Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Oggetto della presente procedura sono due quesiti pregiudiziali con cui la Corte di cassazione francese chiede, in sostanza, se gli articoli 30 e 36 del Trattato si oppongono all' applicazione di una normativa nazionale che vieta la vendita di materiali ottici e di occhiali correttori a coloro che non sono in possesso del diploma di ottico o di altro titolo equivalente.
La pertinente normativa francese prevede infatti che nessuno può esercitare la professione di ottico se non sia in possesso del titolo prescritto (art. L 505 del Code de la santé publique) e che gli esercizi commerciali il cui settore merceologico principale è l' ottica, nonché le loro filiali e i reparti di ottica dei negozi, possono essere diretti o gestiti solo da persone in possesso dei requisiti necessari per l' esercizio della professione di ottico (art. L 508 della stessa legge). Inoltre, i prodotti destinati alla manutenzione delle lenti a contatto, in deroga al regime di monopolio dei farmacisti, possono essere venduti al pubblico anche dagli ottici (art. L 521).
2. La controversia di cui alla causa principale oppone la società Laboratoire de prothèses oculaires (nel prosieguo: la "LPO"), che commercializza ° mediante suoi agenti o distributori ad essa vincolati da contratti di franchising ° lenti a contatto, impianti endoculari e prodotti a questi connessi, a quattro associazioni professionali di ottici: il Syndicat des opticiens français indépendants (nel prosieguo: il "SOFI"), il Groupement d' opticiens-lunetiers détaillants (nel prosieguo: il "GOLD"), l' Union nationale des chambres syndicales d' opticiens-lunetiers détaillants (nel prosieguo: la "UNSOF") ed il Syndicat national des opticiens d' optique de contact (nel prosieguo: lo "SNADOC").
La LPO, ritenendo che le azioni promosse dalle citate associazioni professionali per impedirle di vendere i prodotti in questione costituissero delle pratiche anticoncorrenziali, adiva il Tribunal de grande instance di Parigi. Quest' ultimo non solo rigettava la domanda della LPO, ma, accogliendo la domanda riconvenzionale delle associazioni professionali chiamate in causa, le vietava di continuare a vendere lenti a contatto nei punti vendita da essa controllati che fossero gestiti da responsabili privi del diploma di ottico.
Contro tale decisione, confermata dalla Corte di appello, la LPO ha presentato ricorso in cassazione, sostenendo che la misura in questione costituirebbe una misura di effetto equivalente vietata dall' art. 30 del Trattato. Ed è appunto allo scopo di stabilire se il monopolio di vendita di cui si avvalgono gli ottici costituisca una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa e, in caso affermativo, se sia giustificato da esigenze imperative aventi come scopo la protezione dei consumatori o da motivi di tutela della salute ai sensi dell' art. 36, che la Cour de cassation ha operato un rinvio pregiudiziale a questa Corte.
3. Osservo preliminarmente che il diritto comunitario, allo stadio attuale, non prevede alcun regime particolare per la distribuzione dei prodotti ottici (1). Ne deriva che la determinazione delle relative norme resta di competenza degli Stati membri, a condizione ° beninteso ° che siano osservate le disposizioni del Trattato ed in particolare quelle sulla libera circolazione delle merci.
Peraltro, richiamandosi ad una giurisprudenza della Corte secondo cui l' art. 30 non si applica a situazioni che non presentano alcun elemento di "estraneità" e che pertanto appartengono alla sfera interna di uno Stato membro (2), la SOFI e la GOLD obiettano che le norme sulla circolazione delle merci non si applicherebbero alla fattispecie, non essendo la LPO né produttrice né importatrice di lenti a contatto.
Dico subito che questa tesi non può essere accolta, dato che, ai fini dell' applicabilità dell' art. 30, è sufficiente che la LPO commercializzi anche prodotti importati, il che non risulta smentito dagli atti di causa né è stato contestato da alcuna delle parti.
