Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Das vorlegende Gericht, die Arrondissementsrechtbank Amsterdam, stellt zwei Fragen nach der Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates vom 20. Dezember 1985(1).
Die erste Frage betrifft die Auslegung von Artikel 2 der Verordnung, in dem deren Geltungsbereich definiert wird. Es handelt sich im wesentlichen darum, ob bei einer Beförderung,
- die mit einem in einem Mitgliedstaat zugelassenen Fahrzeug durchgeführt wird
- und die zum Teil innerhalb der Gemeinschaft und zum Teil im Gebiet eines Drittlands erfolgt, das nicht Vertragspartei des Europäischen Übereinkommens über die Arbeit des im internationalen Strassenverkehr beschäftigten Fahrpersonals (AETR)(2) ist,
auf die Fahrstrecke innerhalb der Gemeinschaft die Verordnung Anwendung findet oder das nationale Recht des Mitgliedstaats, in dem das Fahrzeug zugelassen ist.
Die zweite Frage hingegen betrifft die Auslegung von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung und insbesondere des in dieser Bestimmung zur Berechnung der täglichen Mindestruhezeit verwendeten Begriffs "Zeitraum von 24 Stunden".
Sachverhalt
Die beiden Fragen stellen sich in einem Strafverfahren, das in den Niederlanden gegen die Spedition Van Swieten eingeleitet wurde. Ermittlungen der nationalen Behörden hatten nämlich ergeben, daß die Fahrer auf einigen Strecken, die zum Teil ausserhalb der Gemeinschaft verliefen, die vorgeschriebene Ruhezeit nicht eingehalten hatten.
Nachdem in erster Instanz eine Verurteilung erfolgt war, kam das Berufungsgericht zu der Ansicht, daß Zweifel in bezug auf die Anwendbarkeit der Gemeinschaftsverordnung Nr. 3820/85 und die Bedeutung von Artikel 8 Absatz 1 dieser Verordnung bestuenden, insbesondere was die Art und Weise der Berechnung der täglichen Mindestruhezeit angehe, die jeder Fahrer einhalten müsse. Das Gericht hat deshalb das Verfahren ausgesetzt und den Gerichtshof um Vorabentscheidung über die beiden obengenannten Fragen ersucht.
Zum Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3820/85
2. Es handelt sich im vorliegenden Fall, wie angedeutet, um eine Beförderung, die mit einem in den Niederlanden zugelassenen Fahrzeug durchgeführt wurde und zum Teil in der Schweiz stattfand. Diese gehört nicht zu den Vertragsparteien des AETR. Damit stellt sich die Frage, ob eine solche Beförderung, die teilweise ausserhalb der Gemeinschaft durchgeführt wird, in den in Artikel 2 der Verordnung Nr. 3820/85 umschriebenen Geltungsbereich dieser Verordnung fällt.
3. In dieser Bestimmung werden drei Fälle behandelt:
a) "innergemeinschaftliche" Beförderungen (Artikel 2 Absatz 1): In diesem Fall ist die Verordnung anwendbar;
b) grenzueberschreitende Beförderungen von und/oder nach Drittländern, die Vertragsparteien des AETR sind, oder im Durchgang durch diese Länder (Artikel 2 Absatz 2 erster Gedankenstrich): In diesem Fall gilt das AETR für die gesamte Fahrstrecke, wenn das Fahrzeug in einem Mitgliedstaat oder in einem der betreffenden Drittländer zugelassen ist;
c) grenzueberschreitende Beförderungen von und/oder nach Drittländern, die nicht Vertragsparteien des AETR sind, oder im Durchgang durch diese Länder (Artikel 2 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich): Auch in diesem Fall gilt das Übereinkommen, aber nur für die Fahrstrecke innerhalb der Gemeinschaft und nur wenn das Fahrzeug in einem der betreffenden Drittländer zugelassen ist.
4. Der vorliegende Sachverhalt fällt offenkundig nicht unter die Alternativen b und c; er fällt nicht unter b, weil die Schweiz nicht Vertragspartei des AETR ist, und er fällt auch nicht unter c, da das fragliche Fahrzeug in einem Mitgliedstaat zugelassen ist. Das AETR kommt folglich keinesfalls zur Anwendung.
