Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Diese Rechtssache betrifft den Beschluß der Kommission, mit dem ein Antrag der Niederländischen Antillen auf Abweichung von den in dem Beschluß des Rates vom 25. Juli 1991 über die Assoziation der überseeischen Länder und Gebiete mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft(1) (nachstehend: ÜLG-Beschluß) niedergelegten Regeln über den Ursprung der Waren abgelehnt wurde.
2. Die Regeln über die Bestimmung des Begriffs "Ursprungswaren" finden sich in Anhang II des Beschlusses. Gemäß dessen Artikel 1 gilt ein Erzeugnis als Ursprungsware der ÜLG, "wenn es dort entweder vollständig hergestellt oder gewonnen oder in ausreichendem Masse be- oder verarbeitet worden ist".
Die in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehenden Waren ° bespielte Videokassetten ° werden aus Materialien hergestellt, die in die Niederländischen Antillen eingeführt werden. Es geht um Waren des Codes 8524 der Kombinierten Nomenklatur (Schallplatten, Magnetbänder und andere Tonträger und ähnliche Aufzeichnungsträger ...), denen gemäß Anhang II die Ursprungseigenschaft verliehen wird, wenn sie bei einem Herstellen gewonnen werden, "bei dem der Wert aller verwendeten Vormaterialien 40 v. H. des Ab-Werk-Preises der hergestellten Werte nicht überschreitet", mit der Maßgabe, daß Vormaterialien, die in die Position 8523 einzureihen sind (Tonträger und ähnliche zur Aufnahme vorgerichtete Aufzeichnungsträger, ohne Aufzeichnung) innerhalb der obenstehenden Begrenzung nur bis zu einem Wert von 10 v. H. des Ab-Werk-Preises der hergestellten Ware verwendet werden.
3. Artikel 30 des Anhangs II sieht vor, daß auf Antrag Abweichungen von den allgemeinen Regeln über die Ursprungseigenschaft der Waren genehmigt werden können. Die grundlegenden Voraussetzungen sind hierbei folgende: Das Interesse des betreffenden ÜLG muß die Abweichung rechtfertigen ("wenn die Entwicklung bestehender oder die Ansiedlung neuer Industrien dies rechtfertigen"); es ist erforderlich, daß "eine wesentliche Be- oder Verarbeitung von dem antragstellenden ÜLG vorgenommen wird"; die Abweichung darf nicht den Interessen der Gemeinschaftsindustrie widersprechen ("Anträgen ... die nicht zu schweren Schäden für einen Industriezweig der Gemeinschaft führen können").
4. In der vorliegenden Rechtssache beantragt die niederländische Regierung die Nichtigerklärung des Beschlusses der Kommission, den Abweichungsantrag der Regierung der Niederländischen Antillen abzulehnen. Die niederländische Regierung macht in erster Linie geltend, die Ablehnung sei nach Ablauf der in Artikel 30 des Anhangs II vorgesehenen Frist zur Behandlung der Anträge ergangen und gemäß der ausdrücklichen Bestimmung des Artikels 30 sei der Antrag somit als angenommen anzusehen. Hilfsweise macht sie geltend, die Ablehnung sei inhaltlich nicht gerechtfertigt und im übrigen unzureichend begründet.
Die für die Behandlung der Anträge vorgesehene Frist
5. Gemäß Artikel 30 Absatz 8 Buchstabe a "treffen [der Rat und die Kommission] alle erforderlichen Maßnahmen, damit so bald wie möglich, spätestens jedoch sechzig Werktage nach Eingang des Antrags ... ein Beschluß gefasst wird".
Artikel 30 Absatz 8 Buchstabe b bestimmt: "Kommt innerhalb der in Buchstabe a) genannten Frist kein Beschluß zustande, so gilt der Antrag als angenommen."
6. Es ist im vorliegenden Fall unstreitig, daß der Beschluß der Kommission, wenn die Sechzigtagefrist mit Eingang des Antrags zu laufen begann, nach Ablauf dieser Frist erging. Es ist jedoch ebenfalls unstreitig, daß die Kommission zu einem bestimmten Zeitpunkt während des Verfahrens der Behandlung des Antrags von der niederländischen Regierung zusätzliche Informationen anforderte und bei dieser Gelegenheit bemerkte, daß die Frist von sechzig Werktagen zu laufen beginnen werde, sobald sie über diese Informationen verfüge. Schließlich kann festgestellt werden, daß die Ablehnung innerhalb der Sechzigtagefrist erfolgte, wenn die Frist mit Eingang dieser Informationen zu laufen begann.
Der Streit betrifft also die Frage, ob die Kommission berechtigt war, den Zeitpunkt des Fristbeginns in der dargestellten Weise zu ändern.
7. Um über diese Frage entscheiden zu können, ist es erforderlich, zuerst die auf das Verfahren der Prüfung der Abweichungsanträge anwendbaren Bestimmungen und sodann die konkreten Umstände im Zusammenhang mit dem in der vorliegenden Rechtssache gestellten Antrag darzulegen.
8. Gemäß Artikel 30 wird der Antrag dem Vorsitzenden des durch Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 802/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Begriffsbestimmung für den Warenursprung(2) eingerichteten Ausschusses für Ursprungsfragen unterbreitet. Der Antrag kann von einem betroffenen Mitgliedstaat oder gegebenenfalls von den zuständigen Behörden des betroffenen ÜLG gestellt werden. Gemäß Artikel 30 Absatz 2 legt der Antragsteller "möglichst vollständige Unterlagen vor", insbesondere zu einer Reihe von dort aufgezählten Fragen, und er hat seinem Antrag ein besonderes, in Anhang 9 zu Anhang II vorgesehenes Formblatt beizufügen. In dem Formblatt wird in 21 Feldern präzisiert und näher ausgeführt, worüber im Zusammenhang mit dem Antrag Angaben zu machen sind, z. B. über das voraussichtliche Jahresvolumen der Ausfuhren in die Gemeinschaft, den Wert der zu verwendenden Vormaterialien mit Ursprung in Drittländern, den Wert der Fertigware ab Werk, die Gründe, weshalb der Ursprungsregel für die Fertigware nicht entsprochen werden kann, den Wert der zu verwendenden Vormaterialien mit Ursprung in den AKP-Staaten, der EWG oder den ÜLG, den Wert der von dem betreffenden Unternehmen vorgenommenen oder geplanten Investitionen und die Lösungsmöglichkeiten zur künftigen Vermeidung der Notwendigkeit einer Abweichung.