4. Nel merito, tutte le associazioni professionali di ottici sono concordi nel ritenere che la normativa contestata non comporta alcun ostacolo agli scambi intracomunitari, in quanto si tratta di una normativa indistintamente applicabile che non avrebbe né lo scopo né l' effetto di restringere i flussi commerciali, limitandosi invece a riservare ad operatori qualificati la vendita delle lenti a contatto. Ed infatti, l' unica condizione imposta per la vendita dei prodotti in questione è che i relativi esercizi commerciali siano gestiti da una persona in possesso del diploma di ottico. Le associazioni professionali di ottici fanno pertanto osservare che la LPO ben potrebbe commercializzare i prodotti in questione senza dover cambiare sistema di vendite o incorrere in adempimenti particolarmente onerosi, essendo sufficiente che faccia gestire da ottici i suoi diversi punti vendita.
L' UNSOF e la SNADOC, muovendo da tali considerazioni, sostengono poi che una siffatta normativa potrebbe avere effetti sulla circolazione dei prodotti solo se la condizione richiesta (vendita in esercizi commerciali gestiti da ottici) fosse tanto difficile da soddisfare che pochi punti vendita sarebbero in grado di fornire i prodotti in questione, dunque solo se il numero di ottici fosse esiguo.
5. La normativa in esame, così come in generale le normative che disciplinano le modalità della commercializzazione (dove, come, quando, da chi) dei prodotti, non è tale da rendere di per sé quella dei prodotti importati più onerosa di quella dei prodotti nazionali. E' evidente quindi che, rispetto a legislazioni di tale tipo, è del tutto irrilevante che nei diversi Stati membri vigano regimi uguali ovvero diversi di distribuzione.
Ne consegue che una siffatta normativa può sì avere una qualche incidenza sulle importazioni, ma per il solo fatto che, imponendo delle restrizioni agli sbocchi dei prodotti che rientrano nella sua sfera di applicazione, potrebbe incidere sulla domanda e dunque comportare una riduzione del volume delle vendite e, per tale via, anche del volume delle importazioni. Nella specie, è tuttavia indimostrato se ed in che misura l' eliminazione della normativa in esame potrebbe avere un effetto positivo sulle vendite e, per questa semplice via, sulle importazioni.
In definitiva, ci troviamo di fronte alla ormai frequente ipotesi di una riduzione potenziale delle importazioni, non dovuta né ad un diverso regime fra prodotti importati e prodotti nazionali, né ad una eventuale diversità di legislazioni sui requisiti di composizione e di presentazione del prodotto (ipotesi Cassis de Dijon). L' ipotesi è viceversa quella di una misura relativa alla sola commercializzazione di un prodotto, che nella specie impone un diploma professionale, ma che potrebbe anche avere ad oggetto una semplice licenza di commercio; misura che, disciplinando e per ciò stesso riducendo ° in vario modo a seconda delle diverse ipotesi ° i canali di smercio, può comportare una riduzione delle importazioni. In questa ipotesi, pertanto, il rapporto (di causalità) tra canalizzazione della distribuzione e riduzione delle importazioni è sicuramente solo indiretto ed eventuale, nel senso che non è necessario; e comunque non si può presumere.
6. Ciò nonostante, in principio anche l' ipotesi in esame dovrebbe rientrare nella formula Dassonville, secondo cui è misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative ogni regolamentazione commerciale "atta ad ostacolare, direttamente o indirettamente, attualmente o potenzialmente, gli scambi intracomunitari" (3). Ed infatti la stessa Corte ha affermato che "un provvedimento nazionale non è sottratto al divieto di cui all' art. 30 per il solo fatto che l' ostacolo frapposto all' importazione è di poco conto e che esistono altre possibilità di smerciare i prodotti importati" (4).
Tuttavia, le risposte date dalla giurisprudenza della Corte al quesito se ed in quale misura ad una normativa commerciale quale quella che ci occupa, che dunque non può ricollegarsi all' ipotesi Cassis de Dijon, siano applicabili gli artt. 30 e 36 del Trattato, sono state in apparenza diverse e possono schematicamente ricondursi a tre modelli di soluzioni.
7. In un primo gruppo di pronunce, la Corte ha ritenuto che le normative in questione fossero prive di qualsiasi legame con le importazioni (5). A tale risultato, la Corte è peraltro pervenuta ponendo l' accento sul fatto che tali provvedimenti non erano preordinati alla disciplina degli scambi, non concernevano altre forme di smercio dello stesso prodotto (6) o che, in ogni caso, lasciavano la possibilità di vendita attraverso circuiti alternativi (7): vale appena ricordare, rispettivamente, il divieto di lavorazione e distribuzione del pane in determinate ore (Oebel), il divieto di consumare alcolici in determinati esercizi commmerciali (Blesgen), il divieto di vendere articoli pornografici in esercizi non autorizzati (Quietlynn).
