Conclusie van de advocaat generaal
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
1 In deze zaak verzoekt de Manchester Crown Court het Hof om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van voornamelijk artikel 7, leden 1 en 2, van verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad van 20 december 1985 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer.(1)
Het feitelijk en juridisch kader
2 Het bodemgeschil betreft een beroep door drie appellanten, Charlton, Huyton en Wilson, tegen hun veroordeling door de Heywood Magistrates wegens het rijden of laten rijden van werknemers gedurende méér dan 4 1/2 uur zonder onderbreking, in strijd met artikel 7, leden 1 en 2, van verordening nr. 3820/85 en de Britse nationale wetgeving die aan deze bepaling uitvoering geeft.(2) Omdat de appellanten enerzijds en de Crown Prosecution Service anderzijds een verschillende uitlegging bepleitten van artikel 7, leden 1 en 2, besloot de Manchester Crown Court een interpretatievraag aan het Hof voor te leggen.
3 Verordening nr. 3820/85 bevat geharmoniseerde regels betreffende de leeftijd van bestuurders in het goederenverkeer (artikel 5), de maximale rijtijden (artikel 6), de duur en de frequentie van onderbrekingen en rusttijden (artikelen 7 en 8) en het verbod van bepaalde soorten van beloningen die tot overtreding van deze regels aanzetten (artikel 10).
Betreffende de rijtijden bepaalt artikel 6:
"1. De totale rijtijd tussen twee dagelijkse rusttijden of tussen een dagelijkse rusttijd en een wekelijkse rusttijd, hierna $dagelijkse rijtijd' te noemen, mag niet meer bedragen dan 9 uur. Hij mag tweemaal in de loop van één week verlengd worden tot 10 uur.
(...)
2. De totale rijtijd mag niet meer bedragen dan 90 uur per periode van twee opeenvolgende weken."
Betreffende de onderbrekingen bepaalt artikel 7:
"1. Na 4 1/2 uur rijden moet de bestuurder een onderbreking van ten minste 45 minuten in acht nemen, tenzij hij aan een rusttijd begint.
2. Deze onderbreking kan worden vervangen door onderbrekingen van ten minste 15 minuten elk, die zodanig in de rijtijd of onmiddellijk daarna worden ingelast dat aan de bepalingen van lid 1 wordt voldaan.
(...)
5. Onderbrekingen die overeenkomstig dit artikel worden ingelast, mogen niet als dagelijkse rusttijd worden beschouwd."
Betreffende de (dagelijkse en wekelijkse) rusttijden bepaalt artikel 8:
"1. In elke periode van 24 uur geniet de bestuurder een dagelijkse rusttijd van ten minste 11 achtereenvolgende uren; deze rusttijd zou maximaal 3 maal per week kunnen worden bekort tot een minimum van 9 achtereenvolgende uren, mits voor het eind van de volgende week ter compensatie een even lange rusttijd wordt verleend.
(...)
3. In de loop van elke week moet één van de in lid 1 en lid 2 bedoelde rusttijden, uit hoofde van een wekelijkse rusttijd, worden gebracht op een totaal van 45 achtereenvolgende uren.
(...)"
Artikel 1, lid 5, definieert "rusttijd" als "ieder ononderbroken tijdvak van ten minste een uur waarin de bestuurder vrij over zijn tijd kan beschikken".
De prejudiciële vragen
4 De Manchester Crown Court legde aan het Hof volgende drie vragen voor:
"1. Betreffende de uitlegging van de artikelen 7, leden 1 en 2: creëert de verordening afzonderlijke periodes van 4 1/2 uur rijden, na afloop waarvan of tijdens welke onderbrekingen van ten minste 45 minuten in acht moeten worden genomen, wanneer de chauffeur niet onmiddellijk een dagelijkse of wekelijkse rusttijd begint?
2. Betreffende de dagelijkse rijtijd: vanaf welk ogenblik moet de periode van 4 1/2 uur worden berekend?
3. Eindigt die periode, en begint een nieuwe periode van 4 1/2 uur:
a) na afloop van in totaal 45 minuten rust, of
b) nadat in totaal 4 1/2 uur is gereden, of
c) op glijdende basis, telkens wanneer de chauffeur in totaal 4 1/2 uur heeft gereden en tijdens die periode niet een onderbreking van ten minste 45 minuten in acht heeft genomen?"
In zijn verwijzingsbeschikking verklaart de verwijzende rechter dat in deze drie vragen in feite één centrale vraag besloten ligt, namelijk "of de in artikel 7, lid 1, bedoelde rijtijd van 4 1/2 uur als een afzonderlijke eenheid moet worden beschouwd, dan wel als een glijdende periode".