9. Im übrigen ergibt sich aus Artikel 30 Absatz 8 Buchstabe a, daß die Prüfung des Antrags gemäß dem Beschluß 90/523/EWG des Rates vom 8. Oktober 1990 über das Verfahren für Abweichungen von den im Protokoll Nr. 1 zum Vierten AKP°EWG-Abkommen niedergelegten Ursprungsregeln(3) erfolgt. Gemäß diesem Beschluß entscheidet die Kommission über die Abweichung, jedoch im Zusammenwirken mit dem erwähnten Ausschuß für Ursprungsfragen. Der von der Kommission erstellte Entwurf eines gemeinsamen Standpunkts muß dem Ausschuß innerhalb von zwanzig Arbeitstagen nach Eingang des Antrags vorliegen; der Ausschuß nimmt zu dem Entwurf innerhalb einer von seinem Vorsitzenden festgesetzten Frist Stellung. Stimmt der endgültige Beschluß der Kommission nicht mit der Stellungnahme des Ausschusses überein, so ist die Kommission verpflichtet, dies dem Rat mitzuteilen.
10. In der vorliegenden Rechtssache ist der Abweichungsantrag am 1. Juni 1992 beim Empfänger eingegangen. Der von der Regierung der Niederländischen Antillen gestellte Antrag wurde über die Ständige Vertretung der Niederlande bei den Gemeinschaften eingereicht. Das erwähnte Formblatt war ausgefuellt und dem Antrag beigefügt. Es war angegeben, daß der Antrag "im Interesse der industriellen Entwicklung und im Namen eines potentiellen Investors" gestellt werde, daß die geplante Herstellung bespielter Videokassetten durch das Unternehmen TVTEC aus Curaçao unter Verwendung von aus Korea, Japan und den Vereinigten Staaten eingeführten Vormaterialien erfolgen solle und daß die antragstellende Regierung der Auffassung sei, daß "eine solche Industrie einen wichtigen Beitrag dazu leisten [könnte], ihre Wirtschaft zu diversifizieren, ihren Export zu stärken und die Arbeitslosigkeit zu verringern". Ausserdem wurde darauf hingewiesen, daß "aufgrund des voraussichtlichen Volumens der Ausfuhren aus Curaçao und des Umfangs des Gemeinschaftsmarktes für bespielte Videokassetten keine schweren Schäden für einen Industriezweig der Gemeinschaft zu erwarten" seien. Hingegen wurde die Ansiedlung von TVTEC als "substantieller Beitrag zur Entwicklung exportorientierter Industrien in den Niederländischen Antillen" angesehen.
11. Aus den Antworten in dem Formblatt ergibt sich, daß die voraussichtlichen Ausfuhren in die Gemeinschaft jährlich 1,5 Millionen bespielte Kassetten umfassen würden, und daß der Rest der Produktion für den Markt der Vereinigten Staaten bestimmt sein sollte. Das Formular enthielt ausserdem eine Aufzählung aller bei der Produktion verwendeten Vormaterialien sowie Angaben über die Tarifposition, die Anzahl und den Preis dieser Waren.
Das Feld 12 des Formulars, das sich auf die geplanten Be- oder Verarbeitungen bezieht, war folgendermassen ausgefuellt: "Ein vom Kunden zur Verfügung gestelltes Masterband wird auf mehrere 'Spiegelbänder' kopiert. Das Masterband wird dem Kunden zurückgegeben. Die 'Spiegelbänder' werden auf Hochgeschwindigkeits-Duplikatoren auf leere Magnetbandspulen (Pancakes) überspielt. Die Qualität der bespielten Spulen wird geprüft. Die bespielten Spulen werden mittels eines 'Videobandladers' in leere Videokassetten eingefügt. Die bespielten Kassetten werden in Schachteln verpackt. Die bespielten Kassetten werden zum Vertrieb an den Kunden versandt."
Zur Herkunft der erwähnten Vormaterialien gab die antragstellende Regierung in Feld 8 des Formblatts folgendes an: "Der Ursprungsregel für die Fertigware kann nicht entsprochen werden, weil die Niederländischen Antillen keine eigene Produktion von Pancakes, V-zero, Masterkopiebänder oder Verpackungsmaterial haben. Die Kosten der zur Schaffung solcher Industrien erforderlichen Investitionen (sind), mit Ausnahme vielleicht des Verpackungsmaterials, prohibitiv und nicht realistisch".
Als Dauer der beantragten Abweichung wurde der Zeitraum vom 1. Januar 1992 bis zum 1. Januar 2002 angegeben. Die Produktion würde 49 Arbeitsplätze schaffen und Investitionen in Höhe von 5 Millionen USD erfordern.
In Feld 19 war hinsichtlich anderer in Betracht kommender Versorgungsquellen für die verwendeten Vormaterialien folgendes angegeben: "Die Pancakes und die Vormaterialien für die Masterkopiebänder können insbesondere in Deutschland und in den Niederlanden gekauft werden, mit gleicher Qualität, jedoch zu einem wesentlich höheren Preis. Indien ist ebenfalls ein möglicher Lieferant für Pancakes. V-zeros können u. a. aus Portugal bezogen werden. Das beste Preis-Leistungs-Verhältnis findet man jedoch in den Vereinigten Staaten. Verpackungsmaterial kann aus vielen verschiedenen Ländern bezogen werden."
In Feld 20 war hinsichtlich der Lösungsmöglichkeiten zur künftigen Vermeidung der Notwendigkeit einer Abweichung angegeben: "Die Möglichkeit, Pancakes und V-zeros zu wettbewerbsfähigen Preisen aus Europa einzuführen, wird geprüft werden."
