Conclusions de l'avocat général
++++
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Le Bundesgerichtshof vous a, par ordonnance du 5 février 1992, posé trois questions préjudicielles concernant le règlement (CEE) n 262/79 de la Commission, du 12 février 1979, relatif à la vente à prix réduit de beurre destiné à la fabrication de produits de pâtisserie, de glaces alimentaires et autres produits alimentaires (1) (ci-après "règlement"). Avant de préciser la teneur des questions posées, il convient de rappeler les éléments pertinents de la réglementation en cause et de résumer les faits à l' origine du litige au principal opposant la société Hoche au Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung (ci-après "BALM").
2. L' article 6, paragraphe 3, du règlement (CEE) n 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (2) dispose que, "pour le beurre de stockage public qui ne peut être écoulé au cours d' une campagne laitière à des conditions normales, des mesures particulières peuvent être prises". Son septième paragraphe prévoit que "les modalités d' application du présent article, et notamment le montant des aides accordées pour le stockage privé, sont arrêtées selon la procédure prévue à l' article 30", c' est-à-dire du comité de gestion du lait et des produits laitiers.
3. C' est dans ce cadre que la Commission a adopté plusieurs règlements relatifs à la vente à prix réduit de beurre, dont celui applicable en l' espèce ayant pour objet de remédier à "la situation du marché du beurre dans la Communauté ... caractérisée par l' existence de stocks constitués à la suite d' interventions sur le marché du beurre" (3).
4. La vente à prix réduit permet de ramener les stocks de beurre dont dispose la Communauté, en en réservant toutefois le bénéfice à un secteur déterminé de l' industrie alimentaire, en l' occurrence celui de la pâtisserie et de la glace alimentaire. Il a ainsi été institué une procédure d' adjudication permanente. Pendant sa période de validité, il est procédé à des adjudications particulières (4). L' offre est attribuée à l' adjudicataire qui a proposé le prix le plus élevé par rapport au prix minimal fixé (5). Seules peuvent soumissionner les personnes qui s' engagent à transformer le beurre conformément aux prescriptions contenues dans le règlement (6) et qui doivent, à cet effet, constituer une caution dite de transformation, destinée "à assurer l' utilisation du beurre conformément aux dispositions du présent règlement", dont le montant est égal à la "différence entre le prix de marché du beurre et les prix minimaux fixés" (7). Dès lors que la transformation a été effectuée selon les prescriptions indiquées et dans le délai fixé, la caution est restituée (8). La vérification du respect de ces prescriptions incombe à l' État membre sur le territoire duquel la transformation et l' incorporation ont lieu et qui effectue à cet effet des contrôles (9). Le non-respect de certaines conditions mentionnées au règlement est sanctionné par la perte totale ou partielle de la caution (10).
5. En 1980, la société Hoche, qui exploite une usine de transformation, s' est portée adjudicataire auprès du BALM et a constitué caution.
6. Après avoir transformé le beurre en beurre concentré, cette société l' a revendu à un acquéreur italien. Lors du transport, les autorités douanières allemandes ont prélevé un échantillon de deux cent cinquante grammes afin de contrôler la transformation effectuée. Les analyses du service compétent n' ont décelé, par tonne, que trois cent soixante-quinze grammes de béta-sitostérol et quarante-neuf grammes de vanilline qui, au surplus, n' étaient pas répartis de manière homogène. Indiquons, en effet, à cet égard, que le règlement prévoit en son annexe que, selon l' une des formules choisies, doivent être incorporés, lors de la transformation du beurre, quatre cent quatre-vingts grammes de bêta-sitostérol et deux cent cinquante grammes de vanilline.
7. L' article 5, paragraphe 2, dispose en effet:
"Au cours de la transformation visée au paragraphe 1, et dans le même établissement, doivent être incorporés à l' exclusion de tout autre produit et de façon à assurer une répartition homogène des constituants, par tonne de beurre concentré:
- les produits figurant à l' annexe I, si le beurre concentré est destiné à être transformé en produits correspondant à la formule A ou à la formule C...,
- les produits figurant à l' annexe II, si le beurre concentré est destiné à être transformé en produits correspondant à la formule B..."
