Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. In der vorliegenden Rechtssache ficht Deutschland die Gültigkeit des Artikels 9 der Richtlinie 92/59/EWG des Rates vom 29. Juni 1992 über die allgemeine Produktsicherheit(1) (im folgenden: Richtlinie) an. Die Richtlinie wurde aufgrund des Artikels 100a EWG-Vertrag als Teil des Gemeinschaftsprogramms, das der Vollendung des Binnenmarktes bis zum 31. Dezember 1992 diente, erlassen.
2. Artikel 100a bestimmt:
"1. ... Der Rat erlässt ... die Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben.
...
3. Die Kommission geht in ihren Vorschlägen nach Absatz 1 in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz von einem hohen Schutzniveau aus.
...
5. Die vorgenannten Harmonisierungsmaßnahmen sind in geeigneten Fällen mit einer Schutzklausel verbunden, die die Mitgliedstaaten ermächtigt, aus einem oder mehreren der in Artikel 36 genannten nichtwirtschaftlichen Gründe vorläufige Maßnahmen zu treffen, die einem gemeinschaftlichen Kontrollverfahren unterliegen."
3. Die deutsche Regierung trägt vor, der Rat habe beim Erlaß des Artikels 9 der Richtlinie seine Befugnisse aus diesen Bestimmungen überschritten. Bevor ich jedoch die von der deutschen Regierung vorgebrachten Nichtigkeitsgründe näher untersuche, gehe ich zunächst auf die einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie ein.
Die Richtlinie
4. Nach den Begründungserwägungen der Richtlinie ist es deren Zweck, eine allgemeine Sicherheitsanforderung zu schaffen, die gemeinschaftsweit für alle für die Verbraucher bestimmten Produkte gilt, für die es keine spezifischen Sicherheitsbestimmungen gibt. Wenn alle Mitgliedstaaten eine solche Anforderung einführen, werden Unterschiede zwischen den nationalen Rechtsvorschriften vermieden, die geeignet sind, den innergemeinschaftlichen Handel zu behindern und Wettbewerbsverzerrungen innerhalb des Binnenmarktes hervorzurufen. Ausserdem soll das in Artikel 100a Absatz 3 EWG-Vertrag geforderte hohe Schutzniveau für die Sicherheit und Gesundheit gewährleistet werden.
5. Nach den Begründungserwägungen müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, daß sie die Rücknahme bereits in Verkehr gebrachter gefährlicher Produkte organisieren können. Darüber hinaus ist die Kommission von jeder Maßnahme zu unterrichten, mit der das Inverkehrbringen eines Produkts beschränkt oder seine Rücknahme vom Markt angeordnet wird, es sei denn, es handelt sich um Maßnahmen, die sich nur örtlich auswirken.
6. Die Begründungserwägungen 17 bis 20 beziehen sich speziell auf die im vorliegenden Verfahren angefochtene Bestimmung; sie lauten wie folgt:
"Es ist in erster Linie Sache der Mitgliedstaaten, unter Einhaltung der Bestimmungen des Vertrages, insbesondere der Artikel 30 bis 36, die entsprechenden Maßnahmen in bezug auf gefährliche Produkte zu ergreifen, die sich in ihrem Hoheitsgebiet befinden.
Es besteht daher die Möglichkeit, daß die einzelnen Mitgliedstaaten für ein bestimmtes Produkt unterschiedliche Entscheidungen treffen. Dies kann zu nicht vertretbaren Disparitäten beim Verbraucherschutz führen und somit den innergemeinschaftlichen Handel behindern.
Es können schwere Produktsicherheitsnotfälle eintreten, die die gesamte Gemeinschaft oder einen bedeutenden Teil derselben betreffen oder in unmittelbarer Zukunft betreffen könnten und für die wegen des Sicherheitsproblems, das das Produkt aufweist, im Rahmen der Verfahren, die in den spezifischen Gemeinschaftsvorschriften für das jeweilige Produkt bzw. die jeweilige Produktgruppe vorgesehen sind, keine mit der Dringlichkeit des Problems zu vereinbarende wirksame Lösung gefunden werden kann.
Daher ist ein geeignetes Verfahren zu schaffen, bei dem als letztes Mittel für die gesamte Gemeinschaft Maßnahmen in Form von an die Mitgliedstaaten gerichteten Entscheidungen erlassen werden können, damit Notfällen der genannten Art begegnet werden kann. Solche Entscheidungen gelten für die Wirtschaftssubjekte nicht unmittelbar, sondern müssen in innerstaatliches Recht umgesetzt werden. Nach diesem Verfahren darf die Kommission mit Unterstützung eines Ausschusses der Vertreter der Mitgliedstaaten nur befristete Maßnahmen beschließen. Zur Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ist ein Regelungsausschuß gemäß dem Verfahren III Variante b) des Beschlusses 87/373/EWG[(2)] einzusetzen."
7. Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie bestimmt:
"Mit dieser Richtlinie soll sichergestellt werden, daß die in den Verkehr gebrachten Produkte sicher sind."
Nach ihrem Artikel 1 Absatz 2 gilt die Richtlinie, soweit es keine spezifischen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über die Sicherheit der betreffenden Produkte gibt.