12. Am 5. Juni 1992 übersandte die zuständige Dienststelle der Kommission den Antrag den Mitgliedern des Ausschusses für Ursprungsfragen. In dem Begleitschreiben war angegeben, daß die Sechzigtagefrist zur Beantwortung des Antrags am 1. Juni 1992 begonnen habe.
In ihren Bemerkungen zu dem Antrag verwies die Kommission darauf, daß es sich um Videokassetten handele, die sensible Waren darstellten, für die die Gemeinschaft Antidumpingzölle habe einführen müssen, daß die in den Niederländischen Antillen vorgenommenen Arbeiten (Kopie des Masterbandes und Zusammensetzung der Kassette) vergleichsweise unbedeutend seien und daß nichts darauf hindeute, daß die TVTEC sich bemühen werde, ihre Vormaterialien in der Gemeinschaft, den AKP-Staaten oder den ÜLG zu beziehen, um den Ursprungsregeln durch Kumulierung gerecht zu werden. Sie verwies auch darauf, daß die Verwendung billiger Materialien aus ASEAN-Ländern den Interessen der Gemeinschaftserzeuger, die schon einem starken Wettbewerbsdruck ausgesetzt seien, zuwiderlaufen würde und daß die in Aussicht genommenen Tätigkeiten eine jährliche Einfuhr von 1,5 Millionen bespielter Videokassetten bedeute, mit der Schaffung von nur 49 neuen Arbeitsplätzen, was "alles in allem sehr bescheiden" sei.
13. Aus den Akten ergibt sich, daß der Antrag vom Ausschuß für Ursprungsfragen in dessen Sitzung im Juni geprüft wurde. In der Folge dieser Sitzung richtete der Ständige Vertreter der Niederlande bei den Gemeinschaften am 9. Juli 1992 "als Diskussionsbeitrag" im Ursprungsausschuß ein Schreiben an das zuständige Kommissionsmitglied, da die Kommission die Delegationen "auf eine Reihe negativer Erwägungen" hingewiesen habe.
In ihrem Schreiben betonten die niederländischen Behörden, daß die Kommission nicht dargelegt habe, warum die Produktion keine wesentliche Be- oder Verarbeitung darstellen würde, und daß nicht davon ausgegangen werden könne, daß die Abweichung "den im Rahmen der Antidumpingverfahren gegen Korea und Hongkong festgestellten Schaden nur noch vergrössern würde".
In dem Schreiben hieß es weiter:
"Wenn die Dienststellen der Kommission der Auffassung sind, daß die zollfreien Einfuhren von bespielten Videokassetten aus den Niederländischen Antillen infolge der beantragten Abweichung von den Ursprungsregeln zu einem schweren Schaden führen würden, obliegt es ihnen, nachzuweisen, daß die Einfuhr ohne Erhebung des für Drittländer im Gemeinsamen Zolltarif vorgesehenen Zolls von 5,1 % geeignet ist, einen erheblichen Verlust von Marktanteilen und Arbeitsplätzen, Preisverfall etc. zu verursachen.
Hierzu möchte das Königreich der Niederlande bemerken, daß die Direktlieferungen von bespielten Videokassetten in die Gemeinschaft durch Exporteure aus Korea und Hongkong ... keinem Antidumpingzoll unterworfen sind und (in begrenzten Mengen) aufgrund des Systems der allgemeinen Zollpräferenzen zollfrei eingeführt werden können."
Schließlich wurde darauf hingewiesen, daß Pancakes und V-zeros mit Ursprung in der Gemeinschaft zwar bei der Herstellung verwendet werden könnten, daß diese Erzeugnisse jedoch etwa 50 % teurer seien als die entsprechenden Erzeugnisse aus Korea oder den Vereinigten Staaten.
14. Nachdem der Antrag in der Sitzung des Ursprungsausschusses vom 13. bis zum 15. Juli 1992 erneut geprüft worden war, sandte der Generaldirektor des zuständigen Dienstes der Kommission am 31. Juli 1992 ein Schreiben an den Ständigen Vertreter der Niederlande bei den Gemeinschaften. Dieses Schreiben begann mit folgender Bemerkung: "Die Dienststellen der Kommission haben den Antrag geprüft und festgestellt, daß folgende Probleme zu lösen sind, bevor eine Entscheidung getroffen werden kann." Anschließend war eine Reihe von Fragen aufgezählt, auf die ich noch zurückkommen werde. Das Schreiben schloß folgendermassen: "Ich wäre Ihnen also sehr dankbar, mir so schnell wie möglich die Auskünfte zu diesen wesentlichen Fragen zukommen zu lassen. Die in Artikel 30 des Anhangs II vorgesehene Frist von sechzig Werktagen beginnt zu laufen, sobald ich zu den genannten Punkten zufriedenstellende Auskünfte erhalten habe."
15. Die Ständige Vertretung der Niederlande bei den Gemeinschaften beantwortete dieses Schreiben am 18. August 1992. Sie gab an, gegenwärtig würde die Verwendung von Materialien aus der Gemeinschaft zu hohe Kosten verursachen, das betroffene Unternehmen werde aber natürlich die Preisentwicklung verfolgen. Zu der Frage, ob diese Tätigkeiten einen Schaden für die Gemeinschaftsindustrie zur Folge haben könnten, wurde ausgeführt, "daß die antragstellenden Behörden diese Frage nicht beantworten könnten. Es wird angenommen, daß die Dienststellen der Kommission die entsprechenden Untersuchungen vornehmen werden. Was den Schutz des geistigen Eigentums von Gemeinschaftsangehörigen und der Gemeinschaftsunternehmen betrifft, wird darauf verwiesen, daß die von der TVTEC erbrachten Dienstleistungen nicht die Übertragung von Rechten des geistigen Eigentums auf das Unternehmen auf den Antillen erfordern. Diese Rechte werden weiterhin ihren gesetzlichen Inhabern gehören. ... Die Rechtsvorschriften der Niederländischen Antillen schützen ausserdem das geistige Eigentum, einschließlich der Urheberrechte für kinemathographische Erzeugnisse." Schließlich verwies die niederländische Regierung darauf, daß nicht die Gefahr einer Umgehung der ausschließlich auf unbespielte Kassetten erhobenen Antidumpingzölle bestehe, da die geplante Produktion nur bespielte Videokassetten betreffe. Zu der von der Kommission vorgenommenen Berechnung der Sechzigtagefrist werde gesondert Stellung genommen.
