Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. La présente affaire procède d' une demande de décision à titre préjudiciel, présentée par le Finanzgericht Baden-Wuerttemberg (ci-après dénommé "Finanzgericht") et relative à l' interprétation et la validité de l' article 12, paragraphe 1, premier alinéa, et deuxième alinéa, deuxième tiret, du règlement (CEE) n 1546/88 de la Commission, du 3 juin 1988 (1). Ce règlement fixe les modalités d' application du prélèvement supplémentaire visé à l' article 5 quater du règlement (CEE) n 804/68 et il a été modifié par le règlement (CEE) n 1033/89 de la Commission, du 20 avril 1989 (2). La question posée a été soulevée dans le cadre d' un litige opposant M. Friedrich Schultz au Hauptzollamt Heilbronn.
2. Pour maîtriser la croissance de la production laitière, l' article 5 quater du règlement (CEE) n 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (3), a institué un prélèvement supplémentaire à la charge des producteurs ou des acheteurs de lait de vache. Ce prélèvement est dû sur les quantités de lait ou autres produits laitiers qui ont été livrées et "qui, pendant la période de douze mois en cause, dépassent une quantité de référence à déterminer" (4). S' il est vrai que, dans le règlement (CEE) n 857/84 du 31 mars 1984, le Conseil fixe les quantités de référence à prendre en considération (5), toutefois, il laisse à la Commission le soin de déterminer "les caractéristiques du lait, et notamment la teneur en matière grasse, considérées comme représentatives afin d' établir les quantités de lait livrées ou achetées" (6).
3. Sur la base de cette disposition, la Commission a arrêté l' article 12 du règlement n 1546/88, qui est en cause devant le Finanzgericht et qui a été modifié ultérieurement par l' article 1er du règlement n 1033/89. L' article 12, paragraphe 1, dispose entre autres ce qui suit:
"Les caractéristiques du lait considérées comme représentatives, au sens de l' article 11 point c) du règlement (CEE) n 857/84, sont celles constatées sur le lait livré pendant la deuxième période d' application du régime de prélèvement supplémentaire.
Toutefois:
- [...]
- pour les producteurs dont les livraisons de lait ont été interrompues ou dont la teneur en matière grasse du lait livré a baissé pendant la période visée au premier alinéa, l' État membre peut décider, à la demande de l' intéressé, que la teneur en matière grasse considérée comme représentative est la teneur moyenne constatée pendant la première période d' application du régime du prélèvement supplémentaire. Les États membres communiquent à la Commission les mesures qu' ils prennent pour l' application des dispositions susvisées;
- [...]" (le passage mis en italique l' est par nous).
Le Finanzgericht et les parties ne s' opposent pas sur le fait que la "première période d' application du régime du prélèvement supplémentaire" va du 1er avril 1984 au 31 mars 1985 et la "deuxième période" du 1er avril 1985 au 31 mars 1986 (7).
4. Il ressort des motifs des questions préjudicielles, développés par le Finanzgericht, que le cheptel bovin du producteur laitier Schultz a été atteint à plusieurs reprises par la maladie pendant la période allant de 1981 à 1984, ce qui fait qu' un grand nombre de vaches a dû être remplacé par des animaux plus jeunes. Étant donné qu' un nombre anormalement élevé de jeunes vaches a été ainsi réservé pour la production laitière, la teneur moyenne en matière grasse du lait a très fortement baissé. Le Finanzgericht précise que ce n' est qu' après la période 1985-1986 que la teneur en matière grasse s' est de nouveau normalisée.
Conformément à l' article 5 quater du règlement n 804/68, un prélèvement supplémentaire de 5 529 DM a été liquidé à charge de Schultz pour la période de comptabilisation 1989-1990. Selon le Finanzgericht, ce prélèvement supplémentaire est une conséquence directe - à l' instar, du reste, des prélèvements supplémentaires similaires qui lui avaient été imposés dans le cadre de comptabilisations antérieures - de la teneur moyenne en matière grasse anormalement basse pendant la période 1985-1986, et donc de la mortalité anormalement élevée pendant la période 1981-1984.