8. In un secondo gruppo di pronunce, la Corte ha invece considerato che le normative concernenti la vendita, pur non condizionando direttamente le importazioni, fossero comunque idonee, per il semplice fatto di incidere sulle possibilità di distribuzione dei prodotti importati, a restringere il volume delle importazioni, con la conseguente necessità di sottoporle alla verifica di compatibilità ai sensi degli artt. 30 e 36 (8).
E' questo il caso di quelle normative che, per il fatto stesso di imporre il divieto di praticare un determinato metodo di vendita, sono tali da rendere più difficile e meno redditizio l' accesso al mercato; e ciò a maggior ragione, come la stessa Corte ha chiarito, quando l' operatore interessato realizzi la quasi totalità delle vendite attraverso il metodo di smercio in questione (9). In altre parole, la Corte ha strettamente collegato, in casi come Oosthoek (vendita con omaggio), Buet (vendita porta a porta) e Delattre (vendita per corrispondenza), la possibile riduzione del volume delle importazioni agli ostacoli derivanti dalla normativa in questione per un operatore del settore.
E' questo altresì il caso di una normativa che riservi ad una singola categoria di operatori (i farmacisti) la vendita di determinate categorie di prodotti, rendendo impossibile lo smercio dei prodotti stessi al di fuori dei canali previsti dalla legge (10).
In queste ipotesi, la Corte procede ad un esame volto a verificare, da un lato, se la normativa nazionale persegua finalità d' interesse generale riconosciute dall' ordinamento comunitario (a seconda dei casi, la tutela dei consumatori o della salute delle persone) e, dall' altro, se le misure prescelte siano proporzionate rispetto allo scopo (legittimo) perseguito.
9. In un terzo gruppo di pronunce, concernenti il divieto di attività commerciali di domenica (11), la Corte sembrerebbe, a prima vista, aver definitivamente riconosciuto che a normative commerciali del tipo in questione si applica il principio enunciato nella sentenza Dassonville, con la conseguenza che la loro compatibilità con l' art. 30 è subordinata ad un duplice pressuposto: a) che la normativa in questione persegua uno scopo legittimo dal punto di vista del diritto comunitario, e b) che gli ostacoli derivantine per gli scambi non vadano oltre quanto necessario per conseguire lo scopo perseguito o anche, volendo ricordare la formula utilizzata in dette sentenze, che non "eccedano il contesto degli effetti propri di una normativa commerciale".
Vero è che nelle stesse sentenze la Corte, premessa la legittimità ° alla luce del diritto comunitario ° dell' intento di garantire una ripartizione degli orari di lavoro e di riposo rispondente alle peculiarità socio-culturali nazionali o regionali, si è poi limitata ad affermare che "gli effetti restrittivi sugli scambi che possono eventualmente derivare da una siffatta normativa non sembrano eccessivi, avuto riguardo allo scopo perseguito" (12), precisando inoltre, nella più recente sentenza in materia, che, allo scopo di verificare se gli (eventuali) effetti restrittivi di una siffatta normativa non vadano al di là di quanto necessario per conseguire lo scopo perseguito, occorre esaminare se tali effetti "sont directs, indirects ou simplement hypothétiques et s' ils ne gênent pas la commercialisation des produits importés plus que celle des produits nationaux" (13).
A ben vedere, dunque, in questo gruppo di pronunce la Corte sembra essersi limitata ad un controllo marginale, avente ad oggetto la ragionevolezza della misura in questione, più precisamente la sua congruità rispetto agli (eventuali) effetti restrittivi. E tuttavia, al di là delle diverse formule adoperate e della più o meno intensa valutazione della normativa di cui trattasi, non mi sembra possa disconoscersi che la Corte procede pur sempre ad un esame incentrato sui fini perseguiti e sui mezzi prescelti dal legislatore nazionale.
