DESPACHO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quarta Secção)
25 de Fevereiro de 1992 ( *1 )
No processo T-67/91,
Francesco Torre, funcionário da Comissão das Comunidades Europeias, residente em Strassen (Luxemburgo), representado por Jean-Noël Louis, Thierry Demaseure e Véronique Leclercq, advogados no foro de Bruxelas, com domicílio escolhido no Luxemburgo na fiduciaire Myson SARL, 1, rue Glesener,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Joseph Griesmar, consultor jurídico, na qualidade de agente, assistido por Denis Waelbroeck, advogado no foro de Bruxelas, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Roberto Hayder, funcionário nacional destacado junto do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto a anulação da decisão da Comissão de limitar a 258500 LFR o reembolso das despesas de mudança de residência efectuadas pelo recorrente,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quarta Secção),
composto por: R. Garcia-Valdecasas, presidente, R. Schintgen e C. P. Briët, juízes,
secretário: H. Jung
profere o presente
Despacho
Materia de facto e tramitação processual
1
Francesco Torre esteve afectado, desde 1983, ao Serviço de Imprensa e de Informação da Comissão das Comunidades Europeias em Roma. Por decisão de 10 de Agosto de 1990, com efeitos a 1 de Setembro de 1990, o recorrente foi transferido para o Luxemburgo. Para efectuar a mudança dos seus móveis de Roma para o Luxemburgo, o recorrente solicitou três orçamentos, cujos montantes eram, respectivamente, de 309566, 277922 e 322000 LFR, incluindo, o último destes orçamentos, as despesas de seguro.
2
Considerando estes orçamentos muito elevados, a administração pediu um orçamento a outra empresa. Este orçamento elevava-se a 165500 LFR, montante aumentado para 182200 LFR na sequência dos protestos do recorrente no sentido de se tomar em consideração um valor seguro em 10000000 LFR. Tendo este último orçamento sido de igual modo contestado pelo recorrente, um representante da mesma empresa inspeccionou o mobiliário que se encontrava em Roma e elaborou, com data de 23 de Julho de 1990, um novo orçamento no montante de 258500 LFR, com todas as despesas incluídas, sendo as rectificações justificadas pelo «género de mobiliário e prestações suplementares exigidas por F. Torre».
3
Em finais de Julho de 1990, os serviços da Comissão informaram o recorrente, por telefone, da sua decisão de limitar o reembolso das despesas de mudança de residência ao montante de 258500 LFR.
4
Em 6 de Agosto de 1990, o recorrente efectuou a sua mudança. A empresa por si escolhida realizou a mudança pela quantia de 277922 LFR, acrescida de um montante de 192619 LFR de prémio de seguro, ou seja, pelo montante total de 470541 LFR.
5
Por nota de 14 de Agosto de 1990, enviada para a morada do recorrente em Roma, R. Llanso, administrador principal na direcção-geral do pessoal e da administração, informou F. Torre do seguinte :
«Após exame dos orçamentos que nos remeteu, relativos à sua mudança de residência de Roma para o Luxemburgo, informo-o de que o montante de 258500 LFR (orçamento da empresa Daleiden) foi aprovado como limite até ao qual o reembolso previsto no artigo 9.° do anexo VII do Estatuto dos Funcionários lhe poderá ser pago, qualquer que seja a empresa de mudanças a que decida finalmente dirigir-se.»
O recorrente sustenta, sem ser contrariado, que apenas tomou conhecimento desta nota em 3 de Setembro de 1990, na altura da sua entrada ao serviço no Luxemburgo.
6
Em 24 de Setembro de 1990, o recorrente enviou à administração uma nota que qualifica de «requerimento..! em conformidade com o processo previsto no n.° 1 do artigo 90.° do Estatuto». Nesta nota, o recorrente acusa a recepção da nota da administração de 14 de Agosto de 1990, critica o orçamento de 258500 LFR e sustenta que os orçamentos por ele apresentados reflectem o preço real. Referindo-se, nomeadamente, ao facto de, em 1983, os mesmos serviços da administração terem pago, para a mesma mudança de residência em sentido inverso, Luxem-burgo-Roma, o montante de 9450000 LIT, o recorrente conclui nestes termos: «queira fazer o favor de reexaminar o meu processo e tomar uma decisão positiva a meu respeito, concedendo-me o pagamento da factura da firma... num montante de 10100000 LIT, mais 2 % dę seguro. Esta factura reflecte o valor real dos serviços que me foram prestados e o seu montante é razoável e corresponde aos preços do mercado».