N' ayant pas obtenu gain de cause dans le cadre de sa réclamation, Schultz a formé un recours devant le Finanzgericht. Il fait valoir que c' est non pas la faible teneur moyenne en matière grasse pendant la période 1985-1986, mais la teneur moyenne en matière grasse pendant la période 1989-1990 qui devrait être prise en considération, ce qui fait que le prélèvement supplémentaire ne serait pas dû.
5. Le Finanzgericht pose deux questions préjudicielles à la Cour. Il demande tout d' abord si les dispositions de l' article 12, paragraphe 1, premier alinéa, et deuxième alinéa, deuxième tiret, précité, du règlement n 1546/88, tel qu' il a été modifié par le règlement n 1033/89:
"sont (...) non valides ou doivent (...) être interprétées en ce sens que l' État membre peut prévoir de considérer exceptionnellement comme représentative la teneur en matière grasse pendant la période d' application au cours de laquelle la teneur moyenne en matière grasse du lait livré
a) n' a pour la dernière fois pas été réduite ou - si ce n' est pas possible -,
b) n' a pour la première fois plus été réduite après la deuxième période d' application du régime de prélèvement supplémentaire".
La deuxième question préjudicielle se lit comme suit:
"Dans l' hypothèse où la première question appelle une réponse négative: les dispositions de l' article 12, paragraphes 1 et 2, du règlement précité, sont-elles non valides dans la mesure où elles ne modifient pas la période d' application servant en principe de période de référence (1985/1986)?"
6. Étant donné que les deux questions se recouvrent en partie, nous voudrions diviser la suite de nos conclusions de la manière suivante. Nous examinerons d' abord (paragraphe 7) si les dispositions concernées peuvent être interprétées dans le sens indiqué par le Finanzgericht dans la première question préjudicielle. Nous nous interrogerons ensuite (paragraphes 8 et ss.), tant en réponse à la première question préjudicielle qu' en réponse à la deuxième question préjudicielle, sur la validité de l' article 12, paragraphes 1 et 2.
7. Dans la première question préjudicielle, le Finanzgericht se demande si les dispositions litigieuses ne peuvent pas être interprétées dans un sens plus favorable pour Schultz. Nous pouvons être brefs sur ce point. Le texte de l' article 12, paragraphe 1, nous paraît clair et nous ne pensons pas qu' il soit susceptible d' interprétation.
En effet, ainsi que le Finanzgericht l' observe dans les motifs des questions préjudicielles, l' article 12, paragraphe 1, ne contient qu' une seule "clause d' équité" (c' est-à-dire une clause destinée à empêcher qu' une application intégrale du prélèvement supplémentaire n' ait des effets inéquitables). Or, cette clause, prévue par l' article 12, paragraphe 1, deuxième alinéa, deuxième tiret, et citée plus haut (paragraphe 3 ci-dessus), ne peut être d' aucune utilité pour Schultz et ne serait donc, selon le Finanzgericht, pas satisfaisante:
"Cette clause d' équité n' est d' aucune utilité pour un producteur dont le lait avait, non seulement durant la période de référence normale 1985-1986, mais aussi durant la période subsidiaire 1984-1985, une teneur en matière grasse au moins aussi réduite. Le demandeur se trouve dans cette situation. [...] La chambre de céans incline à penser qu' une clause d' équité s' impose en principe dans le cadre de l' article 12 du règlement d' application, mais que, pour les raisons mentionnées, la règle prévue au paragraphe 1, deuxième alinéa, deuxième tiret (recours à la teneur moyenne en matière grasse supérieure de 1984-1985) est, arbitrairement, insuffisante."
Ce doute du Finanzgericht quant au caractère non arbitraire de la "clause d' équité", visée à l' article 12, paragraphe 1, soulève certes le problème de la validité de cette disposition, que nous examinerons plus loin, mais ne peut pas donner lieu à une interprétation "contra legem" de cette disposition. D' ailleurs, le fait que ni les parties au litige, ni la juridiction de renvoi ne se soient interrogées sur la teneur ou la portée de l' article 12, paragraphe 1, renforce notre conviction que cette disposition, étant tout à fait claire, n' est pas susceptible d' interprétation et qu' elle ne peut dès lors pas être interprétée dans le sens indiqué dans la première question préjudicielle.