16. Diese Stellungnahme erfolgte dergestalt, daß der niederländische Vertreter im Zusammenhang mit der Behandlung des Antrags durch den Ausschuß für Ursprungsfragen im Oktober 1992 eine Erklärung abgab, wonach die niederländische Regierung den Antrag als angenommen ansehe, da die Kommission vor Ablauf der Sechzigtagefrist des Artikels 30 Absatz 8 keinen Beschluß erlassen habe.
17. Mit Beschluß vom 6. November 1992 lehnte die Kommission, wie gesagt, den Antrag ab. Auf die Begründung dieser Ablehnung werde ich später eingehen.
18. Es kann als feststehend angesehen werden, daß die Sechzigtagefrist gemäß Artikel 30 Absatz 8 Buchstabe a am 21. August 1992 abgelaufen war, wenn sie mit Eingang des Antrags am 1. Juni 1992 begann, daß die Frist jedoch bei Erlaß des Beschlusses der Kommission noch nicht abgelaufen war, wenn sie erst mit dem Zeitpunkt begann, in dem die Kommission die niederländische Antwort auf ihr in dem Schreiben vom 31. Juli 1992 geäussertes Ersuchen um zusätzliche Informationen erhielt.
19. Die Kommission hat zweifellos recht, wenn sie geltend macht, die Sechzigtagefrist des Artikels 30 beginne nicht unbedingt zu laufen, sobald ein Abweichungsantrag eingehe. Die Frist ist ° selbst wenn sie unter Zugrundelegung von Werktagen berechnet wird ° relativ kurz. Es muß zu Fragen Stellung genommen werden, die kompliziert und sensibel sein können, und die Prüfung des Antrags setzt ein Zusammenwirken zwischen den Dienststellen der Kommission und dem Ausschuß für Ursprungsfragen voraus.
20. Zwar trifft es zu ° und die niederländische Regierung scheint dem grundsätzlich nicht zu widersprechen °, daß die Kommission vom Antragsteller Ergänzungen des Antrags verlangen kann, damit sie über die erforderlichen Entscheidungsgrundlagen verfügten. Mit anderen Worten, der eingereichte Antrag muß bestimmte Minimalerfordernisse erfuellen, um als Antrag im Sinne des Artikels 30 angesehen werden zu können.
21. Ebenso sicher ist aber, daß der Möglichkeit der Kommission, durch Ersuchen um zusätzliche Informationen eine Verschiebung des Fristbeginns zu erreichen, deutliche Grenzen zu setzen sind.
Artikel 30 Absatz 8 Buchstabe a verpflichtet die zuständigen Entscheidungsträger, den Beschluß "so bald wie möglich, spätestens jedoch sechzig Werktage nach Eingang des Antrags" zu treffen.
Diese Frist, die in den früheren Beschlüssen des Rates über die Assoziation der überseeischen Länder und Gebiete mit der Gemeinschaft nicht vorgesehen war, soll zweifellos ein möglichst schnelles Verfahren gewährleisten, damit die betroffenen Behörden und Unternehmen der ÜLG eine klare Grundlage erhalten, um ihre weiteren Dispositionen zu treffen.
22. Es ist erstens offensichtlich, daß die Kommission ihre Befugnis zur Anforderung zusätzlicher Informationen nicht allein zu dem Zweck einsetzen darf, über zusätzliche Zeit zur Behandlung der Fälle zu verfügen.(4) Die Kommission muß beweisen können, daß sie die geforderten Informationen tatsächlich benötigt, um eine hinreichende Grundlage für die zu treffende Entscheidung zu haben.
23. Zweitens muß es sich um Informationen über Tatsachen handeln, die für die Entscheidung der Gemeinschaftsorgane klar von Bedeutung sind ° die Aussetzung der Frist kann ohne Zustimmung des Antragstellers nicht von der Kommission beschlossen werden, um die Argumente hinsichtlich der inhaltlichen Begründung des Antrags zu vervollständigen ° und es muß sich um Informationen handeln, bei denen es am naheliegendsten ist, daß sie vom Antragsteller gemacht werden, d. h., nicht um Informationen in Bereichen, in denen die Gemeinschaftsorgane am ehesten in der Lage sind, sich diese zu verschaffen.
24. Drittens ist von der Kommission zu verlangen, daß sie sich so schnell wie möglich dazu äussert, ob sie ergänzende Angaben benötigt. Die Kommission muß möglichst rasch Stellung dazu nehmen, ob der Antrag das Erfordernis des Artikel 30 Absatz 2 erfuellt, wonach dieser "möglichst vollständige Unterlagen" zu den in dieser Bestimmung aufgeführten Fragen erhalten muß, oder ob in dem konkreten Fall zusätzliche Informationen erforderlich sind.
25. Die Kommission macht geltend, die von ihr in dem Schreiben vom 31. Juli 1992 angeforderten Informationen seien für die Entscheidung über den Antrag von wesentlicher Bedeutung gewesen und hätten somit eine Aussetzung des Zeitpunkts des Fristbeginns gerechtfertigt.
26. Somit ist näher zu untersuchen, welche Informationen die Kommission anforderte. Wie schon gesagt, stellte die Kommission einleitend in ihrem Schreiben fest, "daß folgende Probleme zu lösen" seien, und sie bemerkte in dem Schreiben abschließend, sie wünsche "Klärung dieser wesentlichen Fragen".