5 De advocaat van appellanten had nog tien andere vragen ter verwijzing voorgesteld, voornamelijk betreffende de interpretatie van de artikelen 6 en 8 van de verordening nr. 3820/85.(3) Uit de verwijzingsbeschikking blijkt dat de verwijzende rechter van oordeel was deze andere vragen niet aan het Hof te moeten voorleggen, tenzij dan deze vierde vraag: "moet het antwoord op de eerste vraag worden uitgelegd in de context van de artikelen 6 en 8 van de verordening in het algemeen"?
In zijn memorie voor het Hof vraagt de advocaat van appellanten om de tien andere vragen toch ook te beantwoorden. Het is echter vaste rechtspraak "dat het overeenkomstig de in artikel 177 geregelde bevoegdheidsverdeling uitsluitend de nationale rechter is die bepaalt, welke vragen hij aan het Hof wenst voor te leggen. Het Hof kan dus niet op verzoek van een partij in het hoofdgeding vragen onderzoeken, die niet door de verwijzende rechter zijn gesteld."(4)
De uitlegging van artikel 7, leden 1 en 2
6 Twee mogelijke interpretaties. Zoals reeds gezegd is de centrale vraag in deze zaak "of de in artikel 7, lid 1, bedoelde rijtijd van 4 1/2 uur als een afzonderlijke eenheid moet worden beschouwd, dan wel als een glijdende periode".(5) Het gaat hierbij om een keuze tussen twee mogelijke uitleggingen van artikel 7. Volgens de ene uitlegging dient de rijperiode van 4 1/2 uur te worden gezien als een verbod om, binnen de dagelijkse rijtijd die normaal niet meer dan 9 uur mag bedragen (zie artikel 6, lid 1, hiervoor in punt 3 geciteerd), langer dan 4 1/2 uur ononderbroken te rijden. Daartoe is het nodig die rijperiode als een glijdende periode op te vatten (de zogenaamde "glijdende periode"-interpretatie), dit wil zeggen als een periode die op elk ogenblik van de dagelijkse rijtijd kan ingaan en die ten einde komt zodra de bestuurder 4 1/2 uur ononderbroken heeft gereden.
Volgens de andere interpretatie moet artikel 7 niet worden verstaan als een absoluut verbod om 4 1/2 uur ononderbroken te rijden. De dagelijkse rijtijd bestaat integendeel uit gescheiden tijdspannen waarvan geen enkele, op zich gezien, meer dan 4 1/2 uur ononderbroken rijden inhoudt (de zogenaamde "gescheiden periodes"-interpretatie), zonder dat evenwel gegarandeerd wordt dat een bestuurder binnen de dagelijkse rijtijd ooit meer dan 4 1/2 uur ononderbroken dient te rijden. Een dergelijke garantie kan in deze interpretatie niet gegeven worden omdat de onderbrekingen van de eerste rijperiode zich vooraan in die rijperiode kunnen situeren en de op die eerste periode volgende rijperiode bij voorbeeld doorloopt tot de aan het eind van de dagelijkse rijtijd komende rusttijd.
7 Het verschil tussen beide uitleggingen wordt het best verduidelijkt met een voorbeeld, overgenomen uit de opmerkingen van de Britse regering. Een bestuurder begint zijn rit om 8 uur 's morgens. Om 8.15 uur neemt hij een onderbreking van 15 minuten, en na weer een kwartier gereden te hebben, neemt hij om 8.45 uur een onderbreking van een half uur. Om 9.15 uur vertrekt hij opnieuw en rijdt nu aan één stuk door tot 17.45 uur 's avonds, waarna hij zijn dagelijkse rusttijd begint.
Tijd Activiteit Rijduur sinds laatste onderbreking _____________________________________________________________
08.00 uur Begin van de rit 08.15 uur 15 minuten onderbreking 15 minuten 08.30 uur Voortzetting van de rit 08.45 uur 1/2 uur onderbreking 1/2 uur 09.15 uur Voortzetting van de rit 17.45 uur Rusttijd 8 1/2 uur
Volgens de "gescheiden periodes"-interpretatie heeft de bestuurder uit dit voorbeeld aan de regel van artikel 7, leden 1 en 2, voldaan. Door een kwartier te onderbreken om 8.15 uur en een half uur om 8.45 uur maakt hij gebruik van de mogelijkheid geboden door lid 2 om de onderbreking van 45 minuten over de rijperiode van 4 1/2 uur te spreiden. Deze eerste periode welke in totaal 45 minuten onderbreking omvat, loopt ten einde om 13.15 uur. De tweede, als een afzonderlijk geheel opgevatte rijperiode van 4 1/2 uur, begint om 13.15 uur en loopt af om 17.45 uur; zij wordt in overeenstemming met het slot van lid 1, gevolgd door een rusttijd.
