Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. I den foreliggende sag skal Domstolen tage stilling til, om det er foreneligt med faellesskabsretten at anvende en national regel, som begraenser den periode, for hvilken der kan kraeves sociale sikringsydelser med tilbagevirkende kraft, til tolv maaneder foer datoen for indgivelse af ansoegningen, i en situation, hvor kravet stoettes paa en direktivbestemmelse, som har direkte virkning og ikke er blevet korrekt gennemfoert i national ret. Besvarelsen af de af Court of Appeal forelagte spoergsmaal forudsaetter en stillingtagen til raekkevidden af de af Domstolen afsagte domme af 25. juli 1991 i Emmott-sagen (1) og af 27. oktober 1993 i Steenhorst-Neerings-sagen (2).
Sagens baggrund og de forelagte spoergsmaal
2. Den 19. december 1978 udstedte Raadet direktiv 79/7/EOEF om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring (3). Artikel 4, stk. 1, i direktivet forbyder enhver forskelsbehandling paa grundlag af koen, isaer for saa vidt angaar anvendelsesomraadet for de sociale sikringsordninger samt betingelserne for adgang til disse. Direktivet skulle efter artikel 8 vaere gennemfoert i national ret inden seks aar efter dets meddelelse, dvs. senest den 22. december 1984.
3. I 1981 fik fru Johnson tilkendt bidragsuafhaengige invaliditetsydelser (non-contributory invalidity benefit, herefter benaevnt "NCIB") i henhold til section 36(1) i Social Security Act 1975. I 1982 flyttede fru Johnson sammen med en mand. Paa dette tidspunkt var det i henhold til section 36(2) i Social Security Act 1975 en betingelse for, at en kvinde kunne opnaa NCIB, at hun ikke alene skulle vaere uarbejdsdygtig, men ogsaa ude af stand til at udfoere normalt arbejde i hjemmet. Under henvisning til, at fru Johnson ikke opfyldte denne sidste betingelse, blev udbetalingen af NCIB indstillet.
4. Den saakaldte "household duties test" gjaldt kun kvinder. Maend var saaledes berettiget til NCIB uden at opfylde dette supplerende krav i loven. Ved Health and Social Security Act 1984 blev NCIB ophaevet med virkning fra den 29. november 1984, dvs. kort tid foer udloebet af fristen for gennemfoerelse af direktiv 79/7, og der blev indfoert en ny form for ydelser ved alvorlig invaliditet (Severe Disablement Allowance, herefter benaevnt "SDA"), som maend og kvinder havde ret til under samme betingelser.
5. Betingelserne for at opnaa SDA var generelt strengere - om end ens for begge koen - end de betingelser, der tidligere gjaldt i henhold til Social Security Act. Der blev fastsat overgangsbestemmelser ved Social Security (Severe Disablement Allowance) Regulations 1984, der ligeledes traadte i kraft den 29. november 1984. Den forelaeggende ret har oplyst, at overgangsbestemmelserne, herunder navnlig regulation 20, indebar, at personer, der havde vaeret berettiget til NCIB, umiddelbart foer denne form for ydelser blev afskaffet, automatisk var berettiget til den nye ydelse uden at behoeve at dokumentere, at de opfyldte betingelserne for at faa udbetalt denne, dvs. at de blev tildelt, hvad der er blevet betegnet som et "fripas" til de nye SDA-ydelser (4).
6. Regulation 20 i Regulations 1984 var genstand for den praejudicielle forelaeggelse for Domstolen i Borrie Clarke-sagen. I sin dom af 24. juni 1987 (5) konstaterede Domstolen, at overgangsbestemmelserne viderefoerte en diskriminatorisk ordning, som var uforenelig med princippet om ligebehandling i artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7. Domstolen henviste til, at bestemmelsen i artikel 4, stk. 1, som fastslaaet i tidligere domme, har direkte virkning, og fastslog herefter,
"at kvinder ifoelge direktivets artikel 4, stk. 1, fra den 23. december 1984 har krav paa at blive behandlet paa samme maade og efter samme regler som maend i samme situation, og at disse regler er det eneste gyldige retsgrundlag, saa laenge direktivet ikke er korrekt gennemfoert. Dette betyder i den foreliggende sag, at saafremt en mand i samme situation som en kvinde efter de anfoerte overgangsbestemmelser automatisk fik ret til den nye ydelse, der udbetales i tilfaelde af alvorlig invaliditet, uden at han paa ny skulle dokumentere sine rettigheder, har en kvinde fra den 23. december 1984 samme ret og behoever ikke opfylde en yderligere betingelse, som gjaldt foer det naevnte tidspunkt, men kun for gifte kvinder." (Praemis 12) (6).
7. Den 17. august 1987 indgav fru Johnson gennem et Citizens' Advice Bureau ansoegning om SDA i henhold til regulation 20. Adjudication Officer afslog ansoegningen, og denne afgoerelse blev stadfaestet af Sutton Social Security Appeal Tribunal. Afgoerelsen blev herefter indbragt for Social Security Commissioners, der forelagde Domstolen en raekke praejudicielle spoergsmaal. Domstolen tog stilling hertil i dom af 11. juli 1991 (7). I forlaengelse af Domstolens dom traf Social Security Commissioners den 16. december 1991 afgoerelse om, at fru Johnson skulle tilkendes SDA med virkning fra den 16. august 1986, dvs. tolv maaneder forud for hendes ansoegning.
8. Begraensningen af den periode, for hvilken der kunne opnaas ydelser med tilbagevirkende kraft, skete under henvisning til section 165A, subsection (3) i Social Security Act 1975, der blev indsat ved section 17 i Social Security Act 1985 og traadte i kraft den 2. september 1985. Bestemmelsen har foelgende ordlyd:
"Ingen kan - heller ikke under paaberaabelse af nogen forskrift udstedt i henhold til naervaerende section - kraeve
...