8. Die Artikel 3 und 4 der Richtlinie erlegen den Mitgliedstaaten eine weitgehende Verpflichtung auf, zu gewährleisten, daß nur sichere Produkte in den Verkehr gebracht werden, und ihrerseits die Hersteller zu verpflichten, einschlägige Informationen über mögliche Gefahren zu erteilen. Nach den Artikeln 5 und 6 haben die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, daß die Hersteller und Händler ihre Sicherheitsverpflichtungen einhalten; nach Artikel 6 Absatz 1 müssen sie insbesondere dafür sorgen, daß sie selbst über die notwendigen Befugnisse verfügen.
9. Nach Artikel 7 müssen die Mitgliedstaaten die Kommission unterrichten, wenn sie Maßnahmen treffen, die den Verkauf eines Produkts beschränken oder verbieten. Die Kommission konsultiert sodann die betroffenen Parteien und unterrichtet alle Mitgliedstaaten entsprechend, wenn sie die Maßnahme für gerechtfertigt hält. Gelangt die Kommission zu dem Schluß, daß die Maßnahme nicht gerechtfertigt ist, so unterrichtet sie den Mitgliedstaat, der diese Maßnahme getroffen hat.
10. Titel V der Richtlinie (Artikel 8 bis 12) trägt die Überschrift "Notfälle und Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene". Nach Artikel 8 müssen die Mitgliedstaaten die Kommission von den Sofortmaßnahmen unterrichten, die sie getroffen haben, um die Vermarktung oder Verwendung eines Produkts zu verhindern, einzuschränken oder Bedingungen zu unterwerfen. Die Kommission informiert ihrerseits die anderen Mitgliedstaaten, die der Kommission mitteilen, welche Maßnahmen sie ergriffen haben.
11. Artikel 9, bei dem es sich, wie gesagt, um die Vorschrift handelt, die im vorliegenden Verfahren angefochten wird, bestimmt:
"Erlangt die Kommission auf dem Wege einer Notifizierung durch einen Mitgliedstaat oder durch von einem Mitgliedstaat übermittelte Informationen, insbesondere gemäß den Artikeln 7 und 8, Kenntnis von einer ernsten und unmittelbaren Gefahr für die Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher in mehr als einem Mitgliedstaat, die von einem bestimmten Produkt ausgeht, und
a) haben ein oder mehrere Mitgliedstaaten Maßnahmen im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 Buchstaben d) bis h) ergriffen, durch welche das Inverkehrbringen des betreffenden Produkts eingeschränkt oder seine Rücknahme vom Markt angeordnet wird, und
b) bestehen zwischen den Mitgliedstaaten Meinungsunterschiede über die in bezug auf diese Gefahr zu ergreifenden Maßnahmen und
c) kann die Gefahr angesichts der Art des Produktsicherheitsproblems nach den Verfahren der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften für das betreffende Produkt oder die betreffende Produktgruppe nicht in mit der Dringlichkeit des Problems zu vereinbarender Weise bewältigt werden und
d) kann die Gefahr nur durch Erlaß geeigneter und gemeinschaftsweit anwendbarer Maßnahmen zur Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher sowie des ordnungsgemässen Funktionierens des Gemeinsamen Marktes angemessen bewältigt werden,
so kann die Kommission nach Anhörung der Mitgliedstaaten und auf Antrag zumindest eines dieser Staaten gemäß dem Verfahren des Artikels 11 einen Beschluß fassen, mit dem die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, nach Maßgabe des Artikels 6 Absatz 1 Buchstaben d) bis h) geeignete vorläufige Vorkehrungen zu treffen."
Die in dieser Vorschrift genannten Maßnahmen des Artikels 6 Absatz 1 Buchstaben d bis h umfassen solche, mit denen der Verkauf des betreffenden Produkts beschränkt oder verboten wird, die Rücknahme oder Vernichtung des Produkts organisiert wird oder die Anbringung geeigneter Hinweise oder Warnungen verlangt wird.
12. Entgegen der Auffassung sowohl der deutschen Regierung als auch des Rates ist es fraglich, ob Artikel 9 die Kommission ermächtigt, von den Mitgliedstaaten zu verlangen, Maßnahmen, die sie bereits getroffen haben, zurückzunehmen. Ebenso dürfte ein Mitgliedstaat, wenn die Kommission ihre Befugnisse aus Artikel 9 ausübt, nicht daran gehindert sein, einschneidendere Maßnahmen einzuführen oder aufrechtzuerhalten. Jedenfalls steht aber fest, daß die getroffenen Maßnahmen mit den Verpflichtungen des Mitgliedstaats aus dem Vertrag, insbesondere den Artikeln 30 und 36, in Einklang stehen müssen.
13. Nach Artikel 10 der Richtlinie ist ein Ausschuß für Produktsicherheitsnotfälle einzusetzen, und Artikel 11 legt das Verfahren fest, nach dem unter Beteiligung dieses Ausschusses die in Artikel 9 genannten Maßnahmen zu treffen sind. Nach Artikel 11 Absatz 2 ist die Geltungsdauer der getroffenen Maßnahmen zunächst auf höchstens drei Monate beschränkt.
Die Nichtigkeitsgründe
14. Die deutsche Regierung macht mit ihrer Klage im wesentlichen geltend, Artikel 100a EWG-Vertrag stelle keine Rechtsgrundlage für eine Vorschrift wie Artikel 9 dar, die die Kommission ermächtige, die Mitgliedstaaten zu verpflichten, bestimmte konkrete Maßnahmen zu treffen. Nach Ansicht der deutschen Regierung steht diese Vorschrift im Hinblick auf die Maßnahmen, deren Erlaß aufgrund eines Beschlusses nach Artikel 9 verlangt werden kann, in Widerspruch zu der Verteilung der Befugnisse zwischen den Gemeinschaftsorganen und den Mitgliedstaaten.