8. Cela nous amène à la deuxième question, qui est relative à la validité de la disposition en cause. Le Finanzgericht estime que l' actuel article 12 n' est pas équitable pour les producteurs de lait dont la teneur moyenne en matière grasse a baissé, tant pendant la période 1984-1985 que pendant la période 1985-1986, à la suite de circonstances imprévues. En effet, "par rapport aux autres producteurs de lait qui n' ont pas eu à subir de baisse de la teneur en matière grasse du lait pendant la période de référence normale 1985-1986", de tels producteurs sont ainsi traités "chaque année plus défavorablement, sans raison objective décelable".
Le Finanzgericht observe aussi que, auparavant, aucune catégorie de producteurs ne subissait dans la même mesure un tel désavantage arbitraire. En effet, l' article 9, paragraphe 1, du règlement (CEE) n 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984 (8), disposait ce qui suit:
"Les caractéristiques du lait considérées comme représentatives, au sens de l' article 11 point c) du règlement (CEE) n 857/84, sont celles constatées sur le lait livré ou acheté pendant la période de douze mois précédente."
Grâce à ce système des périodes de référence variables, les effets négatifs d' une baisse imprévue de la teneur moyenne en matière grasse du lait ont progressivement et automatiquement disparu. Or, il a été remplacé à partir du 1er octobre 1986 par le système actuel, qui utilise les périodes de référence 1985-1986 et - subsidiairement - 1984-1985 comme périodes de référence fixes (9). La Commission a motivé à l' époque cette modification par le fait que "[...] la fixation d' une période de référence fixe permet de mieux atteindre l' objectif de maîtrise de la production laitière poursuivie par le régime du prélèvement supplémentaire" (10). Le Finanzgericht se demande si cet objectif justifie la mesure adoptée.
9. Il ne fait effectivement aucun doute que le système des périodes de référence, tel qu' il existe actuellement, frappe très lourdement des producteurs de lait tels que Schultz, qui ont produit tant pendant la période 1984-1985 que pendant la période 1985-1986 du lait dont la teneur moyenne en matière grasse était, pour des raisons imprévisibles, particulièrement faible.
Or, la question qui se pose est celle de savoir si cette circonstance suffit pour conclure à l' invalidité de ce système. Des indications pour répondre à cette question peuvent être trouvées dans trois arrêts antérieurs de la Cour dans des affaires relatives au lait. De même que dans l' affaire qui nous occupe aujourd' hui, ces arrêts soulevaient le problème de la validité de la prise en considération de périodes de référence fixes pour déterminer le prélèvement supplémentaire au titre de l' article 5 quater du règlement n 804/68. Or, à la différence de l' affaire qui nous occupe aujourd' hui, ces arrêts concernaient non pas la détermination de la teneur moyenne en matière grasse du lait produit, mais la détermination, en vertu du règlement n 857/84, des quantités de référence exemptées du prélèvement supplémentaire.
10. Il nous semble utile d' exposer succinctement les règles qui étaient en cause dans ces arrêts. En vertu de l' article 2, paragraphe 1, du règlement n 857/84, la quantité de référence visée à l' article 5 quater du règlement n 804/68 est en principe égale à la quantité de lait (ou d' équivalent lait) livrée par le producteur pendant l' année civile 1981, augmentée de 1 %. Toutefois, en vertu du paragraphe 2 du même article, les États membres peuvent aussi décider d' utiliser l' année civile 1982 ou l' année civile 1983 comme période de référence fixe. Les articles 3, 4 et 4bis du règlement n 857/84 prévoient des dérogations à ces règles dans certaines situations particulières. L' article 3, sous 3), premier alinéa, dispose que:
"3) les producteurs dont la production laitière, pendant l' année de référence retenue en application de l' article 2, a été sensiblement affectée par des événements exceptionnels survenus avant ou au cours de ladite année, obtiennent, à leur demande, la prise en compte d' une autre année civile de référence à l' intérieur de la période 1981 à 1983".
