Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Le Bundesfinanzhof allemand a posé une question préjudicielle relative à l' interprétation du règlement (CEE) n 3563/84 du Conseil, du 18 décembre 1984, portant application de préférences tarifaires généralisées pour l' année 1985 aux produits textiles originaires de pays en voie de développement (ci-après "règlement") (1). Il s' agit plus précisément du statut conféré par ce règlement aux blousons en lin en provenance de Chine et de Corée du Sud.
2. En 1985, la société Lloyd-Textil Handelsgesellschaft mbH & Co. KG (ci-après "Lloyd-Textil") a importé en Allemagne un stock de blousons en lin pour hommes en provenance de Chine et de Corée du Sud. Le Hauptzollamt Bremen-Freihafen a considéré qu' un droit de douane devait être perçu à l' importation des ces produits. Lloyd-Textil estimait en revanche que les blousons devaient bénéficier de la suspension des droits de douane accordée par la Communauté aux produits textiles en provenance des pays en voie de développement au titre du règlement précité.
3. L' article 1er, paragraphe 1, premier alinéa, deuxième tiret du règlement dispose que pour l' année 1985, les droits du tarif douanier commun sont totalement suspendus pour les produits figurant aux annexes I et II. L' article 1er, paragraphe 2 énonce les pays ou les régions pour lesquels ces préférences tarifaires sont applicables. Nul ne conteste que la Chine et la Corée du Sud font partie de ces pays.
4. L' annexe I contient une liste de produits textiles qui relèvent de l' accord multifibre (AMF) (2), ce qui ressort aussi bien du titre de l' annexe, qui commence par les mots "Liste des produits textiles AMF...", que du préambule (3) du règlement. En application de l' accord multifibre, le règlement a fixé, par pays d' origine, un seuil en deçà duquel les produits visés dans cette annexe peuvent être importés dans la Communauté en bénéficiant d' une suspension des droits de douane. L' annexe II contient une liste de produits qui ne relèvent pas de l' accord multifibre. Ces produits ne donnent lieu à une suspension des droits de douane qu' à concurrence d' une quantité globale, fixée pour l' ensemble des pays d' origine. Ces deux listes sont constituées par une énumération de produits qui sont désignés par un code NIMEXE et par une description (4). Aux termes d' une note (a) qui figure sous les deux annexes, "le libellé de la désignation des marchandises est considéré comme n' ayant qu' une valeur indicative, le régime préférentiel étant déterminé par la portée des codes NIMEXE."
5. Aux termes de l' article 12, paragraphe 1 de l' accord multifibre, cette réglementation porte uniquement sur les produits textiles "en coton, laine, fibres artificielles et synthétiques, ou mélanges des fibres précitées" (5). Les produits en cause en l' espèce, à savoir des blousons en lin pour hommes, ne relèvent donc pas de cette réglementation. Par conséquent, ils ne peuvent pas davantage être considérés comme relevant de l' annexe I mais semblent bien plutôt faire partie du champ d' application de l' annexe II. Comme nous l' avons dit, cette annexe II énonce les produits textiles qui ne relèvent pas de l' accord multifibre.
Ce qui précède est néanmoins contredit par le fait que l' annexe I du règlement, sous la catégorie 21, mentionne sans réserve aucune (6) le code NIMEXE 61.01-32. Or, selon le règlement (CEE) n 3529/84 de la Commission que nous avons cité plus haut (7), ce code couvre les "parkas, anoraks, blousons et similaires" fabriqués avec "d' autres matières textiles" que les fibres textiles synthétiques ou artificielles ou le coton. En revanche, l' annexe II ne mentionne nullement le code NIMEXE 61.01-32 et ne contient pas davantage de descriptions correspondantes des produits. Sous la dénomination générale "vêtements de dessus", la catégorie 161 comporte bien quelques autres codes (8) mais pas le code 61.01-32.
6. La question préjudicielle déférée à la Cour trouve son origine dans l' ambiguïté que nous venons d' indiquer: du fait qu' ils ne relèvent pas de l' accord multifibre, les blousons en lin pour hommes ne sauraient être visés à l' annexe I du règlement, et cela bien que le code 61.01-32, dont relèvent également les blousons en lin, soit énoncé sans aucune réserve dans cette annexe. Le Bundesfinanzhof, qui est la juridiction de renvoi, demande si, dans ces circonstances, l' annexe II, catégorie 161, du règlement ne doit être interprétée en ce sens qu' elle couvre aussi les "blousons d' homme en lin" (importés de Chine et de Corée du Sud) bien que, comme nous l' avons dit plus haut, le code 61.01-32 n' y soit pas mentionné.
