Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
A ° Introduzione
1. Il "Social Security Commissioner" ha proposto alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale vertente sull' interpretazione e sull' applicazione della direttiva 79/7/CEE (1) relativa alla graduale attuazione del principio di parità di trattamento tra gli uomini e le donne in materia di sicurezza sociale.
2. L' appellante nella causa principale (in prosieguo: l' "appellante") esige una maggiorazione della sua pensione di vecchiaia per coniuge a carico. Alla domanda di maggiorazione veniva opposto un diniego, poiché nel caso dell' appellante non sussistevano tutti i presupposti necessari. Tra i presupposti legalmente previsti la cui insussistenza ha motivato la decisione di diniego figurano specialmente le condizioni supplementari che una donna deve soddisfare al fine di ottenere la maggiorazione della sua pensione di vecchiaia per il coniuge a carico, rispetto a quelle che, per la stessa prestazione, devono essere soddisfatte da un uomo che solleciti una maggiorazione della sua pensione per la moglie a carico.
3. La normativa sulle condizioni per il diritto alla maggiorazione di pensioni di vecchiaia per coniuge a carico sono stabilite dagli artt. 45 e 45A del Social Security Act 1975 (2). L' art. 45 disciplina le condizioni per il diritto alla maggiorazione per marito a carico e l' art. 45A quelle per moglie a carico.
L' art. 45A recita:
"(1) Se l' avente diritto ad una pensione di vecchiaia di categoria A è una donna, in relazione ad un periodo:
(a) che prenda inizio immediatamente dopo la cessazione di un periodo durante il quale la titolare aveva diritto ad una maggiorazione delle prestazioni per disoccupazione, malattia o invalidità (...) (maggiorazioni per adulti a carico); e
(b) durante il quale siano soddisfatte (senza interruzioni) le condizioni di cui al successivo n. 2, lett. a) o b),
il tasso settimanale della pensione di vecchiaia della titolare di categoria A è maggiorato dell' importo specificato per tale pensione (...).
(2) Le condizioni menzionate nel precedente n. 1, lett. b), sono:
(a) che la titolare della pensione conviva con il marito;
(b) che essa contribuisca con la pensione al mantenimento del marito per una quota settimanale non inferiore all' importo specificato ed il marito non disponga di redditi settimanali superiori a tale importo.
(3) (...)".
4. Le condizioni enunciate dall' art. 45A, n. 1, non equivalgono affatto a quelle previste per il diritto alla maggiorazione della pensione di un uomo.
La discriminazione è pacifica.
5. Dal punto di vista dell' appellante, la discriminazione viola la direttiva 79/7 ed in particolare l' art. 4, n. 1, terzo trattino, che così recita:
"Il principio della parità di trattamento implica l' assenza di qualsiasi discriminazione direttamente o indirettamente fondata sul sesso, in particolare mediante riferimento allo stato matrimoniale o di famiglia, specificamente per quanto riguarda:
° (...)
° (...)
° il calcolo delle prestazioni, comprese le maggiorazioni da corrispondere per il coniuge e per le persone a carico, nonché le condizioni relative alla durata e al mantenimento del diritto alle prestazioni".
6. Viceversa l' appellante ha affermato nella causa principale che le disposizioni considerate rientrano nella deroga di cui all' art. 7, n. 1, lett. d), della direttiva. Ai sensi di tale disposizione:
"La presente direttiva non pregiudica la facoltà degli Stati membri di escludere dal suo campo di applicazione:
(...)
d) la concessione di maggiorazioni delle prestazioni a lungo termine di invalidità, di vecchiaia, di infortunio sul lavoro o di malattia professionale per la consorte a carico".
7. Il giudice chiamato a pronunciarsi nella causa principale ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
1) Se, nell' ipotesi in cui uno Stato membro abbia adottato una disciplina differenziata per i titolari di pensione di sesso maschile che richiedano prestazioni per la moglie a carico e quelli di sesso femminile che richiedano prestazioni per il marito a carico, la deroga disposta dall' art. 7, n. 1, lett. d), della direttiva 79/7/CEE debba interpretarsi nel senso che uno Stato membro è autorizzato a dettare condizioni più restrittive nei confronti di un richiedente di sesso femminile rispetto ad uno di sesso maschile.