L' article 3, sous 3), deuxième alinéa, énumère ensuite un certain nombre de situations susceptibles de justifier l' application du premier alinéa (11). Une de ces situations est "une epizootie touchant tout ou partie du cheptel laitier".
11. L' arrêt Erpelding du 17 mai 1988 (12) concernait un producteur de lait dont le cheptel avait été atteint de maladies à répétition pendant la période allant de 1980 à 1985. Le Conseil d' État luxembourgeois ayant demandé à titre préjudiciel si, dans ces circonstances, on ne pouvait pas prendre en compte la production d' une année antérieure à 1981 ou une production théorique "pour des raisons d' équité et de non-discrimination entre producteurs", la Cour a répondu par la négative. Eu égard à l' importance particulière du raisonnement de la Cour pour l' affaire qui nous occupe aujourd' hui, nous aimerions citer un nombre relativement important d' attendus de cet arrêt.
Dans cet arrêt, la Cour situe le règlement n 857/84 dans le contexte des excédents laitiers structurels et elle affirme ensuite:
"Il convient de constater que l' économie et l' objectif de la réglementation en cause font apparaître qu' elle énumère de façon limitative les situations dans lesquelles des quantités de référence ou quantités individuelles peuvent être attribuées et qu' elle édicte des règles précises relatives à la détermination de ces quantités. Aucune de ces dispositions ne prévoyant la possibilité, pour les producteurs, d' obtenir la prise en compte de leurs livraisons de lait effectuées en dehors de la période 1981-1983, une telle possibilité doit être considérée comme exclue, même au cas où les intéressés n' avaient pas de production représentative pendant toute cette période" (point 18 des motifs) (les mots mis en italique le sont par nous).
"A l' interprétation ainsi retenue, l' on ne saurait objecter une incompatibilité avec les exigences découlant de la notion de force majeure [...]. En effet, si, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, la survenance d' un cas de force majeure peut avoir pour effet de soustraire l' opérateur concerné à certaines conséquences juridiques que la réglementation lie à la non-réalisation d' un fait ou à l' inexécution d' une obligation, elle ne saurait en aucun cas créer au profit de cet opérateur un droit que la réglementation en cause ne prévoit pas" (point 20 des motifs).
La Cour rejette ensuite aussi l' argument d' Erpelding selon lequel la réglementation en cause serait invalide pour infraction aux objectifs de la politique agricole commune, au principe de proportionnalité et au principe d' égalité. Elle affirme à cet égard ce qui suit:
"Pour ce qui est, ensuite, du grief de violation du principe de proportionnalité, il est de jurisprudence constante que, dans une situation impliquant la nécessité d' évaluer une réalité économique complexe, comme c' est le cas en matière de politique agricole commune, le législateur communautaire jouit d' un large pouvoir d' appréciation quant à la nature et à la portée des mesures à prendre. Les circonstances particulières mentionnées dans l' arrêt de renvoi ne permettent pas de constater que les limites de ce pouvoir aient été outrepassées en l' espèce." (point 27 des motifs).
"En effet, en conférant aux producteurs, dont la production laitière a sensiblement diminué en raison d' un événement exceptionnel pendant l' année de référence retenue par l' État membre concerné, la faculté de choisir une autre année de référence, tout en limitant ce choix aux années à l' intérieur de la période 1981-1983, le législateur communautaire a dûment pris en considération la situation particulière de ces opérateurs, en respectant en même temps les exigences impératives de la sécurité juridique et de l' efficacité du régime de prélèvement supplémentaire. Il a en outre admis que les États membres puissent réallouer, sous certaines conditions, les quantités de référence non utilisées à des producteurs qui se trouvent dans une situation particulière (13). On ne saurait donc lui faire grief d' avoir imposé aux opérateurs des charges disproportionnées par rapport aux objectifs poursuivis en ne tenant pas compte de toutes les particularités envisageables, et notamment celles mentionnées dans l' arrêt de renvoi." (point 28 des motifs) (le passage mis en italique l' est par nous).