15. Die deutsche Regierung stützt ihren Antrag auf Nichtigerklärung des Artikels 9 der Richtlinie auf drei Gründe. Erstens sei Artikel 9 nicht durch die in Artikel 100a Absatz 5 EWG-Vertrag verliehene Befugnis gedeckt, aufgrund des Artikels 100a erlassene Maßnahmen mit einer "Schutzklausel" zu verbinden, d. h. einer Klausel, die die Mitgliedstaaten ermächtige, vorläufige Maßnahmen zu treffen, die einem gemeinschaftlichen Kontrollverfahren unterlägen(3).
16. Ausserdem trägt die deutsche Regierung vor, der Erlaß des Artikels 9 sei nicht durch die allgemeinen Befugnisse des Rates aus Artikel 100a Absatz 1 EWG-Vertrag in Verbindung mit seiner Verpflichtung aus Artikel 145, die Durchführungsbefugnisse der Kommission zu übertragen, gedeckt. Dieses Vorbringen deutet die deutsche Regierung bereits in ihrer Klageschrift an; ausführlicher geht sie hierauf jedoch in ihrer Erwiderung ein, in der sie zu den vom Rat in seiner Klagebeantwortung vorgebrachten Argumenten Stellung nimmt.
17. Schließlich meint die deutsche Regierung, Artikel 9 stehe jedenfalls in keinem Verhältnis zu dem angestrebten Ziel, da dieses Ziel ebensogut durch Mittel erreicht werden könne, die die Befugnisse der Mitgliedstaaten, den Verkauf von Erzeugnissen in ihrem Hoheitsgebiet zu regeln, weniger beeinträchtigten.
18. Ich werde auf jedes dieser Argumente nacheinander eingehen.
1) Der Anwendungsbereich des Artikels 100a Absatz 5
19. Das auf Artikel 100a Absatz 5 gestützte Vorbringen scheint mir für die vorliegende Rechtssache nicht von zentraler Bedeutung zu sein, obwohl die deutsche Regierung es in ihrer Klageschrift in den Vordergrund gestellt hat. Die Richtlinie selbst bezeichnet Artikel 9 nicht als Schutzklausel und enthält in ihren Begründungserwägungen auch keinen Hinweis darauf, daß diese Vorschrift nach Artikel 100a Absatz 5 erlassen worden sei. Auch sucht der Rat in seiner Klagebeantwortung nicht, sich auf Artikel 100a Absatz 5 zu berufen.
20. Der Gerichtshof hat sich mit dem Anwendungsbereich des Artikels 100a Absatz 5 bisher noch nicht befasst. Es scheint jedoch klar, daß Artikel 100a Absatz 5 dem Rat keine Befugnisse zusätzlich zu denen einräumt, über die er bereits nach Artikel 100a Absatz 1 verfügt. Soweit nämlich Artikel 100a Absatz 5 den Rat verpflichtet, in geeigneten Fällen eine Schutzklausel aufzunehmen, die die Mitgliedstaaten ermächtigt, vorläufige Maßnahmen zu treffen, die einem gemeinschaftlichen Kontrollverfahren unterliegen, wird mit ihm nur eine im Rahmen des Erlasses von Harmonisierungsmaßnahmen nach Artikel 100 EWG-Vertrag seit langem bestehende Praxis des Rates formal anerkannt(4). Auch wenn Artikel 100 im Gegensatz zu Artikel 100a nicht ausdrücklich dazu ermächtigt, Harmonisierungsmaßnahmen mit Schutzklauseln zu versehen, steht doch ausser Zweifel, daß der Rat diese Befugnis bereits besaß, bevor Artikel 100a durch die Einheitliche Europäische Akte in den EWG-Vertrag eingefügt wurde. Natürlich könnte eine solche Befugnis nur dazu verwendet werden, es den Mitgliedstaaten zu erlauben, Maßnahmen zu treffen, die mit dem EWG-Vertrag vereinbar sind.
21. Ein Beispiel hierfür ist Artikel 5 der Richtlinie 74/63/EWG des Rates(5), durch die die Hoechstgehalte an bestimmten Stoffen und Erzeugnissen in Futtermitteln harmonisiert worden sind. Nach Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 74/63 kann ein Mitgliedstaat vorübergehend in der Richtlinie nicht genannte Hoechstgehalte vorschreiben, wenn er eine Gesundheitsgefährdung für gegeben hält; er muß jedoch unverzueglich die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten unterrichten. Nach Artikel 5 Absatz 2 kann sodann eine Entscheidung dahin gehend getroffen werden, ob die Richtlinie nach Maßgabe eines Ausschußverfahrens zu ändern ist.
22. Diese Bestimmung ist vom Gerichtshof in der Rechtssache Tedeschi/Denkavit(6) überprüft worden. Der Gerichtshof hat ausgeführt:
"Wenn in Anwendung des Artikels 100 EWG-Vertrag Richtlinien der Gemeinschaft die Harmonisierung der zur Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit von Tieren und Menschen notwendigen Maßnahmen vorsehen und gemeinschaftliche Verfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung regeln, ist der Rückgriff auf Artikel 36 nicht mehr gerechtfertigt, und der von der Harmonisierungsrichtlinie gezogene Rahmen ist nunmehr maßgeblich für die Durchführung der geeigneten Kontrollen und den Erlaß von Schutzmaßnahmen.
...