27. Die Kommission nennt als erstes dieser Probleme folgendes:
"Wie sich aus dem Antrag selbst ergibt, könnten in der Gemeinschaft niedergelassene Unternehmen die Materialien liefern, die die Niederländischen Antillen aus Drittländern einzuführen gedenken. Würden Gemeinschaftsmaterialien verwendet, so würde die Fertigware den allgemeinen Regeln entsprechen und eine Abweichung wäre überfluessig. Artikel 30 Absatz 4 des ÜLG-Beschlusses (Anhang II zum Beschluß 91/482/EWG) verlangt ausdrücklich, daß solche Möglichkeiten zu nutzen sind, um Abweichungen überfluessig zu machen."
28. Die angeforderten Informationen oder vielmehr Erläuterungen zu diesem Problem sind nicht dergestalt, daß sie eine Aussetzung der Entscheidungsfrist rechtfertigen könnten. Die Regierung der Niederländischen Antillen hatte schon in ihrem Antrag vom 27. Mai 1992 erklärt, daß einige der erforderlichen Vormaterialien in der Gemeinschaft gekauft werden könnten, daß sie jedoch von geringerer Qualität und/oder teurer als entsprechende aus Drittländern stammende Waren seien, so daß die Regeln über den kumulativen Warenursprung das Problem weder in qualitativer noch in wirtschaftlicher Hinsicht lösen könnten. Diese Frage war im übrigen auch von den niederländischen Behörden in ihrem Schreiben vom 9. Juli 1992 behandelt worden. Die Auffassung, der die Kommission im Zusammenhang mit der Aufforderung zur Erteilung zusätzlicher Informationen Ausdruck gibt, ist natürlich für die Entscheidung über den Antrag von Bedeutung; sie entspringt jedoch keinem echten Bedürfnis nach zusätzlichen und tatsächlichen Informationen, sondern vielmehr dem Wunsch der Kommission, die niederländischen Behörden zu veranlassen, ihren Antrag überzeugender zu begründen.
29. Gleiches gilt für das zweite von der Kommission angesprochene Problem, dem sie folgendermassen Ausdruck gab:
"Zweitens sollen durch die Abweichungen nur vorübergehende Probleme gelöst werden; auf lange Sicht sind die ÜLG dagegen verpflichtet, die erforderlichen Schritte zu unternehmen, um schließlich den normalen Ursprungsregeln zu entsprechen und damit eine Abweichung überfluessig zu machen. Im vorliegenden Fall deutet nichts darauf hin, daß das betroffene Unternehmen in Zukunft die normalen Regeln erfuellen wird."
30. Im letzten Abschnitt ihres Schreibens führt die Kommission noch folgendes aus:
"Schließlich ist gemäß Artikel 30 Absatz 1 die Frage zu prüfen, ob die beantragte Abweichung nicht zu schweren Schäden für einen Industriezweig der Gemeinschaft führen würde.
Die Art der in Rede stehenden Waren (bespielte Videokassetten) kann tatsächlich die geistigen Urheberrechte von Gemeinschaftsangehörigen oder Gemeinschaftsunternehmen beeinträchtigen.
Es ist deshalb entscheidend, festzustellen, welcher Schutz den gemeinschaftlichen geistigen Urheberrechten im Zusammenhang mit diesen Waren in den Niederländischen Antillen gewährt wird.
In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, daß die Gemeinschaft Antidumpingzölle für Videokassetten aus bestimmten Drittländern eingeführt hat und daß eine Abweichung die Gefahr mit sich bringt, daß diese Zölle umgangen werden."
31. Auch die in diesen Abschnitten erwähnten Umstände können eine Aussetzung des Fristbeginns nicht rechtfertigen. Es trifft natürlich zu, daß zu prüfen ist, ob die Abweichung die Gemeinschaftsindustrie schädigen würde. Abgesehen von der Tatsache, daß keine Frage nach konkreten Informationen gestellt wird, geht es hier aber um einen Umstand, bei dem es am naheliegendsten ist, daß sich die Gemeinschaftsorgane erforderlichenfalls selbst die zusätzlichen Informationen verschaffen.
32. Zu den verlangten Auskünften hinsichtlich des Schutzes der Autorenrechte, ergibt sich aus Feld 12 des dem Antrag beigefügten Formblatts, daß das vom Kunden gelieferte Masterband, von dem überspielt wird, dem Kunden zurückgeschickt wird, und daß die bespielten Videokassetten mit Blick auf die Vermarktung an den Kunden versandt werden. Wenn die Kommission auf dieser Grundlage Zweifel hatte, inwieweit die Autorenrechte an den überspielten Werken in den Niederländischen Antillen geschützt sind, konnte diese Frage schneller und einfacher geklärt werden. Jedenfalls könnte die Beantwortung dieser Frage allein die Aussetzung der in Artikel 30 Absatz 8 vorgesehenen Sechzigtagefrist zwei Monate nach Eingang des Antrags nicht rechtfertigen.
33. Schließlich kann der Hinweis der Kommission auf die bestehenden Antidumpingmaßnahmen nicht als Aufforderung zur Erteilung ergänzender Informationen angesehen werden(5), sondern ist eher eine Feststellung der Auffassung der Kommission zu diesem Punkt.
34. Das Vorgehen der Kommission ist meines Erachtens insgesamt in erster Linie als ein ° an sich zulässiger ° Versuch anzusehen, die niederländische Regierung zu veranlassen, ihre Argumentation zur Unterstützung des Antrags auszubauen.
Die in dem Schreiben angegebenen Umstände stellen keine hinreichende Grundlage für eine Aussetzung des Fristbeginns dar. Dies wird durch die Tatsache bestätigt, daß die meisten der Probleme, die die Kommission in ihrem Schreiben vom 31. Juli 1992 ° zu einem späten Zeitpunkt im Rahmen eines normalen Ablaufs des Prüfungsverfahrens ° aufwirft, von der Kommission schon in dem Schreiben vom 5. Juni 1992, das sie an die Mitglieder des Ausschusses für Ursprungsfragen schickte, aufgeworfen worden waren.
35. Hieraus folgt, daß der Antrag gemäß Artikel 30 Absatz 8 Buchstabe b des Anhangs als angenommen anzusehen ist, und daß demgemäß dem von der niederländischen Regierung gestellten Antrag auf Nichtigerklärung stattzugeben ist.