5. Kann man davon ausgehen, daß der vorliegende Fall unter die Alternative a fällt und somit der Verordnung unterliegt, oder ist davon auszugehen, daß die Verordnung hier keine Rolle spielt und daß folglich allein die Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats Anwendung finden, in dem das Fahrzeug zugelassen ist?
6. Die Antwort auf diese Frage hängt ersichtlich von der Auslegung des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung und insbesondere des dort verwendeten Begriffs "innergemeinschaftlich" ab.
7. Für diese Bestimmung gibt es zwei verschiedene Auslegungen.
Nach der ersten, engen Auslegung soll durch den genannten Begriff in Artikel 2 Absatz 1 der Geltungsbereich der Verordnung auf Beförderungen beschränkt werden, die vollständig innerhalb der Gemeinschaft durchgeführt werden.
Nach der anderen Auslegung gilt die Regelung dagegen für jede Beförderung, die ganz oder teilweise innerhalb der Gemeinschaft erfolgt (natürlich unter der Voraussetzung, daß die betreffende Beförderung nicht unter eine der beiden speziellen Bestimmungen in Artikel 2 Absatz 2 fällt).
8. Meiner Ansicht nach ist aus teleologischen und systematischen Gründen dieser zweiten Auslegung zu folgen.
Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, daß die Verordnung zur Harmonisierung bestimmter Beförderungsbedingungen und insbesondere einiger Sozialvorschriften dient, mit denen die Sicherheit im Strassenverkehr und die Gesundheit der Fahrer gewährleistet werden sollen. Durch die Verordnung, die im übrigen eine Regelung ersetzt, die bereits in einer vorangegangenen Verordnung von 1969(3) enthalten war, wird mit anderen Worten innerhalb der Gemeinschaft eine einheitliche Regelung getroffen, die an die Stelle der einzelnen nationalen Regelungen tritt.
Unter diesem Gesichtspunkt ist die Verordnung, um die mit ihr angestrebten Ziele erreichen zu können, eindeutig darauf gerichtet, jede Beförderungsleistung zu regeln, die innerhalb der EWG erbracht wird, und damit jede innergemeinschaftliche Fahrstrecke, wobei es keine Rolle spielt, ob diese Fahrstrecke Teil einer grösseren Strecke ist, die auch durch Drittländer führt.
Eine andere Auslegung würde die praktische Wirksamkeit der Verordnung beeinträchtigen, weil Beförderungsleistungen, die innerhalb der Gemeinschaft durchgeführt werden und die deshalb einheitlichen Sozialvorschriften unterworfen werden müssen, um den Beförderungsunternehmen gleiche Wettbewerbsbedingungen zu verschaffen, der Gemeinschaftsregelung entzogen und unterschiedlichen nationalen Bestimmungen unterstellt würden.
9. Daß allein die hier vertretene Auslegung mit dem Zweck der Verordnung in Einklang steht, wird auch dadurch bestätigt, daß sich schon aus der vorangegangenen Verordnung von 1969 eindeutig ergab, daß die Gemeinschaftsregelung für Beförderungen gelten musste, bei denen sich eine Teilstrecke ausserhalb der Gemeinschaft befand. Die Verordnung Nr. 543/69 galt nämlich gemäß Artikel 2 "für Beförderungen im Strassenverkehr ... für die innerhalb der Gemeinschaft zurückgelegte Beförderungsstrecke oder Beförderungsteilstrecke". Die verschiedenen Änderungen, die im Laufe der Zeit an Artikel 2 vorgenommen wurden, dienten nur zur Koordinierung der Anwendung der Gemeinschaftsverordnung mit den Bestimmungen des AETR, sollten aber die Anwendbarkeit der Gemeinschaftsregelung auf Fälle, die nicht in den Geltungsbereich des AETR fallen, sicher nicht beschränken, zumal kein ausdrücklicher Hinweis in diesem Sinne erfolgte.
Zur täglichen Ruhezeit gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3820/85
10. In Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung heisst es, daß der Fahrer "innerhalb jedes Zeitraums von 24 Stunden eine tägliche Ruhezeit von mindestens 11 zusammenhängenden Stunden" einzulegen hat (die unter bestimmten Voraussetzungen verkürzt werden darf).