Im Rahmen der geschaffenen Harmonisierung haben jedoch nach Artikel 5 [der Richtlinie 74/63] die Mitgliedstaaten das Recht, in ihrem Hoheitsgebiet vorübergehend den Verkehr von Futtermitteln zu verhindern, welche Stoffe enthalten könnten, die möglicherweise mit Rücksicht auf die Gesundheit von Tieren oder Menschen unerwünscht sind, obwohl sie im Anhang zu der Richtlinie nicht aufgeführt werden.
Zwar sehen die Artikel 6 und 9 der Richtlinie vor, daß die Liste der unerwünschten Stoffe nach einem gemeinschaftlichen Verfahren aufgrund der Entwicklung der wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse geändert werden kann, es war jedoch gerechtfertigt, auch für den Fall ein Mittel zur Ausfuellung einer Lücke der harmonisierten Rechtsvorschriften vorzusehen, daß eine Gefahr auftritt, die unverzuegliches Handeln erfordert."(7)
23. Es leuchtet ein, daß eine Klausel, die es den Mitgliedstaaten erlaubt, abweichend von den Bestimmungen einer Richtlinie vorübergehende Maßnahmen zu treffen, oft dann als geeignet anzusehen sein wird, wenn mit der Richtlinie Vorschriften harmonisiert werden, die mit der Gesundheit oder der Sicherheit im Zusammenhang stehen. Würde nämlich eine solche Klausel fehlen, so wäre die Fähigkeit eines Mitgliedstaats, Notfällen zu begegnen, in schwerwiegender Weise beeinträchtigt. Eine solche Klausel wird als besonders geeignet anzusehen sein, wenn mit der Richtlinie ein hohes Schutzniveau angestrebt wird, wie im Fall der nach Artikel 100a getroffenen Maßnahmen(8).
24. Artikel 100a Absatz 5 bezweckt also, sicherzustellen, daß der Rat entsprechend der bisherigen Praxis auch weiterhin Harmonisierungsmaßnahmen mit geeigneten Schutzklauseln versieht(9). Obwohl Schutzklauseln verschiedene Formen annehmen können, bestehen sie typischerweise aus zwei miteinander verbundenen Bestimmungen: einer Bestimmung, die die Mitgliedstaaten ermächtigt, abweichend von den harmonisierten Anforderungen der Richtlinie vorübergehende Maßnahmen zu treffen, sofern die Kommission unverzueglich unterrichtet wird, und einer Bestimmung, die es der Kommission erlaubt, die Maßnahmen aufgrund eines Ausschußverfahrens auf Gemeinschaftsebene durchzuführen(10). In anderen Fällen sind die Mitgliedstaaten nicht nur berechtigt, ein Erzeugnis vom Markt zu nehmen, sondern sie müssen dies unter bestimmten Umständen tun, selbst wenn das Erzeugnis den harmonisierten Anforderungen entspricht, die ihm normalerweise den freien Verkehr ermöglichen; in diesen Fällen ist ein Verfahren zur Berichtigung der harmonisierten Anforderungen vorgesehen, falls sie sich als ungeeignet erweisen(11).
25. Die im vorliegenden Verfahren angefochtene Vorschrift ähnelt jedoch keiner der vorstehend erörterten Schutzklauseln. Der Grund hierfür liegt auf der Hand. Im Gegensatz zu der üblichen Art von Harmonisierungsmaßnahmen geht die Richtlinie nicht von der Annahme aus, daß Produkte, die ihren Anforderungen entsprechen, innerhalb der Gemeinschaft frei verkehren können müssen. Zweck der Richtlinie ist es nicht, sicherzustellen, daß in den Verkehr gebrachte Produkte bestimmten Anforderungen genügen, sondern nur, daß diese Produkte "sicher sind" (Artikel 1 Absatz 1), d. h., daß sie der in den Artikeln 3 und 4 genannten "allgemeinen Sicherheitsverpflichtung" entsprechen. Der Inhalt dieser Verpflichtung bestimmt sich wiederum nach den spezifischen nationalen Rechtsvorschriften oder, in Ermangelung solcher Vorschriften, nach Kriterien wie freiwilligen nationalen Normen, mit denen europäische Normen durchgeführt werden, sowie technischen Spezifikationen der Gemeinschaft.
26. Im Gegensatz zu anderen Richtlinien, die Verpflichtungen in bezug auf bestimmte Erzeugnisse begründen, stellt die Richtlinie nicht die Vermutung auf, daß Produkte, die bestimmten harmonisierten Anforderungen entsprechen, sicher sind(12). Demgemäß bedarf es keiner Klausel, nach der die Mitgliedstaaten abweichend von den Anforderungen der Richtlinie aus Gründen der Gesundheit oder der Sicherheit vorübergehende Maßnahmen treffen könnten. Die Richtlinie soll vielmehr sicherstellen, daß die Mitgliedstaaten ein geeignetes Aufsichts- und Kontrollsystem errichten, das sie in die Lage versetzt, zu verhindern, daß unsichere Produkte in den Verkehr gebracht werden, und gegebenenfalls in Notsituationen einzugreifen. Artikel 9 ermächtigt die Kommission, von den Mitgliedstaaten ein solches Eingreifen zu verlangen.
27. Infolgedessen ist Artikel 9 keine auf Artikel 100a Absatz 5 EWG-Vertrag gestützte Schutzklausel. Dann stellt sich aber die Frage, ob er vom Rat aufgrund der allgemeinen Befugnisse aus Artikel 100a Absatz 1 EWG-Vertrag erlassen werden konnte.