7. Deux positions sont défendues quant à cette question. Lloyd-Textil devant le Bundesfinanzhof et le gouvernement allemand en tant que partie intervenante devant la Cour soutiennent que les blousons en lin pour hommes relèvent effectivement de la catégorie 161 de l' annexe II et qu' ils peuvent dès lors bénéficier de la suspension des droits de douane. La Commission, qui est également intervenue à la procédure devant la Cour, défend le point de vue inverse. Selon elle, les blousons en lin pour hommes ne relèvent pas de la catégorie 161 de l' annexe II, pas plus que - comme les autres parties à la procédure devant la Cour l' admettent également - ils ne relèvent de l' annexe I dès lors que cette annexe vise uniquement les produits couverts par l' accord multifibre. La Commission estime dès lors qu' aucune des préférences tarifaires prévues par le règlement ne peut être envisagée au profit des blousons en cause.
Pour les raisons que nous allons exposer, nous nous rangeons du côté de la première opinion.
8. Permettez-nous tout d' abord d' écarter deux arguments que nous ne jugeons pas pertinents. En premier lieu, nous considérons que la note (a) invoquée au point 4 plus haut n' apporte aucune solution. La règle qu' elle comporte concerne des problèmes de non-concordance, dans une des deux annexes, entre, d' une part, la portée du code NIMEXE énoncé pour un poste tarifaire donné et, d' autre part, la description qui y correspond. Le litige qui nous occupe aujourd' hui trouve son origine dans une divergence d' une autre nature, à savoir que le code NIMEXE 61.01-32 qui est mentionné à l' annexe I ne correspond que partiellement à la portée de l' annexe.
9. Nous estimons en second lieu que le problème d' interprétation dont la Cour a été saisie ne peut pas davantage être résolu par un recours à la notion de sécurité juridique ou, du moins, nous estimons que cet argument ne peut pas convaincre lorsqu' il est invoqué de la manière dont la Commission le fait. La Commission estime, en effet, qu' une insécurité juridique naîtrait si, nonobstant le fait que les blousons en lin pour hommes n' y sont pas mentionnés, la catégorie 161 de l' annexe II devait être considérée comme couvrant ces vêtements.
Cet argument ne nous convainc pas. L' insécurité juridique dans cette affaire résulte directement de l' ambiguïté du règlement lui-même (voir le point 6 plus haut). La question qui se pose est alors celle de savoir comment cette ambiguïté peut être écartée. Nous ne voyons à ce propos aucune raison a priori pour laquelle la réponse préconisée par la Commission, qui comporte un refus de préférence tarifaire, contribuerait davantage à la sécurité juridique que la réponse inverse qui comporte l' octroi de l' exonération.
10. A l' appui de son argument tiré de la sécurité juridique, la Commission invoque la nécessité de se fonder sur la formulation utilisée dans le règlement et dans ses annexes afin de garantir une interprétation uniforme des règles douanières communautaires par les administrations nationales. Or, l' annexe II, sous la catégorie 161, n' énonce nullement le code NIMEXE 61.01-32.
Qu' il nous soit permis à cet égard de renvoyer à un arrêt que la Cour a rendu récemment le 1er avril 1993 (9) sur l' interprétation qu' il y avait lieu de donner à un tableau figurant dans un règlement qui fixait les pourcentages d' un droit antidumping sur des paliers à roulement originaires du Japon. Dans cette affaire également, la Commission s' était prévalue de la sécurité juridique pour plaider qu' une ambiguïté apparaissant dans le règlement dont l' interprétation était demandée devait être résolue au moyen d' une interprétation littérale. Au point 14 de l' arrêt, la Cour rejette cet argument en déclarant:
"cette interprétation ne saurait être écartée par la nécessité d' une application uniforme, dans la Communauté, de la réglementation douanière, qui résulterait d' une interprétation littérale de la disposition en cause. Une telle application uniforme doit, en effet, être assurée par la formulation claire, précise et complète de la réglementation communautaire en cause."