(c) nogen ydelse i oevrigt (bortset fra ydelse ved invaliditet, ydelse til lavindkomstmodtagere eller en ydelse ved doedsfald fra arbejdsulykkesforsikringen) for en periode, der ligger mere end tolv maaneder foer ansoegningsdatoen."
9. Domstolen havde i mellemtiden, nemlig den 25. juli 1991, afsagt dom i Emmott-sagen. Domstolen besvarede her et praejudicielt spoergsmaal forelagt af High Court of Ireland vedroerende en regel i "Rules of the Superior Courts 1986", der bestemte, at en begaering om tilladelse til at opnaa domstolsproevelse af en forvaltningsafgoerelse skulle fremsaettes inden tre maaneder regnet fra den dato, da grunden til begaeringen foerste gang viste sig, medmindre retten fandt, at soegsmaalsfristen burde forlaenges. Den forelaeggende ret oenskede i det vaesentlige oplyst, om en saadan generel national soegsmaalsfrist kunne afskaere fru Emmott fra at goere krav gaeldende, som hun stoettede direkte paa artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7, der ikke var blevet behoerigt gennemfoert i irsk ret. Domstolen besvarede spoergsmaalet saaledes:
"Faellesskabsretten er til hinder for, at en medlemsstats myndigheder paaberaaber sig nationale soegsmaalsfrister under en sag, som en borger har anlagt mod dem ved de nationale domstole for at beskytte rettigheder, som direkte foelger af artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19. december 1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring, saa laenge medlemsstaten ikke forskriftsmaessigt har gennemfoert direktivets bestemmelser i sin nationale retsorden."
10. Fru Johnson paaberaabte sig ikke Domstolens dom i Emmott-sagen under sagen for Social Security Commissioners. Dette gjorde hun imidlertid under appellen af dennes afgoerelse til Court of Appeal, hvor hun i det vaesentlige gjorde gaeldende, at det af dommen i Emmott-sagen foelger, at myndighederne ikke kan stoette ret paa en fristregel, som den i section 165A fastsatte, i en situation, hvor Det Forenede Kongerige ikke behoerigt har gennemfoert direktivets bestemmelser i national ret, og borgerne derfor ikke er i stand til at skaffe sig fuldt kendskab til deres rettigheder, og at hun derfor er berettiget til ydelser med tilbagevirkende kraft ikke alene fra den 16. august 1986, men fra den 23. december 1984, dvs. fra det tidspunkt, hvor medlemsstaterne skulle have gennemfoert direktiv 79/7. Med henblik paa at tage stilling til dette anbringende har Court of Appeal forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal:
"1. Skal EF-Domstolens afgoerelse i Emmott-sagen (sag C-208/90), hvorefter en medlemsstats myndigheder ikke kan paaberaabe sig nationale processuelle regler vedroerende soegsmaalsfrister, saa laenge medlemsstaten ikke forskriftsmaessigt har gennemfoert direktiv 79/7 i national ret, fortolkes saaledes, at dette princip finder anvendelse paa nationale regler vedroerende krav paa ydelser for tidligere perioder i tilfaelde, hvor en medlemsstat har gennemfoert foranstaltninger til at efterkomme direktivet foer den fastsatte frist, men har opretholdt en overgangsbestemmelse som den, EF-Domstolen tog stilling til i sag 384/85, Jean Borrie Clarke?
2. Navnlig oenskes det oplyst, hvorvidt den paagaeldende nationale retsinstans under foelgende omstaendigheder skal se bort fra vedkommende nationale regler - om betaling af ydelser med tilbagevirkende kraft - fra det tidspunkt, hvor fristen for at gennemfoere direktivet udloeb, dvs. den 23. december 1984:
(i) En medlemsstat har vedtaget og gennemfoert en lovgivning med henblik paa at opfylde sine forpligtelser i henhold til Raadets direktiv 79/7 (' direktivet' ) inden udloebet af den i direktivet fastsatte frist.
(ii) Medlemsstaten indfoerer hertil knyttede overgangsordninger med henblik paa at sikre retsstillingen for personer, der allerede oppebaerer sociale sikringsydelser.
(iii) Det viser sig senere at fremgaa af en praejudiciel afgoerelse fra Domstolen, at overgangsordningerne strider mod direktivet.
(iv) En borger nedlaegger kort tid efter den naevnte praejudicielle afgoerelse ved en national retsinstans paastand om tilkendelse af ydelser paa grundlag af overgangsordningerne og direktivet, hvorefter den paagaeldende faar tilkendt ydelserne for fremtiden og for en periode paa tolv maaneder forud for indtalingen af kravet, hvilket er i overensstemmelse med de relevante nationale regler om betaling, for saa vidt angaar perioden forud for indtalingen af kravet."
Om Domstolens dom i Steenhorst-Neerings-sagen
11. Domstolen afsagde den 27. oktober 1993, dvs. efter afslutningen af den skriftlige behandling, men inden den mundtlige forhandling i den foreliggende sag, dom i Steenhorst-Neerings-sagen, der frembyder betydelige lighedspunkter med den foreliggende sag, og som muligvis indeholder svaret paa det i den foreliggende sag forelagte spoergsmaal.