2) Der Anwendungsbereich des Artikels 100a Absatz 1
28. Die deutsche Regierung trägt vor, der Rat wäre nach Artikel 100a Absatz 1 nicht befugt, selbst einen Beschluß der in Artikel 9 der Richtlinie genannten Art zu erlassen. Folglich sei die angefochtene Vorschrift ungültig, soweit sie der Kommission eine Befugnis übertragen wolle, die dem Rat selbst nicht zustehe.
29. Die deutsche Regierung räumt ein, daß Befugnisse wie die durch Artikel 9 verliehenen im Rahmen des Binnenmarktes zweckmässig sein könnten. Wie der Rat hervorhebt, ist eine Folge der Beseitigung der Grenzkontrollen die, daß es für die Mitgliedstaaten schwieriger geworden ist, die Verbreitung unsicherer Produkte in ihrem Gebiet durch eigenes Handeln zu verhindern. So kann ein Produkt, das beispielsweise in einem Mitgliedstaat verboten ist, aus einem anderen Mitgliedstaat, in dem es dieser Beschränkung nicht unterliegt, frei eingeführt werden. Aufgrund der Befugnisse aus Artikel 9 kann ernsten, unmittelbaren Gefahren für die Gesundheit und die Sicherheit der Verbraucher erforderlichenfalls auf Gemeinschaftsebene begegnet werden, wodurch gewährleistet wird, daß sich die Vollendung des Binnenmarktes nicht negativ auf das Schutzniveau auswirkt.
30. Daher kann kein Zweifel daran bestehen, daß Artikel 9 der Richtlinie hinsichtlich des verfolgten Ziels in den Anwendungsbereich des Artikels 100a fällt, der, wie wir gesehen haben, dafür sorgt, daß Maßnahmen getroffen werden können, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes bezwecken. Die deutsche Regierung meint jedoch, daß ein nach Artikel 9 ergangener Beschluß nicht eigentlich als Harmonisierungsmaßnahme bezeichnet werden könne; ein solcher Beschluß falle mithin nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 100a.
31. Dieses Vorbringen der deutschen Regierung beruht auf einer Unterscheidung zwischen Harmonisierungs- und Durchführungsmaßnahmen(13). Nach Ansicht der deutschen Regierung kann Artikel 100a nur herangezogen werden, um Rechtsetzungsakte zu harmonisieren, nicht aber, um die einheitliche Anwendung solcher Akte auf Einzelfälle zu gewährleisten. Ein aufgrund des Artikels 9 der Richtlinie erlassener Beschluß habe aber diese Funktion, da mit ihm beispielsweise von den Mitgliedstaaten verlangt werden könne, ein bestimmtes Produkt oder einen bestimmten Produktposten zurückzunehmen; derartige Beschlüsse seien somit nicht von den Harmonisierungsbefugnissen des Rates gedeckt. Daher könne der Rat eine solche Befugnis auch nicht im Rahmen einer aufgrund des Artikels 100a ergangenen Maßnahme auf die Kommission übertragen.
32. Dieses Argument ist zurückzuweisen. Erstens ist klar, daß Artikel 100a, wie die deutsche Regierung einräumt, nicht auf die Harmonisierung von Rechtsvorschriften beschränkt ist. Ebenso wie Artikel 100 bezieht sich auch Artikel 100a ausdrücklich auf die Harmonisierung sowohl von Verwaltungsvorschriften als auch von Rechtsvorschriften. Harmonisierungsmaßnahmen können also Verpflichtungen umfassen, aufgrund deren die Behörden in bestimmter Weise tätig werden müssen, etwa indem sie Warnhinweise anbringen oder bestimmte Arten von Produkten zurücknehmen lassen.
33. Ausserdem kann kaum ein Zweifel daran bestehen, daß Artikel 100a zur Harmonisierung solcher Rechts- oder Verwaltungsvorschriften herangezogen werden kann, mit denen verhindert werden soll, daß bestimmte Produkte in den Verkehr gebracht werden. Die Harmonisierung derartiger Vorschriften stellt nämlich einen wichtigen Teil des Binnenmarktprogramms dar. So kann es z. B. geboten sein, Listen von Produkten oder Stoffen zu erstellen, die nicht in Aromen(14), Zusatzstoffen, Extraktionslösungsmitteln(15) oder kosmetischen Mitteln(16) enthalten sein dürfen. Hier wird es oft notwendig sein, der Kommission Befugnisse zu übertragen, um diese Vorschriften mit Rücksicht auf neueste technische Kenntnisse anzupassen(17). In bestimmten Fällen kann es jedoch angebracht sein, der Kommission eine Befugnis zur Anpassung der Richtlinie nur insoweit zu verleihen, als bereits zuvor von einem Mitgliedstaat Notmaßnahmen erlassen wurden(18).
34. Natürlich beweist die Tatsache, daß der Rat vorher derartige Vorschriften in Maßnahmen aufgenommen hat, die er aufgrund des Artikels 100a EWG-Vertrag erlassen hat, an sich noch nicht, daß er eine solche Befugnis hat. Diese Beispiele verdeutlichen jedoch, wie sehr die Wirksamkeit des Artikels 100a geschmälert würde, wenn die Auslegung dieses Artikels durch die deutsche Regierung akzeptiert werden müsste.