8. Les analyses ont été communiquées à la société Hoche après que celle-ci eut exporté le beurre concentré vers l' Italie. Sur la base de ces contrôles, le BALM a refusé de restituer la caution qui, constituée d' une garantie bancaire, a été encaissée.
9. La société Hoche a sollicité et obtenu du Landgericht remboursement de la caution. Cette décision a cependant été infirmée par l' Oberlandesgericht. Saisi d' une procédure en "Revision", le Bundesgerichtshof vous demande en substance de dire si l' obligation d' une répartition homogène des produits incorporés au beurre s' impose même une fois l' opération de transformation effectuée, c' est-à-dire lorsque le beurre concentré est refroidi. Le Bundesgerichtshof souhaite en outre savoir s' il incombe au BALM de prouver le non-respect du règlement ou à la requérante de rapporter la preuve de ce qu' elle s' est conformée aux prescriptions de ce texte. La dernière question, qui s' analyse plutôt comme une demande d' appréciation de validité de l' article 22, paragraphe 5, du règlement, est relative à la compatibilité avec le principe de proportionnalité d' une disposition qui sanctionne par la perte totale de la caution le non-respect de certaines prescriptions, même si le beurre transformé a fait l' objet d' une utilisation finale conforme au règlement (11).
10. Examinons tout d' abord la première question qui a trait à l' interprétation de l' article 5, paragraphe 2, du règlement. Ainsi que nous l' avons déjà indiqué, cet article dispose qu' au cours de la transformation certains produits doivent être incorporés au beurre "de façon à assurer une répartition homogène". Est-ce à dire que cette homogénéité doit exister uniquement au moment de l' opération de transformation?
11. Une telle interprétation nous paraît être en opposition tant avec les termes qu' avec la finalité du règlement.
12. Le texte, en premier lieu.
13. L' article 5, paragraphe 2, dispose en substance que les produits mentionnés aux annexes I et II doivent être incorporés au beurre, au cours de la transformation, afin d' assurer une répartition homogène par tonne de beurre concentré.
14. Ainsi que le remarque, à juste titre selon nous, le BALM, les produits qui doivent être incorporés au beurre ne peuvent l' être qu' au cours de la procédure de transformation. Dans l' arrêt Hoche et De beste Boter/BALM (12), vous avez rappelé:
"En adoptant le règlement n 1259/72, la Commission s' est efforcée de résorber les excédents de beurre par la vente par adjudication de beurre à prix réduit à certaines entreprises de transformation de la Communauté. Celles-ci s' engagent à transformer d' abord le beurre (produit de base) en beurre concentré (produit intermédiaire) et, ensuite, à transformer le beurre concentré en trois produits déterminés (les produits de transformation) dans un délai de cent vingt jours" (13).
15. Or c' est uniquement au stade du produit intermédiaire que les indicateurs sont incorporés, étant observé qu' à la suite de cette opération le produit ainsi obtenu ne peut avoir comme ultime finalité que les produits de transformation définis à l' article 4 du règlement. Au cours de cette opération, le beurre est chauffé, les indicateurs sont incorporés et le produit ainsi transformé est du beurre concentré. Il est cependant évident que cette homogénéité est requise au-delà du stade de la transformation: l' emploi du terme "de façon à assurer" révèle que l' un des buts de cette transformation est la répartition homogène des indicateurs dans le beurre concentré. Nous ne voyons pas, au surplus, dans le libellé du règlement, de distinction entre beurre concentré chauffé et beurre concentré refroidi.
16. Cette interprétation littérale est confirmée par la ratio legis du règlement. En effet, l' incorporation des indicateurs ainsi que leur répartition homogène dans le beurre concentré sont destinées à garantir l' utilisation du beurre à prix réduit - par les opérateurs économiques qui bénéficient de cette réduction - conformément à la finalité de la réglementation communautaire.