Volgens de uitlegging die de rijperiode van 4 1/2 uur als een "glijdende periode" opvat, zou de bestuurder uit het voorbeeld echter niet aan de regel van artikel 7, leden 1 en 2, voldaan hebben. Tussen 9.15 uur, tijdstip waarop de glijdende rijperiode een aanvang neemt, en 17.45 uur heeft hij immers 8 1/2 uur gereden, zonder enige onderbreking. Om deze overtreding te vermijden had de bestuurder ten laatste om 13.45 uur zijn rit moeten onderbreken, omdat hij toen een ononderbroken rijperiode van 4 1/2 uur achter de rug had.
8 Uit dit voorbeeld blijkt dat de keuze tussen de twee denkbare uitleggingen een heel verschil kan maken. Voor de verwijzende rechter en voor het Hof bepleitten de appellanten in het bodemgeding de "gescheiden periodes"-uitlegging. Zij steunen hiervoor op twee soorten argumenten, die respectievelijk betrekking hebben op het beginsel van uitlegging ten gunste van de beklaagde in strafzaken, en op de bewoordingen van artikel 7 van verordening nr. 3820/85. Ook de Franse regering, tussenkomende partij voor het Hof verdedigt deze interpretatie specifiek met een argument van praktische aard dat aansluit bij de doelstelling van de verordening.(6)
Aan de andere kant bepleitte de Crown Prosecution Service voor de verwijzende rechter de "glijdende periode"-uitlegging.(7) Voor het Hof wordt dit standpunt verdedigd door de Commissie, de Britse regering en de Nederlandse regering, alle drie tussenkomende partijen. Om de redenen die volgen sluit ik mij aan bij deze uitlegging en bij de daarvoor aangevoerde argumenten.
9 Tekstuele argumenten bieden geen uitkomst. Uitgangspunt bij de uitlegging van artikel 7, leden 1 en 2, van verordening nr. 3820/85 is de vaststelling dat de bewoordingen van deze bepalingen op zich niet duidelijk zijn, althans niet toelaten te kiezen tussen de twee mogelijke interpretaties die ik hiervoor heb uiteengezet. Deze vaststelling, die de Manchester Crown Court tot zijn verwijzingsbeslissing heeft aangezet, lijkt minstens impliciet door alle partijen voor het Hof gedeeld te worden.
Louter tekstuele argumenten kunnen dus geen oplossing bieden. Zo betoogt de advocaat van appellanten dat, indien de gemeenschapswetgever de rijperiode als glijdende periode had opgevat, hij de tekst van artikel 7, lid 1, als volgt zou hebben opgesteld: "Op elk ogenblik binnen een dagelijkse rijtijd wanneer een bestuurder gecumuleerd 4 1/2 uur heeft gereden, moet hij een onderbreking van ten minste 45 minuten in acht nemen (...)". Verder meent hij dat het woordgebruik "in de rijtijd of onmiddellijk daarna worden ingelast" in lid 2, zou aangeven dat de rijtijd een op zich staand geheel met een vast begin- en eindpunt zou vormen.(8) Daartegenover merkt de Britse regering op - mijns inziens op zijn minst even overtuigend - dat de aanhef van lid 1, namelijk "na 4 1/2 uur rijden", een aanwijzing inhoudt ten gunste van de rijperiode opgevat als een glijdend tijdvak. Deze tegengestelde argumenten bevestigen enkel de dubbelzinnigheid van de bewoordingen van de bepaling.
10 De ontstaansgeschiedenis ondersteunt de "glijdende periode"-interpretatie. Zijn de bewoordingen van een gemeenschapsrechtelijke bepaling dubbelzinnig, dan dient men te rade te gaan bij "het redeverband en de doelstellingen van de betrokken regeling".(9) In aansluiting bij de opmerkingen van de Nederlandse en vooral de Britse regering begin ik met een onderzoek naar de ontstaansgeschiedenis van verordening nr. 3820/85, in het bijzonder van artikel 7, leden 1 en 2.