2) In particolare, se lo Stato membro possa imporre un requisito come quello prescritto dalla section 45A del Social Security Act 1975, in forza del quale un titolare di pensione di sesso femminile, immediatamente prima della data alla quale acquista il diritto ad una pensione di vecchiaia, deve aver maturato un diritto a maggiorazioni per disoccupazione, malattia o invalidità del marito a carico, qualora il medesimo requisito non venga imposto ad un titolare di pensione di sesso maschile che richieda una maggiorazione della pensione di vecchiaia per la moglie a carico.
3) Se, alla luce delle soluzioni fornite alle questioni 1 e 2, il giudice nazionale sia tenuto ad accertare se una disciplina nazionale soddisfi o meno le prescrizioni imposte dal principio di proporzionalità risultante dal diritto comunitario, così che essa trovi eventuale giustificazione nella deroga disposta dall' art. 7, n. 1, lett. d), della direttiva 79/7/CEE, e quali siano i criteri specifici che il giudice nazionale deve applicare.
8. L' appellante, il governo britannico e la Commissione hanno partecipato al presente procedimento.
9. Ritornerò sui dettagli degli antefatti e sugli argomenti delle parti nel corso della valutazione in diritto.
B ° Il mio punto di vista
10. Nella presente causa sono pacifiche una serie di circostanze. Così, l' appellante rientra nel campo di applicazione ratione personae definito dall' art. 2 della direttiva, poiché fa parte della "popolazione attiva" o dei "lavoratori pensionati". I fatti rientrano nel campo di applicazione ratione materiae definito dall' art. 3 della direttiva, poiché trattasi di prestazioni che possono essere accordate nell' ambito di un regime legale di prestazioni di vecchiaia.
11. Le parti sono concordi nel ritenere che l' art. 4 della direttiva rappresenti una norma-base che, a titolo di esempio, enumera taluni settori in cui va attuato il principio della parità di trattamento. Viceversa l' art. 7 della direttiva autorizza gli Stati membri ad escludere dal campo di applicazione della medesima talune materie. Siffatta possibilità di esclusione ° in sintonia con l' obiettivo della direttiva, cioè la graduale attuazione del principio della parità di trattamento in materia previdenziale ° non dev' essere illimitata nel tempo. Pertanto gli Stati membri sono obbligati ad esaminare periodicamente, a norma dell' art. 7, n. 2, le materie escluse ai sensi del n. 1, "al fine di valutare se, tenuto conto dell' evoluzione sociale in materia, sia giustificato mantenere le esclusioni in questione" ed a informarne la Commissione (3).
12. La questione centrale della domanda pregiudiziale è se una norma come l' art. 45A, n. 1, del Social Security Act 1975, nella versione pertinente al caso di specie, rientri nell' art. 7, n. 1, lett. d), della direttiva 79/7 e possa quindi venire esclusa dal campo di applicazione della direttiva stessa.
13. L' appellante fa valere essenzialmente che le condizioni discriminatorie di cui trattasi non rientrano nella disposizione derogatoria contenuta nell' art. 7, n. 1, lett. d), della direttiva. Conformemente alla giurisprudenza della Corte, tale disposizione va interpretata restrittivamente (4). Essa si limita ad escludere dal campo di applicazione della direttiva la concessione ad un uomo di maggiorazioni della pensione di vecchiaia per la moglie a carico. Dal momento in cui si istituiscono maggiorazioni anche a favore del marito a carico, la disciplina della maggiorazione esula dall' ambito della deroga con la conseguenza che diviene applicabile la disposizione più generale dell' art. 4, n. 1, terzo trattino, la quale impone l' assenza di discriminazioni nel calcolo delle maggiorazioni spettanti per il coniuge. Inoltre, è vietata l' introduzione di nuove discriminazioni nel campo di applicazione della direttiva.