12. Steenhorst-Neerings-sagen blev forelagt Domstolen af Raad van Beroep te' s- Hertogenbosch. Sagen vedroerte bestemmelser i den nederlandske lov om almindelig forsikring mod uarbejdsdygtighed (Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, herefter benaevnt "AAW"), hvorefter gifte kvinder, hvis uarbejdsdygtighed var indtraadt foer den 1. oktober 1975 - i modsaetning til de oevrige forsikrede i henhold til loven - ikke kunne goere krav paa AAW-ydelser. Disse bestemmelser fandt anvendelse paa fru Steenhorst-Neerings, som siden 1963 havde oppebaaret nederlandsk invalidepension. Under henvisning til artikel 26 i den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder fastslog Centrale Raad van Beroep ved domme afsagt den 5. januar 1988, at gifte kvinder, uanset hvornaar uarbejdsdygtigheden var indtraadt, havde krav paa AAW-ydelser fra den 1. januar 1980, hvor den nederlandske lov om indfoerelse af lige ydelsesrettigheder var traadt i kraft. I forlaengelse heraf indgav fru Steenhorst-Neerings den 17. maj 1988 ansoegning om AAW-ydelser, hvilket hun fik tilkendt fra den 17. maj 1987, dvs. tolv maaneder forud for hendes ansoegning. Begraensningen af den periode, for hvilken der kunne opnaas ydelser med tilbagevirkende kraft, skete under henvisning til artikel 25, stk. 2, i AAW, hvorefter ydelser ved uarbejdsdygtighed ikke kan begynde tidligere end et aar foer den dag, da der indgives ansoegning.
13. Under henvisning til, at kvinder som fru Steenhorst-Neerings fra den 23. december 1984 havde kunnet goere krav paa AAW-ydelser direkte paa grundlag af direktiv 79/7, forelagde Raad van Beroep Domstolen et praejudicielt spoergsmaal, som gik ud paa, om en fristregel som den i artikel 25, stk. 2, i AAW fastsatte kunne finde anvendelse i en situation, hvor direktiv 79/7 ikke var blevet behoerigt gennemfoert i national ret.
14. Domstolen indledte sin besvarelse af dette spoergsmaal med at fastslaa,
"at den ret, som gifte kvinder har som foelge af den direkte virkning af artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7 til at kraeve en ydelse ved uarbejdsdygtighed paa samme betingelser som maend, skal udoeves efter de bestemmelser, der er fastsat i national ret, dog, som det fremgaar af Domstolens faste praksis, paa betingelse af, at disse bestemmelser ikke er mindre gunstige end dem, der gaelder for sammenlignelige krav i nationale sager, og at de ikke er udformet saaledes, at de i praksis umuliggoer udoevelsen af rettigheder, som hjemles i Faellesskabets retsorden ... (8)
Den nationale bestemmelse, der begraenser den tilbagevirkende kraft af en anmodning fremsat med henblik paa at opnaa en ydelse ved uarbejdsdygtighed, opfylder de to ovennaevnte betingelser." (Praemis 15 og 16).
15. Domstolen tog herefter stilling til Kommissionens anbringende om, at det af Domstolens dom i Emmott-sagen foelger, at frister, inden for hvilke borgerne skal goere deres rettigheder gaeldende, foerst kan finde anvendelse fra det tidspunkt, hvor bestemmelserne i et direktiv er korrekt gennemfoert i national ret, og at denne praksis finder tilsvarende anvendelse i sagen. Domstolen afviste dette anbringende med foelgende begrundelse, som jeg finder det hensigtsmaessigt at citere i sin helhed:
"19. Ganske vist har Domstolen i Emmott-dommen fastslaaet, at saa laenge et direktiv ikke er korrekt gennemfoert i national ret, er borgerne ikke blevet sat i stand til at skaffe sig fuldt kendskab til deres rettigheder, og at en medlemsstat, som har undladt at gennemfoere direktivet, foelgelig ikke, foer en saadan gennemfoerelse har fundet sted, kan paaberaabe sig, at en sag, som en borger har anlagt imod den med det formaal at beskytte rettigheder, som direktivet giver ham, er anlagt for sent, og at en soegsmaalsfrist efter national ret foerst kan begynde at loebe fra dette tidspunkt. De faktiske omstaendigheder i Emmott-sagen var imidlertid klart forskellige fra omstaendighederne i hovedsagen her.
20. I Emmott-sagen havde sagsoegeren i hovedsagen, efter at Domstolen havde afsagt dommen af 24. marts 1987 (sag 286/85, McDermott og Cotter, Sml. s. 1453), i henhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/7 gjort krav paa med virkning fra den 23. december 1984 at vaere omfattet af samme ordning for ydelser ved invaliditet som maend, der befandt sig i samme situation. Dernaest afslog de beroerte forvaltningsmyndigheder at tage stilling til dette krav med den begrundelse, at direktiv 79/7 var genstand for en tvist for en national domstol. Til sidst, og oven i koebet paa et tidspunkt, da direktiv 79/7 endnu ikke var blevet korrekt gennemfoert i national ret, blev hun moedt med den indsigelse, at hendes soegsmaal, hvorunder hun paastod kendt for ret, at myndighederne skulle have imoedekommet hendes krav, var anlagt for sent.
21. Det skal indledningsvis understreges som vaesentligt, at den bestemmelse, der omhandles i det praejudicielle spoergsmaal i naervaerende sag, til forskel fra den nationale bestemmelse om soegsmaalsfristen ikke goer indgreb i selve den ret, borgerne har til at paaberaabe sig direktiv 79/7 for en national domstol mod en medlemsstat, der har undladt at gennemfoere direktivet. Den begraenser blot den tilbagevirkende kraft af en anmodning fremsat med henblik paa at opnaa den paagaeldende ydelse.
22. Dernaest bemaerkes, at det hensyn, der begrunder, at krav afvises, naar soegsmaalsfristen er udloebet, er, at lovligheden af forvaltningsafgoerelser ikke kan anfaegtes i det uendelige. Det fremgaar af Emmott-dommen, at et saadant hensyn ikke kan veje tungere end hensynet til beskyttelse af de rettigheder, som en borger har som foelge af den direkte virkning af et direktivs bestemmelser, saa laenge den stat, der har undladt at gennemfoere direktivet, og fra hvem disse afgoerelser hidroerer, ikke har gennemfoert disse bestemmelser korrekt i sin nationale retsorden.