Verordening nr. 3820/85 werd aangenomen ter wijziging en vervanging van verordening (EEG) nr. 543/69 van de Raad van 25 maart 1969 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer.(10) Deze laatste verordening was tussen 1972 en 1977 reeds viermaal gewijzigd, en de verordening nr. 3820/85 vormde dus een formele consolidering van al deze wijzigingen.(11)
Zowel de voorbereidende werken van verordening nr. 3820/85 als de tekst van de verordening zelf geven aan dat het niet in de bedoeling lag van de wetgever om af te wijken van de voornaamste concepten en doelstellingen van de verordening uit 1969. Onder punt 10 van de toelichting bij haar voorstel voor verordening nr. 3820/85 schreef de Commissie(12):
"De voorgestelde herziening mag de grondbegrippen van verordening (EEG) nr. 543/69 niet wijzigen. Deze zijn en blijven een belangrijk instrument van het gemeenschappelijk vervoerbeleid, dat steunt en gericht is op de doelstellingen vervat in de zogenaamde harmonisatiebeschikking van 1965. De doelstellingen van de voorschriften blijven bijgevolg ongewijzigd."
Hetzelfde blijkt uit de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 3820/85:
"Overwegende dat de communautaire voorschriften van sociale aard in de sector wegvervoer zijn vervat in verordening (EEG) nr. 543/69 (...); dat de vooruitgang die op deze terreinen is geboekt moet worden gevrijwaard en bevorderd; dat het echter noodzakelijk is de huidige bepalingen van genoemde verordening te versoepelen, zonder dat dit ten koste gaat van de beoogde doelstellingen."
11 Onderzoeken we, gelet op deze continuïteit van de grondbegrippen, de in verordening nr. 543/69 gebruikte termen. In zijn artikel 7, lid 1, bepaalde de verordening:
"De ononderbroken rijtijd mag niet meer bedragen dan 4 uur."
In artikel 8, lid 2, luidde de algemene regel verder:
"(...) moet het rijden na afloop van de in artikel 7, lid 1, eerste alinea, genoemde rijtijd gedurende ten minste 30 achtereenvolgende minuten worden onderbroken.
Deze onderbreking kan worden vervangen door twee onderbrekingen van elk ten minste 20 minuten of drie van elk ten minste 15 minuten, die alle kunnen worden opgenomen in de in artikel 7, lid 1, eerste alinea, genoemde rijtijd, of gedeeltelijk binnen deze rijtijd mogen liggen en gedeeltelijk onmiddellijk erna."
Deze tekst geeft ondubbelzinnig aan dat het ononderbroken rijden gedurende meer dan 4 uur geviseerd werd en verboden was. Onder verordening nr. 543/69 was de rijperiode dus duidelijk als een glijdende periode opgevat. De vraag is nu of er aanwijzingen zijn die aangeven dat de gemeenschapswetgever, bij het aannemen van verordening nr. 3820/85, daarin verandering heeft willen brengen.
12 In haar eerste voorstel van verordening nr. 3820/85 stelde de Commissie verschillende wijzigingen voor betreffende de rij- en rusttijden.(13) De voorgestelde nieuwe tekst voor artikel 7, lid 1, luidde:
"Op onverschillig welke dag waarop een bemanningslid een voertuig bestuurt, mag geen enkele ononderbroken werktijd meer bedragen dan 4 1/2 uur, exclusief wachttijden."
Het voorstel vervangt dus "ononderbroken rijtijd" door "ononderbroken werktijd", waarmee ook de tijd voor onder meer laden en lossen wordt geviseerd. Het voorstel bevatte tevens een verlenging van de toegelaten ononderbroken rijtijd/werktijd van 4 naar 4 1/2 uur, maar dit werd in het nieuw voorgestelde artikel 8 gecompenseerd door een verlenging van de verplichte rusttijden. Alleszins behield het voorstel de ondubbelzinnige beperking op ononderbroken rijden/werken.
13 In zijn advies(14) wijzigde het Europees Parlement het voorgestelde artikel 7 door het woord "werktijd" opnieuw door "rijtijd" te vervangen, omwille van de afwezigheid van eenvormige regels betreffende de werktijd en van beweerde controlemoeilijkheden. Verder stelde het Parlement voor om artikel 8, lid 1, als volgt te herschrijven:
"1. Op onverschillig welke dag waarop een bemanningslid een voertuig bestuurt, moet het rijden na uiterlijk 4 1/2 uur rijtijd gedurende ten minste 1 uur worden onderbroken.
Deze onderbreking kan worden vervangen door vier onderbrekingen van ten minste 15 minuten, en wel zodanig over de dagelijkse rijtijd verdeeld dat nooit langer dan 4 1/2 uur achtereen wordt gereden."