10. E ritorniamo al caso che ci occupa. Come si è detto, la normativa de qua riserva la vendita di determinati prodotti (segnatamente, occhiali da vista e lenti a contatto) ad una determinata categoria professionale.
Siffatta normativa canalizza le vendite attraverso una rete di intermediari commerciali specializzati, escludendo quindi che la distribuzione del prodotto possa avvenire mediante canali alternativi a quelli previsti dalla legge.
Sotto questo profilo, dunque, non vi è alcuna differenza con l' ipotesi del monopolio dei farmacisti esaminato dalla Corte nelle cause Delattre e Monteil e Samanni. Vero è che nella presente causa le associazioni di ottici hanno sostenuto che le farmacie sono soggette a numerus clausus, mentre nessun limite è posto per gli esercizi che commercializzano prodotti ottici, ciò che implica che chiunque può aprire un negozio di ottica o localizzare un reparto di ottica all' interno, ad esempio, di un supermercato, purché questo sia gestito da una persona in possesso del relativo diploma. Il rilievo, tuttavia, non è decisivo. E' evidente infatti che il numero dei punti vendita di occhiali e di lenti a contatto può, al più, essere uguale al numero degli ottici (14). In ogni caso, dunque, ci si troverà di fronte ad una canalizzazione, più o meno intensa, della distribuzione del prodotto.
11. Orbene, conformemente alla giurisprudenza della Corte, una normativa del genere produce un' incidenza sugli scambi che, in presenza di talune condizioni, può rilevare ex art. 30.
Nelle sentenze Delattre, nonché Monteil e Samanni, si precisa infatti che "un monopolio, attribuito ai farmacisti per lo smercio di medicinali o altri prodotti, per il fatto che canalizza le vendite, è atto ad incidere sulle possibilità di smercio dei prodotti importati e può, pertanto, costituire una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all' importazione ai sensi dell' art. 30 del Trattato" (15). La Corte ha dunque ritenuto necessario verificare, in tali casi, se l' esistenza del monopolio potesse essere giustificata da motivi di tutela della salute e della vita delle persone o dall' esigenza di protezione del consumatore.
12. La stessa verifica si impone nel caso che ci occupa. Ricordo preliminarmente che, secondo una costante giurisprudenza della Corte (16), spetta agli Stati membri, in assenza di norme comuni o armonizzate, decidere il livello al quale intendono garantire la tutela della salute ed il modo in cui questo livello deve essere raggiunto, a condizione che sia rispettato il principio di proporzionalità.
Inoltre, la Corte ha più volte riconosciuto che gli Stati membri possono in principio sottoporre a regimi restrittivi delle vendite o della messa in commercio prodotti che, pur non essendo delle specialità medicinali ai sensi della normativa comunitaria, sono comunque destinati a soddisfare esigenze che rientrano nel quadro della tutela della salute (17).
13. Ciò vale sicuramente nel caso della normativa de qua, che disciplina la vendita di prodotti che servono a correggere un difetto di una funzione propria dell' organismo. Tale normativa, che riserva agli ottici la vendita degli strumenti di correzione della vista, è infatti chiaramente finalizzata ad obiettivi di tutela della salute delle persone.
Anzitutto, se è ben vero ° come sostenuto dalla LPO ° che la prescrizione e l' adattamento delle lenti a contatto sono di competenza dell' oculista, è altresì vero che la vendita delle stesse non può essere considerata una mera attività commerciale. E ciò sia perché l' ottico è il solo (oltre all' oculista) in grado di fornire agli utilizzatori una serie di informazioni utili sull' uso delle lenti, nonché dei prodotti destinati alla loro manutenzione, sia perché in assenza di prescrizione medica (obbligatoria solo fino ai 16 anni) si rivelano indispensabili opportune verifiche e comunque i consigli di una persona che abbia un minimo di conoscenze in materia. La misura in questione è dunque oggettivamente necessaria a garantire la tutela della salute.