17. Le sixième considérant dispose, au demeurant, qu'
"il convient de subordonner l' achat du beurre au respect des conditions prévues devant assurer que le beurre n' est pas détourné de sa destination; qu' un régime de contrôle doit s' exercer dès la sortie du stock du beurre et jusqu' à ce que sa transformation dans les produits définis ait été effectuée" (14).
18. Quant au septième considérant, il prévoit que
"ces conditions particulières de contrôle impliquent, en premier lieu, l' incorporation au beurre de produits déterminés selon la destination envisagée et permettant sa différenciation par rapport aux autres beurres".
19. Seule la répartition homogène est de nature à assurer cette différenciation, et des contrôles permettent de vérifier qu' elle est à la fois satisfaisante et persistante.
20. Au cours de la transformation, l' incorporation des indicateurs, techniquement irréversible, sauf retraitement qui retirerait tout avantage financier à l' opération, offre une première garantie destinée à prévenir une utilisation détournée du beurre d' intervention.
21. Une seconde garantie réside dans l' exigence de la persistance de l' homogénéité jusqu' à transformation du beurre concentré par incorporation dans le produit final. Il convient, en effet, eu égard à l' importance de l' avantage consenti, de pouvoir s' assurer par tout contrôle approprié que l' adjudicataire ne puisse réintroduire le beurre d' intervention sur le marché, en tant que produit de consommation courante.
22. Ainsi, l' article 6 dispose que, si le beurre concentré n' est pas transformé dans le même établissement que celui ayant effectué l' incorporation, son transport doit répondre à certains critères destinés à s' assurer de l' utilisation finale conformément aux produits visés à l' article 4.
23. Aussi bien, dans l' arrêt Pommerehnke/BALM (15), alors même que la disposition litigieuse ne semblait applicable qu' au beurre à l' exclusion du beurre concentré, vous avez interprété cette disposition au regard du but de la réglementation qui est, rappelons-le, de supprimer les stocks de beurre d' intervention.
24. Vous avez ainsi jugé que
"ce système perdrait toute son efficacité si les sanctions ne concernaient pas le beurre concentré, puisque, dans ces conditions, le beurre concentré pourrait être vendu aux transformateurs professionnels et donc être détourné de sa destination prévue: la consommation directe (16).
Il en découle que, la totalité du beurre concentré devant aboutir à la consommation directe, les conditions prévues à l' article 6, paragraphe 2, du règlement en cause pour la vente ultérieure du beurre s' imposent également aux ventes de beurre concentré, pour éviter toute possibilité de détourner ce beurre concentré de la destination prévue" (17).
25. Il résulte ainsi de l' article 5, paragraphe 2, que le règlement impose une répartition homogène des produits à incorporer tant dans le beurre concentré tant chauffé que refroidi.
26. Examinons à présent la question relative à la charge de la preuve au regard du respect des conditions mentionnées à l' article 5, paragraphe 2.
27. Il est à cet égard indispensable de distinguer entre d' une part les contrôles opérés au stade de l' utilisation finale du beurre concentré et d' autre part, comme en l' espèce, ceux que les autorités compétentes des États membres mettent en oeuvre, avant l' utilisation finale, pour s' assurer du respect des prescriptions contenues au règlement.
28. En ce qui concerne, tout d' abord, le respect par l' adjudicataire de l' utilisation du beurre concentré dans les produits définis à l' article 4, il incombe à celui-ci de prouver cette conformité d' utilisation. Ceci résulte, en effet, de l' article 22, paragraphe 4, aux termes duquel:
"Sauf cas de force majeure, les cautions de transformation visées à l' article 16 paragraphe 2 restent acquises au prorata des quantités pour lesquelles les preuves, visées au règlement (CEE) n 1687/76, ne sont pas apportées dans le délai de dix-huit mois, calculé à partir du jour de la clôture des offres et visé à l' article 12, paragraphe 2."
29. Cet article renvoie au règlement n 1687/76 de la Commission, du 30 juin 1976 (18), en ce qui concerne la preuve de l' utilisation conforme du beurre, et notamment à son article 13, point 4, qui subordonne la libération de la caution au dépôt de certains documents visés et délivrés par les autorités compétentes (19). Ainsi la preuve de la conformité de l' utilisation finale du beurre ne peut incomber qu' à l' adjudicataire.