14 Als reactie op dit advies van het Parlement wijzigde de Commissie haar oorspronkelijk voorstel, waarbij zij enerzijds haar eigen voorstel tot insluiting van ook ander werk dan sturen in de rijtijd wilde behouden, en anderzijds wilde tegemoetkomen aan de door het Parlement in artikel 8 voorgestelde wijzigingen. Het resultaat was een samenvoeging van de bepalingen van artikel 7, lid 1, en artikel 8 in één nieuw artikel 7, leden 1 en 2:
"1. Er mag niet langer dan 4 1/2 uur worden gereden, gelost, geladen of ander werk in verband met de bediening van het voertuig worden verricht voordat een pauze van minstens een uur wordt gehouden.
2. Deze pauze mag worden vervangen door drie perioden van 20 minuten of in het geregelde personenvervoer vier perioden van 15 minuten, gespreid over of gedeeltelijk in en gedeeltelijk onmiddellijk volgend op de in lid 1 bedoelde periode, op zodanige wijze dat aan de daarin voorgeschreven minimumpauze de hand wordt gehouden."(15)
In deze tekst is het verbod van ononderbroken rijden/werken voor meer dan 4 1/2 uur, weliswaar niet meer terug te vinden. Er bestaat echter geen enkele aanwijzing voor, dat hiermee een belangrijke wijziging werd beoogd. Deze weglating lijkt integendeel een ongewild zijdelings effect van andere wijzigingen te zijn, die allemaal binnen de opzet van de oorspronkelijke verordening nr. 543/69 bleven. Gevolg daarvan was dat de zinsnede "er mag niet langer dan 4 1/2 uur worden gereden (...)" in de uiteindelijke tekst van artikel 7, lid 1, vervangen werd door: "na 4 1/2 uur rijden moet de bestuurder een onderbreking (...) in acht nemen (...)". Betekenisvol is trouwens dat de beperking van "ononderbroken" rijden niet is weggevallen in de veertiende overweging van de considerans, die artikel 7 betreft:
"Overwegende dat de ononderbroken rijtijd en de dagelijkse rijtijd dienen te worden beperkt, zonder dat deze bepalingen afbreuk kunnen doen aan de nationale voorschriften die de bestuurder verplichten het voertuig slechts zolang te besturen als hij dit in volledige veiligheid kan doen" (cursivering van mij).
15 Ook de doelstelling van de verordening ondersteunt de "glijdende periode"-interpretatie. Argumenten voor de uitlegging van artikel 7, leden 1 en 2, van verordening nr. 3820/85 in de zin van een verbod van ononderbroken rijden van meer dan 4 1/2 uur, zijn ook te vinden in de doelstelling van de verordening.
Naar luid van de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 3820/85(16) moeten de voorschriften vervat in de verordening "leiden tot harmonisatie van de concurrentievoorwaarden in de bedrijfstak van het inlandtransport, met name in de sector wegvervoer, alsmede tot verbetering van de arbeidsvoorwaarden en de verkeersveiligheid". In aansluiting daarbij staat in de veertiende overweging te lezen dat "de ononderbroken rijtijd en de dagelijkse rijtijd dienen te worden beperkt" (cursivering van mij).
Welnu, uit het hiervoor (punt 7) gegeven voorbeeld blijkt duidelijk dat een uitlegging van artikel 7 die tot gevolg heeft dat ononderbroken rijden van meer dan 4 1/2 uur wordt verboden, beter aansluit bij de doelstelling van de verbetering van de verkeersveiligheid dan een uitlegging die dat gevolg niet bewerkstelligt; in het gegeven voorbeeld leidt laatstbedoelde uitlegging ertoe dat een bestuurder zonder enige onderbreking 8 1/2 uur mag rijden en kan zij, zoals de Nederlandse regering opmerkt, de ononderbroken rijtijd theoretisch laten oplopen tot bijna 9 uur. Ik kan mij moeilijk inbeelden dat onafgebroken rijden gedurende 8 tot 9 uur geacht kan worden in overeenstemming te zijn met de verkeersveiligheid.
16 In de rechtspraak van het Hof betreffende de interpretatie van verordening nr. 3820/85 en de eraan voorafgaande verordening nr. 543/69 is heel duidelijk de bekommernis zichtbaar om de voorkeur te geven aan uitleggingen die het best aansluiten bij de doelstelling van de verbetering van de verkeersveiligheid. Dit volgt reeds uit het arrest Cagnon en Taquet waarin het Hof om die reden een bepaalde interpretatie van de regels inzake rusttijden verkoos.(17) Deze lijn werd voortgezet in latere rechtspraak(18), ook nog onlangs in het arrest British Gas van 25 juni 1992.(19)
17 Bespreking van enkele tegenargumenten. Ik ga nog kort in op twee argumenten die door de Franse regering respectievelijk de appellanten in het bodemgeschil werden aangevoerd ter ondersteuning van de "gescheiden periodes"-interpretatie van artikel 7, leden 1 en 2, van verordening nr. 3820/85.