23. Med hensyn til reglen om begraensning af den tilbagevirkende kraft af anmodninger fremsat med henblik paa at opnaa ydelser ved uarbejdsdygtighed, bemaerkes, at denne har et helt andet formaal end en regel, der fastsaetter en praeklusiv soegsmaalsfrist. Som den nederlandske regering og sagsoegte i hovedsagen har anfoert i deres skriftlige indlaeg, opfylder en saadan regel, som ogsaa findes i andre nederlandske sociale sikringslove, hensynet til en hensigtsmaessig forvaltning, navnlig med hensyn til muligheden for at kontrollere, om den paagaeldende opfyldte betingelserne for ret til ydelsen, og for at fastsaette uarbejdsdygtighedsgraden, som i oevrigt kan variere med tiden. Den tager ogsaa hensyn til at bevare den finansielle ligevaegt i en ordning, hvor de krav, der fremsaettes af de forsikrede i loebet af et aar, i princippet skal daekkes af de bidrag, der opkraeves i samme aar."
16. Paa dette grundlag besvarede Domstolen det forelagte spoergsmaal saaledes:
"Faellesskabsretten er ikke til hinder for anvendelsen af en national retsforskrift, hvorefter ydelser ved uarbejdsdygtighed hoejst kan tilkendes fra et aar foer datoen for indgivelsen af ansoegningen, saafremt en borger paaberaaber sig de rettigheder, han med virkning fra den 23. december 1984 direkte er tillagt ved artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19. december 1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring, og medlemsstaten paa det tidspunkt, da ansoegningen blev indgivet, endnu ikke havde gennemfoert ovennaevnte bestemmelse korrekt i sin interne retsorden."
Om den foreliggende sag paa relevant maade er forskellig fra Steenhorst-Neerings-sagen
17. Under den mundtlige forhandling i sagen har fru Johnson som sit principale anbringende gjort gaeldende, at den foreliggende sag er forskellig fra Steenhorst-Neerings-sagen, og at Domstolen derfor ikke i denne sag boer naa det samme resultat som i Steenhorst-Neerings-sagen.
Under henvisning til praemis 23 i Steenhorst-Neerings-dommen goer fru Johnson gaeldende, at de grunde, som foerte Domstolen til i denne sag at behandle en fristregel, som begraenser den periode, for hvilken der kan kraeves sociale sikringsydelser med tilbagevirkende kraft, forskelligt fra den soegsmaalsfrist, som Domstolen tog stilling til i Emmott-sagen, ikke goer sig gaeldende i en sag som den foreliggende.
18. Hvad for det foerste angaar Domstolens henvisning til hensynet til myndighedernes mulighed for at kontrollere, om ansoegeren for tidligere perioder opfyldte betingelserne for at erhverve ret til ydelsen, anfoerer fru Johnson, at dette hensyn nok goer sig gaeldende for nogle sociale sikringsydelser, men ikke kan siges at vaere et generelt kendetegn for social sikring. Ifoelge fru Johnson var det i Steenhorst-Neerings-sagen af afgoerende betydning, at der var tale om en ydelse, som afhang af invaliditetsgraden, der kunne aendre sig med tiden, og at kontrol for tidligere perioder derfor var vanskelig. I andre sager giver det derimod ikke anledning til administrative vanskeligheder at kontrollere for tidligere perioder. Fru Johnson fremhaever, at hun for at vaere ydelsesberettiget blot skulle godtgoere, at hun havde vaeret uarbejdsdygtig siden 1984, hvilket bevis hun uomtvisteligt har foert.
Fru Johnson tilfoejer, at bevisbyrden efter engelsk ret paahviler ansoegeren. Hvis derfor tidens gang bevirker, at det er umuligt at undersoege tidligere begivenheder, og ansoegeren som foelge heraf ikke kan foere bevis for sit krav, vil dette krav under alle omstaendigheder skulle afvises.
19. Hvad for det andet angaar Domstolens henvisning til noedvendigheden af at sikre den finansielle ligevaegt inden for en social sikringsordning, hvor ansoegninger, som indgives i loebet af et aar, i princippet skal kunne daekkes af bidrag, som opkraeves i det samme aar, anfoerer fru Johnson ligeledes, at dette kan begrunde en saerlig loesning for visse sociale sikringsydelser, nemlig bidragspligtige ydelser, der udbetales fra en begraenset fond, men ikke for sociale sikringsydelser, som de i denne sag foreliggende, der ikke er bidragspligtige. Ved ydelser af denne type vil udbetalinger med tilbagevirkende kraft paafoere den paagaeldende medlemsstat udgifter, men ikke flere end en korrekt og rettidig gennemfoerelse af direktivet ville have medfoert.
20. Fru Johnson foreslaar paa denne baggrund den forelaeggende rets foerste spoergsmaal besvaret saaledes:
"En medlemsstat kan ikke paaberaabe sig nationale bestemmelser vedroerende krav paa ydelser for tidligere perioder med henblik paa at undgaa at efterbetale ydelser under omstaendigheder, hvor direktiv 79/7 ikke er blevet behoerigt gennemfoert, hvor udbetaling af den paagaeldende ydelse kan foretages uden at paavirke den tidligere finansielle ligevaegt i en begraenset fond, og hvor noedvendigheden af at undersoege, om der er ret til efterbetalinger, heller ikke er forbundet med nogen anden administrativ vanskelighed."
21. Fru Johnson understreger, at det paahviler den nationale ret at paase, at disse betingelser er opfyldt.
22. Den britiske og den irske regering samt Kommissionen finder ikke, at der er grundlag for at behandle den foreliggende sag forskelligt fra Steenhorst-Neerings-sagen. Navnlig den britiske regering fremhaever, at den regel, der er genstand for den foreliggende sag, har samme formaal (9) og i alt vaesentligt er identisk med den regel, som var genstand for Steenhorst-Neerings-sagen (10).