30. C' est d' ailleurs en ce sens que vous avez jugé dans l' affaire Corman (20) dont les faits pertinents étaient les suivants. La société Corman avait acquis du beurre d' intervention et s' était engagée à respecter les conditions de transformation et d' utilisation finale du beurre. Elle l' avait vendu à différents acheteurs en Allemagne et avait obtenu des autorités douanières allemandes les documents attestant la conformité de l' utilisation conforme du beurre, en sorte que la caution de transformation avait été libérée. Cependant, il s' était avéré postérieurement que ce beurre n' avait pas été utilisé conformément à sa destination, et l' organisme d' intervention avait exigé la restitution du montant de la caution de transformation.
31. Vous aviez indiqué, en ce qui concerne la charge de la preuve:
"Il convient d' observer que si, selon l' article 18, paragraphe 2, du règlement n 232/75, il incombe à l' adjudicataire demandant la libération de la caution d' apporter la preuve de l' utilisation conforme du beurre, par le moyen du document T5, il incombe aux autorités compétentes qui invoquent une erreur dans son contenu, d' en apporter la preuve" (21).
32. Certes, il s' agissait, dans cette affaire, du règlement n 232/75 et non, comme en l' espèce, du règlement n 262/79. Cependant, une solution identique s' impose dans la mesure où, malgré une formulation différente, ces deux dispositions ont la même signification (22).
33. Le BALM prétend ainsi que, jusqu' au moment de la délivrance de l' attestation, il incombe à l' adjudicataire de rapporter la preuve que les conditions de l' article 5, paragraphe 2, ont bien été respectées.
34. Cependant, l' article 22, paragraphe 5, qui vise le cas spécifique du non-respect des conditions énoncées à l' article 5, dispose:
"Dans le cas où la transformation en produits visés à l' article 4 a été effectuée sans que les conditions visées à l' article 5 aient été totalement respectées la caution reste acquise pour le lot concerné.
Toutefois, si l' infraction constatée ne porte que sur un dosage de produits inférieur de moins de 20 % au dosage prescrit aux annexes I ou II pour lesdits produits, la caution est acquise uniquement à concurrence de 25 % de son montant" (23).
35. Ainsi, l' acquisition totale ou partielle de la caution est subordonnée à la constatation d' une infraction consistant dans une insuffisance d' indicateurs dans le beurre concentré. C' est donc directement sur ce dernier produit ou sur les documents y relatifs que s' exercera le contrôle et non sur sur les documents attestant que le beurre concentré a bien été incorporé aux produits définis à l' article 4.
36. L' article 22, paragraphe 5, "renverse" ici la charge de la preuve. Il incombe, dès lors, à l' autorité compétente de démontrer la violation des conditions contenues à l' article 5 pour refuser totalement ou partiellement la libération de la caution.
37. En charge de la preuve, les autorités douanières allemandes étaient-elles, pour l' administrer, en droit de pratiquer un contrôle par sondage?
38. Dans un arrêt BayWa/BALM (24), vous avez jugé que
"... différentes méthodes de contrôle, telles que sondage, contrôle comptable ou agrément d' entreprises de dénaturation, peuvent, seules ou combinées, être d' une efficacité équivalente, bien qu' aucune d' entre elles ne procure une garantie absolue. Enfin, comme l' a observé la Cour, le législateur communautaire n' a pas arrêté de dispositions réglementant de façon détaillée la procédure de contrôle, laissant aux États membres la liberté de régler les modalités de contrôle en fonction de leur propre ordre juridique et sous leur responsabilité en choisissant la solution la mieux adaptée" (25).
39. Cette solution était justifiée par le silence des règlements communautaires litigieux. Nous pouvons ainsi constater que le règlement n 262/79, en ne prévoyant pas de façon détaillée les modalités de contrôle, laisse aux États membres compétence pour vérifier le respect, par les opérateurs économiques, des prescriptions communautaires. Lors de la procédure orale, aucune partie n' a d' ailleurs contesté la possibilité pour l' État membre d' instaurer un tel contrôle.