Un tale obiettivo, poi, non appare conseguibile se non affidando a persone qualificate la vendita dei prodotti in questione. Non mi sembra infatti che possa condividersi la tesi, avanzata dalla ricorrente, secondo cui sarebbe sufficiente che tali prodotti fossero venduti unicamente su prescrizione medica e che gli addetti alla vendita si astenessero da ogni prestazione tecnica o medica. Al riguardo, osservo infatti che la stessa circostanza che occorre una prescrizione medica per i prodotti in questione può essere considerata decisiva ai fini della presenza, nei negozi di ottica, di un operatore qualificato, nella misura in cui ben può presumersi che per poter "leggere" la prescrizione vi sia bisogno di una persona che abbia conoscenze in materia di ottica. Non mi pare dunque che esistano soluzioni alternative meno restrittive che siano in grado di garantire lo stesso risultato.
D' altra parte, rilevo che il monopolio riconosciuto agli ottici dalla legislazione francese non presenta una portata sproporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti. La riserva, infatti, è limitata ai soli prodotti per i quali appare necessaria l' intermediazione di operatori che abbiano una adeguata qualifica professionale: agli ottici è invero riservata unicamente la vendita delle lenti a contatto e degli occhiali correttori e non, invece, la vendita di altri prodotti che non siano legati alla correzione dei difetti della vista (o il cui uso non presenti comunque rischi per la salute), quali, ad esempio, gli occhiali da sole o gli occhiali da sci.
Alla luce di queste considerazioni ritengo si possa affermare che la normativa di cui trattasi risponde a finalità di tutela della salute e che i suoi effetti restrittivi, comunque indiretti e neutri, non vanno al di là di quanto necessario per realizzare lo scopo perseguito, con la conseguenza che tale normativa dovrebbe essere considerata del tutto estranea al divieto contemplato dall' art. 30.
14. Ciò detto, non posso non rilevare che la Corte, allorché si tratta di misure finalizzate ad obiettivi di tutela della salute, normalmente procede all' esame di proporzionalità non già nel quadro dell' art. 30, bensí nel quadro dell' art. 36. Nell' un caso come nell' altro, il risultato pratico non cambia: nel senso che il provvedimento è comunque considerato compatibile con le norme sulla circolazione delle merci. Nella sentenza Aragonesa (18) la Corte ha peraltro esplicitamente dichiarato che, qualora si tratti di valutare se una misura è giustificata da motivi di tutela della salute, è inutile esaminare se un tale obiettivo sia un' esigenza imperativa di cui occorre tener conto ai fini dell' applicazione dell' art. 30, essendo la tutela della salute espressamente menzionata tra i motivi di interesse generale enumerati dall' art. 36.
Personalmente ritengo che nei casi concernenti misure indistintamente applicabili, ed in particolare quella specifica categoria di misure indistintamente applicabili costituita dalle normative che disciplinano l' attività di distribuzione commerciale, sarebbe più corretto considerare che tali misure, qualora giustificate da ragioni di tutela della salute e proporzionate rispetto a questo obiettivo, rientrano nella sfera di competenza propria degli Stati membri e dunque neppure ricadono nell' ambito di applicazione del divieto di misure di effetto equivalente. La rilevanza puramente teorica di una tale questione mi induce tuttavia a ritenere superflue ulteriori riflessioni al riguardo ed a prendere atto della scelta pratica operata dalla Corte nella sentenza Aragonesa.
15. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco pertanto alla Corte di rispondere come segue ai quesiti posti dalla Cour de cassation francese:
"L' art. 30 del Trattato va interpretato nel senso che non si applica ad una normativa nazionale che vieti la vendita di lenti a contatto e prodotti accessori in esercizi commerciali che non siano diretti o gestiti da persone in possesso dei requisiti necessari per l' esercizio della professione di ottico, normativa che, anche qualora costituisse una misura di effetto equivalente ai sensi dell' art. 30, può essere giustificata da motivi di tutela della salute delle persone ai sensi dell' art. 36 del Trattato".
(*) Lingua originale: l' italiano.
(1) - Al riguardo, preciso tuttavia che è attualmente pendente dinanzi al Consiglio una proposta di direttiva concernente i dispositivi medici (GU 1991, C 237, pag. 3). Tale direttiva, che armonizza le disposizioni nazionali in materia di sicurezza e protezione della salute dei pazienti in modo da garantire la libera circolazione dei dispositivi all' interno del mercato interno, si applica anche alle lenti a contatto e, più in generale, ai materiali ottici.