23. Hvad angaar Domstolens henvisning til hensynet til myndighedernes mulighed for at kontrollere, at betingelserne for at opnaa ydelsen er opfyldt, goer den britiske regering gaeldende, at der er tale om en henvisning til det generelle formaal med den paagaeldende regel og ikke til dens anvendelse i den konkrete sag. Formaalet med section 165A er imidlertid det samme som formaalet med den nederlandske regel, hvilket ifoelge den britiske regering ikke er blevet bestridt af fru Johnson.
Den britiske regering opfatter fru Johnsons anbringende saaledes, at det goeres gaeldende, at det under faktiske omstaendigheder som dem, der foreligger i hendes sag, ikke giver anledning til administrative vanskeligheder at kontrollere kravets berettigelse. Ifoelge den britiske regering vil det imidlertid give anledning til retsusikkerhed og forvirring, hvis en regels anvendelighed vurderes ud fra de konkrete omstaendigheder i den enkelte sag. En loesning, hvorefter en regel som section 165A ikke kan finde anvendelse, naar ansoegeren kan bevise kravets berettigelse for perioder, der gaar laengere tilbage i tiden, ville i oevrigt fratage Steenhorst-Neerings-dommen enhver praktisk betydning. Det er nemlig netop i saadanne situationer, at reglen tilsigter at have virkning.
24. Den britiske og den irske regering fremhaever, at de problemer, der er forbundet med udbetaling af ydelser med tilbagevirkende kraft, ikke kan loeses under henvisning til, at bevisbyrden for kravets berettigelse paahviler ansoegeren. Ansoegeren vil nemlig typisk ikke have vanskeligt ved at fremskaffe et grundlag for sit krav. Problemerne opstaar derimod, naar myndighederne skal kontrollere, om ansoegeren har loeftet sin bevisbyrde, idet det kan vaere vanskeligt at fremskaffe modbevis vedroerende krav, der gaar langt tilbage i tiden.
25. Hvad angaar hensynet til at sikre den finansielle ligevaegt inden for en social sikringsordning, goer den britiske regering gaeldende, at der ikke, hverken i direktiv 79/7 eller i Domstolens praksis, er holdepunkter for at foretage en sondring mellem bidragspligtige ordninger og ikke-bidragspligtige ordninger. Fru Johnson og fru Steenhorst-Neerings stoetter ret paa den samme bestemmelse i direktiv 79/7, og de boer derfor behandles paa samme maade. Saavel den britiske som den irske regering goer endvidere gaeldende, at hensynet til at sikre den finansielle ligevaegt ogsaa goer sig gaeldende for ikke-bidragspligtige ordninger, idet det for enhver social sikringsordning er noedvendigt at have et budget, som med rimelig sikkerhed kan fastlaegges paa forhaand.
26. Der kan efter min mening ikke vaere tvivl om, at section 165A og den nederlandske regel, som Domstolen tog stilling til i Steenhorst-Neerings-sagen grundlaeggende har samme formaal, nemlig at sikre en hensigtsmaessig administration af sociale sikringsordninger, samme indhold, nemlig at begraense den periode, for hvilken der kan opnaas ydelser med tilbagevirkende kraft, til tolv maaneder foer datoen for ansoegningen, og samme virkning, idet de begge foerer til det resultat, at fru Johnson og fru Steenhorst-Neerings mister ret til ydelser, som de efter faellesskabsretten har haft et materielt krav paa siden 1984, og dette selv om aarsagen til, at de ikke rettidigt har fremsat deres krav, er, at de paagaeldende medlemsstater ikke har gennemfoert direktiv 79/7 korrekt.
27. Der kan derfor efter min mening heller ikke vaere tvivl om, at de to regler faellesskabsretligt skal vurderes paa samme maade.
28. Det forekommer mig klart, at Domstolen ikke ved sin henvisning i praemis 23 i Steenhorst-Neerings-dommen til de administrative og finansielle hensyn bag den paagaeldende nationale regel har tilsigtet at opstille betingelser for foreneligheden med faellesskabsretten af saadanne nationale fristregler, men alene har beskrevet det, der generelt set er formaalet bag regler af denne type. Jeg er som naevnt ikke i tvivl om, at formaalet med section 165A grundlaeggende er det samme som formaalet med den nederlandske regel.
29. Det er formentlig rigtigt, som gjort gaeldende af fru Johnson, at visse betingelser for opnaaelse af sociale sikringsydelser kan vaere vanskeligere at kontrollere for tidligere perioder end andre. Det er muligvis ogsaa rigtigt, at hensynet til at sikre den finansielle ligevaegt inden for en social sikringsordning goer sig gaeldende med stoerre styrke for bidragspligtige ordninger end for ikke-bidragspligtige ordninger. Men dette er ikke tilstraekkeligt for at behandle nationale fristregler, som dog grundlaeggende har samme formaal, forskelligt. Det ville give anledning til en vanskelig gennemskuelig retstilstand og ville i oevrigt naeppe vaere foreneligt med Domstolens faste praksis paa dette omraade, hvis foreneligheden med faellesskabsretten af nationale fristregler skulle afhaenge ikke blot af formaalet med den paagaeldende regel, jf. herved praemis 22 og 23 i Steenhorst-Neerings-dommen, men ogsaa af en naermere vurdering af, om den paagaeldende regel i alle situationer var noedvendig for at opfylde sit formaal.
Om Domstolen boer aendre de besvarelser, den gav i Emmott- og Steenhorst-Neerings-sagerne
30. Fru Johnson goer som sit subsidiaere anbringende gaeldende, at Domstolens domme i Emmott-sagen og i Steenhorst-Neerings-sagen er uforenelige, idet det ikke er muligt at foretage en fornuftig sondring mellem soegsmaalsfrister og fristregler, der begraenser udbetaling af sociale sikringsydelser med tilbagevirkende kraft, og at Domstolen derfor boer aendre de besvarelser, som den gav i disse sager.