35. Die deutsche Regierung versucht, zwischen Vorschriften der gerade genannten Art und der Vorschrift, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht, zu unterscheiden. Sie weist darauf hin, daß Artikel 9 im Gegensatz zu der erstgenannten Art von Vorschriften die Kommission nicht ermächtige, den Wortlaut der Richtlinie zu ändern, um diese dem technischen Fortschritt anzupassen. Die Ausübung der Befugnisse aus Artikel 9 führe vielmehr zu einer Anwendung der allgemeinen Sicherheitsverpflichtung des Artikels 3 auf einen Einzelfall, beispielsweise bei einem Verbot eines bestimmten Produkts. So sei es bezeichnend, daß die Richtlinie selbst keine Liste verbotener Produkte enthalte. Ich meine jedoch, daß sich die deutsche Regierung damit auf eine rein formale Unterscheidung beruft, die die Gültigkeit der beanstandeten Vorschrift nicht beeinträchtigen kann. Es kann kein substantieller Unterschied bestehen zwischen einer Befugnis, eine Liste von Erzeugnissen, die nach einer Richtlinie verboten sind, zu ändern, und einer Befugnis, einen an die Mitgliedstaaten gerichteten besonderen Beschluß zu erlassen, der genau die gleiche Wirkung hat.
36. Andererseits unterscheidet die deutsche Regierung meines Erachtens zu Recht zwischen Harmonisierungs- und Durchführungsmaßnahmen. Vorschriften festzulegen, die in allen Mitgliedstaaten einheitlich anzuwenden sind, ist etwas anderes als Entscheidungen zu treffen, mit denen diese Vorschriften auf Einzelfälle angewandt werden. Es steht fest, daß der Rat nach bestimmten Vorschriften des EWG-Vertrages der Kommission sowohl die Befugnis, Bestimmungen zu erlassen, als auch die Befugnis, Einzelentscheidungen zu treffen, übertragen kann(19). Dagegen betrifft Artikel 100a ausschließlich die Harmonisierung nationaler Bestimmungen. Artikel 100a kann daher nur zum Erlaß solcher Maßnahmen herangezogen werden, mit denen einheitliche Bestimmungen festgelegt werden, deren Anwendung auf Einzelfälle anschließend Sache der nationalen Behörden ist.
37. Wie jedoch der Rat hervorhebt, sind die nach Artikel 9 der Richtlinie ergangenen Beschlüsse tatsächlich Maßnahmen, die einer Durchführung durch die nationalen Behörden bedürfen. Natürlich kann es sich um ganz konkrete Beschlüsse handeln, mit denen die Rücknahme eines bestimmten Produkts oder Produktpostens verlangt wird, der sich als unsicher erwiesen hat. Trotzdem meine ich, daß diese Beschlüsse zutreffend als Harmonisierungsmaßnahmen bezeichnet werden. Die Wirkung eines Beschlusses nach Artikel 9 ist nämlich die, daß jeder Mitgliedstaat sicherstellen muß, daß alle Einzelstücke des betreffenden Produkts vom Markt genommen werden. Durch einen Beschluß nach Artikel 9 wird somit eine einheitliche Norm festgelegt, die von den Behörden der Mitgliedstaaten durchgeführt werden muß. Das reicht meines Erachtens zur Widerlegung des Hauptvorbringens der deutschen Regierung aus.
38. In ihrer Stellungnahme zum Streithilfeschriftsatz der Kommission führt die deutsche Regierung zur Stützung ihrer Auffassung, daß ein Beschluß nach Artikel 9 der Richtlinie nicht als Harmonisierungsmaßnahme angesehen werden könne, ein weiteres Argument an. Sie trägt vor, ein solcher Beschluß könne die Hersteller oder die Vertreiber des Erzeugnisses im Sinne des Artikels 173 EWG-Vertrag "unmittelbar und individül betreffen". Dieser Beschluß sei daher als Einzelfall- und nicht als Harmonisierungsmaßnahme anzusehen. Meines Erachtens steht jedoch der Umstand, daß ein Beschluß ein bestimmtes Unternehmen individuell betreffen kann, für sich genommen einer Qualifizierung dieses Beschlusses als Harmonisierungsmaßnahme nicht entgegen, solange er bezweckt, nationale Bestimmungen zum Nutzen des Binnenmarkts zu harmonisieren.
39. Ich halte daher die Auffassung, daß ein nach Artikel 9 ergangener Beschluß zu den Maßnahmen gehöre, die mit der Verteilung der Befugnisse zwischen den Gemeinschaftsorganen und den Mitgliedstaaten unvereinbar seien, nicht für zutreffend. In der mündlichen Verhandlung hat die deutsche Regierung darauf hingewiesen, daß eine derartige Maßnahme von den deutschen Bundesbehörden gegenüber den Bundesländern nicht getroffen werden könne; eine solche Analogie zur Verteilung der Befugnisse nach der deutschen Verfassung scheint mir jedoch neben der Sache zu liegen. Die Befugnisse der Gemeinschaftsorgane sind in den Bestimmungen des EWG-Vertrages niedergelegt. Diese Befugnisse umfassen auch die Befugnis aus Artikel 100a, nationale Bestimmungen zu harmonisieren. Es genügt also die Feststellung, daß aufgrund des Artikels 9 der Richtlinie ergangene Beschlüsse zutreffend als Harmonisierungsmaßnahmen bezeichnet werden können.
40. Daraus folgt meiner Ansicht nach, daß der von der deutschen Regierung angeführte zweite Nichtigkeitsgrund ebenfalls zurückzuweisen ist. Deshalb wende ich mich nun dem dritten Nichtigkeitsgrund zu, nämlich dem der Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit.