Cette considération nous semble valoir dans la présente affaire également: en l' absence d' un texte légal clairement formulé, il est déplacé d' invoquer une interprétation littérale de la disposition concernée.
11. C' est à mauvais escient également que la Commission invoque l' arrêt Ethicon aux mêmes fins (10). Dans cette affaire, la Cour a rejeté l' interprétation proposée par Ethicon qui visait à élargir une exonération douanière fondée sur une disposition claire afin de la rendre applicable à des produits qui n' étaient pas mentionnés dans cette disposition mais qui, par leurs propriétés et par leurs utilisations, étaient analogues aux produits désignés dans la disposition en cause. La Cour a refusé de donner à cette disposition une interprétation large qui s' écarterait de son libellé et elle s' est fondée à cet égard sur la sécurité juridique notamment (11). L' affaire qui nous occupe aujourd' hui est néanmoins différente en ce que le point de départ est ici une disposition qui manque de clarté. Le problème qui en résulte ne peut dès lors pas être résolu en se fondant sur la formulation des désignations de produits qui figurent dans cette réglementation puisque c' est précisément sur ce point que le règlement manque de clarté.
12. Examinons à présent les arguments qui ont su nous convaincre que la position défendue par Lloyd-Textil et par le gouvernement allemand est la bonne. Nous prendrons pour point de départ l' économie générale du règlement. Le titre du règlement indique qu' il comporte une préférence tarifaire "généralisée" en faveur de (pratiquement) tous les produits textiles originaires des pays en voie de développement dont le nom figure dans le règlement. Les deux annexes au règlement ont uniquement pour but d' établir une distinction entre les produits qui relèvent de l' accord multifibre et tous les autres produits textiles qui ne sont pas couverts par celui-ci.
Le caractère général de la préférence tarifaire prévue par le règlement n' est en rien infirmé par les considérants qui figurent dans le préambule du règlement; bien au contraire. Le texte du septième considérant est le suivant:
"considérant que, pour les produits non couverts par l' AMF, il paraît possible d' octroyer le bénéfice des préférences aux pays et territoires normalement bénéficiaires dans les autres secteurs industriels" (mis en italique par nous).
On peut lire dans le quinzième considérant:
"considérant qu' il convient, dès lors, que la Communauté ouvre durant l' année 1985 (...)
- pour chaque catégorie de produits non couverts par l' AMF originaires des pays et territoires énumérés à l' annexe IV, des plafonds tarifaires communautaires à droit nul, (...)" (mis en italique par nous).
Ces considérants semblent viser tous les produits textiles qui ne sont pas couverts par l' accord multifibre. Les nombreux considérants du préambule n' indiquent d' ailleurs aucune exclusion de certains produits textiles, pas plus qu' ils ne contiennent des considérations politiques qui pourraient justifier de telles exclusions.
13. L' agent de la Commission a, il est vrai, présenté à l' audience une explication possible de l' exclusion des blousons en lin pour hommes. Il a signalé avec insistance que les préférences tarifaires sont le résultat de négociations entre la Communauté et les pays en voie de développement ainsi favorisés et que les produits retenus pour pouvoir bénéficier de ces préférences tarifaires sont ceux qui présentent une importance particulière pour ces pays parce qu' ils constituent une source importante d' exportation de produits locaux. L' omission à l' annexe II des blousons en lin pour hommes fabriqués avec de la filasse de lin - qui est une matière première typique de l' Europe de l' Ouest - indiquerait alors que ce produit présente une importance moindre pour les pays concernés (12).
Cette explication n' est cependant étayée, ni même rendue vraisemblable, par aucune des pièces produites devant la Cour. De surcroît, elle ne saurait, selon nous, résister aux arguments que nous allons exposer. Ces arguments sont non seulement plus conformes à l' objectif général du règlement tel qu' il ressort du titre et du préambule de celui-ci (voir le point 12 plus haut) mais ils s' inscrivent également mieux dans la structure et l' "historique" du règlement.
14. En ce qui concerne plus précisément la structure du règlement, la Commission a affirmé dans son mémoire en intervention - pour démontrer que le règlement ne contient certainement pas des préférences tarifaires applicables à (pratiquement) tous les produits textiles - que de nombreux autres produits textiles que les blousons en lin pour hommes seraient exclus aussi bien de l' annexe I que de l' annexe II. Invitée par la Cour à énoncer quelques exemples, la Commission n' a pu citer que les produits correspondant aux codes NIMEXE 50.01 et 50.02, à savoir les "cocons de vers à soie propres au dévidage" et la "soie grège (non moulinée)". Ces exemples ne nous paraissent pas de nature à entamer le caractère général des tarifs préférentiels que le règlement prévoit pour les produits textiles.