36. Für den Fall, daß der Gerichtshof diesen Standpunkt nicht teilen sollte, werde ich kurz zu den anderen Klagegründen der niederländischen Regierung Stellung nehmen.
Der Beschluß der Kommission vom 6. November 1992
37. Gemäß Artikel 131 EG-Vertrag ist das Ziel der Assoziierung der aussereuropäischen Länder und Hoheitsgebiete die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung dieser Länder und Hoheitsgebiete. In Übereinstimmung hiermit ergibt sich z. B. aus den Bestimmungen über die Abschaffung der Zölle, daß die Waren aus den ÜLG zollfrei in die Gemeinschaft eingeführt werden können, während die ÜLG "Zölle erheben [können], die den Erfordernissen ihrer Entwicklung und Industrialisierung entsprechen oder als Finanzzölle der Finanzierung ihres Haushalts dienen"(6).
38. Artikel 30 des Anhangs über die Bestimmung des Begriffs "Ursprungswaren" ist im Lichte des Zieles des Assoziierungssystems auszulegen; seine konkrete Anwendung müsste im übrigen auch die grundlegend wohlwollende Haltung der Gemeinschaft zu den ÜLG zum Ausdruck bringen. Abweichungen können genehmigt werden, "wenn die Entwicklung bestehender oder die Ansiedlung neuer Industrien dies rechtfertigen" und die Gemeinschaft "gibt allen Anträgen statt, die im Sinne dieses Artikels hinreichend begründet sind ° insbesondere in Fällen, in denen eine wesentliche Be- oder Verarbeitung von dem antragstellenden ÜLG vorgenommen wird ° und die nicht zu schweren Schäden für einen Industriezweig der Gemeinschaft führen können".
39. Die niederländische Regierung macht geltend, die Kommission habe in ihrem Beschluß vom 6. November 1992 nicht hinreichend der Situation in den Niederländischen Antillen und der grundlegend wohlwollenden Haltung der Gemeinschaft zu den ÜLG Rechnung getragen. Darüber hinaus macht die niederländische Regierung geltend, der Beschluß der Kommission sei unzureichend begründet.
40. Auch wenn der niederländischen Regierung darin recht zu geben ist, daß bei der Stellungnahme zu einem Abweichungsantrag eine grundlegend wohlwollende Haltung einzunehmen ist, ist der Kommission darin zuzustimmen, daß die Beantwortung der Frage, ob die Voraussetzungen vorliegen, die gemäß dieser Bestimmungen für eine Bewilligung des Antrags erfuellt sein müssen, ihr obliegt und komplexe wirtschaftliche Sachverhalte betrifft. Dies ist wichtig, da sich der Gerichtshof bei seiner Rechtmässigkeitskontrolle auf die Prüfung der Frage beschränkt, ob der Sachverhalt, der der streitigen Entscheidung zugrunde gelegt wurde, zutreffend festgestellt worden ist und ob keine offensichtlich fehlerhafte Würdigung dieses Sachverhalts vorliegt.(7)
41. Diese Kontrolle ist auf der Grundlage der Gründe vorzunehmen, mit denen die Kommission ihre Beschlüsse gemäß Artikel 190 EG-Vertrag zu versehen hat.
42. In der vorliegenden Rechtssache macht die Kommission nach einer Verweisung auf die einschlägigen Vorschriften geltend, in dem Antrag sei nicht angegeben, ob die erforderlichen Vormaterialien in benachbarten (nicht assoziierten) Entwicklungsländern hergestellt werden könnten, und sie knüpft hieran die Bemerkung an, daß die betreffenden Materialien sensible Waren darstellten, die den verschiedensten Schutz- und Ausgleichsmechanismen auf dem Weltmarkt unterlägen. Die Kommission bezieht sich hiermit wahrscheinlich auf Artikel 30 Absatz 6 des Anhangs, wonach bei der Prüfung der einzelnen Anträge insbesondere die Möglichkeit zu berücksichtigen ist, daß die Ursprungseigenschaft Waren verliehen werden kann, bei deren Herstellung Ursprungs-Vormaterialien aus benachbarten Entwicklungsländern oder aus Entwicklungsländern, die zu den am wenigsten entwickelten Ländern gehören, verwendet worden sind.
Ich habe Zweifel, welche Bedeutung dem Umstand eingeräumt werden kann, daß in dem Formblatt keine ausdrücklichen Informationen darüber aufgeführt sind, ob die für die Produktion erforderlichen Materialien in solchen Ländern beschafft werden können. Es erscheint nicht abwegig, anzunehmen, daß die in dem Antrag enthaltenen ausdrücklichen Informationen über die Länder, aus denen die verwendeten Materialien eingeführt werden, zeigen, daß es nicht möglich ist, die erforderlichen Materialien in den Nachbarländern zu beschaffen.
Falls Veranlassung bestand, anzunehmen, daß die impliziten Informationen hierzu falsch oder zweifelhaft sind, hätte die Kommission dies ausdrücklich feststellen müssen.
43. Die Kommission führt in ihrer Begründung weiter folgendes aus:
"Die Tatsache, daß die Vormaterialien und Teile in Drittländern billiger erhältlich sind, ist im allgemeinen keine Rechtfertigung für die Nichtanwendung der normalen Ursprungsregeln, insbesondere wenn der starke Verdacht besteht, daß die Preise des Weltmarktes nicht auf normalen Marktpreisen beruhen."
Im Zusammenhang hiermit stellt die Kommission folgendes fest:
"Es wird offensichtlich von dem Unternehmen keine echte Anstrengung dafür beabsichtigt, das Vormaterial in der Gemeinschaft, bei anderen ÜLG- oder AKP-Staaten zu kaufen und damit die Ursprungsregeln durch Kumulierung zu erfuellen."