14. Il governo del Regno Unito sostiene invece che la normativa controversa rientra nella deroga di cui all' art. 7, n. 1, lett. d), della direttiva. Inoltre esso fa valere che l' interpretazione sostenuta dall' appellante priva di qualsiasi effetto utile la deroga prevista dall' art. 7 (5). Un' interpretazione secondo cui uno Stato membro non può più invocare l' art. 7 della direttiva qualora abbia adottato una qualsiasi disposizione a favore di determinate categorie di donne finirebbe con lo svuotare la deroga del suo contenuto, in quanto costringerebbe lo Stato membro in questione a ristrutturare completamente questa categoria di prestazioni, che l' art. 7 della direttiva esclude espressamente dal campo di applicazione di quest' ultima.
15. Siffatta conseguenza sarebbe in contrasto con l' obiettivo della direttiva, che consiste nella graduale attuazione del principio della parità di trattamento in materia previdenziale, poiché indurrebbe gli Stati membri a mantenere lo status quo.
16. Il governo del Regno Unito descrive il processo di adozione delle condizioni controverse nella maniera seguente. Con una modifica legislativa del 1984 volta ad adattare l' ordinamento giuridico interno alle disposizioni della direttiva 79/7, sono state attribuite, ai sensi dell' art. 4, n. 1, terzo trattino, alle mogli con persone a carico maggiorazioni delle prestazioni di malattia, invalidità e disoccupazione. A causa della situazione giuridica in vigore all' epoca, le donne in parola aventi diritto a tali prestazioni avrebbero subito, al momento di andare in pensione, una sensibile diminuzione di reddito. Ciò traeva origine dal fatto che, al momento dell' entrata in vigore della direttiva 79/7 ed in conformità all' art. 7, n. 1, lett. d), solo ai mariti erano state concesse maggiorazioni delle prestazioni di vecchiaia per le mogli a carico. Al fine di evitare rilevanti perdite di reddito alle donne che già fruivano di prestazioni previdenziali (6), una volta raggiunta l' età del pensionamento, si è istituito a favore di tale cerchia di persone, nelle circostanze descritte, il diritto a maggiorazioni delle prestazioni di vecchiaia. Tale possibilità di accesso alle maggiorazioni, limitata ratione personae e ratione materiae, non va affatto intesa come l' introduzione di una concessione generalizzata alle pensionate di maggiorazioni per il consorte a carico. La prestazione in parola è esclusa per le donne che abbandonano la normale attività lavorativa al momento di andare in pensione.
17. La Commissione ritiene che le disposizioni controverse rientrino nel campo di applicazione della deroga prevista dall' art. 7, n. 1, lett. d), della direttiva e non contravvengano pertanto a quest' ultima.
18. Per rispondere alla questione se la normativa controversa rientri o meno nella sfera di applicazione della deroga di cui all' art. 7, n. 1, lett. d), occorre prendere le mosse, innanzi tutto, dal tenore della disposizione. Vi si tratta di maggiorazioni delle pensioni di vecchiaia per la consorte a carico. Le maggiorazioni della pensione di vecchiaia di cui è causa erano concesse in origine, vale a dire prima della modifica legislativa del 1984, esclusivamente ai mariti per le mogli a carico. La precedente normativa rientrava senza ombra di dubbio nel disposto dell' art. 7, n. 1, lett. d). Tale normativa è stata essenzialmente conservata dalla modifica legislativa in parola. L' accesso ad analoghe maggiorazioni delle pensioni di vecchiaia è stato semplicemente aperto ad una cerchia nettamente delimitata di persone, e cioè donne che avevano già cessato il lavoro un volta raggiunta l' età del pensionamento e percepivano per il loro sostentamento prestazioni di malattia, invalidità o disoccupazione integrate da maggiorazioni per il coniuge a carico.
19. La conservazione delle maggiorazioni al momento del pensionamento e la connessa conversione del diritto a prestazioni di malattia, invalidità e disoccupazione in un diritto a prestazioni di vecchiaia è in effetti volta ° come ha esposto il governo del Regno Unito ° ad evitare a tali donne una rilevante perdita di reddito dalla data del pensionamento. Dal punto di vista della tecnica giuridica, un provvedimento siffatto è idoneo ad assicurare una certa coerenza nella concessione di prestazioni di malattia, invalidità, disoccupazione, da un lato, e di vecchiaia, dall' altro. Grazie alla parziale estensione della cerchia di persone aventi diritto, le prestazioni non hanno perso, in sostanza, il loro carattere di maggiorazioni di prestazioni di vecchiaia a lungo termine per coniuge a carico.