40. De même, dans un arrêt Société pour l' exportation des sucres/OBEA (26), avez-vous reconnu le principe d' un contrôle non prévu par le règlement, et ce, nonobstant le fait que ses résultats n' étaient connus qu' une fois l' opération d' exportation exécutée. Il s' agissait d' analyser la légalité d' une mesure de contrôle avant l' embarquement de produits destinés à l' aide alimentaire. Vous avez dit qu'
"une situation comme celle de l' espèce, où les résultats du contrôle qualitatif ne sont connus qu' après la livraison de la marchandise, n' est pas prévue par les dispositions du règlement. Il ne s' ensuit pas pour autant que le contrôle effectué dans ces circonstances doive être réputé illégal ou qu' il soit interdit de tenir compte de ses résultats... (27)
... lorsqu' ils ne sont connus qu' à un moment ultérieur" (28).
41. Dès lors que la réunion des conditions de l' article 5, paragraphe 2, constitue un élément essentiel du système du contrôle instauré par le règlement, le sondage effectué par des autorités nationales ne peut, en tant que tel, être considéré comme irrégulier.
42. Il convient cependant de relever que, si l' État membre peut instaurer un tel contrôle, il appartient en revanche au juge a quo d' en vérifier tant la régularité formelle que le caractère probatoire.
43. Or, dans son mémoire, la Commission a indiqué que "certaines erreurs" avaient été commises lors de l' application des dispositions nationales (29). Les explications fournies par son représentant lors de la procédure orale n' ont guère permis de cerner celles-ci avec précision. Quoi qu' il en soit, une telle appréciation ressortit à la compétence du juge national (30). Si celui-ci devait estimer que le prélèvement effectué par les autorités allemandes est irrégulier en la forme ou dépourvu de caractère probatoire, la caution devrait être restituée.
44. En revanche, si l' autorité nationale fournit à ce juge des éléments permettant, à première vue, de considérer que le contrôle sur lequel se fonde la constatation de l' infraction est régulier en la forme et suffisamment probant, l' opérateur économique ne pourrait se contenter d' en nier les conclusions. Il lui appartiendrait alors de les combattre en rapportant la preuve contraire.
45. Par sa dernière question préjudicielle, que nous considérons, avons-nous dit, comme d' appréciation de validité, le Bundesgerichtshof vous demande si, eu égard au principe de proportionnalité, l' acquisition de la caution ne doit pas demeurer partielle dès lors que le résultat final a été atteint, et ce, même si les indicateurs n' ont pas été incorporés de manière homogène ou n' ont été incorporés qu' en quantité insuffisante dans le beurre concentré.
46. Le rappel de votre jurisprudence en la matière fournit les éléments de la réponse à donner.
47. Ainsi avez-vous considéré, face à une sanction telle que la non-libération de la caution pour non-respect d' un délai de présentation de preuves, qu' il y avait lieu d' examiner si elle
"dépasse les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché" (31).
48. Il résulte ainsi de votre jurisprudence constante que le contrôle en la matière exige de vérifier,
"... afin d' établir si une disposition du droit communautaire est conforme au principe de proportionnalité ..., si les moyens qu' elle met en oeuvre pour réaliser l' objectif qu' elle vise s' accordent avec l' importance de celui-ci et ... s' ils sont nécessaires pour l' atteindre" (32).
49. Avec l' arrêt MAN/IBAP (33) est apparue la distinction opérée entre obligation principale et obligation secondaire. Alors que la première est "nécessaire pour atteindre l' objectif visé", la seconde, au contraire, a une fonction de caractère administratif dont la violation ne saurait être sanctionnée aussi lourdement que la violation de l' obligation principale (34).