31. Under henvisning til praemis 21 i Steenhorst-Neerings-dommen goer fru Johnson gaeldende, at Domstolen - paa tilsvarende maade som Kommissionen i dens skriftlige indlaeg i den foreliggende sag - synes at skelne mellem frister, der kun afskaerer krav for tidligere perioder (som i Steenhorst-Neerings-sagen) og frister, der tillige har den virkning at afskaere krav for fremtidige perioder (som i Emmott-sagen), saaledes at kun anvendelsen af frister af sidstnaevnte type vil kunne vaere uforenelig med faellesskabsretten.
Fru Johnson afviser, at der kan opstilles en saadan sondring og fremhaever herved, at Emmott-sagen angik et soegsmaal, som udelukkende havde til formaal at opnaa ydelser med tilbagevirkende kraft. Ifoelge fru Johnson vil en naegtelse af domstolsproevelse i oevrigt aldrig kunne afskaere krav for fremtidige perioder, eftersom saadanne krav - i hvert fald under engelsk ret - opstaar uge for uge. For saa vidt det drejede sig om fremtidige ydelser kunne fru Emmott derfor blot have fremsat et nyt krav og indgivet begaering om domstolsproevelse af en eventuel afvisning inden for den fastsatte frist paa tre maaneder. Soegsmaalsfristen var med andre ord kun af betydning, fordi fru Emmott oenskede at opnaa ydelser med tilbagevirkende kraft.
Fru Johnson konkluderer, at der ikke er nogen realitetsforskel mellem hendes sag og Emmott-sagen. Begge sager angaar krav paa ydelser for tidligere perioder. Disse sager boer derfor ikke - som foelge af Domstolens dom i Steenhorst-Neerings-sagen - behandles forskelligt.
32. Fru Johnson goer paa dette grundlag gaeldende, at Domstolen boer reformulere de besvarelser, den gav i Emmott- og Steenhorst-Neerings-sagerne, og i stedet give en besvarelse, som finder anvendelse paa begge typer fristregler, og som gaar i samme retning som generaladvokat Mischo' s forslag til afgoerelse i Emmott-sagen, hvorefter frister maa beregnes fra det tidspunkt, hvor den paagaeldende med rimelighed ville kunne have faaet kendskab til sine rettigheder (11). En saadan loesning vil ifoelge fru Johnson begrunde de afgoerelser, der blev truffet i Emmott- og Steenhorst-Neerings-sagerne, ud fra de faktiske omstaendigheder i disse sager, og den vil respektere kerneprincippet i Domstolens dom i Emmott-sagen, nemlig "at medlemsstaterne har en forpligtelse til at bringe national lovgivning i overensstemmelse med faellesskabsretten, som denne kommer til udtryk i direktiver, og at medlemsstaternes borgere derfor ikke skal stilles ringere, hvis de ikke handler, foer faellesskabsretten er blevet behoerigt gennemfoert".
33. Den britiske og den irske regering og saa vidt ses ogsaa Kommissionen finder det rimeligt og rigtigt, at Domstolen i Steenhorst-Neerings-sagen naaede et andet resultat end i Emmott-sagen. Navnlig den irske regering og Kommissionen anfoerer, at Emmott-dommen i lyset af Domstolens dom i Steenhorst-Neerings-sagen maa betragtes som en konkret begrundet afgoerelse. Med henblik paa at godtgoere, at de to domme ikke er uforenelige, har regeringerne og Kommissionen med udgangspunkt i dommene forsoegt at opstille generelle kriterier for en stillingtagen til nationale fristreglers forenelighed med faellesskabsretten.
34. Den britiske og den irske regering goer gaeldende, at den fristregel, som Domstolen tog stilling til i Emmott-sagen, var karakteriseret ved, at den helt udelukkede muligheden for at opnaa nogen form for domstolsproevelse af kravets berettigelse, mens den fristregel, der var genstand for Steenhorst-Neerings-sagen, blot begraensede udbetaling af ydelser med tilbagevirkende kraft. De to regeringer mener, at soegsmaalsfristen i Emmott-sagen var af en saadan art, at den i praksis umuliggjorde haevdelse af rettigheder, som hjemles ved Faellesskabets retsorden, og henviser til, at saadanne nationale procesregler ifoelge Domstolens faste praksis er uforenelige med faellesskabsretten (12).
35. Kommissionen anlaegger en sondring mellem frister, der helt udsletter krav for tidligere perioder, og rimelige tidsfrister, men tilfoejer, at sondringen naeppe er saerligt tilfredsstillende. Kommissionen finder det ikke paa det nuvaerende grundlag muligt at fastlaegge et generelt kriterium for, hvad der udgoer en rimelig tidsfrist, men er dog af den opfattelse, at en frist paa tolv maaneder opfylder dette krav.
36. Under henvisning til praemis 20 i Steenhorst-Neerings-dommen anfoerer Kommissionen endvidere, at der muligvis ogsaa kan findes grundlag for at behandle Emmott-sagen og Steenhorst-Neerings-sagen forskelligt i det forhold, at myndighederne i Emmott-sagen havde foretaget handlinger, som var egnet til i et vist omfang at vildlede fru Emmott.