"En l' occurrence, il apparaît que la différence de traitement dont se plaint le requérant au principal résulte du fait que la réglementation en cause [...] frappe cette catégorie de producteurs plus lourdement que ceux qui peuvent se prévaloir d' une production représentative à l' intérieur de cette période. Or, un tel effet est justifié par la nécessité de prévoir, dans l' intérêt à la fois de la sécurité juridique et de l' efficacité du régime de prélèvement supplémentaire, une limitation du nombre des années susceptibles d' être prises en compte comme années de référence. La différence de traitement qui en résulte est donc objectivement justifiée et ne saurait, par conséquent, être qualifiée de discriminatoire au sens de la jurisprudence de la Cour" (point 30 des motifs) (le passage mis en italique l' est par nous).
12. Cette jurisprudence a été ensuite confirmée par la Cour dans l' arrêt Leukhardt du 27 juin 1989 (14), qui concernait une affaire presque identique quant aux faits. La Cour réitère les considérations de l' arrêt Erpelding et ajoute, de nouveau sur la base de la considération que le législateur communautaire jouit d' un large pouvoir d' appréciation en matière de politique agricole commune, que les dispositions en cause ne constituent pas une infraction au droit de propriété et à la liberté professionnelle ainsi qu' aux principes généraux de sécurité juridique ou de protection de la confiance légitime (15).
13. Selon nous, il est évident que cette jurisprudence doit être appliquée par analogie dans la présente affaire. En effet, dans celle-ci aussi, la réglementation en cause contient une énumération limitative, en l' occurrence des caractéristiques du lait qui doivent être considérées comme représentatives, et elle édicte aussi des règles rigoureuses pour la détermination de ces caractéristiques. Étant donné que cette réglementation ne prévoit pas la possibilité de tenir compte de teneurs en matière grasse en dehors des périodes 1984-1986, il faut sans plus partir de l' idée que cette possibilité n' existe pas pour les producteurs qui n' ont pas eu de production représentative pendant toute cette période. Les effets dommageables qui peuvent en résulter trouvent - ici aussi dans l' intérêt de la sécurité juridique et du fonctionnement correct du système de prélèvement supplémentaire - leur justification dans la nécessité de limiter le nombre d' années pouvant être prises en considération comme années de référence.
14. On pourrait opposer à l' application par analogie de la jurisprudence relative aux quantités de référence exemptées dans la présente affaire, que nous préconisons ici, que les dispositions qui étaient en cause dans les arrêts Erpelding et Leukhardt tenaient davantage compte des intérêts des producteurs laitiers désavantagés que les dispositions qui sont en cause dans la présente affaire. Or, un tel argument n' est pas de nature à nous convaincre.
Il est certes exact que l' article 3, paragraphe 3, du règlement n 857/84 laisse aux États membres le choix entre trois périodes de référence fixes (les années civiles 1981, 1982 ou 1983), tandis que l' article 12, paragraphe 1, du règlement n 1546/88 n' en prévoit que deux (les périodes d' application 1984-1985 et 1985-1986). Il est également exact que la gamme des clauses d' équité est plus étendue dans le règlement n 857/84. Elle comprend entre autres aussi celle prévue par l' article 4bis, précité (16), qui autorise les États membres à allouer, pendant une période limitée, les quantités de référence non utilisées des producteurs et des acheteurs à d' autres opérateurs.
Toutefois, la clause d' équité visée à l' article 12, paragraphe 1, deuxième alinéa, deuxième tiret, du règlement n 1546/88 n' est pas à tous égards plus rigoureuse que la clause visée à l' article 3, sous 3, du règlement n 857/84. C' est ainsi que la Commission observe avec raison dans ses observations écrites devant la Cour que la clause mentionnée en dernier lieu énumère de manière limitative les situations particulières que les États membres peuvent prendre en considération, tandis que la clause visée à l' article 12 ne le fait pas.
15. En substance, cela renvoie de nouveau à la problématique de la nature et de l' étendue du contrôle juridictionnel sur l' appréciation des intérêts, effectuée par le législateur dans le cadre de son large pouvoir d' appréciation. Au lieu de se baser sur sa propre échelle des valeurs, le juge doit examiner à cet égard si le législateur n' a pas apprécié les intérêts en cause d' une manière manifestement déraisonnable. Bien que, pour notre part, nous aurions peut-être donné un peu plus de poids aux intérêts des producteurs laitiers concernés, par exemple en optant pour un système de périodes de référence variables, tel qu' il existait précédemment (voir plus haut le paragraphe 8), nous ne pouvons pas considérer comme manifestement déraisonnable l' appréciation des intérêts qui a été effectuée par le législateur communautaire, et cela aussi eu égard à la jurisprudence de la Cour. Nous ne voyons dès lors aucune raison de conclure à l' invalidité des dispositions en cause pour violation du principe de proportionnalité ou d' égalité.