Die Kommission nimmt damit auf den Umstand Bezug, daß gemäß Artikel 30 Absatz 4 des Anhangs "[i]n allen Fällen ... zu prüfen [ist], ob das Problem nicht mit Hilfe der Regeln über den kumulativen Warenursprung gelöst werden kann", d. h. ob die erforderlichen Materialien nicht in der Gemeinschaft, den AKP-Ländern oder anderen ÜLG beschafft werden können, da die Be- oder Verarbeitungen, die in diesen Ländern erfolgen, gemäß Artikel 6 als in dem betreffenden ÜLG vorgenommen gelten.
44. Die Kommission bringt vermutlich hiermit zum Ausdruck, daß ihre Ablehnung unter anderem darin begründet ist, daß die betreffenden Materialien in der Gemeinschaft hätten gekauft werden können und daß es hierbei nicht entscheidend ist, daß in dem Antrag davon ausgegangen wird, daß diese Materialien in den Ländern, in denen sie gekauft werden sollen, billiger erhältlich sind. In diesem Zusammenhang hielt es die Kommission vermutlich für bedeutsam, daß die Preise des Weltmarktes ihrer Auffassung nach nicht auf normalen Marktpreisen beruhen.
Man kann es der Kommission natürlich nicht vorwerfen, daß sie ihre Entscheidung auf die Auffassung stützt, ein Antrag könne mit der Begründung abgelehnt werden, daß der Antragsteller nicht hinreichend von den tatsächlich bestehenden Möglichkeiten, Materialien in der Gemeinschaft etc. zu kaufen, Gebrauch gemacht habe. Hierbei ist jedoch davon auszugehen, daß die Kommission einen Antrag nur dann aus diesem Grund ablehnen kann, wenn die betreffenden Materialien aus der Gemeinschaft etc. tatsächlich im Hinblick auf den Preis und die Qualität gegenüber entsprechenden Materialien aus Drittländern, die der Antragsteller bei seiner Produktion zu verwenden beabsichtigt, konkurrenzfähig sind.
45. Die Kommission begründet ihre Entscheidung ausserdem mit folgenden Bemerkungen:
"Die auf den Niederländischen Antillen vorgenommenen Tätigkeiten scheinen nur eine relativ geringfügige Bearbeitung darzustellen, durch sie wird nur ein geringer Wertzuwachs bewirkt und sie führen nicht wirklich zur Schaffung einer dauernden und substantiellen neuen wirtschaftlichen Tätigkeit."
"Die in Aussicht genommenen Tätigkeiten stellen eine jährliche Einfuhr von 1,5 Millionen bespielter Videokassetten, die ihren Ursprung in Drittländern haben, in die Gemeinschaft dar, und dies während eines Zeitraums von zehn Jahren. Abweichungen von den Ursprungsregeln sollten dazu dienen, vorübergehende Probleme der Industrie der ÜLG mit den Ursprungsregeln zu lösen, und nicht dazu, eine (fast) fortdauernde Nichtanwendung dieser Regeln zuzulassen."
Hiermit wird auf die Bestimmungen des Artikels 30 Bezug genommen, die verlangen, daß die Abweichung durch die Entwicklung bestehender oder die Ansiedlung neuer Industrien gerechtfertigt ist und eine wesentliche Be- oder Verarbeitung von dem antragstellenden ÜLG vorgenommen wird.
46. Die niederländische Regierung macht geltend, die Kommission habe nicht annehmen können, daß die geplante Produktion nur von relativ geringfügiger Bedeutung sei, was den Wertzuwachs betreffe, und nicht wirklich zur Schaffung einer dauernden und substantiellen neuen wirtschaftlichen Tätigkeit führe. Die Regierung verweist auf die gemachten Angaben und insbesondere darauf, daß der angegebene Wertzuwachs 50 % betrage.
Die Kommission bleibt dagegen bei der Auffassung, die niederländische Regierung hätte Informationen vorlegen müssen, die bewiesen, daß die geplante Produktion zur Expansion der Wirtschaft und zur Verbesserung der Zahlungsbilanz der Niederländischen Antillen beitragen würde.
47. Es ist schwer verständlich, daß die Kommission den Wertzuwachs als geringfügig bezeichnen konnte, wenn man berücksichtigt, daß sich aus den in dem Antrag enthaltenen und im übrigen unbestrittenen Zahlen ergibt, daß dieser Wertzuwachs 50 % beträgt.
48. In diesem Zusammenhang besteht Veranlassung, Artikel 30 Absatz 7 Buchstabe a zu erwähnen, der folgendes bestimmt:
"Unbeschadet der Absätze 1 bis 6 wird die Abweichung gewährt, wenn der Wert, der den in dem betreffenden ÜLG verwendeten Waren ohne Ursprungseigenschaft hinzugefügt wird, mindestens 45 % des Wertes der Fertigware beträgt, sofern die Abweichung nicht geeignet ist, einem Wirtschaftssektor der Gemeinschaft oder eines oder mehrerer ihrer Mitgliedstaaten schweren Schaden zuzufügen."
Aus dieser Bestimmung kann wohl abgeleitet werden, daß die Kommission, wenn der Wertzuwachs mindestens 45 % beträgt, die Ablehnung nicht damit begründen kann, daß keine wesentliche Be- oder Verarbeitung vorgenommen werde. Es scheint mir jedenfalls nicht überzeugend, wenn die Kommission geltend macht, aufgrund des Einleitungssatzes "unbeschadet der Absätze 1 bis 6" bestehe die Möglichkeit, trotz des in Prozenten angegebenen Wertzuwachses weiterhin den Umfang des Wertzuwachses zu berücksichtigen.
49. Was die Bemerkung der Kommission zur Dauer der beantragten Abweichung angeht, ist es meines Erachtens nicht zu beanstanden, daß die Kommission der Auffassung war, eine Abweichung während zehn Jahren sei zu beanstanden und diese Dauer könne als solche ein Hinweis auf Probleme hinsichtlich eines fortdauernden Charakters des geplanten Vorhabens darstellen.