37. Hvad angaar generaladvokat Mischo' s forslag til afgoerelse i Emmott-sagen, mener den britiske regering ikke, at Domstolen boer foelge dette og fastslaa, at frister skal beregnes fra det tidspunkt, hvor den paagaeldende med rimelighed ville kunne have faaet kendskab til sine rettigheder. Dels finder regeringen det tvivlsomt, om generaladvokaten havde den foreliggende situation for oeje, da han fremsatte dette forslag. Dels mener regeringen ikke, at den foreslaaede loesning kan fungere i praksis og paapeger i denne forbindelse, at den blev afvist af Domstolen i dens dom i sagen (13). Og endeligt anfoerer regeringen, at ogsaa denne loesning ville medfoere store potentielle forpligtelser for medlemsstaterne. Ogsaa Kommissionen finder det betaenkeligt at foelge den af generaladvokat Mischo foreslaaede loesning, som efter dens opfattelse vil give anledning til betydelig retlig usikkerhed, ikke mindst fordi den ifoelge Kommissionen maatte finde anvendelse paa alle soegsmaal baseret paa faellesskabsretlige bestemmelser, dvs. ikke blot direktiver, men ogsaa forordninger og traktatbestemmelser. Ifoelge Kommissionen kan Domstolens afgoerelse i Steenhorst-Neerings-sagen ses som udtryk for en afvejning af paa den ene side retssikkerhedshensyn og paa den anden side rimelighedshensyn.
38. Naar Domstolens domme i Emmott-sagen og Steenhorst-Neerings-sagen sammenlignes ud fra de to sagers faktiske omstaendigheder, kan det for en umiddelbar betragtning give vanskeligheder at forstaa, hvorfor de paagaeldende nationale fristregler faellesskabsretligt blev behandlet forskelligt. Begge sager vedroerte nationale fristregler, som havde den virkning at afskaere krav paa udbetaling af sociale sikringsydelser med tilbagevirkende kraft, og i begge sager var der tale om, at ansoegerne efter faellesskabsretten havde et materielt krav paa de paagaeldende ydelser, men ikke havde vaeret i stand til at skaffe sig fuldt kendskab til deres rettigheder og dermed ikke rettidigt havde kunnet goere disse gaeldende, fordi den paagaeldende medlemsstat i strid med sine faellesskabsretlige forpligtelser ikke havde gennemfoert det direktiv, hvorpaa kravet blev stoettet, korrekt.
39. Disse vanskeligheder er imidlertid efter min mening ikke af betydning for en stillingtagen til den foreliggende sag. Domstolens dom i Steenhorst-Neerings-sagen indeholder svaret paa spoergsmaalet i den foreliggende sag. Der er som naevnt ingen relevante forskelle mellem fristreglerne i de to sager, og der er ikke anfoert grunde, der kan give Domstolen anledning til at aendre det resultat, den naaede til i sin dom i Steenhorst-Neerings-sagen, der efter min mening er i god overensstemmelse med Domstolens faste praksis, hvorefter det tilkommer hver medlemsstat i sin interne retsorden at fastsaette procesreglerne for soegsmaal til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som faellesskabsrettens direkte virkning affoeder for borgerne.
40. Der er paa denne baggrund ikke grund til, at Domstolen gaar ind i overvejelser om raekkevidden af dommen i Emmott-sagen og om noedvendigheden af i givet fald at aendre denne dom. Afgoerende er, at Domstolen i Steenhorst-Neerings-dommen redegjorde for forskellen mellem de to nationale fristregler og fandt, at denne forskel kunne begrunde en forskellig faellesskabsretlig vurdering. Det bemaerkes dog, at det efter min mening er vaesentligt, at Domstolen fremhaevede de generelle og principielle forskelle mellem de to typer fristregler. Administrative fristregler, som de i Steenhorst-Neerings-sagen og den foreliggende sag omhandlede, udelukker ikke, at borgerne kan stoette ret paa faellesskabsretten, men begraenser blot den periode, for hvilken loebende ydelser kan kraeves udbetalt med tilbagevirkende kraft. Soegsmaalsfristen i Emmott-sagen var derimod generel og udelukkede i praksis, at der kunne stoettes ret paa faellesskabsdirektiver, som ikke var korrekt gennemfoert i national ret, uanset hvilken type krav der blev fremfoert.
Forslag til afgoerelse
41. Jeg skal paa denne baggrund foreslaa Domstolen at besvare de forelagte spoergsmaal saaledes:
"Faellesskabsretten er ikke til hinder for anvendelse af en national retsforskrift, hvorefter en ydelse ved invaliditet hoejst kan tilkendes fra et aar foer datoen for indgivelsen af ansoegningen, saafremt en borger paaberaaber sig de rettigheder, han med virkning fra den 23. december 1984 direkte er tillagt ved artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19. december 1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring, og medlemsstaten paa det tidspunkt, da ansoegningen blev indgivet, endnu ikke havde gennemfoert ovennaevnte bestemmelse korrekt i sin interne retsorden."
(*) Originalsprog: dansk.
(1) - Sag C-208/90, Sml. I, s. 4269.
(2) - Sag C-338/91, Sml. I, s. 5475.
(3) - EFT 1979 L 6, s. 24.
(4) - Regulation 20(1) har foelgende ordlyd: Enhver person, som umiddelbart foer baade den 10. september 1984 og den 29. november 1984 var berettiget til [bidragsuafhaengig invalidepension], er for den 29. november 1984 og for efterfoelgende dage, som sammen med den 29. november 1984 falder inden for en enkelt periode med uafbrudt beskaeftigelse, berettiget til ydelse ved alvorlig invalidetet [SDA], uanset om
(a) den paagaeldende er invalid i lovens section 36' s forstand;
(b) den 29. november 1984 i medfoer af 1984-lovens section 11 er fastsat som ikrafttraedelsestidspunkt for personer i hans aldersgruppe, hvis den paagaeldende opfylder de andre betingelser for at vaere berettiget til en saadan ydelse.
(5) - Sag 384/85, Sml. s. 2865.
(6) - Det er oplyst i den foreliggende sag, at regulation 20 aldrig er blevet aendret, og at krav derfor fortsat maa stoettes direkte paa artikel 4, stk. 1, i direktivet.