11. Die gestellte Auslegungsfrage ist relativ einfach. Auch hier sind zwei Auslegungen möglich. Nach der ersten fängt jeder "Zeitraum von 24 Stunden" im Sinne von Artikel 8 Absatz 1 zu einem vorher bestimmten Zeitpunkt an (fester Beginn) und bildet einen gesonderten Zeitraum. Der erste dieser Zeiträume beginnt am Ende der wöchentlichen Ruhezeit; nach Ablauf des "ersten Zeitraums von 24 Stunden" beginnt ein zweiter, dann ein dritter usw. bis zur folgenden wöchentlichen Ruhezeit. Diese Auslegung geht im wesentlichen dahin, daß die Einhaltung der täglichen Ruhezeit von 11 Stunden innerhalb jedes isoliert betrachteten "Zeitraums von 24 Stunden" geprüft werden muß. Mit anderen Worten, wenn ein neuer Zeitraum beginnt, ist die im vorangegangenen Zeitraum geprüfte Ruhezeit nicht zu berücksichtigen (sogenanntes tabula-rasa-Kriterium).
Eine der möglichen praktischen Auswirkungen des Kriteriums des festen Beginns besteht darin, daß der Fahrer zwei aufeinanderfolgende "Lenkzeiten"(4) absolvieren kann, von denen sich die eine am Ende eines "Zeitraums von 24 Stunden" und die andere am Beginn des folgenden "Zeitraums von 24 Stunden" befindet. Dies würde nicht gegen Artikel 8 verstossen, da der Fahrer innerhalb jedes isoliert betrachteten "Zeitraums von 24 Stunden" die tägliche Ruhezeit einhält. Da jedoch nach dem tabula-rasa-Grundsatz ausser acht bleibt, was im unmittelbar vorangegangenen Zeitraum geschehen ist, kann es dazu kommen, daß der Fahrer während zweier "Zeiträume von 24 Stunden" sehr lange Zeit am Steuer des Fahrzeugs bleibt.
12. Mit Hilfe eines den Erklärungen des Vereinigten Königreichs entnommenen Beispiels lässt sich die Bedeutung dessen, was söben gesagt worden ist, näher erläutern. Gehen wir von einem Zeitraum von 24 Stunden aus, der am Montag um 8 Uhr nach Ablauf der wöchentlichen Ruhezeit beginnt. Wenn der Fahrer nach einer Lenkzeit von einer halben Stunde die tägliche Ruhezeit von 11 Stunden einlegt (die somit von 8 Uhr 30 bis 19 Uhr 30 am Montag dauert), ist davon auszugehen, daß er (für den ersten Zeitraum von 24 Stunden) die in Artikel 8 Absatz 1 vorgeschriebene tägliche Ruhezeit eingehalten hat. Von da an könnte der Fahrer (unter Beachtung der in den Artikeln 6 Absatz 1 und 7 der Verordnung aufgestellten Voraussetzungen über die Dauer der Lenkzeit und die Unterbrechungen) zehn Stunden lang fahren, von 19 Uhr 30 am Montag bis 7 Uhr am folgenden Morgen (zehn Stunden Lenkzeit plus eineinhalb Stunden Unterbrechung). Am Dienstag um 8 Uhr beginnt der zweite Zeitraum von 24 Stunden. Nach dem tabula-rasa-Kriterium könnte der Fahrer, mit den vorgeschriebenen Unterbrechungen, weitere zehn Stunden am Steuer bleiben, bevor er am Dienstag um 19 Uhr 30 die zweite Ruhezeit von 11 Stunden einlegt.
13. In einem solchen Fall wäre die in Artikel 8 Absatz 1 aufgestellte Voraussetzung formal erfuellt, da der Fahrer innerhalb des zweiten Zeitraums von 24 Stunden, der von 8 Uhr am Dienstag bis 8 Uhr am Mittwoch dauert, jedenfalls eine tägliche Ruhezeit von 11 Stunden eingelegt hätte. Wie sich aus dem dargestellten Beispiel ergibt, hat das tabula-rasa-Kriterium jedoch die bedenkliche Folge, daß es dem Fahrer erlaubt, 24 Stunden lang, von 19 Uhr 30 am Montag bis 19 Uhr 30 am Dienstag, ohne jede Ruhezeit ein Fahrzeug zu führen; überdies würde sich der Fahrer im selben Beispielsfall bei zwischenzeitlichen Unterbrechungen von 4 Stunden während eines Zeitraums von 20 Stunden tatsächlich am Steuer des Fahrzeugs befinden.