20. L' appellante cerca di trarre argomento dalla diversa formulazione dell' art. 7, n. 1, lett. d), e dell' art. 4, n. 1, terzo trattino, in cui si parla rispettivamente di "consorte a carico" e di "coniuge".
21. A mio avviso, il rapporto tra l' art. 4, n. 1, terzo trattino, e l' art. 7, n. 1, lett. d), va chiarito attraverso un' interpretazione sistematica.
22. Se all' art. 4, n. 1, terzo trattino, viene posto il principio della parità di trattamento per le "maggiorazioni da corrispondere per il coniuge", lo stesso vale in linea di principio per tutti i regimi legali di prestazioni compresi nel campo di applicazione ratione materiae della direttiva. A norma dell' art. 3, n. 1, lett. a), tali sono i "regimi legali che assicurano una protezione contro i rischi seguenti:
° malattia,
° invalidità,
° vecchiaia,
° infortunio sul lavoro e malattia professionale,
° disoccupazione"
nonché, secondo la lett. b),
le "disposizioni concernenti l' assistenza sociale, nella misura in cui siano destinate a completare i regimi di cui alla lettera a) o a supplire ad essi" (7).
23. La deroga per la concessione di maggiorazioni prevista dall' art. 7, n. 1, lett. d), ha invece una sfera di applicazione più ridotta, poiché si applica solo alle "prestazioni a lungo termine di invalidità, di vecchiaia, di infortunio sul lavoro o di malattia professionale", mentre non vengono menzionate le prestazioni di malattia e disoccupazione. Quindi, i campi di applicazione dell' art. 4, n. 1, terzo trattino, e dell' art. 7, n. 1, lett. d), non coincidono affatto. Per dirla in senso figurato, il campo di applicazione della deroga prevista dall' art. 7, n. 1, lett. d), rappresenta un segmento della sfera di applicazione dell' art. 4, n. 1, terzo trattino. La scelta di termini diversi nelle due disposizioni ° consorte, da un lato, e coniuge, dall' altro ° non costituisce pertanto il criterio decisivo per delimitare i loro rispettivi campi di applicazione. Non trovo perciò convincente l' argomento che l' appellante trae dalla lettera delle disposizioni in esame.
24. Rimane da accertare se il modo in cui il Regno Unito ha applicato, attraverso gli artt. 45 e 45A del Social Security Act, la deroga di cui all' art. 7, n. 1, lett. d), della direttiva sia compatibile con lo spirito e con l' obiettivo di quest' ultima. Come si è già detto più volte, scopo della direttiva 79/7 è la graduale attuazione del principio della parità di trattamento tra gli uomini e le donne in materia previdenziale (8). Anche le singole disposizioni vanno interpretate alla luce di tale scopo.
25. Il governo britannico non ha completamente esaurito con la modifica legislativa del 1984 il margine previsto dalla disposizione derogatoria di cui all' art. 7, n. 1, lett. d). In effetti, la nuova normativa può venire considerata come una limitata applicazione della deroga consentita in precedenza.
26. A mio modo di vedere, la normativa sulle maggiorazioni, a seguito della parziale estensione della cerchia di persone aventi diritto, non è uscita dal campo di applicazione della deroga. L' inclusione in tale cerchia di uno specifico gruppo di donne è "un passo" verso la parità di trattamento tra gli uomini e le donne in materia di concessione delle maggiorazioni.
27. Il punto di vista giuridico dell' appellante avrebbe, come conseguenza pratica, una soluzione del genere "tutto o niente". L' esclusione totale delle donne in qualità di aventi diritto rientrerebbe nell' art. 7, n. 1, lett. d), mentre qualsiasi modifica della situazione giuridica a favore delle donne dovrebbe risolversi solo nella completa parità.
28. Secondo me, a buon diritto il governo del Regno Unito e la Commissione hanno sostenuto che siffatto modo di vedere finirebbe con l' impedire l' inclusione delle donne nella cerchia degli aventi diritto e contrasterebbe pertanto con l' obiettivo di una graduale parità. Esso sfocerebbe, con molta probabilità, in un consolidamento dello status quo.