(7) - Sag C-31/90, Sml. I, s. 3723. De forelagte spoergsmaal angik dels direktiv 79/7' s personelle anvendelsesomraade, dels foreneligheden med artikel 4 i direktivet af en national regel, som den i section 165A i Social Security Act 1975 fastsatte, der havde den virkning, at en person, som ikke havde ansoegt om NCIB, inden denne ydelse blev afskaffet, ikke kunne goere krav paa automatisk at faa udbetalt SDA i henhold til regulation 20. Det foelger af Domstolens besvarelse, at personer, der som fru Johnson var arbejdssoegende paa det tidspunkt, hvor den sygdom, som foerte til uarbejdsdygtighed, indtraadte, er omfattet af direktivets personelle anvendelsesomraade, og at artikel 4 i direktivet kan paaberaabes med henblik paa at faa tilsidesat en national lovgivning, hvorefter retten til en ydelse er betinget af, at der tidligere er indgivet ansoegning om en anden ydelse, der nu er afskaffet, hvortil der var knyttet en betingelse, der var diskriminerende over for erhvervsaktive kvinder.
(8) - Domstolen har i en lang raekke domme fastslaaet, at det tilkommer hver medlemsstat i sin interne retsorden - i mangel af faellesskabsbestemmelser paa omraadet - at fastsaette procesreglerne for soegsmaal til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som faellesskabsrettens direkte virkning affoeder for borgerne , idet disse regler dog skal opfylde de naevnte to betingelser, se praemis 16 i Domstolens dom i Emmott-sagen samt navnlig Domstolens domme af 16.12.1976 (sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989, praemis 5) og af 9.11.1983 (sag 199/82, San Giorgio, Sml. s. 3595, praemis 12).
(9) - Regeringen har i sit skriftlige indlaeg beskrevet formaalet med den britiske regel saaledes: Man har fundet det rimeligt at saette en vis graense for den periode, for hvilken ydelsen kan have tilbagevirkende kraft. Dette er i overensstemmelse med de almindelige retssikkerhedsprincipper, der kommer til udtryk i reglerne om foraeldelse, og det er noedvendigt for det sociale sikringssystems effektive drift. Jo fjernere en begivenheds indtraeden ligger, desto vanskeligere vil det vaere at fremskaffe og vurdere bevismateriale om den, og desto stoerre vil de administrative vanskeligheder vaere. Begivenheder som invaliditet er stadig vanskeligere at fastslaa, jo laengere de ligger tilbage i tiden, og selv ved let beviselige begivenheder, f.eks. foedsel, aegteskab eller aegtefaellens doed, ville en fuldstaendig mangel paa tidsfrister bevirke en langsommere administration ved at kraeve mere kompliceret registrering af data over en laengere periode og tilbagevirkende justeringer. Desuden ville en ordning, hvor efterbetalinger ikke foraeldes, medfoere, at en stoerre del af de sociale offentlige udgifter sandsynligvis ville gaa til at efterbetale ydelser snarere end til aktuelle behov, hvilket ville vaere i strid med det sociale sikringssystems grundlaeggende princip.
(10) - Regeringen bemaerker i denne forbindelse, at den nederlandske regering i sit skriftlige indlaeg i Steenhorst-Neerings-sagen udtrykkeligt henviste til section 165A i Social Security Act 1975, og at regeringen og fru Johnson anmodede Domstolen om at forene de to sager.
(11) - Generaladvokat Mischo foreslog det i Emmott-sagen forelagte spoergsmaal besvaret som foelger: Under et soegsmaal som det i spoergsmaalet beskrevne er det ikke i strid med faellesskabsretten, at en medlemsstats myndigheder paaberaaber sig nationale retsplejeregler, herunder regler om frister, for saa vidt disse frister gaelder for soegsmaal af en lignende raekkevidde, som anlaegges i henhold til national ret. Disse frister skal ogsaa vaere af en rimelig laengde, og de skal foerst beregnes fra det tidspunkt, da den paagaeldende med rimelighed kunne have faaet kendskab til sine rettigheder, og myndighedens holdning maa ikke i praksis goere det umuligt for denne at udoeve sine rettigheder.
(12) - Se ovenfor pkt. 14 og de i note 8 naevnte domme.
Den irske regering tilfoejer, at fristregler under ingen omstaendigheder - som antydet af den britiske regering i dens skriftlige indlaeg - kan behandles forskelligt afhaengigt af, om medlemsstaten helt har undladt at gennemfoere et direktiv (som i Emmott-sagen) eller om medlemsstaten har foretaget en delvis ukorrekt gennemfoerelse heraf (som i Steenhorst-Neerings-sagen og den foreliggende sag). Den irske regering paapeger, at en medlemsstat i saa fald blot kunne vaelge forsaetligt at foretage en ukorrekt gennemfoerelse af direktivet.
(13) - Domstolen udtalte foelgende: Saa laenge direktivet ikke er korrekt gennemfoert i national ret, er borgerne ikke blevet sat i stand til at skaffe sig fuldt kendskab til deres rettigheder. Denne uvished for borgerne bestaar fortsat, selv efter en dom, hvorved Domstolen har fastslaaet, at den paagaeldende medlemsstat ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktivet, og selv hvis Domstolen har anerkendt, at den ene eller den anden bestemmelse i direktivet er tilstraekkelig praecis og ubetinget til, at den kan paaberaabes for en national domstol. Kun en korrekt gennemfoerelse af direktivet bringer denne uvished til ophoer, og foerst paa tidspunktet for denne gennemfoerelse skabes der den retssikkerhed, der er noedvendig for at kunne kraeve af borgerne, at de goer deres rettigheder gaeldende. (Praemis 21 og 22).
Full & Egal Universal Law Academy