50. Die Kommission begründet schließlich ihre Ablehnung folgendermassen:
"Die Videokassettenhersteller der Gemeinschaft haben in letzter Zeit Nachteile durch Dumpingpraktiken grosser ausländischer Konkurrenten erlitten; diese Praktiken haben auch auf Drittlandsmärkten stattgefunden. Antidumpingmaßnahmen können nur den Schaden auf einem spezifischen Markt wiedergutmachen. Sie können jedoch nicht weltweit für einen fairen Wettbewerb sorgen. Der Gemeinschaftsindustrie droht also eine doppelte Schädigung ° auf diesen Märkten wie auf ihrem eigenen Markt durch Einfuhren von billigeren weiterverarbeiteten Waren.
Die Gemeinschaftsindustrie, die bespielte Videokassetten herstellt, steht selbst unter dem Druck von abnorm billigen Einfuhren, die durch preisgünstige Waren, die für die Bearbeitung verwendet werden, möglich sind, und durch oft niedrigere Aufwendungen für Urheberrechte, unabhängig davon, ob dies auf legaler Grundlage beruht oder nicht."
51. Die niederländische Regierung macht geltend, die Kommission habe nicht nachgewiesen, daß die Abweichung zu schweren Schäden für die Gemeinschaftsindustrie führen könne.
52. Es kann nicht so sein ° und wird von der Kommission auch nicht behauptet °, daß es stets dem Antragsteller obliegt, nachzuweisen, daß die Abweichung nicht zu schweren Schäden für die Gemeinschaftsindustrie führen kann. Ganz abgesehen von der offensichtlichen Schwierigkeit, einen solchen Nachweis zu erbringen, ist die Kommission, die sich hierbei auf den Ausschuß für Ursprungsfragen stützen kann, sehr viel eher in der Lage, mögliche schädliche Auswirkungen in der Gemeinschaft zu beurteilen. Es ist also klar, daß die Kommission eine Ablehnung nicht damit begründen kann, daß der Antragsteller nicht nachgewiesen habe, daß ein solcher Schaden nicht entstehen werde. Die Kommission muß zumindest glaubhaft machen, daß eine konkrete Grundlage für die Annahme besteht, daß eine solche schwere Schädigung eintreten kann.
53. Die Kommission hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, daß es sich um einen sensiblen Warensektor handele, in dem die Gemeinschaft ° wenn auch nicht für bespielte Videokassetten, um die es in der vorliegenden Rechtssache gehe, sondern für unbespielte Videokassetten ° Antidumpingmaßnahmen erlassen habe, und daß sich ausserdem bei bespielten Videokassetten aufgrund der Unterschiede beim Schutz der Urheberrechte besondere wettbewerbsverzerrende Faktoren ergeben könnten.
54. Aufgrund der vorliegenden Informationen ist es nicht möglich, festzustellen, ob die Kommission eine inhaltlich falsche Entscheidung getroffen hat. Angesichts der von der Kommission angeführten Umstände hinsichtlich des Wettbewerbs ist es nicht möglich, auszuschließen, daß die Kommission zu Recht davon ausgehen konnte, die Abweichung würde zu einem schweren Schaden für die Gemeinschaftsindustrie führen, und daß die Kommission deshalb den Antrag schon aus diesem Grund hätte ablehnen können. Es wäre jedoch am korrektesten gewesen, wenn die Kommission mit ihren Überlegungen deutlicher an den konkreten Abweichungsantrag angeknüpft hätte, um zu verdeutlichen, daß die Abweichung zu schweren Schäden für die Gemeinschaftsindustrie führen kann.
Betrachtet man diese Ungewißheit hinsichtlich der Haltbarkeit der Begründung der Kommission für die Beurteilung der Frage, inwieweit der Antrag zu schweren Schäden führen könne, im Zusammenhang mit den gerade festgestellten Begründungsmängeln ° darunter insbesondere die fehlerhafte Beurteilung der Bedeutung der Be- oder Verarbeitung °, so bin ich, wenn auch mit einigen Zweifeln, der Auffassung, daß eine hinreichende Grundlage besteht, um den Beschluß wegen Begründungsmangels aufzuheben.
Entscheidungsvorschlag
Ich schlage dem Gerichtshof demgemäß vor,
° den Beschluß der Kommission vom 6. November 1992 für nichtig zu erklären und
° der Kommission die Kosten des Königreichs der Niederlande aufzuerlegen.
(*) Originalsprache: Dänisch.
(1) ° Beschluß 91/482/EWG, ABl. L 263, S. 1.
(2) ° ABl. L 148, S. 1.
(3) ° ABl. L 290, S. 33.
(4) ° In einem vergleichbaren Fall hat es der Gerichtshof abgelehnt, einen solchen Versuch, die Konsequenzen von Entscheidungsfristen zu vermeiden, zuzulassen: Siehe Urteil des Gerichtshofes vom 22. September 1988 in der Rechtssache 148/87, (Frydendahl Pedersen/Kommission, Slg. 1988, 4993). In dieser Rechtssache hat der Gerichtshof eine Praxis der Kommission verurteilt, die darin bestand, im Rahmen eines Antrags auf Feststellung, daß eine Erstattung von Eingangsabgaben gerechtfertigt ist, die nationalen Behörden aufzufordern, ihren Antrag zurückzunehmen und später einen neuen Antrag zu stellen, da die der Kommission durch die streitigen Bestimmungen gesetzte Viermonatsfrist unzureichend erschien, um in der entsprechenden Sache klarzusehen. Der Gerichtshof hat festgestellt, das wirkliche Ziel dieser Praxis sei es gewesen, die Rechtsfolgen zu vermeiden, die für den Fall, daß eine Entscheidung nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist ergehe, vorgesehen seien; die Kommission habe sich dadurch eines Verfahrensmißbrauchs schuldig gemacht.
(5) ° Die niederländische Regierung hatte schon in ihrem Schreiben vom 9. Juli 1992 geltend gemacht, sie glaube nicht, daß diese Maßnahmen umgangen würden, da sie unbespielte Videokassetten beträfen, während die geplante Produktion bespielte Videokassetten beträfe.
(6) ° Artikel 133 Absatz 3 EG-Vertrag.
(7) ° Urteil vom 10. März 1992 in der Rechtssache 174/87 (Ricoh, Slg. 1992, I-1335, Randnr. 68).
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