50. L' arrêt MAAS/BALM (35) a clairement affirmé que la violation d' une obligation principale pouvait être sanctionnée par la perte totale de la caution sans que le principe de proportionnalité soit pour autant compromis. Vous vous êtes exprimés en ces termes:
"...il y a lieu de vérifier ... si les obligations en cause ... doivent être considérées comme des obligations principales dont le respect est d' importance fondamentale pour le bon fonctionnement d' un système communautaire et dont la violation peut être sanctionnée par la perte totale de la caution, sans que cela entraîne une violation du principe de proportionnalité, ou bien des obligations secondaires, dont la violation ne devrait pas être sanctionnée avec la même rigueur que le non-respect d' une obligation principale" (36).
51. Cependant, dès cet arrêt, vous avez considéré que la perte totale d' une caution pouvait être excessive, même en tant que sanction d' une obligation principale. En effet, après avoir qualifié l' obligation d' embarquer certains aliments dans un délai déterminé d' engagement principal, vous n' en avez pas moins estimé que,
"en matière de transport maritime, un retard de quelques jours dans l' embarquement de la marchandise et dans le départ du navire ne peut être considéré comme une violation de cette obligation" (37).
52. Les arrêts Lingenfelser (38), Italtrade (39) et Pressler (40) font ressortir encore davantage l' affaiblissement de la portée de cette distinction. Elle nous apparaît cependant toujours sous-jacente dans la mesure où le contrôle de proportionnalité d' une sanction est intimement lié à l' importance de l' obligation souscrite par l' opérateur économique.
53. Si effectivement la perte totale d' une caution peut se révéler excessive, même en cas de violation d' une obligation principale, il est, selon nous, indispensable d' opérer la distinction afin de ne pas sanctionner aussi rigoureusement, voire plus lourdement, une obligation secondaire qu' une obligation principale.
54. Examinons donc si la disposition litigieuse respecte le principe de proportionnalité en sanctionnant la violation de l' obligation d' incorporation de certains produits et de répartition homogène par la perte de la caution qui, dans certains cas, peut être totale, alors même que le beurre aurait été utilisé conformément aux prescriptions du règlement.
55. Il convient de déterminer si
"la perte de la caution ... s' accorde avec l' importance de l' objectif ainsi décrit et s' il est nécessaire pour l' atteindre" (41).
56. Rappelons que l' objet de l' incorporation de certains produits au beurre concentré résulte, en premier lieu, des raisons indiquées aux sixième et septième considérants du règlement, lesquels disposent qu' incorporation et répartition homogène sont destinées à garantir la destination envisagée du beurre transformé, "permettant ainsi sa différenciation par rapport aux autres beurres".
57. Il résulte ensuite de l' article 3 que
"le soumissionnaire ne peut participer à l' adjudication que s' il s' engage par écrit à faire transformer le beurre visé à l' article 1er exclusivement en produits figurant à l' article 4, conformément aux conditions prévues aux articles 5, 6, 7, 8, 9 et 10" (42).
58. Le soumissionnaire s' engage ainsi à respecter non seulement la finalité du règlement, à savoir le retrait du marché de certaines quantités de beurre et leur utilisation aux fins de certaines industries, mais également les modalités techniques destinées à s' assurer que le beurre ainsi transformé sera effectivement retiré du marché.
59. Remarquons également qu' aux termes de l' article 18, point 2, deuxième alinéa, un tel adjudicataire est notamment privilégié, car, pour lui,
"... ayant pris l' engagement de transformer le beurre en produits visés à l' article 4 et dans les conditions visées à l' article 5, le prix est diminué de 14 unités de compte par 100 kilogrammes."
60. Le dispositif sur lequel repose le système peut être ainsi résumé. L' adjudicataire acquiert le beurre d' intervention à un prix inférieur au prix du marché. En contrepartie de cet avantage, il s' engage à le transformer par l' adjonction d' indicateurs et à assurer son utilisation pour la fabrication de produits définis. En garantie du respect de ce double engagement, il fournit une caution dont le montant est égal à la différence entre le prix d' intervention du beurre et son prix de marché, c' est-à-dire à l' avantage économique qui lui est consenti.
61. On le voit, ce dispositif est destiné à assurer le respect de la finalité du règlement et à prévenir les distorsions de concurrence pouvant résulter d' une application qui n' en serait pas uniforme dans la Communauté.
