB 1991, L 266, blz. 1),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: O. Due, president, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, kamerpresidenten, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Zuleeg, P. J. G. Kapteyn (rapporteur) en J. L. Murray, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: R. Grass
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 14 september 1993,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 november 1993,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, ingeschreven ter griffie van het Hof op 6 december 1991, heeft het Europees Parlement krachtens artikel 173 EEG-Verdrag beroep ingesteld tot nietigverklaring van het Financieel Reglement (91/491/EEG) van de Raad van 29 juli 1991 van toepassing op de samenwerking inzake ontwikkelingsfinanciering in het kader van de Vierde ACS-EEG Overeenkomst (PB 1991, L 266, blz. 1).
2 De Vierde ACS-EEG-Overeenkomst werd op 15 december 1989 te Lomé ondertekend (PB 1991, L 229, blz. 3). De financiële samenwerking is geregeld in titel III, hoofdstuk 2, van het derde deel van de Overeenkomst. Artikel 231 verwijst voor het totale bedrag van de financiële steun naar het aan de Overeenkomst gehechte Financieel Protocol. Dit bedrag is vastgesteld op 12 000 miljoen ECU. Op 16 juli 1990 sloten de vertegenwoordigers van de regeringen van de Lid-Staten van de Europese Economische Gemeenschap, in het kader van de Raad bijeen, een Intern Akkoord (91/401/EEG), betreffende de financiering en het beheer van de steun van de Gemeenschap in het kader van de Vierde ACS-EEG-Overeenkomst (PB 1991, L 229, blz. 288). Bij dit Akkoord hebben de Lid-Staten een Zevende Europees Ontwikkelingsfonds (1990) ingesteld (hierna: "EOF").
3 Krachtens artikel 32 van het Intern Akkoord moeten de uitvoeringsbepalingen ervan worden neergelegd in een Financieel Reglement, dat door de Raad met de in artikel 21, lid 4, vastgestelde gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt vastgesteld aan de hand van een ontwerp van de Commissie, nadat de Europese Investeringsbank inzake de voor haar relevante bepalingen, alsmede de Rekenkamer advies hebben uitgebracht. Dit Financieel Reglement, waarvan het Parlement de nietigverklaring vordert, is door de Raad op 29 juli 1991 vastgesteld.
4 Met zijn beroep wil het Parlement zien vastgesteld, dat de uitgaven voor de ontwikkelingshulp waarin de Vierde ACS-EEG-Overeenkomst voorziet, gemeenschapsuitgaven zijn en daarom dienen te worden geregeld volgens financiële reglementen, vastgesteld krachtens artikel 209 EEG-Verdrag.
5 Bij afzonderlijke akte heeft de Raad het Hof verzocht het beroep van het Parlement niet-ontvankelijk te verklaren, in de eerste plaats omdat het niet zou gaan om een handeling van de Raad in de zin van artikel 173 EEG-Verdrag, en in de tweede plaats omdat het Parlement niet gerechtigd zou zijn om in casu te ageren. Het Hof heeft bij beschikking van 30 september 1992 besloten, deze exceptie te voegen met de zaak ten gronde.
De ontvankelijkheid
6 De Raad evenals de Spaanse regering betwist de ontvankelijkheid van het beroep, en wel op twee gronden.
7 In de eerste plaats stelt de Raad, dat het Financieel Reglement geen toetsbare handeling in de zin van artikel 173 EEG-Verdrag is. Ofschoon de handeling een handeling van de Raad is, zou het echter niet om een handeling gaan die krachtens het Verdrag is vastgesteld, maar krachtens een bevoegdheid die de Raad is verleend bij een bepaling van een internationale overeenkomst waarbij alle Lid-Staten partij zijn.
8 Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient een beroep tot nietigverklaring open te staan tegen alle door de instellingen getroffen maatregelen, ongeacht hun aard of vorm, die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen (zie arrest van 31 maart 1971, zaak 22/70, Commissie/Raad, Jurispr. 1971, blz. 263, r.o. 42).
9 Hieruit volgt, dat een beroep van het Parlement tegen een handeling van een instelling die beoogt rechtsgevolgen teweeg te brengen, ontvankelijk is, ongeacht of de handeling door de instelling krachtens het Verdrag is vastgesteld.