7
Por nota de 29 de Outubro de 1990, dirigida a F. Torre, R. Llanso recorda os antecedentes do processo e conclui nos seguintes termos :
«No que diz respeito,ao seu argumento de concluir que se devem tomar em consideração as tarifas aprovadas pelos serviços da administração em Bruxelas, com base num orçamento apresentado há alguns anos, já lhe expliquei que, face- a situações de facto diferentes, a administração e o controlo financeiro não podem ficar vinculados por uma anterior decisão administrativa.
Devido a tudo o que precede, lamento ter de o informar que não posso dar seguimento à sua reclamação e que o montante de 258500 LFR (orçamento rectificado da empresa Daleiden, cuja cópia se junta em anexo) é confirmado como sendo o limite até ao qual o reembolso previsto no artigo 9.° do anexo VII do Estatuto dos Funcionários lhe pode ser assegurado.»
8
Por nota enviada em 3 de Dezembro de 1990 a R. Llanso, o recorrente informa-o de que a sua nota de 24 de Setembro de 1990 tinha sido apresentada ao abrigo do n.° 1 do artigo 90.° do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias (a seguir «Estatuto»). O recorrente pede a confirmação de que a nota da administração de 29 de Outubro de 1990 constitui a resposta oficial da autoridade investida do poder de nomeação (a seguir «AIPN») ao seu requerimento formal. O recorrente solicita uma resposta rápida, para estar em condições «de apresentar, dentro do prazo, uma reclamação contra esta decisão que me causa prejuízo».
9
Por nota de 13 de Dezembro de 1990, a administração informou o recorrente de que a nota de 14 de Agosto de 1990, confirmada e fundamentada pela nota de 29 de Outubro de 1990, constitui a decisão oficial da AIPN no que se refere ao limite até ao qual o reembolso previsto no artigo 9.° do anexo VII do Estatuto dos Funcionários lhe pode ser assegurado.
10
Por carta de 29 de Janeiro de 1991, registada no Secretariado-Geral da Comissão em 1 de Fevereiro de 1991, o recorrente declarou apresentar uma reclamação, ao abrigo do n.° 2 do artigo 90.° do Estatuto, contra a decisão de R. Llanso, que lhe foi notificada pela nota de 29 de Outubro de 1990, limitando o reembolso das suas despesas de mudança de residência à quantia de 258500 LFR. Após recordar os factos, o recorrente invoca em apoio das suas pretensões a violação do artigo 9.° do anexo VII do Estatuto, assim como a violação do princípio da confiança legítima e do dever de solicitude. O recorrente conclui pedindo à administração a anulação da decisão que lhe foi notificada pela carta de 29 de Outubro de 1990 de R. Llanso e a adopção de uma nova decisão concedendo-lhe o reembolso das despesas de mudança de residência que realmente efectuou.
11
Na sua resposta de 11 de Junho de 1991 a esta reclamação, o director-geral da direcção-geral do pessoal e da administração, Frans de Koster, alega, na parte «fundamentação jurídica», designadamente:
«Convém salientar, em primeiro lugar, que o acto que causa prejuízo ao recorrente é a decisão da administração de 14 de Agosto de 1990. A segunda decisão, de 29 de Outubro de 1990, contra a qual se dirige formalmente a reclamação, apenas confirmou a primeira e não é, pois, um acto impugnável.