Dans le règlement (CEE) n 3529/84 que nous avons cité plus haut, les codes NIMEXE pour les "matières textiles et ouvrages en ces matières" sont énoncés à la section XI (13). Cette section comporte au total un peu plus de mille codes qui vont du code 50.01 aux codes 63.02. Parmi ces mille codes, la Commission est parvenue à en trouver deux, à savoir les deux premiers, qui ne sont pas mentionnés dans les annexes du règlement à interpréter. Un rapide examen nous a encore permis d' en trouver six autres, à savoir le troisième et le quatrième (codes 50.03 "déchets de soie") et les quatre derniers (codes 63.02, "drilles et chiffons, ficelles, cordes et cordages, sous forme de déchets ou d' articles hors d' usage"). Il semble bien que pratiquement tous les mille codes qui figurent entre les premiers et les derniers sont effectivement repris dans les annexes du règlement. Les représentants de la Commission présents à l' audience ne l' ont pas contesté. Comme les descriptions des produits l' indiquent clairement, les huit exceptions que nous avons citées concernent des produits qui peuvent difficilement être qualifiés de "produits textiles" (14) ou concernent des produits qui en tous cas sont atypiques: il s' agit de matières premières brutes ou de déchets. Tous les produits textiles typiques visés par la plupart des mille autres codes semblent, en revanche, relever du champ d' application du règlement.
15. L' "historique" du règlement plaide lui aussi contre l' argumentation de la Commission. En mai 1985, c' est-à-dire quelques mois après l' entrée en vigueur du règlement, le problème des blousons en lin pour hommes s' est posé lorsque Lloyd-Textil a importé en Allemagne un stock de ces produits en provenance de Chine et de Corée du Sud. Le gouvernement allemand a alors proposé à la Commission de corriger les lacunes que présente le règlement en remplaçant le code 61.01-32 qui figure dans la catégorie 21 de l' annexe I par le code 61.01-ex 32 (15) et d' inclure le code 61.01-32 de la même manière dans la catégorie 161 de l' annexe II. Cette substitution aurait eu pour conséquence que les blousons relèveraient de l' annexe I (et donc de l' accord multifibre également) s' ils étaient fabriqués à partir de coton, de laine ou de fibres artificielles ou synthétiques alors qu' ils tomberaient dans le champ d' application de l' annexe II s' ils étaient fabriqués dans une autre matière comme le lin (16). La correction ainsi proposée a effectivement été mise en oeuvre par le règlement (CEE) n 3600/85 du Conseil, du 17 décembre 1985, pour l' année 1986 (17).
16. Dans sa réponse aux questions de la Cour, la Commission a déclaré que c' est précisément le fait que le règlement n' a pas été corrigé encore au cours de l' année 1985 elle-même qui permet de déduire que le législateur communautaire entendait maintenir les blousons en lin en dehors du champ d' application des préférences tarifaires pour l' exercice 1985. A l' appui de cette affirmation, la Commission a présenté un document de travail daté de 1985 qui contient les réactions de quelques autres États membres lorsqu' ils ont eu connaissance du problème apparu avec LLoyd-Textil au cours du mois de mai de cette année-là.
Cet argument ne peut pas davantage nous convaincre. Il ressort en effet du document de travail que le problème ne s' est posé dans aucun autre État membre que l' Allemagne. Un seul État membre, à savoir les Pays-Bas, avait une opinion sur ce qu' il y aurait lieu de faire en cas d' importation de blousons en lin. En pareille occurrence, l' administration néerlandaise aurait classé ces blousons dans la catégorie 21 de l' annexe I, adoptant ainsi une attitude qui n' est défendue par aucune des parties à la présente procédure (18). Pas un seul État membre donc ne partageait le point de vue de la Commission selon lequel les blousons en lin devaient être totalement exclus des préférences tarifaires. Comme nous l' avons dit plus haut, le Conseil lui-même n' a pas adopté le point de vue de la Commission pour l' année 1986 mais il a bien plutôt embrassé celui du gouvernement allemand. Dans la mesure donc où l' on peut dire quoi que ce soit sur la volonté du législateur communautaire, ceci plaide plutôt en défaveur du point de vue défendu par la Commission. Lorsqu' il s' agit d' interpréter un texte légal ambigu, il convient, selon nous, d' accorder une valeur d' interprétation particulière à une solution que l' auteur de ce texte a adoptée ultérieurement pour le rendre plus clair.