16. En conclusion, nous proposons à la Cour de répondre dans les termes suivants aux questions posées par le Finanzgericht:
"1) L' article 12, paragraphe 1, premier alinéa, et deuxième alinéa, deuxième tiret, du règlement (CEE) n 1546/88, tel qu' il a été modifié par l' article 1er du règlement (CEE) n 1033/89, ne peut pas être interprété en ce sens qu' il permet de déterminer la teneur en matière grasse qui doit être considérée comme représentative en utilisant une période d' application autre que la première ou la deuxième période d' application du régime de prélèvement supplémentaire.
2) L' examen de l' article 12, paragraphes 1 et 2, précité, - à la lumière des circonstances exposées dans l' ordonnance de renvoi - n' a pas fait apparaître de faits ou de circonstances susceptibles d' affecter la validité de la réglementation en cause."
W. Van Gerven
(*) Langue originale: le néerlandais.
(1) - JO 1988, n L 139, p. 12.
(2) - Règlement (CEE) n 1033/89 de la Commission, du 20 avril 1989, modifiant le règlement (CEE) n 1546/88 fixant les modalités d' application du prélèvement supplémentaire visé à l' article 5 quater du règlement (CEE) n 804/68 du Conseil, JO 1989, n L 110, p. 27.
(3) - JO 1968, n L 148, p. 13. L' article 5 quater a été inséré par l' article 1er du règlement (CEE) n 856/84 du Conseil, du 31 mars 1984, modifiant le règlement (CEE) n 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, JO 1984, n L 90, p. 10.
(4) - Article 5 quater du règlement n 804/68.
(5) - Voir l' article 2 du règlement (CEE) n 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement (CEE) n 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers, JO 1984, n L 90, p. 13.
(6) - Article 11, sous c), du règlement n 857/84.
(7) - Voir l' article 5 quater, paragraphe 1, du règlement n 804/68, tel que modifié par le règlement n 856/84, qui parle de cinq périodes consécutives débutant le 1er avril 1984 et de la période de douze mois en cause .
(8) - Règlement (CEE) n 1371/84 de la Commission, du 16 mai 1984, fixant les modalités d' application du prélèvement supplémentaire visé à l' article 5 quater du règlement (CEE) n 804/68, JO 1984, n L 132, p. 11. Ce règlement a été abrogé par l' article 20 du règlement n 1546/88.
(9) - C' est ce qui a été fait par l' article 1er du règlement (CEE) n 2969/86 de la Commission, du 26 septembre 1986, portant treizième modification du règlement (CEE) n 1371/84 fixant les modalités d' application du prélèvement supplémentaire visé à l' article 5 quater du règlement (CEE) n 804/68, JO 1986, n L 276, p. 28.
(10) - Voir le deuxième considérant du règlement n 2969/86.
(11) - La liste initiale a été complétée par la suite par l' article 3 du règlement n 1371/84.
(12) - Arrêt du 17 mai 1988, affaire 84/87, Erpelding, Rec. 1988, p. 2647.
(13) - La Cour renvoie ici à l' article 4bis, précité, du règlement n 857/84, tel qu' il a été inséré par l' article 1er du règlement modificatif (CEE) n 590/85 du Conseil, du 26 février 1985, JO 1985, n L 68, p. 1.
(14) - Arrêt du 27 juin 1989, affaire 113/88, Leukhardt, Rec. 1989, p. 1991, point 8 des motifs.
(15) - Cet arrêt a été confirmé à une date récente par l' arrêt du 10 juin 1992, affaire C-177/90, Kuehn, Rec. 1992, p. I-35.
(16) - Voir plus haut le paragraphe 11, en particulier la note 13.
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