O n.° 2 do artigo 90.° do Estatuto estabelece que uma reclamação deve ser apresentada num prazo de três meses e que este prazo começa a correr no dia da notificação da decisão ao destinatário e, em qualquer caso, o mais tardar no dia em que o interessado dela teve conhecimento, se se tratar de uma medida de carácter individual. -
Tendo a presente reclamação sido apresentada fora do prazo relativamente ao acto inicial que causa prejuízo e não podendo haver qualquer reabertura do prazo na sequência da decisão confirmativa de 24 de Outubro, a Comissão reserva-se o direito de alegar a inadmissibilidade de um eventual recurso contencioso respeitante à sua decisão de limitar a 258500 LFR o reembolso das despesas de mudança de residência de F. Torre. No entanto, a Comissão entende dever responder à presente reclamação, como geralmente faz, no interesse de um bom relacionamento com o seu pessoal, mesmo quando as reclamações sejam intempestivas.»
Quanto ao mérito, o director-geral invoca o artigo 9.° do anexo VII do Estatuto e a jurisprudência a ele relativa para indeferir a reclamação.
12
Foi nestas condições que, por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 23 de Setembro de 1991, o recorrente interpôs o presente recurso, pedindo a anulação da decisão da Comissão que limita a 258500 LFR o reembolso das despesas de mudança de residência efectuadas pelo recorrente e a condenação da Comissão nas despesas.
13
Em apoio do seu recurso, o recorrente alega, em primeiro lugar, violação do artigo 9.° do anexo VII do Estatuto e, em segundo lugar, violação do dever de solicitude e do princípio da confiança legítima.
14
Embora não tenha apresentado contestação quanto ao mérito, a Comissão suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade do recurso, entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 20 de Novembro de 1991.
15
O recorrente apresentou observações, que deram entrada na Secretaria do Tribunal em 7 de Janeiro de 1992, nas quais pede a rejeição da questão prévia de inadmissibilidade.
Quanto à admissibilidade
16
Nos termos do artigo 111.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, quando um recurso interposto no Tribunal for manifestamente inadmissível, o Tribunal pode decidir imediatamente mediante despacho fundamentado. No caso vertente, o Tribunal entende estar suficientemente informado pelo exame dos autos e decide que não deve prosseguir a instância.
17
Como fundamento da questão prévia de inadmissibilidade, a recorrida alega que a reclamação de 29 de Janeiro de 1991 é intempestiva, o que implica, em conformidade com o n.° 2 do artigo 91.° do Estatuto, a inadmissibilidade do recurso. A recorrida alega, a este respeito, que apenas a decisão da administração de 14 de Agosto de 1990 constitui um acto lesivo susceptível de recurso, sendo a nota da administração de 29 de Outubro de 1990, contra a qual a reclamação é formalmente dirigida, apenas a confirmação da decisão de 14 de Agosto de 1990 e, por conseguinte, insusceptível de recurso. Assim sendo, a reclamação de 29 de Janeiro de 1991 não foi apresentada no prazo de três meses referido no n.° 2 do artigo 90.° do Estatuto, pois a nota confirmativa de 29 de Outubro de 1990 não pode originar a reabertura do prazo. A recorrida acrescenta que o próprio recorrente sublinha, por diversas vezes, na sua petição, que a nota de 29 de Outubro de 1990«confirma» a decisão de 14 de Agosto de 1990. Por conseguinte, a recorrida conclui pedindo que o Tribunal declare o recurso inadmissível.
18
O recorrente, nas suas observações sobre a questão de inadmissibilidade, alega que a decisão de 14 de Agosto de 1990 está ferida de falta de fundamentação — ou, pelo menos, de uma grave insuficiência de fundamentação — e não lhe foi comunicada num prazo que lhe permitisse recorrer à empresa de mudanças escolhida pelos serviços da Comissão. Essa falta de fundamentação da decisão de 14 de Agosto de 1990 apenas foi colmatada com o envio da nota de 29 de Outubro de 1990, que não pode, por esse facto, ser apresentada como uma simples decisão de confirmação. Aliás, a própria Comissão reconheceu que a nota de 14 de Agosto de 1990 tinha sido confirmada e «fundamentada» pela nota enviada por R. Llanso ao recorrente em 29 de Outubro de 1990. Por conseguinte, esta nota de 29 de Outubro de 1990 constitui uma nova decisão, adoptada regularmente no final de um reexame dos elementos do processo, confirmando e regularizando a decisão adoptada irregularmente em 14 de Agosto de 1990. Daqui resulta que o prazo do recurso pré-contencioso apenas começou a correr no dia em que o recorrente teve conhecimento da referida nota de 29 de Outubro de 1990.