10 In de tweede plaats is de Raad van mening, dat het Parlement zich niet kan beroepen op een inbreuk op zijn prerogatieven, omdat het immers is geraadpleegd, zij het op vrijwillige basis.
11 Om te beginnen moet erop worden gewezen, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie met name arrest van 22 mei 1990, Parlement/Raad, zaak C-70/88, Jurispr. 1990, blz. I-2041, r.o. 21) de verdragen een stelsel van verdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende instellingen van de Gemeenschap hebben ingevoerd, waarbij aan iedere instelling binnen de institutionele structuur van de Gemeenschap ter verwezenlijking van aan de Gemeenschap opgedragen doelstellingen haar eigen taak wordt toebedeeld.
12 Het is de taak van het Hof, dit institutionele evenwicht te handhaven door de volledige toepassing van de bepalingen van de verdragen met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling te verzekeren. In het genoemde arrest Parlement/Raad (r.o. 27) heeft het Hof derhalve het door het Parlement ingestelde beroep tot nietigverklaring tegen een handeling van de Raad of van de Commissie ontvankelijk verklaard, mits dit beroep slechts strekt tot eerbiediging van zijn prerogatieven en slechts berust op middelen die aan schending van deze prerogatieven zijn ontleend.
13 Aan deze voorwaarde is voldaan, zodra het Parlement duidelijk aangeeft, welk van zijn prerogatieven moet worden geëerbiedigd en op welke wijze inbreuk op dit prerogatief zou zijn gemaakt.
14 In casu stelt het Parlement, dat zijn prerogatief bestond in een verplichting te worden geraadpleegd bij de vaststelling van het Financieel Reglement, dat als rechtsgrondslag artikel 209 EEG-Verdrag had moeten hebben, waarin raadpleging van het Parlement is voorgeschreven. Door het Financieel Reglement vast te stellen op basis van artikel 32 van het Intern Akkoord, dat niet tot een dergelijke raadpleging dwingt, heeft de Raad inbreuk op dit prerogatief gemaakt.
15 Het argument van de Raad, dat geen inbreuk op de prerogatieven van het Parlement is gemaakt omdat het wel is geraadpleegd, kan niet slagen.
16 Het door een bepaling van het Verdrag toegekende recht om te worden geraadpleegd, vormt een prerogatief van het Parlement. De vaststelling van een handeling op een rechtsgrondslag die niet in een dergelijke raadpleging voorziet, kan inbreuk op dit prerogatief maken, ook al heeft een vrijwillige raadpleging plaatsgevonden.
17 De regelmatige raadpleging van het Parlement in de door het Verdrag voorziene gevallen, vormt namelijk een van de middelen waardoor het Parlement in staat is daadwerkelijk aan de communautaire regelgeving deel te nemen (zie arresten van 29 oktober 1980, zaak 138/79, Roquette Frères, Jurispr. 1980, blz. 3333, r.o. 33 en zaak 139/79, Maizena, Jurispr. 1980, blz. 3393, r.o. 34).
18 Bovendien is in geval van raadpleging van het Parlement krachtens artikel 209 EEG-Verdrag een specifieke bepaling van toepassing. Volgens artikel 127 van het Financieel Reglement van de Raad van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (PB 1977, L 356, blz. 1, voor de bijgewerkte tekst, zie PB 1991, C 80, blz. 1), wordt een Financieel Reglement houdende wijziging van dat Reglement, door de Raad aangenomen na toepassing van de procedure van overleg, indien het Parlement hierom verzoekt.
19 Het beroep van het Parlement is dus ontvankelijk.
Ten gronde
20 Titel III van het derde deel van de Overeenkomst regelt de samenwerking inzake ontwikkelingsfinanciering. Volgens artikel 231 van de Overeenkomst wordt het totale bedrag van de "financiële steun van de Gemeenschap" voor de in deze titel omschreven doeleinden vastgesteld in een aan de Overeenkomst gehecht Financieel Protocol.
21 Het Parlement stelt, dat uit de bewoordingen zelf van artikel 231 van de Overeenkomst, die in artikel 1 van het Financieel Protocol worden herhaald, voortvloeit, dat in het kader van de samenwerking inzake ontwikkelingsfinanciering de Gemeenschap als zodanig jegens de ACS-staten een volkenrechtelijke verplichting is aangegaan, die losstaat van die van de Lid-Staten.