De Franse regering merkt op dat één van de doelstellingen van verordening nr. 3820/85 erin bestond de regels inzake rij- en rusttijden te versoepelen en te vereenvoudigen.(20) Welnu, de genoemde uitlegging zou het voordeel hebben eenvoudiger te zijn voor de bestuurder bij het organiseren van zijn rijtijden.
Het is juist dat de gemeenschapswetgever in 1985 mede bekommerd was om de vlotte toepasbaarheid van de regeling inzake rij- en rusttijden. In de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 3820/85 staat te lezen dat "het (...) noodzakelijk is de huidige bepalingen van (verordening nr. 543/69) te versoepelen", maar wel "zonder dat dit ten koste gaat van de beoogde doelstellingen", waaronder de verbetering van de verkeersveiligheid. Welnu, zoals hiervoor betoogd (punt 15), is de "gescheiden periodes"-uitlegging van artikel 7, leden 1 en 2, van verordening nr. 3820/85 beslist minder bevorderlijk voor deze laatste doelstelling. Bovendien is mij niet geheel duidelijk dat zij effectief tot een vlottere toepasbaarheid van de regeling zou leiden, aangezien een bestuurder ook dan zijn rijtijden nauwkeurig moet plannen.(21) Ten slotte vind ik in de hiervoor geanalyseerde ontstaansgeschiedenis van artikel 7 van verordening nr. 3820/85 geen enkele aanwijzing dat de gemeenschapswetgever, ter wille van een versoepeling of vereenvoudiging van de regeling, het verbod van meer dan 4 1/2 uur ononderbroken rijden zou hebben ter zijde gesteld.
18 Van hun kant onderstrepen de appellanten in het bodemgeschil het belang van het beginsel van uitlegging ten gunste van de beklaagde in strafzaken. In zijn opmerkingen voor de Manchester Crown Court, opgenomen in hun opmerkingen voor het Hof, stelt de raadsman van appellanten:
"Wanneer een wetgever bewoordingen gebruikt die voor meer dan één uitleg vatbaar zijn, en wanneer het om een strafbaar feit gaat, dan meen ik dat die bewoordingen voor een Engelse rechtbank op de voor de verdachte gunstigste wijze moeten worden uitgelegd."
Het is juist dat de beginselen "nullum crimen sine lege", "nulla poena sine lege" en "nulla poena sine culpa" deel uitmaken van de communautaire rechtsorde: het gaat hier immers om fundamentele rechten die gemeen zijn aan de constitutionele tradities van de Lid-Staten, waarbij alvast de twee eerstgenoemde beginselen een bekrachtiging vinden in artikel 7, lid 1, van het EVRM.(22) Derhalve maken zij, volgens vaste rechtspraak, integrerend deel uit van de algemene rechtsbeginselen welker eerbiediging het Hof verzekert.(23) Deze beginselen gelden evenwel slechts voor de uitlegging van strafrechtelijke bepalingen. Welnu, het is duidelijk dat het hier ter discussie staande artikel 7 van verordening nr. 3820/85, net zo min als de andere bepalingen van deze verordening, het karakter van een strafwet heeft. De verordening legt immers nergens specifieke sancties op doch verplicht de Lid-Staten in artikel 17, lid 1, de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van de verordening, waaronder bepalingen met betrekking tot "de bij overtredingen toepasselijke sancties". Nog in het arrest Vandevenne heeft het Hof met betrekking tot laatstgenoemde bepaling zijn vaste rechtspraak bevestigd dat
"de Lid-Staten, wanneer een gemeenschapsverordening geen specifieke sanctie op een overtreding stelt, doch daarvoor naar de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen verwijst, vrij [zijn] in hun keuze van de op te leggen straffen (...)"(24)
Zelfs indien aan artikel 7 van de verordening een penaal karakter zou toekomen, ben ik van mening dat het beginsel "nulla poena sine culpa" hier geen toepassing dient te vinden: de bewoordingen van artikel 7 zijn weliswaar, zoals gezegd (hiervoor, punt 9), op zich niet duidelijk doch de ontstaansgeschiedenis en de doelstelling van de verordening ondersteunen mijns inziens in voldoende duidelijke mate de "glijdende periode"-interpretatie. Anders gezegd, de onduidelijkheid van artikel 7 situeert zich enkel op tekstueel vlak en kan derhalve niet, op basis van het beginsel "nulla poena sine culpa", een grond voor een verontschuldigbare dwaling uit hoofde van appellanten opleveren.(25)