O recorrente deduz daí que a sua reclamação, recebida na Comissão por telecópia em 29 de Janeiro de 1991, foi apresentada dentro do prazo. Em consequência, o recorrente conclui pela rejeição da questão prévia de inadmissibilidade.
19
A título liminar, o Tribunal recorda que, segundo jurisprudência constante (ver acórdão do Tribunal de 25 de Setembro de 1991, Lacroix/Comissão, T-54/90, Colect., p. II-749), os prazos de reclamação e de recurso são de ordem pública e mesmo na hipótese de a administração ter respondido, na fase pré-contenòiosa, aos argumentos do recorrente sobre o mérito, o Tribunal não fica dispensado da obrigação de verificar o respeito dos prazos estatutários.
20
No caso vertente, a administração teve o cuidado, desde a sua resposta à reclamação, de sublinhar o caracter intempestivo desta última. Por conseguinte, importa verificar a regularidade do recurso relativamente ao respeito dos prazos estatutários.
21
Parece oportuno, a este respeito, recordar a economia geral do processo pré-contencioso, estabelecido nos artigos 90.° e 91.° do Estatuto. Estes últimos sujeitam a admissibilidade de um recurso intentado por um funcionário contra a instituição a que pertence à condição dá regular tramitação do processo administrativo prévio. Caso o funcionário pretenda obter da AIPN uma decisão a seu respeito, o processo administrativo deve ser iniciado pelo requerimento do interessado, convidando a refenda autoridade a tornar a decisão pretendida, de acordo com o n.° 1 do artigo 90.° Só contra a decisão de indeferimento desse requerimento que, na falta de resposta da administração, se considera ocorrer no momento em que finda o prazo de quatro meses, é que o interessado pode, dentro de um novo prazo de três meses, apresentar à AIPN uma reclamação nos termos do n.° 2 desse mesmo artigo. Pelo contrário, quando já exista uma decisão tomada pela AIPN, que constitua um acto que causa prejuízo ao funcionário, é óbvio não ter qualquer sentido a apresentação de um requerimento nos termos do n.° 1 do artigo 90.° do Estatuto, devendo o funcionário, nesse caso, socorrer-se da via da reclamação, prevista no n.° 2 do artigo 90.° do Estatuto, quando pretenda solicitar a anulação, reforma ou revogação da decisão que lhe causa prejuízo.
22
Convém também recordar que, nos termos de uma jurisprudência constante e de acordo com o n.° 1 do artigo 90.° do Estatuto, qualquer funcionário pode solicitar que a AIPN tome uma decisão a seu respeito. Todavia, esta faculdade não autoriza o não cumprimento pelo funcionário dos prazos previstos nos artigos 90.° e 91.° do Estatuto para a apresentação da reclamação e interposição de recurso, pondo em causa, através desse pedido, uma anterior decisão não impugnada dentro dos prazos.
23
Cabe, pois, daqui concluir que, quando a autoridade competente tenha tomado uma decisão lesiva relativamente a um funcionário, este deixa de poder iniciar a fase pré-contenciosa pela fase do requerimento, devendo apresentar directamente à AIPN uma reclamação contra esse acto lesivo, como prescreve o n.° 2 do artigo 90.° do Estatuto.
24
No caso vertente, não há dúvida que a decisão inicial de 14 de Agosto de 1990 constitui um acto que causa prejuízo, sendo este definido como um acto que afecta directa e imediatamente a situação jurídica do interessado. Com efeito, foi na nota de 14 de Agosto de 1990 que a administração tomou, sem ambiguidade, a decisão em litígio de limitar a 258500 LFR o montante do reembolso devido a F. Torre. Foi, pois, este acto que afectou directa e imediatamente a sua situação jurídica. Aliás, a administração, desde o início, na sua troca de correspondência com o recorrente, não deixou pairar qualquer dúvida a respeito de ser a nota de 14 de Agosto de 1990 que constitui a decisão definitiva da AIPN.