14. Nach der anderen Auslegung beginnen die Zeiträume von 24 Stunden, innerhalb deren die Ruhezeit von 11 Stunden eingelegt werden muß, dagegen nicht zu einem im voraus festgelegten Zeitpunkt, sondern am Ende der vorangegangenen (täglichen oder wöchentlichen) Ruhezeit (flexibler Beginn). Kehren wir zu dem genannten Beispiel zurück, so ist unschwer erkennbar, daß die Anwendung des Kriteriums des flexiblen Beginns zu ganz anderen Ergebnissen führt als die des Kriteriums des festen Beginns. Der Fahrer, der von 19 Uhr 30 am Montag bis 7 Uhr am Dienstag am Steuer gesessen hat, kann erst am Dienstag um 19 Uhr 30 mit einer weiteren Lenkzeit beginnen. Denn nach dem Kriterium des flexiblen Beginns beginnt der "Zeitraum von 24 Stunden" im Sinne von Artikel 8 Absatz 1 mit dem Ende der vorangegangenen Ruhezeit (d. h. am Montag um 19 Uhr 30); der Fahrer muß daher, nachdem er am Dienstag bis 7 Uhr am Steuer gesessen hat, seine Lenkzeit zwingend beenden und eine neue Ruhezeit von 11 Stunden einlegen, um den Anforderungen von Artikel 8 Absatz 1 zu genügen. Anderenfalls hätte er einen Zeitraum von 24 Stunden (von 19 Uhr 30 am Montag bis 19 Uhr 30 am Dienstag) ununterbrochen hinter dem Steuer verbracht, was Artikel 8 Absatz 1 gerade verbietet.
15. Von den beiden Auslegungen scheint mir sowohl im Hinblick auf das Ziel der Bestimmung als auch auf die Systematik der Verordnung die zweite eindeutig den Vorzug zu verdienen.
Durch Artikel 8 Absatz 1 und allgemein durch die Verordnung, zu der er gehört, sollen u. a. die Sicherheit im Strassenverkehr sowie die Verbesserung der Arbeitsbedingungen der Fahrer gewährleistet werden. Deshalb ist in Artikel 8 Absatz 1 festgelegt, daß ein Zeitraum von 24 Stunden mindestens 11 Stunden Ruhezeit enthalten muß. Mit dieser Bestimmung soll sichergestellt werden, daß es einen täglichen Wechsel zwischen Lenk- und Ruhezeiten gibt, um zu verhindern, daß sich der Fahrer in einem Zustand körperlicher und geistiger Ermüdung am Steuer des Fahrzeugs befindet und aufgrund dieses Zustands seine eigene Sicherheit und die anderer in Gefahr bringt.
Mit dieser Bestimmung wird somit dasselbe Ziel verfolgt wie mit den Artikeln 6 und 7 der Verordnung, die die Dauer der Lenkzeiten zwischen zwei täglichen Ruhezeiten und die Unterbrechungen während der Lenkzeiten behandeln.
16. Wie die Kommission und das Vereinigte Königreich zu Recht ausgeführt haben, steht das Kriterium des festen Beginns in Widerspruch zum Ziel des Artikels 8, da es nach dem genannten Beispiel dazu führen kann, daß ein Fahrer (mit den vorgeschriebenen Unterbrechungen) während eines Zeitraums von 24 Stunden ohne jede tägliche Ruhezeit am Steuer sitzt. Dies würde somit eine rein formale Beachtung dieser Bestimmung darstellen, aber in eklatanter Weise gegen ihr Ziel verstossen, da der Fahrer nicht, wie es dem Hauptzweck des Artikels 8 Absatz 1 entspricht, regelmässig zwischen Lenk- und Ruhezeiten abwechseln könnte.
17. Hinzu kommt eine weitere Erwägung. Das Kriterium des festen Beginns, das es dem Fahrer ermöglicht, zwei Lenkzeiten hintereinander zu haben (im Beispiel von 19 Uhr 30 am Montag bis 7 Uhr am Dienstag und von 7 Uhr am Dienstag bis 19 Uhr 30 am selben Tag), würde auch automatisch zu einem Verstoß gegen Artikel 6 der Verordnung führen, der bestimmt, daß die Tageslenkzeit zwischen zwei Ruhezeiten niemals 10 Stunden überschreiten darf.