3) Verhältnismässigkeit der angefochtenen Vorschrift
41. Die deutsche Regierung führt aus, die angefochtene Vorschrift verletze den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, da ihr Zweck durch Mittel erreicht werden könne, die für die betroffenen Mitgliedstaaten weniger einschneidend seien. Insbesondere sei es nicht erforderlich, daß die Kommission die Ermächtigung erhalte, verbindliche Entscheidungen zu erlassen. Das mit der angefochtenen Vorschrift angestrebte Ziel könne nämlich ebensogut dadurch erreicht werden, daß die Kommission eine Stellungnahme oder Empfehlung abgebe. Würde der Stellungnahme oder der Empfehlung nicht Folge geleistet, könne die Kommission immer noch ein Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag anstrengen. Ein solches Vorgehen würde auch nicht zu einer unangemessenen Verzögerung führen, da der Gerichtshof nach Artikel 185 oder 186 EWG-Vertrag einstweilige Anordnungen erlassen könne.
42. Diesem Vorbringen liegt meines Erachtens ein Mißverständnis zugrunde. Zunächst soll Artikel 100a gerade die Harmonisierung nationaler Bestimmungen ermöglichen, ohne daß es einer Vielzahl von Vertragsverletzungsklagen bedarf. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, wie die Kommission gegen einen Mitgliedstaat klagen können soll, der einer Stellungnahme oder einer Empfehlung nicht nachgekommen ist, die ja in Artikel 189 ausdrücklich als nicht verbindlich bezeichnet werden. So erklärt die deutsche Regierung auch nicht, wie die Kommission eine Vertragsverletzungsklage gegen einen Mitgliedstaat erheben könnte, der es beispielsweise abgelehnt hat, den Verkauf eines bestimmten Erzeugnisses zu untersagen. Wie der Rat ausführt, kann eine solche Ablehnung nicht gegen Artikel 30 EWG-Vertrag verstossen. Allenfalls ist es das Verbot des Erzeugnisses, das als Beschränkung des freien Warenverkehrs einer Rechtfertigung durch den EWG-Vertrag bedarf.
43. Ausserdem ist fraglich, ob unter diesen Umständen die Kommission einen Mitgliedstaat wegen Verletzung der in der Richtlinie festgelegten allgemeinen Sicherheitsverpflichtung verklagen könnte. Zwar sind die Mitgliedstaaten nach den Artikeln 3 und 4 der Richtlinie verpflichtet, einen gesetzgeberischen Rahmen zu schaffen, in dem Hersteller und Händler verpflichtet werden können, geeignete Maßnahmen zu ergreifen. In ähnlicher Weise verpflichten die Artikel 5 und 6 die Mitgliedstaaten, Behörden mit entsprechenden Befugnissen und Aufgabenbereichen zu errichten, und die Artikel 7 und 8 erlegen den Mitgliedstaaten bestimmte Informationspflichten auf. Artikel 14 legt verschiedene Verfahrensvoraussetzungen fest. Die einzige Bestimmung, die spezifische Verpflichtungen im Zusammenhang mit einem bestimmten Produkt begründen kann, ist meines Erachtens jedoch Artikel 9 selbst.
44. Gleichwohl meint die deutsche Regierung in ihrer Erwiderung, daß die Kommission einen Mitgliedstaat verklagen könnte, der gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 5 und 6 der Richtlinie verstossen habe. Zwar würde ein Mitgliedstaat gegen diese Verpflichtungen verstossen, wenn er die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften nicht erließe oder die zur Übereinstimmungskontrolle und Verhängung angemessener Sanktionen geeigneten Behörden nicht benennte (Artikel 5) oder wenn er sich nicht die Befugnisse für den Erlaß geeigneter Maßnahmen verschaffen würde (Artikel 6). Jedoch können diese Bestimmungen eindeutig keine Verpflichtung zur Rücknahme eines bestimmten Produkts vom Markt begründen. Ohne einen nach Artikel 9 der Richtlinie ergangenen Beschluß obläge die Entscheidung darüber, welche Maßnahmen zu ergreifen sind, um einer tatsächlichen oder vermeintlichen Gefährdung zu begegnen, den nationalen Behörden jedes Mitgliedstaats.
45. Daraus folgt, daß die Kommission, gäbe es Artikel 9 nicht, nicht befugt wäre, sicherzustellen, daß für ein unsicheres Produkt in allen Mitgliedstaaten die gleichen Verbote oder Beschränkungen gelten. Daher kann Artikel 9 entgegen der Auffassung der deutschen Regierung nicht als unangemessen für seinen Zweck angesehen werden.
46. Ebensowenig überzeugt mich die Auffassung der deutschen Regierung, daß von der Möglichkeit Gebrauch gemacht werden könne, beim Gerichtshof den Erlaß einstweiliger Anordnungen zu beantragen. Es lässt sich wohl kaum behaupten, daß der Gerichtshof das ideale Forum sei, um in einem Eilfall zu entscheiden, ob ein bestimmtes Produkt sicher ist. Der aufgrund des Artikels 10 der Richtlinie eingesetzte Ausschuß für Produktsicherheitsnotfälle scheint mir die geeignetere Anlaufstelle für die Behandlung derartiger Fragen zu sein. Wird eine Stellungnahme dieses Ausschusses für ungerechtfertigt gehalten, besteht natürlich immer noch die Möglichkeit, die Gültigkeit der anschließenden Entscheidung der Kommission anzufechten.