29. Nel caso dell' appellante, siffatta interpretazione conduce al deplorevole risultato che essa non ottiene, in forza del diritto comunitario, alcun diritto alle maggiorazioni che esige. Per tutte le donne che già fruiscono o fruiranno delle maggiorazioni, ciò rappresenta un progresso rispetto alla situazione giuridica preesistente.
30. Inoltre, non occorre acclarare, ai fini del caso di specie, se, nell' ipotesi di un' estensione generale alle donne del diritto in parola, quest' ultimo debba essere esente da ogni discriminazione, trattasi infatti di un' eccezione alla deroga che è limitata ratione materiae.
31. Ritengo di poter concludere, per il momento, che disposizioni come gli artt. 45 e 45A del Social Security Act rientrano nell' art. 7, n. 1, lett. d), della direttiva.
Sulla terza questione
32. Occorre ancora esaminare la terza questione sollevata dal giudice a quo, diretta a conoscere i "criteri specifici" per l' applicazione del principio di proporzionalità. Senza dubbio s' intende con ciò che le deroghe non possono eccedere quanto è necessario e adeguato per raggiungere lo scopo perseguito (9).
33. Le tesi delle parti a questo proposito possono riassumersi nei termini seguenti.
L' appellante ritiene che la questione sia pertinente solo in caso di rigetto della sua tesi. Se l' art. 7, n. 1, lett. d), è applicabile, spetta al giudice nazionale esaminare se la disciplina legale si collochi nei limiti della deroga, e in proposito trova applicazione il principio di proporzionalità.
Il Regno Unito sostiene che nella fattispecie non c' è spazio per l' applicazione del principio di proporzionalità. Per il caso in cui, tuttavia, la Corte dovesse ritenere diversamente, esso rinvia in subordine all' opinione dell' avvocato generale Van Gerven nella causa C-9/91 (10), secondo cui il ruolo del principio di proporzionalità, in materia di applicazione degli artt. 7 e 8 della direttiva 79/7, è limitato.
La Commissione assume che il principio di proporzionalità non è applicabile nel caso presente. La questione dell' applicazione di tale principio sollevata nella causa Thomas (11) era per taluni aspetti differente, trattandosi in quella sede di interpretare l' art. 7, n. 1, lett. a), che lascia un margine di discrezionalità nell' interpretazione dei termini "conseguenze che possono derivarne per altre prestazioni".
34. La Corte ha applicato il principio di proporzionalità per definire la portata di disposizioni derogatorie. Nella sentenza Johnston (12) essa ha rilevato quanto segue, circa l' interpretazione della deroga di cui all' art. 2, n. 2, della direttiva 76/207 (13):
"Nel determinare la portata di qualsiasi limitazione di un diritto individuale, come quello alla parità di trattamento fra gli uomini e le donne stabilito dalla direttiva, occorre rispettare il principio di proporzionalità, che fa parte dei principi giuridici generali sui quali è basato l' ordinamento giuridico comunitario. Il suddetto principio esige che siffatte limitazioni non eccedano quanto è adeguato e necessario per raggiungere lo scopo perseguito" (14).
35. Il ruolo del giudice nazionale nell' applicazione del principio di proporzionalità può descriversi nella maniera seguente. Se la presa in considerazione e la valutazione di circostanze di fatto rientrano nel giudizio, quest' ultimo compete al giudice nazionale adito per la controversia (15). Tuttavia il principio di proporzionalità entra in linea di conto solo se sussiste un margine di discrezionalità.
36. Nelle cause C-9/91 (16) e C-328/91 (17), in cui i rispettivi giudici di rinvio avevano sollevato questioni sull' applicabilità del principio di proporzionalità, si trattava dell' interpretazione dell' art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva 79/7, che contiene una nozione giuridica indeterminata (18). Nemmeno in quelle cause la Corte ha applicato espressamente il principio di proporzionalità.
37. Nella causa C-9/91 l' avvocato generale Van Gerven ha attribuito un effetto limitato a tale principio nell' applicazione degli artt. 7 e 8 della direttiva 79/7, poiché tali disposizioni già comportano una ponderazione degli interessi giuridici in gioco (19).