De beantwoording van de prejudiciële vragen
19 In het licht van het voorgaande stel ik voor aan de Manchester Crown Court de volgende antwoorden te geven.
Op de eerste vraag (zie punt 4) die de centrale vraag is, past het volgende antwoord:
"Artikel 7, leden 1 en 2, van verordening (EEG) nr. 3820/85 van 20 december 1985 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer verbiedt bestuurders van voertuigen binnen het toepassingsgebied van de verordening, gelijk wanneer, gedurende meer dan 4 1/2 uur ononderbroken te rijden, dit is zonder het in acht nemen van een of meerdere onderbrekingen van ten minste 45 minuten, en/of aan een rusttijd te beginnen."
Gezien het antwoord op de eerste vraag, stel ik het Hof voor de tweede vraag als volgt te beantwoorden:
"De rijtijd van 4 1/2 uur vermeld in artikel 7, leden 1 en 2, kan een aanvang nemen op elk ogenblik dat de bestuurder begint te rijden evenals, op glijdende basis, op elk ogenblik tijdens het rijden."
Gelet op het voorgestelde antwoord op de twee vorige vragen, lijkt het mij niet nodig een afzonderlijk antwoord te formuleren op de derde vraag. Ten slotte stel ik voor de vierde vraag (hiervoor, punt 5) als volgt te beantwoorden:
"Artikel 7, leden 1 en 2, van genoemde verordening bevat een autonome verplichting, naast de andere verplichtingen neergelegd in onder meer de artikelen 6 en 8. Zoals alle bepalingen van de verordening moet zij worden uitgelegd in het licht van haar bewoordingen, en van de samenhang en de doelstellingen van de betrokken regeling."
(1) - PB 1985, L 370, blz. 1.
(2) - Meer bepaald, de Transport Act 1968, zoals gewijzigd, en de Drivers' Hours (Harmonization with Community Rules) Regulations 1986 (S.I. 1986/1458). Eén van de drie appellanten, Charlton, werd eveneens veroordeeld wegens het laten overschrijden door een werknemer van de maximale dagelijkse rijtijd zoals bepaald in artikel 6, lid 1, van verordening nr. 3820/85, en het hem toestaan de dagelijkse rusttijd zoals bepaald in artikel 8, lid 1, niet in acht te nemen.
(3) - Zoals in voetnoot 2 opgemerkt, werd één van de drie appellanten immers ook veroordeeld wegens inbreuken met betrekking tot deze artikelen.
(4) - Arrest van 9 januari 1990, zaak C-377/88, Safa, Jurispr. 1990, blz. I-1, r.o. 20.
(5) - In haar opmerkingen noemt de Commissie deze uitleggingen de "wipe the slate clean interpretation" respectievelijk de "rolling period interpretation". De Britse regering van haar kant spreekt van de "clean slate approach" respectievelijk de "rolling period interpretation".
(6) - Voor een systematisch overzicht van de argumenten van partijen verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting.
(7) - De verwijzende rechter zond het Hof ook twee uitspraken, één van de Wolverhampton Crown Court uit 1985 (Peter Wright v. West Midlands Police) en één van de High Court uit 1989 (Lancashire Police v. Mayfield Chicks Ltd) waarin eveneens voor deze uitlegging werd gekozen. De Britse regering meldt in haar opmerkingen dat enkele honderden gelijkaardige zaken hangend zijn in het Verenigd Koninkrijk alleen.
(8) - De advocaat van de appellanten meent ook een argument te kunnen ontlenen aan "dat aan de bepalingen van lid 1 wordt voldaan" in lid 2. Volgens hem verwijst deze zinsnede naar het slot van lid 1, namelijk "tenzij hij aan een rustperiode begint". Zoals de Britse regering in haar opmerkingen voor het Hof stelt, kan deze lezing niet aangenomen worden omdat dit slot van lid 1 geen verplichting bevat, maar enkel bepaalt dat de verplichting neergelegd in het vorige deel van lid 1, niet formeel moet gerespecteerd worden indien de onderbreking in een (langere) rusttijd opgenomen wordt.
(9) - Zie onder meer arrest van 17 november 1983, zaak 292/82, Merck, Jurispr. 1983, blz. 3781, r.o. 12.