62. L' obligation de respect des conditions volontairement souscrites par l' adjudicataire a déjà été reconnu en ces termes par votre Cour dans l' arrêt Beste Boter et Hoche/BALM (43):
"... en vertu de l' article 6 de ce règlement (n 1259/72), une entreprise ne peut bénéficier de ce régime qu' à la condition d' assumer certains engagements consistant essentiellement à faire transformer le beurre en beurre concentré (paragraphe 1, alinéa a), à y faire incorporer certaines matières (alinéa b), à ne faire transformer le produit qu' en certains produits déterminés, tels que ceux de la boulangerie fine, et ce dans un délai de six mois (alinéa c), à tenir une comptabilité matière (alinéa d)..." (44).
63. Dans l' arrêt BayWa/BALM précité, qui concernait la dénaturation du blé conformément à une méthode de référence, vous avez indiqué que
"... écarter les dispositions de l' article 1, alinéa 2, du règlement n 1403/69 (qui définit la méthode de dénaturation) créerait un double risque: d' une part, selon les États membres et à l' intérieur même de chaque État membre, l' appréciation du point de savoir si les moyens mis en oeuvre pour la dénaturation ont rendu le blé ou le seigle impropres à la consommation humaine pourrait varier, d' autre part, l' égalité entre les opérateurs économiques qui prétendent à une prime à la dénaturation sur les fonds communautaires du Fonds européen d' orientation et de garantie agricole (FEOGA) pourrait être compromise" (45).
64. Dans le même sens, dans un arrêt RU-MI/FORMA (46), vous avez refusé d' invalider un règlement qui sanctionnait de la perte totale de l' aide le non-respect scrupuleux des conditions de dénaturation de lait écrémé destiné à l' alimentation des animaux. Certes, il n' y avait aucun contrôle final attestant que l' aliment avait été effectivement utilisé pour sa destination finale, mais la société rapportait la preuve de la conformité d' utilisation du produit.
65. Vous avez cependant estimé que,
"... même dans le cas d' un paiement partiel de l' aide en cas de légère non-conformité de l' opération de dénaturation, le risque existerait que le produit soit détourné de sa destination" (47).
66. Cet objectif de garantie est primordial pour éviter un détournement du règlement dans la mesure où, ainsi que l' a d' ailleurs reconnu le représentant de la demanderesse au principal, le contrôle final de l' incorporation n' est pas systématique. L' incorporation et la répartition homogène font preuve constante de la "dénaturation" du beurre, lequel ne peut plus être mis sur le marché en tant que produit de consommation courante.
67. Le non-respect de l' obligation de transformation du beurre n' est cependant pas sanctionné plus lourdement que celui de l' obligation relative à son utilisation finale. Bien au contraire, alors que le défaut de preuve attestant que le beurre a été utilisé conformément à sa destination est sanctionné par la perte totale de la caution, l' infraction à l' obligation de transformation n' est pénalisée qu' en fonction de l' étendue du manquement constaté, l' article 22, paragraphe 5, deuxième alinéa, prévoyant une acquisition seulement partielle de la caution en cas d' un dosage inférieur à 20 % et totale au-delà.
68. Enfin, rappelons, ainsi que nous l' écrivions dans nos conclusions sous l' affaire Lingefelser (48), que le contrôle de validité ne peut pas consister en une vérification du bien-fondé de chacune des mesures, mais doit sanctionner uniquement les dépassements manifestes des limites du pouvoir d' appréciation laissé à la Commission.
69. Nous concluons donc à ce que vous disiez pour droit:
1) L' article 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) n 262/79 de la Commission impose une répartition homogène des produits à incorporer dans le beurre concentré tant chauffé que refroidi.
2) L' article 22, paragraphe 5, du même règlement doit être interprété en ce sens qu' il incombe à l' autorité nationale compétente de prouver, selon les règles de droit interne, le non-respect, par l' opérateur économique, des conditions contenues à l' article 5, paragraphe 2. A cette fin, un contrôle peut être effectué par cette autorité jusqu' au stade de la transformation finale, conformément aux normes en vigueur dans l' État membre considéré. En cas de constatation régulière d' une violation de l' article 5, paragraphe 2, la charge de la preuve contraire incombe à l' adjudicataire, lequel ne saurait se borner à se prévaloir de ce que le beurre transformé a été utilisé conformément à sa destination finale ou invoquer le fait que les résultats du contrôle ne lui ont été communiqués qu' après transformation finale du beurre.