47. Ich bin somit der Auffassung, daß die deutsche Regierung nicht bewiesen hat, daß die angefochtene Vorschrift unverhältnismässig ist.
Schlußfolgerung
48. Die Klage der Bundesrepublik Deutschland ist daher meines Erachtens abzuweisen. Demgemäß sollten ihr nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung die Kosten auferlegt werden. Die Kommission hat jedoch als Streithelferin nach Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung ihre eigenen Kosten zu tragen.
49. Der Gerichtshof sollte daher meiner Ansicht nach
1) die Klage abweisen;
2) Deutschland die Kosten des Rates auferlegen und
3) anordnen, daß die Kommission ihre eigenen Kosten trägt.
(*) Originalsprache: Englisch.
(1) - ABl. L 228, S. 24.
(2) - ABl. L 197, S. 33.
(3) - Siehe oben, Nr. 2.
(4) - Vgl. Pipkorn in Gröben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag (4. Auflage, Baden-Baden 1991), S. 2867 f.; Ehlermann, The Internal Market following the Single European Act, Common Market Law Review 24 (1987), S. 361 bis 409, 398 f.
(5) - Richtlinie vom 17. Dezember 1973 über die Festlegung von Hoechstgehalten an unerwünschten Stoffen und Erzeugnissen in Futtermitteln (ABl. 1974, L 38, S. 31), erlassen aufgrund der Artikel 43 und 100 EWG-Vertrag.
(6) - Rechtssache 5/77 (Slg. 1977, 1555).
(7) - Randnrn. 35 bis 38 des Urteils.
(8) - Vgl. Artikel 100a Absatz 3, zitiert in Nr. 2.
(9) - Vgl. z. B. Artikel 5 der Richtlinie 88/344/EWG des Rates vom 13. Juni 1988 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Extraktionslösungsmittel, die bei der Herstellung von Lebensmitteln und Lebensmittelzutaten verwendet werden (ABl. L 157, S. 28); Artikel 7 der Richtlinie 88/378/EWG des Rates vom 3. Mai 1988 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Sicherheit von Spielzeug (ABl. L 187, S. 1); Artikel 21 der Richtlinie 89/106/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Bauprodukte (ABl. 1989, L 40, S. 12); Artikel 12 der Richtlinie 89/398/EWG des Rates vom 3. Mai 1989 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Lebensmittel, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind (ABl. L 186, S. 27); Artikel 16 der Richtlinie 90/220/EWG des Rates vom 23. April 1990 über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt (ABl. L 117, S. 15).
(10) - Vgl. Ehlermann, zitiert in Fußnote 4, S. 398. Ein Beispiel hierfür ist der in Fußnote 9 angeführte Artikel 5 der Richtlinie 88/344. So können vorübergehende Maßnahmen nach Artikel 5 Absatz 1 getroffen und nach Artikel 5 Absatz 2 von der Kommission geprüft werden; anschließend können die Maßnahmen nach Artikel 5 Absatz 3 in Änderungen der Richtlinie einbezogen werden.
(11) - Vgl. Artikel 21 der Richtlinie 89/106 und Artikel 7 der Richtlinie 88/378, beide angeführt in Fußnote 9.
(12) - Vgl. die Artikel 4 und 5 Absatz 1 der Richtlinie 88/378 mit den Artikeln 4 Absatz 2 und 6 Absatz 1 der Richtlinie 89/106, angeführt in Nr. 9.
(13) - Vgl. Rechtssache 16/88 (Kommission/Rat, Slg. 1989, 3457, Randnr. 11 des Urteils).
(14) - Vgl. Artikel 4 der Richtlinie 88/388/EWG des Rates vom 22. Juni 1988 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Aromen zur Verwendung in Lebensmitteln und über Ausgangsstoffe für ihre Herstellung (ABl. L 184, S. 61).
(15) - Vgl. die Artikel 2 und 3 der Richtlinie 89/107/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Zusatzstoffe, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen (ABl. L 40, S. 27); Artikel 2 der in Fußnote 9 angeführten Richtlinie 88/344.
(16) - Vgl. Artikel 4 der Richtlinie 76/768/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über kosmetische Mittel (ABl. L 262, S. 169), die nach Artikel 100 EWG-Vertrag erging.
(17) - Vgl. z. B. die Artikel 8 Absatz 2 und 12 Absatz 3 der in Fußnote 16 angeführten Richtlinie 76/768; vgl. auch die Zwölfte Richtlinie 90/121/EWG der Kommission vom 20. Februar 1990 zur Anpassung der Anhänge II, III, IV, V und VI der Richtlinie 76/768/EWG des Rates an den technischen Fortschritt (ABl. L 71, S. 40), die Gegenstand der Prüfung des Gerichtshofes im Urteil vom 25. Januar 1994 in der Rechtssache C-212/91, Angelopharm/Freie und Hansestadt Hamburg, war.
(18) - Wie im Fall der in Fußnote 9 angeführten Richtlinie 88/344 (Artikel 5). Die in Fußnote 16 angeführte Richtlinie 76/768 enthält sowohl eine allgemeine Befugnis zur Anpassung der Richtlinie an den technischen Fortschritt (Artikel 8 Absatz 2) als auch eine Befugnis zu einer solchen Anpassung unter Berücksichtigung der Schutzmaßnahmen eines Mitgliedstaats (Artikel 12 Absatz 3).
(19) - Vgl. die in Fußnote 13 angeführte Rechtssache 16/88, Kommission/Rat.
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