22 De te verstrekken financiële middelen zouden derhalve gemeenschapsuitgaven zijn, die in de gemeenschapsbegroting moeten worden opgenomen en waarop de verdragsregels voor de uitvoering ervan, met name artikel 209 EEG-Verdrag, van toepassing zijn.
23 Dit betoog moet worden afgewezen.
24 Er moet onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de vraag, wie een verplichting jegens de ACS-staten is aangegaan, en anderzijds de vraag, wie de aangegane verplichting moet nakomen, de Gemeenschap of haar Lid-Staten. Het antwoord op de eerste vraag hangt af van de uitlegging van de Overeenkomst en van de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten, zoals die op het betrokken gebied door het gemeenschapsrecht wordt geregeld, terwijl het antwoord op de tweede vraag enkel afhankelijk is van die bevoegdheidsverdeling.
25 Om te beginnen moet worden nagegaan, hoe de bevoegdheden op het gebied van de ontwikkelingshulp tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten zijn verdeeld.
26 Op dit gebied is de Gemeenschap niet bij uitsluiting bevoegd. De Lid-Staten hebben derhalve het recht om zelf, collectief of individueel, dan wel samen met de Gemeenschap verplichtingen aan te gaan jegens derde landen.
27 Zoals de Spaanse regering heeft opgemerkt, vindt deze constatering steun in de nieuwe titel XVII van het EEG-Verdrag, die bij het Verdrag betreffende de Europese Unie is ingelast. Artikel 130 X EEG-Verdrag bepaalt, dat de Gemeenschap en de Lid-Staten hun ontwikkelingssamenwerkingsbeleid cooerdineren, overleg plegen over hun hulpprogramma' s en gezamenlijk kunnen optreden.
28 Vervolgens dient aan de hand van de Overeenkomst te worden vastgesteld, welke partijen verplichtingen zijn aangegaan.
29 Blijkens de preambule en artikel 1 is de Overeenkomst gesloten door de Gemeenschap en haar Lid-Staten enerzijds, en de ACS-staten anderzijds. Er is een "ACS-EEG" samenwerking tot stand gebracht die voornamelijk van bilaterale aard is. Onder die omstandigheden zijn de Gemeenschap en haar Lid-Staten, behoudens uitdrukkelijk in de Overeenkomst voorziene afwijkingen, als partners van de ACS-staten gezamenlijk jegens hen verantwoordelijk voor de uitvoering van alle verplichtingen, die uit de aangegane verbintenissen, waaronder die betreffende de financiële steun, voortvloeien.
30 Weliswaar wordt in artikel 231 van de Overeenkomst evenals in artikel 1 van het Financieel Protocol gesproken van de "financiële steun van de Gemeenschap", maar dat neemt niet weg, dat in diverse andere bepalingen de term "Gemeenschap" wordt gebruikt om de Gemeenschap en haar Lid-Staten gezamenlijk aan te duiden.
31 Zo bepaalt artikel 338 van de Overeenkomst, zonder onderscheid te maken naar gelang het onderwerp van de beraadslaging, dat de Raad van ministers van de Associatie zich uitspreekt in onderlinge overeenstemming van de Gemeenschap enerzijds en de ACS-staten anderzijds. Bovendien bepaalt artikel 367 van de Overeenkomst, dat zij kan worden opgezegd door de Gemeenschap, zonder nadere precisering.
32 Op het gebied van de ontwikkelingsfinanciering zelf ten slotte, vermeldt artikel 223 van de Overeenkomst dat, tenzij anders wordt bepaald, ieder besluit dat door een van de partijen bij de Overeenkomst moet worden goedgekeurd, wordt goedgekeurd of geacht te zijn goedgekeurd binnen 60 dagen na de kennisgeving door de andere partij.
33 Uit deze overwegingen volgt, dat de verplichting om de "financiële steun van de Gemeenschap" te verlenen, op de Gemeenschap en haar Lid-Staten gezamenlijk rust, hetgeen in overeenstemming is met de hoofdzakelijk bilaterale aard van de samenwerking.
