Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. La présente affaire porte sur une décision de la Commission rejetant une demande du gouvernement des Antilles néerlandaises en vue d' obtenir une dérogation au régime de l' origine des produits prévu dans la décision du Conseil, du 25 juillet 1991, relative à l' association des pays et territoires d' outre-mer à la Communauté économique européenne (1) (ci-après la "décision PTOM").
2. Les règles relatives à la définition de la notion de "produits originaires" se trouvent à l' annexe II de la décision PTOM. Conformément à l' article 1er de cette annexe, un produit est considéré comme produit originaire des PTOM "s' il y a été soit entièrement obtenu, soit suffisamment transformé".
Les produits concernés en l' espèce ° des cassettes vidéo enregistrées ° sont fabriqués à partir de matières importées dans les Antilles néerlandaises. Il s' agit de produits relevant du code 8524 du système harmonisé (disques, bandes et autres supports pour l' enregistrement du son ou pour enregistrements analogues ...), auxquels est reconnu le statut de produits originaires, conformément à l' annexe II, s' ils sont obtenus par une fabrication "dans laquelle la valeur de toutes les matières utilisées ne doit pas excéder 40 % du prix départ usine du produit", avec la précision qu' à l' intérieur de cette limite les matières du code 8523 (supports préparés pour l' enregistrement du son ou pour enregistrements analogues, mais non enregistrés) ne peuvent être utilisées qu' à concurrence de 10 % du prix départ usine du produit.
3. L' annexe II offre à son article 30 une possibilité de dérogation, sur demande, aux critères généraux applicables au régime de l' origine des produits. Les conditions fondamentales à cet effet sont les suivantes: l' intérêt du pays ou territoire d' outre-mer concerné doit justifier la dérogation ("lorsque le développement d' industries existantes ou l' implantation d' industries nouvelles le justifient"); une "ouvraison ou transformation substantielle" doit être "effectuée dans les PTOM demandeurs"; la dérogation ne doit pas être contraire aux intérêts de l' industrie de la Communauté ("les demandes ... ne peuvent causer un grave préjudice à une industrie établie de la Communauté").
4. Dans la présente affaire, le gouvernement néerlandais a demandé l' annulation du refus, par la Commission, de la demande de dérogation du gouvernement des Antilles néerlandaises. Le gouvernement néerlandais fait valoir à titre principal que le refus a été exprimé après l' expiration du délai imparti à l' article 30 de l' annexe pour traiter les demandes et que, conformément à la disposition expresse de l' article 30, il convient donc de considérer la demande comme acceptée. Le gouvernement fait valoir à titre subsidiaire que le refus est injustifié au fond et par ailleurs mal motivé.
Le délai prévu pour traiter les demandes
5. Aux termes de l' article 30, paragraphe 8, sous a), "le Conseil et la Commission prennent toutes les dispositions nécessaires pour qu' une décision intervienne dans les meilleurs délais et en tout cas soixante jours ouvrables au plus tard après la réception de la demande..."
L' article 30, paragraphe 8, sous b), dispose que si une décision "n' est pas prise dans le délai visé au point a), la demande est considérée comme acceptée."
6. Il est constant en l' espèce que, si le délai de 60 jours est calculé à partir du jour de réception de la demande, la décision de la Commission a été adoptée après l' expiration de ce délai. Il est toutefois également constant que, à une certaine date pendant la procédure de traitement de la demande, la Commission a demandé au gouvernement néerlandais des informations supplémentaires et lui a indiqué à cette occasion que le délai de 60 jours ne commencerait à courir qu' à partir de la date à laquelle la Commission aurait reçu lesdites informations. Il est possible de constater que, si le délai est calculé à partir de la réception de ces informations, le refus a été prononcé dans les 60 jours impartis.
La question litigieuse est donc de savoir s' il était loisible à la Commission de changer le point de départ du délai comme nous venons de le décrire.
7. Pour se prononcer sur cette question, il est nécessaire d' exposer en premier lieu les règles pertinentes pour la procédure applicable à l' examen de demandes de dérogation et, en second lieu, les circonstances concrètes liées à la demande dans la présente espèce.
8. Conformément à l' article 30, la demande est communiquée au président du comité de l' origine des marchandises institué sur la base de l' article 12 du règlement (CEE) nº 802/68 du Conseil, du 27 juin 1968, relatif à la définition commune de la notion d' origine des marchandises (2). La demande peut être présentée par l' État membre concerné ou, le cas échéant, par les autorités compétentes du PTOM intéressé. Il ressort de l' article 30, paragraphe 2, que le demandeur doit donner "des renseignements aussi complets que possible" spécialement sur une série de points qui y sont énumérés, et qu' il doit assortir sa demande d' un formulaire spécial, figurant en annexe 9 à l' annexe II. Le formulaire précise et développe en 21 points quels renseignements doivent être fournis en liaison avec la demande, par exemple le volume annuel escompté des exportations vers la Communauté, la valeur des matières utilisées originaires de pays tiers, la valeur départ usine du produit fini, les raisons pour lesquelles la règle d' origine ne peut être satisfaite pour le produit fini, la valeur des matières à utiliser originaires de pays ACP, de la CEE ou de PTOM, la valeur des investissements réalisés ou projetés par l' entreprise concernée et les solutions envisagées pour éviter à l' avenir la nécessité d' une dérogation.