25
Deve considerar-se que a decisão de 29 de Outubro de 1990 apenas confirmou a decisão de 14 de Agosto de 1990 e não pode ser considerada como urna «nova decisão», quando não contém qualquer elemento novo relativamente à situação de direito ou de facto existente no momento da adopção da decisão de 14 de Agosto de 1990, tendo a administração inclusivamente sublinhado que o montante de 258500 LFR era «confirmado» como sendo o limite do reembolso. Também não é pertinente o facto de a decisão de 14 de Agosto de 1990 pecar, em tal circunstância, por uma eventual falta — ou insuficiência — de fundamentação. Esta circunstância confere ao recorrente, na melhor das hipóteses, um direito de recurso ao abrigo do artigo 25.° do Estatuto, mas não tem como consequência ser a decisão considerada inexistente.
26
Resulta dąs considerações precedentes que o recorrente, na sequência da decisão de 14 de Agosto de 1990, de que teve conhecimento em 3 de Setembro de 1990, deveria ter apresentado directamente uma reclamação, nos termos do n.° 2 do artigo 90.° do Estatuto e dentro do prazo neste previsto, ao invés de um requerimento, tal como fez, ao abrigo do n.° 1 do artigo 90.° do Estatuto.
27
Ora, em 24 de Setembro de 1990, o recorrente enviou à administração uma nota, por ele qualificada de requerimento, ao abrigo do n.° 1 do artigo 90.° do Estatuto, na qual contesta o conteúdo da nota de 14 de Agosto de 1990.
28
Todavia, incumbe ao Tribunal proceder à qualificação jurídica exacta dessa nota; a qualificação de uma carta como requerimento ou reclamação resulta, de acordo com a jurisprudência (ver despacho do Tribunal de 7 de Junho de 1991, Weyrich//Comissão, T-14/91, Colect., p. 1I-235, e acórdão do Tribunal de 20 de Março de 1991, Pérez Mínguez Casariego/Comissão, T-l/90, Colect., p. II-143), da exclusiva apreciação do órgão jurisdicional e não da vontade das partes. O facto de o recorrente ter qualificado a sua nota de 24 de Setembro de 1990 como requerimento não é determinante.
29
Cabe ainda recordar que, segundo uma jurisprudência constante, a carta pela qual um funcionário, sem solicitar expressamente a revogação da decisão em causa, pretende claramente obter satisfação extrajudicial das suas queixas (acórdãos dó Tri bunal de Justiça de 28 de Maio de 1970, Lacroix/Comissão, 30/68, Recueil, p. 301, e de 22 de Novembro de 1972, Thomik/Comissão, 19/72, Recueil, p. 1155), ou ainda a carta que manifesta claramente a vontade de o recorrente impugnar a decisão que o lesa (ver acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988, Aldinger e Virgili/Parlamento, 23/87 e 24/87, Colect., p. 4395, e o despacho do Tribunal de Primeira Instância de 7 de Junho de 1991, Weyrich/Comissão, já refendo), constituem uma reclamação.
30
No caso presente, resulta dos próprios termos da carta de 24 de Setembro de 1990 que o recorrente pretende obter satisfação dos seus prejuízos e que impugna a decisão de 14 de Agosto de 1990 que lhe causa prejuízo. Por conseguinte, a referida carta de 24 de Setembro de 1990 constitui uma reclamação, na acepção do n.° 2 do artigo 90.° do Estatuto, e não, como sustenta o interessado, um mero requerimento, na acepção do n.° 1 do artigo 90.° do Estatuto.
31
Resulta destas considerações que a reclamação apresentada em 24 de Setembro de 1990 contra a decisão de 14 de Agosto de 1990, levada ao conhecimento do reclamante em 3 de Setembro de 1990, foi apresentada dentro do prazo.
32
Mas, daqui também decorre que as demais cartas remetidas pelo recorrente à Comissão, designadamente a carta de 29 de Janeiro de 1991, por ele qualificada de «reclamação», não podem ser consideradas requerimentos nem reclamações, mas, pura e simplesmente, insistências da reclamação de 24 de Setembro de 1990. Não podem, pois, ter por efeito prolongar o processo pré-contencioso (ver o despacho do Tribunal de 7 de Junho de 1991, Weyrich/Comissão, já referido).