34 Met betrekking tot de vraag, of de Gemeenschap dan wel haar Lid-Staten deze verplichting moeten nakomen, moet worden herinnerd aan rechtsoverweging 26 waarin is vastgesteld, dat de Gemeenschap op het gebied van de ontwikkelingshulp niet bij uitsluiting bevoegd is. Bijgevolg hebben de Lid-Staten het recht om hun bevoegdheden ter zake gezamenlijk uitoefenen, ingeval zij de aan de ACS-staten te verlenen financiële steun voor hun rekening willen nemen.
35 Hieruit volgt, dat de Gemeenschap en haar Lid-Staten de bevoegdheid tot uitvoering van de in artikel 231 van de Overeenkomst en artikel 1 van het Financieel Protocol voorziene financiële steun van de Gemeenschap delen en dat zij de financieringsbron en -modaliteiten moeten kiezen.
36 Deze keuze is gemaakt bij voormeld Intern Akkoord 91/401 betreffende de financiering en het beheer van de steun van de Gemeenschap in het kader van de Vierde ACS-EEG-Overeenkomst, waarvan de uitvoeringsbepalingen zijn neergelegd in het door de Raad krachtens artikel 32 van het Akkoord vastgestelde Financieel Reglement.
37 In artikel 1 van het Intern Akkoord wordt bepaald, dat de Lid-Staten het EOF instellen, en wordt nauwkeurig aangegeven hoeveel elke Lid-Staat aan dit Fonds moet bijdragen. In artikel 10 wordt het beheer van het EOF aan de Commissie opgedragen, terwijl in artikel 33, lid 2, wordt vermeld, dat de Rekenkamer haar bevoegdheden eveneens ten aanzien van de verrichtingen van het EOF uitoefent, en in lid 3 van hetzelfde artikel, dat kwijting voor het financiële beheer van het EOF aan de Commissie wordt verleend door het Parlement op aanbeveling van de Raad.
38 Hieruit volgt, dat de benodigde uitgaven voor de in artikel 231 van de Overeenkomst en in artikel 1 van het Financieel Protocol voorziene financiële steun van de Gemeenschap rechtstreeks door de Lid-Staten worden gedragen en worden verdeeld door een Fonds, dat zij in onderlinge overeenstemming hebben ingesteld en bij het beheer waarvan de instellingen van de Gemeenschap krachtens deze overeenstemming zijn ingeschakeld.
39 Bijgevolg vormen deze uitgaven geen gemeenschapsuitgaven die in de gemeenschapsbegroting moeten worden opgenomen en waarop artikel 209 EEG-Verdrag van toepassing is.
40 Het Parlement heeft voor het Hof nog aangevoerd, dat het communautaire karakter van de uitgaven uit alle aspecten van de procedure blijkt die voor het beheer en de besteding ervan is ingevoerd. Zo zou uit de ontstaansgeschiedenis, de uiterlijke schijn, de besluitvormingsprocedure en de inhoud van het Financieel Reglement blijken, dat het zeer nauw verwant is aan de communautaire handelingen.
41 Dit argument kan niet slagen. Geen enkele verdragsbepaling belet de Lid-Staten om buiten het kader van het Verdrag procedurele elementen te gebruiken die zijn ontleend aan de voor de gemeenschapsuitgaven geldende regels, en om de instellingen van de Gemeenschap bij de aldus vastgestelde procedure in te schakelen (zie arrest van 30 juni 1993, gevoegde zaken C-181/91 en C-248/91, Parlement/Raad en Commissie, Jurispr. 1993, blz. I-3685).
42 Uit het voorgaande volgt, dat het Financieel Reglement niet op basis van artikel 209 EEG-Verdrag behoefde te worden vastgesteld. Bijgevolg is er geen prerogatief van het Parlement geschonden, zodat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
43 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering dient de in het ongelijk gestelde partij in de kosten te worden verwezen. Aangezien het Parlement in het ongelijk is gesteld, dient het in de kosten te worden verwezen. Ingevolge artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering zal het Koninkrijk Spanje, interveniënt, zijn eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst het Europees Parlement in de kosten van het geding. Het Koninkrijk Spanje, interveniënt, zal zijn eigen kosten dragen.
Full & Egal Universal Law Academy