9. Il ressort par ailleurs de l' article 30, paragraphe 8, sous a), que l' examen de la demande s' effectue conformément à la décision 90/523/CEE du Conseil, du 8 octobre 1990, établissant la procédure relative aux dérogations aux règles d' origine fixées dans le protocole nº 1 de la quatrième convention ACP-CEE (3). Il découle de cette décision que la dérogation est décidée par la Commission, mais que cette dernière doit le faire en collaboration avec le comité de l' origine des marchandises cité ci-dessus. Le comité doit disposer du projet de position commune de la Commission au plus tard vingt jours ouvrables après réception de la demande et il émet son avis dans un délai fixé par son président. Si la décision définitive de la Commission n' est pas conforme à l' avis du comité, la Commission est tenue d' en informer le Conseil.
10. Dans la présente espèce, la demande de dérogation est arrivée à destination le 1er juin 1992. La demande, formée par le gouvernement des Antilles néerlandaises, a été envoyée par l' intermédiaire de la représentation permanente des Pays-Bas auprès des Communautés. Le formulaire décrit ci-dessus était joint, complété, à la demande. Il était indiqué que la demande était présentée "dans l' intérêt du développement industriel et au nom d' un investisseur potentiel", que la production de cassettes enregistrées envisagée devait être effectuée par l' entreprise TVTEC de Curaçao, au moyen de matières importées de Corée, du Japon et des États-Unis et que le gouvernement demandeur estimait qu' "une telle industrie pouvait contribuer de manière significative à la diversification de l' économie, au renforcement des structures d' exportation et à la réduction du chômage" aux Antilles néerlandaises. Il était en outre relevé que "vu le volume prévisible des exportations à partir de Curaçao et les dimensions du marché communautaire de cassettes vidéo préenregistrées, aucun préjudice grave pour une industrie établie de la Communauté [n' était] à prévoir". En revanche, l' implantation de TVTEC était considérée "comme une contribution substantielle au développement d' industries des Antilles néerlandaises orientées vers l' exportation".
11. Il ressortait des réponses au formulaire que les exportations annuelles prévues vers la Communauté étaient de 1,5 million de cassettes enregistrées, le reste de la production étant destiné au marché des États-Unis. Le formulaire contenait en outre une énumération de l' ensemble des matières utilisées dans la production ainsi que la position tarifaire, le nombre et le prix de ces produits.
Le point 12 du formulaire, concernant les opérations de production envisagées, était rempli de la manière suivante: "une bande pilote, fournie par le client, est copiée sur plusieurs bandes 'miroirs' . La bande pilote est retournée au client. Les bandes 'miroirs' sont enregistrées sur des rouleaux à bandes magnétiques (pancakes) vierges sur des duplicateurs à grande vitesse. La qualité des pancakes enregistrés est vérifiée. Les pancakes enregistrés sont placés par chargeur dans les cassettes VHS. Les cassettes enregistrées sont montées et placées dans des boîtes. Les cassettes enregistrées sont envoyées au client pour distribution".
En ce qui concerne l' origine des matières mentionnées, le gouvernement demandeur a indiqué au point 8 du formulaire que la "règle d' origine ne peut être satisfaite pour le produit fini, car les Antilles néerlandaises n' ont pas de production propre de pancakes, de V-zéro, de matières pour bande pilote ni de produits d' emballages. Le coût des investissements requis pour la création de ces industries, à l' exception peut-être des produits d' emballages, est prohibitif et irréaliste".
La période indiquée pour la durée de la dérogation demandée allait du 1er janvier 1992 au 1er janvier 2002. La production devait comporter la création de 49 emplois et nécessitait des investissements de 5 millions de USD.
Au point 19, relatif aux autres sources d' approvisionnement envisageables pour les matières utilisées, il était indiqué: "les pancakes et les matières pour les bandes pilotes peuvent être achetées notamment en Allemagne et aux Pays-Bas, à qualité similaire mais à un prix sensiblement plus élevé. L' Inde est également un fournisseur possible de pancakes. Les V-zéro peuvent être achetés au Portugal. Toutefois, on trouve le meilleur rapport qualité/prix aux États-Unis. Les produits d' emballage peuvent être achetés dans de nombreux pays".
Au point 20 "solutions envisagées pour éviter à l' avenir la nécessité d' une dérogation", il était écrit: "la possibilité d' importer d' Europe des pancakes et des V-zéro à des prix concurrentiels sera examinée".
12. Le 5 juin 1992, le service compétent de la Commission a envoyé la demande aux membres du comité de l' origine des marchandises. Dans la lettre d' accompagnement, il était indiqué que le délai de 60 jours pour répondre à la demande avait commencé à courir le 1er juin 1992.