(10) - PB 1969, L 77, blz. 49.
(11) - In 1979 was al een gecodificeerde versie van verordening (EEG) nr. 543/69 gepubliceerd (PB 1979, L 73, blz. 1).
(12) - Document COM(84) 147 def./2.
(13) - Voorstel voor een verordening van de Raad houdende wijzigingen van verordening (EEG) nr. 543/69 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer en verordening (EEG) nr. 1463/70 betreffende de invoering van een controleapparaat bij het wegvervoer [COM(84) 147 def.; PB 1984, C 100, blz. 3].
(14) - PB 1985, C 122, blz. 161.
(15) - Wijziging van het voorstel voor een verordening(EEG) van de Raad houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 543/69 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer en verordening (EEG) nr. 1463/70 betreffende de invoering van een controleapparaat bij het wegvervoer [COM(85) 458 def.; PB 1985, C 223, blz. 5].
(16) - Hiervoor reeds gedeeltelijk, met weglating van de hierboven geciteerde passage, aangehaald in punt 10.
(17) - Arrest van 18 februari 1975, zaak 69/74, Cagnon en Taquet, Jurispr. 1975, blz. 171, r.o. 6 en 7.
(18) - Arresten van 25 januari 1977, zaak 65/76, Derycke, Jurispr. 1977, blz. 29, r.o. 13-15; 6 december 1979, zaak 47/79, Nehlsen, Jurispr. 1979, blz. 3639, r.o. 6 en 7, en 11 juli 1984, zaak 133/83, Scott, Jurispr. 1984, blz. 2863, r.o. 18.
(19) - Arrest van 25 juni 1992, zaak C-116/91, British Gas, Jurispr. 1991, blz. I-4071, r.o. 20.
(20) - Aanwijzingen hiervoor zijn te vinden in de eerste, vijftiende, zestiende, achttiende en negentiende overweging van de considerans.
(21) - Dit blijkt ook uit het voorbeeld dat ik hiervoor in punt 7 besproken heb.
(22) - Ook in artikel 11, lid 2, van de Universele Verklaring van de rechten van de mens is bepaald dat niemand voor schuldig gehouden zal worden aan enig strafrechtelijk vergrijp op grond van enige handeling of verzuim, welke naar nationaal of internationaal recht geen strafrechtelijk vergrijp betekenden op het ogenblik waarop de handeling of het verzuim begaan werd.
(23) - Zie onder meer arresten van 14 mei 1974, zaak 4/73, Nold, Jurispr. 1974, blz. 491, r.o. 13, en 18 juni 1991, zaak C-260/89, ERT, Jurispr. 1991, blz. I-2925, r.o. 41. In de arresten Kirk en Fedesa heeft het Hof trouwens uitdrukkelijk geoordeeld dat het beginsel dat strafbepalingen geen terugwerkende kracht mogen hebben - dit beginsel is een onderdeel van het door artikel 7 van het EVRM bekrachtigde beginsel nullum crimen sine lege - "een van de algemene rechtsbeginselen [is] waarvan het Hof de eerbiediging verzekert": arresten van 10 juli 1984, zaak 63/83, Kirk, Jurispr. 1984, blz. 2689, r.o. 22, en 13 juli 1990, zaak C-331/90, Fedesa, Jurispr. 1990, blz. I-4023, r.o. 42. Het Hof heeft dit mijns inziens, minstens impliciet, ook aanvaard met betrekking tot het beginsel nulla poena sine culpa: zie arrest van 3 maart 1982, zaak 14/81, Alpha Steel, Jurispr. 1982, blz. 749, r.o. 29; cf. tevens arrest van 17 mei 1984, zaak 83/83, Estel, Jurispr. 1984, blz. 2195, r.o. 38-43.
(24) - Arrest van 2 oktober 1991, zaak C-7/90, Vandevenne, Jurispr. 1991, blz. I-4371, r.o. 11. Het Hof voegde daar de bekende voorwaarden aan toe die uit artikel 5 EEG-Verdrag voortvloeien, namelijk dat overtredingen van een gemeenschapsverordening onder gelijke materiële en formele voorwaarden moeten worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationale recht, en dat de sancties hoe dan ook doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn.
(25) - Dat ook het Hof het criterium van de "verontschuldigbare dwaling" hanteert bij het onderzoek naar de vraag of een schending voorligt van het beginsel nulla poena sine culpa, blijkt uit het in voetnoot 23 aangehaald arrest Estel, r.o. 41 en 43.
Full & Egal Universal Law Academy