18. Ich bin deshalb der Ansicht, daß das Kriterium des flexiblen Beginns den Vorzug verdient; indem es den Beginn des "Zeitraums von 24 Stunden" nicht an einen festen Zeitpunkt knüpft, sondern an das Ende der vorangegangenen Ruhezeit, hat es zur Folge, daß innerhalb der 24 Stunden ein Gleichgewicht zwischen Lenk- und Ruhezeiten gewahrt wird und daß dieser Rhythmus sodann während der gesamten Arbeitswoche eingehalten wird.
19. Zum Abschluß möchte ich noch eine letzte Bemerkung machen, die, entgegen dem Vorbringen in einigen der beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen, besser in den Rahmen der Beantwortung der zweiten Frage passt.
20. Es ist die Frage aufgeworfen worden, ob bei der Berechnung der Lenkzeiten im Rahmen der Prüfung, ob der Fahrer Artikel 8 Absatz 1 eingehalten hat, die Lenkzeiten in Drittländern zu berücksichtigen seien.
21. Diese Frage ist meines Erachtens zu bejahen. Es dürfte klar sein, daß die in der Verordnung vorgesehene Gemeinschaftsregelung für alle innerhalb der Gemeinschaft begangenen (und festgestellten) Verstösse gilt; dies ist dann der Fall, wenn die Kontrollbehörde feststellt, daß der Fahrer die in Artikel 8 Absatz 1 vorgeschriebene tägliche Ruhezeit nicht eingehalten hat.
Dabei spielt es keine Rolle, daß ein Teil des verbotswidrigen Verhaltens ausserhalb der Gemeinschaft erfolgt ist; entscheidend ist, daß das in der Verordnung geregelte und untersagte Verhalten (die Überschreitung der Lenkzeit) innerhalb der Gemeinschaft vollendet wurde.
Eine andere Lösung wäre im übrigen völlig unlogisch. Artikel 8 Absatz 1 enthält eine genaue und einheitliche Beschränkung, um zu verhindern, daß sich in der Gemeinschaft am Steuer von Lastwagen Fahrer befinden, die übermüdet sind, weil sie keine ausreichende Ruhezeit eingelegt haben; im Hinblick darauf ist es jedoch unerheblich, daß ein Teil der Lenkzeit nicht innerhalb der Gemeinschaft verbracht wurde, denn ein Fahrer ist sicherlich nicht weniger müde, wenn er während eines Teils des Tages in der Schweiz statt in Deutschland unterwegs war.
22. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, dem vorlegenden Gericht wie folgt zu antworten:
1) Die Verordnung Nr. 3820/85 gilt nach Artikel 2 Absatz 1 für Beförderungen im Strassenverkehr mit Fahrzeugen, die in einem Mitgliedstaat zugelassen sind, für den in der Gemeinschaft liegenden Teil der Strecke, auch wenn die betreffende Beförderung teilweise ausserhalb der Gemeinschaft erfolgt.
2) Unter "Zeitraum von 24 Stunden" im Sinne von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3820/85 ist eine Zeitspanne von 24 Stunden zu verstehen, die am Ende der vorangegangenen täglichen oder wöchentlichen Ruhezeit beginnt.
Um festzustellen, ob ein Fahrer in einem "Zeitraum von 24 Stunden" die in Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3820/85 vorgeschriebene tägliche Ruhezeit eingehalten hat, ist auch die Lenkzeit in Drittländern zu berücksichtigen.
(*) Originalsprache: Italienisch.
(1) - Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 über die Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Strassenverkehr (ABl. L 370, S. 1).
(2) - Das Übereinkommen wurde am 1. Juli 1970 in Genf im Rahmen der Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen abgeschlossen.
(3) - Verordnung (EWG) Nr. 543/69 des Rates vom 25. März 1969 über die Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Strassenverkehr (ABl. L 77, S. 49).
(4) - Gemäß Artikel 6 der Verordnung Nr. 3820/85 darf die Lenkzeit zwischen zwei täglichen Ruhezeiten (oder zwischen einer täglichen und einer wöchentlichen Ruhezeit) grundsätzlich neun Stunden nicht überschreiten.
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