38. Nella causa C-328/91 l' avvocato generale Tesauro ha sostenuto la tesi che il principio di proporzionalità non ha autonoma rilevanza in materia (20).
39. Tutte le riflessioni che precedono hanno un' importanza pratica solo partendo dall' idea che vada applicato il principio di proporzionalità. Nel presente caso occorre determinare il campo di applicazione della deroga prevista dall' art. 7, n. 1, lett. d), della direttiva 79/7. Il testo di questa disposizione non contiene alcuna nozione giuridica indeterminata. Secondo l' interpretazione delle disposizioni di cui trattasi, che ho sopra caldeggiato, la normativa nazionale rientra nei limiti della deroga. In queste circostanze non è quindi necessaria una delimitazione della deroga che richieda una ponderazione degli interessi in gioco. Pertanto, non occorre che il giudice a quo applichi il principio di proporzionalità.
C ° Conclusione
40. Vi suggerisco di risolvere nei termini seguenti le questioni pregiudiziali:
"L' art. 7, n. 1, lett. d), della direttiva 79/7/CEE va interpretato nel senso che in esso rientrano disposizioni come gli artt. 45 e 45A del Social Security Act, in quanto estendono la cerchia delle persone aventi diritto ad un gruppo di donne, anche se i criteri rivolti a determinare siffatto gruppo di persone costituiscono per tali donne una condizione supplementare.
Il principio di proporzionalità non è applicabile nelle circostanze descritte".
(*) Lingua originale: il tedesco.
(1) ° Direttiva del Consiglio 19 dicembre 1978 (GU 1979, L 6, pag. 24).
(2) ° Nella versione pertinente per il giudizio sul caso di specie, che è quella risultante dalla modifica del 1984. Ricordo per completezza che gli artt. 45 e 45A del Social Security Act 1975 sono stati abrogati a decorrere dall' 8 luglio 1992 e sostituiti dagli artt. 83 e 84 del Social Security Contributions and Benefits Act 1992 di analogo tenore.
(3) ° V. art. 8, n. 2, della direttiva.
(4) ° Sentenze 26 febbraio 1986, causa 152/84, Marshall/Southampton e South-West Area Health Authority (Racc. 1986, pag. 723), e 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston/Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary (Racc. 1986, pag. 1651).
(5) ° Il governo britannico rinvia alla sentenza 7 luglio 1992, causa C-9/91, Equal Opportunities Commission (Racc. 1992, pag. I-4297, punti 14-19).
(6) ° Prestazioni di malattia, invalidità e disoccupazione.
(7) ° Il Regno Unito ha fatto presente, in corso di causa, di aver osservato l' obbligo di armonizzazione delle maggiorazioni grazie alla modifica legislativa del 1984 per le prestazioni di malattia, invalidità e disoccupazione.
(8) ° V. sul punto il titolo della direttiva nonché il rinvio nei considerando e nell' art. 1 della direttiva. V. pure sentenza 7 luglio 1992, causa C-9/91, Equal Opportunities Commission, già citata, punto 14.
(9) ° Sentenza 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston/Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, già citata, punto 38.
(10) ° V. conclusioni dell' avvocato generale Van Gerven 12 maggio 1992, causa C-9/91 (già citata, pag. I-4318, paragrafo 13).
(11) ° Sentenza 30 marzo 1993, causa C-328/91, Thomas e a. (Racc. 1993, pag. I-1247).
(12) ° V. causa Johnston, già citata.
(13) ° Direttiva del Consiglio, del 9 febbraio 1976, relativa all' attuazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne per quanto riguarda l' accesso al lavoro, alla formazione e alla promozione professionali e le condizioni di lavoro (GU L 39, pag. 40).
(14) ° V. causa Johnston, già citata, punto 38.
(15) ° V. causa Johnston, già citata, punto 39.
(16) ° Sentenza 7 luglio 1992, causa C-9/91, già citata.
(17) ° V. causa Thomas e a., nota 9.
(18) ° Conseguenze che possono derivarne per altre prestazioni .
(19) ° V. conclusioni dell' avvocato generale Van Gerven (già citate, paragrafo 13).
(20) ° V. conclusioni dell' avvocato generale Tesauro (già citate, paragrafo 14).
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