(2) - Nella sentenza 15 dicembre 1982, causa 286/81, Oosthoeck (Racc. pag. 4575), ad esempio, la Corte ha esplicitamente dichiarato che l' applicazione della normativa olandese alla vendita nei Paesi Bassi di enciclopedie prodotte in questo Stato non riguarda l' importazione o l' esportazione delle merci e non rientra quindi nella sfera di applicazione degli artt. 30 e 34 del Trattato (punto 9 della motivazione).
(3) - Sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville (Racc. pag. 837, punto 5 della motivazione).
(4) - V. sentenze 5 aprile 1984, cause riunite 177 e 178/82, van de Haar (Racc. pag. 1797, punto 13 della motivazione) e 5 giugno 1986, causa 103/84, Commissione/Italia (Racc. pag. 1759, punto 18 della motivazione).
(5) - In tal senso, v. sentenze 14 luglio 1981, causa 155/80, Oebel (Racc. pag. 1993); 31 marzo 1982, causa 75/81, Blesgen (Racc. pag. 1211); 25 novembre 1986, causa 145/85, Forest (Racc. pag. 3449); 7 marzo 1990, causa C-69/88, Krantz (Racc. pag. I-583); 11 luglio 1990, causa C-23/89, Quielynn (Racc. pag. I-3059); 7 maggio 1991, causa C-350/89, Sheptonhurst (Racc. pag. I-2387).
(6) - In tal senso v. sentenza Blesgen, citata, punto 9 della motivazione.
(7) - Sentenza Quietlynn, citata, punto 11 della motivazione.
(8) - In tal senso, v. sentenza 15 dicembre 1982, Oosthoek, citata, che costituisce la prima applicazione dell' approccio in questione ad una normativa del tipo che ci occupa. V. inoltre: sentenze 16 maggio 1989, causa 382/87, Buet (Racc. pag. 1235) e 21 marzo 1991, causa C-369/88, Delattre (Racc. pag. I-1487). Nella stessa logica la Corte ha ritenuto suscettibili di restringere il volume delle importazioni provvedimenti nazionali comportanti il divieto o la limitazione di talune forme di pubblicità: v., ad esempio, sentenza 7 marzo 1990, causa C-362/88, GB-Inno (Racc. pag. I-667) e sentenza 25 luglio 1991, cause riunite C-1/90 e C-176/90, Aragonesa (Racc. pag. I-4151).
(9) - Sentenza Oosthoek, citata, punto 15 della motivazione; sentenza Buet, citata, punti 7 e 8 della motivazione; sentenza Delattre, citata, punto 50 della motivazione.
(10) - V. sentenza 21 marzo 1991, causa C-60/89, Monteil e Samanni (Racc. pag. I-1547), nonché la già citata sentenza Delattre.
(11) - Sentenza 23 novembre 1989, causa C-145/88, Torfaen (Racc. pag. I-3851); sentenze 28 febbraio 1991, causa C-312/89, Conforama (Racc. pag. I-997) e causa C-332/89, Marchandise (Racc. pag. I-1027); nonché sentenza 16 dicembre 1992, causa C-169/91, Council of the City of Stoke-on-Trent (Racc. pag. I-6635).
(12) - Sentenze Conforama e Marchandise, citate, rispettivamente punti 12 e 13 della motivazione.
(13) - Sentenza Council of the City of Stoke-on-Trent, citata, punto 15 della motivazione.
(14) - Al riguardo, rilevo poi che secondo la LPO la maggior parte degli ottici venderebbe unicamente gli occhiali. Le cifre fornite dalle parti sono tuttavia discordanti: all' incirca 2000 su 6000 secondo la LPO, più di 4000 secondo le associazioni professionali.
(15) - Sentenza Delattre, citata, punto 51 della motivazione.
(16) - V., da ultimo, sentenza 25 luglio 1991, Aragonesa, citata, punto 16 della motivazione.
(17) - V., oltre alle sentenze Delattre, Monteil e Samanni, sentenza 30 novembre 1983, causa 227/82, Van Bennekom (Racc. pag. 38/83) e sentenza 20 marzo 1986, causa 35/85, Tissier (Racc. pag. 1207).
(18) - Sentenza 25 luglio 1991, citata, punto 13 della motivazione.
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