Conclusions
17. Pour les motifs que nous venons d' exposer, nous proposons à la Cour de répondre à la question du Bundesfinanzhof de la manière suivante:
"La catégorie 161 de l' annexe II au règlement (CEE) n 3563/84 du Conseil, du 18 décembre 1984, portant application de préférences tarifaires généralisées pour l' année 1985 aux produits textiles originaires de pays en voie de développement doit être interprétée en ce sens qu' elle inclut également les 'blousons d' hommes en lin' (importés de Chine et de Corée du Sud)".
(sé) W. VAN GERVEN
(*) Langue originale: le néerlandais.
(1) - JO 1984, n L 338, p. 98.
(2) - Il s' agit de l' Arrangement concernant le commerce international des textiles, JO 1974, n L 118, p. 2; cet arrangement est annexé à la décision du Conseil 74/214/CEE, du 21 mars 1974, portant conclusion de l' Arrangement concernant le commerce international des textiles, JO 1974, n L 118, p. 1, et prorogé par le Protocole portant prorogation de l' Arrangement concernant le commerce international des textiles, JO 1982, n L 83, p. 9.
(3) - En particulier le quinzième considérant, partiellement cité au point 12 plus bas.
(4) - Ces codes NIMEXE sont les codes fixés par le règlement (CEE) n 3529/84 de la Commission, du 14 décembre 1984, modifiant la nomenclature des marchandises pour les statistiques du commerce extérieur de la Communauté et du commerce entre ces Etats membres (NIMEXE), JO 1984, n L 337, p. 1.
(5) - Accord multifibre, cité plus haut à la note 2, p. 7. Nul ne conteste que la toile de lin, qui est un produit fabriqué à base de filasse de lin, n' est pas une fibre synthétique ou artificielle.
(6) - C' est-à-dire que la mention ex 32 n' y figure pas comme il est d' usage lorsqu' une partie seulement des produits figurant sous le code NIMEXE énoncé sont visés.
(7) - Cf. note 4; la description citée dans le texte figure à la page 323.
(8) - 61.01-38, 48, 58, 68, 78, 89, 98 et quelques 61.02 codes.
(9) - Arrêt du 1er avril 1993, affaire C-136/91, Findling, non encore publié au Recueil.
(10) - Arrêt du 18 mars 1986, affaire 58/85, Ethicon, rec. 1986, p. 1141.
(11) - Points 12 et 13 de l' arrêt.
(12) - Nous ne répondrons pas à la question de savoir s' il en est ainsi ou non: le fait est que, comme il est apparu dans la présente affaire, des blousons en lin sont effectivement fabriqués dans des pays en voie de développement (du moins en Chine et en Corée du Sud), serait-ce exclusivement au moyen de matières premières importées de pays industrialisés.
(13) - Déjà cités à la note 4; les codes en questions figurent aux pages 269 à 333 inclus.
(14) - Le règlement à interpréter concerne les préférences tarifaires applicables aux produits textiles (comme son titre l' indique).
(15) - Sur la signification de la particule ex cf. la note 6 plus haut.
(16) - Le rapport adressé à la Commission par le gouvernement allemand est repris dans les notes de travail que la Commission a produites en annexe à sa réponse aux questions de la Cour. Le gouvernement allemand a résumé sa demande dans la dernière phrase de la manière suivante: une modification - s' il y a lieu sous forme de rectificatif - du règlement 3563/84 devrait être apportée aussi tôt que possible .
(17) - Règlement (CEE) n 3600/85 du Conseil, du 17 décembre 1985, portant application de préférences tarifaires généralisées pour l' année 1986 aux produits textiles originaires de pays en voie de développement, JO 1985, n L 352, p. 107.
(18) - Cf. le point 7 plus haut. Il est clair en effet que l' annexe I vise uniquement les produits qui relèvent de l' accord multifibre et que tel n' est pas le cas des blousons pour hommes en lin.
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