3) L' examen de l' article 22, paragraphe 5, du règlement précité n' a révélé aucun élément de nature à affecter sa validité.
(*) Langue originale: le français.
(1) - JO L 41, p. 1.
(2) - JO L 148, p. 13.
(3) - Second considérant du règlement.
(4) - Article 12.
(5) - Article 17.
(6) - Article 3.
(7) - Article 16.
(8) - Article 22.
(9) - Article 21.
(10) - Article 22, paragraphe 5.
(11) - Le texte intégral des questions préjudicielles figure au rapport d' audience (II.5).
(12) - Arrêt du 2 mai 1985 (154/84 et 155/84, Rec. p. 1215).
(13) - Point 21.
(14) - Souligné par nous.
(15) - Arrêt du 29 avril 1982 (66/81 et 99/81, Rec. p. 1363).
(16) - Point 13.
(17) - Point 14.
(18) - Règlement établissant les modalités communes de contrôle de l' utilisation et/ou de la destination de produits provenant de l' intervention (JO L 190, p. 1).
(19) - Voir sixième considérant du règlement (CEE) n 262/79.
(20) - Arrêt du 5 décembre 1985 (124/83, Rec. p. 3777).
(21) - Point 50. Voir également l' arrêt du 3 juillet 1985, De Jong/Vib, point 5 (20/84, Rec. p. 2061).
(22) - Rappelons que l' article 18, paragraphe 2, dispose que, sauf cas de force majeure et sans préjudice des dispositions de l' article 19, paragraphe 2, la caution de transformation visée à l' article 12 n' est libérée que pour les quantités pour lesquelles l' adjudicataire a apporté la preuve que les conditions visées à l' article 6 ont été respectées .
(23) - Souligné par nous.
(24) - Arrêt du 6 mai 1982 (146/81, 192/81 et 193/81, Rec. p. 1503).
(25) - Point 20.
(26) - Arrêt du 18 mars 1987 (56/86, Rec. p. 1423).
(27) - Point 9.
(28) - Point 11.
(29) - P. 13 de la traduction française.
(30) - Il semblerait également que, lors de l' incorporation, un contrôle avait été effectué par le BALM. Il appartiendrait au juge a quo, s' il l' estimait utile, de faire produire le rapport y relatif.
(31) - Arrêt du 20 février 1979, Buitoni/Forma, point 16 (122/78, Rec. p. 677).
(32) - Arrêt du 23 février 1983, Fromançais/Forma, point 8 (66/82, Rec. p. 395); formulation identique dans les arrêts du 12 juillet 1990, Philipp Brothers (C-155/89, Rec. p. I-3265), du 27 juin 1990, Lingenfelser, point 12 (C-118/89, Rec. p. I-2637), du 27 novembre 1991, Italtrade, point 12 (C-199/90, Rec. p. I-5545).
(33) - Arrêt du 24 septembre 1985 (181/84, Rec. p. 2889).
(34) - Point 20.
(35) - Arrêt du 27 novembre 1986 (21/85, Rec. p. 3537).
(36) - Point 15.
(37) - Point 17.
(38) - Arrêt C-118/89 précité, voir note 33.
(39) - Arrêt C-199/90 précité, voir note 33.
(40) - Arrêt du 21 janvier 1992 (C-319/90, Rec. p. I-203).
(41) - Arrêt C-199/90 précité, point 14.
(42) - Souligné par nous.
(43) - Arrêt du 11 mai 1977 (99/76 et 100/76, Rec. p. 861).
(44) - Attendu 4.
(45) - Point 10.
(46) - Arrêt du 2 décembre 1982 (272/81, Rec. p. 4167).
(47) - Point 12.
(48) - Affaire C-118/89 précitée.
Full & Egal Universal Law Academy