33
Ora, tal como já foi dito, sendo os prazos estatutários de ordem pública, o Tribunal também é levado a examinar oficiosamente a admissibilidade do recurso, não apenas em relação ao prazo de apresentação da reclamação, mas igualmente em relação ao prazo de apresentação da petição, que deu entrada, no caso vertente, em 23 de Setembro de 1991. Para este efeito, convém analisar, em primeiro lugar, em que data ocorreu a resposta da Comissão, consecutivamente à reclamação de 24 de Setembro de 1990.
34
O Tribunal considera que é a nota da administração de 29 de Outubro de 1990, assinada por R. Llanso, enviada ao recorrente em resposta à nota de 24 de Setembro de 1990, que vale como decisão nos termos do artigo 90.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Estatuto. Com efeito, deve considerar-se que R. Llanso, administrador principal na direcção-geral do pessoal e da administração, estava habilitado para adoptar tal decisão, em virtude de ter sido o próprio R. Llanso que assinou a decisão inicial de 14 de Agosto de 1990 e de a nota de 13 de Dezembro de 1990 da administração qualificar essa nota de 14 de Agosto de 1990 como revestindo a natureza de uma «decisão oficial da AIPN». Daqui decorre que o prazo de três meses para a interposição do recurso expirou em 29 de Janeiro de 1991.
35
Mesmo supondo que o Tribunal não considera a nota de 29 de Outubro de 1990 como sendo a decisão da AIPN, de acordo com o artigo 90.°, n.° 2, infine, do Estatuto, verificou-se uma decisão tácita de indeferimento da reclamação no termo do prazo de quatro meses, ou seja, em 24 de Janeiro de 1991. Daqui decorre que, nesta hipótese teórica, o prazo de três meses para a interposição do recurso expirou em 24 de Abril de 1991.
36
Por conseguinte, nas duas hipóteses, o recurso que deu entrada em 23 de Setembro de 1991 foi interposto fora do prazo.
37
Por outro lado, convém acrescentar que a carta enviada em 11 de Junho de 1991 pela Comissão a F. Torre em resposta à sua nota de 29 de Janeiro de 1991, por este qualificada de reclamação, não tem qualquer incidência. Com efeito, é jurisprudência constante que o indeferimento explícito de uma reclamação, decorrido o prazo de recurso do indeferimento tácito, qué não contenha qualquer elemento novo relativamente à situação de direito ou de facto existente no momento do indeferimento tácito, é um acto meramente confirmativo, insusceptível de causar prejuízo (ver os acórdãos do Tribunal de Justiça de 25 de Junho de 1970, Elz/Comissão, 58/69, Recueil, p. 507, de 7 de Julho de 1971, Müllers/CES, 79/70, Recueil, p. 689, e de 10 de Dezembro de 1980, Grasselli, 23/80, Recueil, p. 3709). Ora, no caso vertente, em 11 de Junho de 1991, já tinha decorrido o prazo de três meses de recurso do indeferimento tácito ocorrido em 24 de Janeiro de 1991 e a carta de 11 de Junho de 1991 não continha qualquer elemento novo relativamente à situação existente no momento do indeferimento; tácito. Por conseguinte, esta carta não produziu o menor efeito jurídico que o recorrente possa invocar. Em particular, não pode provocar a reabertura do prazo de recurso contencioso.
38
Decorre de todas as considerações precedentes que o recurso deve ser julgado inadmissível.
Quanto às despesas
39
Por força do disposto no n.° 2 do artigo 87.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. No entanto, de acordo com o artigo 88.° do mesmo regulamento, as despesas efectuadas pelas instituições ficam a seu cargo nos recursos dos agentes das Comunidades.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quarta Secção)
decide:
1)
O recurso é julgado inadmissível.
2)
Cada uma das partes suportará as respectivas despesas.
Proferido no Luxemburgo, em 25 de Fevereiro de 1992.
O secretário
H. Jung
O presidente
R. García-Valdecasas
( *1 ) Língua do processo: francês.
Full & Egal Universal Law Academy