Dans ses remarques sur la demande, la Commission a appelé l' attention du comité sur le fait qu' il s' agissait de cassettes vidéo, des produits sensibles pour lesquels la Communauté avait dû instituer des droits antidumping, que les travaux effectués aux Antilles néerlandaises (copie de la bande pilote et assemblage de la cassette) étaient relativement mineurs, et que rien ne permettait de prévoir que TVTEC s' efforcerait de s' approvisionner en matières premières dans la Communauté, les pays ACP ou les PTOM de manière à satisfaire aux règles d' origine par le jeu de l' origine cumulative. Elle précisait également que le recours à des matières bon marché en provenance de l' ANASE (Association des nations de l' Asie du Sud-Est) nuirait aux intérêts des producteurs de la Communauté, déjà soumis à de fortes pressions concurrentielles et elle exprimait l' opinion que l' activité prévue représenterait un niveau d' importation annuel de 1,5 million de cassettes vidéo, avec la création de 49 emplois seulement, ce qui, selon la Commission, constituait "un rapport peu favorable".
13. Il ressort du dossier que la demande a été examinée au sein du comité de l' origine des marchandises (ci-après le "comité de l' origine") lors de la réunion de ce dernier en juin. A la suite de cette réunion, le représentant permanent des Pays-Bas auprès des Communautés a adressé, le 9 juillet 1992, une lettre au membre compétent de la Commission, "comme contribution à la discussion" au sein du comité de l' origine, en raison du fait que la Commission avait "appelé l' attention des délégations sur un certain nombre d' objections".
Dans leur lettre, les autorités néerlandaises soulignaient que la Commission n' avait pas étayé d' arguments plus précis l' affirmation selon laquelle les activités de production envisagées ne comportaient pas d' ouvraison ou de transformation substantielle, et qu' on ne pouvait pas considérer comme certain que la dérogation "ne ferait qu' ajouter au préjudice ... constaté dans le cadre des procédures antidumping contre la Corée et Hong Kong".
La lettre poursuivait ainsi:
"Si les services de la Commission pensent que les importations en franchise de cassettes vidéo enregistrées en provenance des Antilles néerlandaises, comme conséquence de la dérogation demandée, causeront un préjudice grave, il leur incombe de démontrer que l' importation en franchise du droit de 5,1 % prévu par le TDC à l' égard des pays tiers est de nature à provoquer une perte significative de parts de marché, d' emplois, ainsi que des baisses de prix considérables, etc.
A cet égard, les Pays-Bas souhaitent souligner que les envois directs, par des exportateurs coréens et de Hong Kong, de cassettes vidéo enregistrées vers la Communauté ... ne font pas l' objet de droits antidumping et bénéficient d' une franchise totale (pour des quantités limitées) sur la base du SPG" (système de préférences généralisées).
Il était enfin indiqué que, même si des pancakes et des V-zéro d' origine communautaire pouvaient être utilisés dans la fabrication, ces produits seraient plus chers d' environ 50 % que des produits correspondants en provenance de Corée ou des États-Unis.
14. Après un nouvel examen de la demande au sein du comité de l' origine lors de sa réunion du 13 au 15 juillet 1992, le directeur général du service compétent de la Commission a adressé, le 31 juillet 1992, une lettre au représentant permanent des Pays-Bas auprès des Communautés. Cette lettre débutait par la remarque suivante: "Les services de la Commission ont examiné la demande et relevé qu' il convient de résoudre les problèmes suivants avant de pouvoir prendre la décision." On trouvait ensuite une liste de questions qui sera reproduite ci-après, et la lettre se terminait de la manière suivante: "Je vous serais donc reconnaissant de me faire parvenir aussitôt que vous le pourrez des éclaircissements sur ces points essentiels. Le délai de 60 jours ouvrables fixé à l' article 30 de l' annexe II commencera à courir dès que j' aurai obtenu des informations satisfaisantes à propos des points ci-dessus."
15. La représentation permanente des Pays-Bas auprès de la Communauté a répondu à cette lettre le 18 août 1992. Elle indiquait que, pour l' instant, l' utilisation, pour la production envisagée, de matières en provenance de la Communauté entraînerait des coûts trop élevés, mais que, bien sûr, l' entreprise concernée s' adapterait à l' évolution des prix. Quant à savoir si ces activités pourraient causer un préjudice à l' industrie de la Communauté, elle remarquait que les autorités demanderesses ne pouvaient pas répondre à cette question et présumait que les services de la Commission se chargerait de cette appréciation. En ce qui concerne les risques pour les droits de propriété intellectuelle des ressortissants ou sociétés de la Communauté, elle rappelait que les prestations fournies par TVTEC n' exigeraient pas le transfert de droits de propriété intellectuelle à l' entreprise antillaise, ces droits continuant à appartenir à leurs titulaires légaux. Elle ajoutait qu' en outre la législation des Antilles néerlandaises protège les droits de propriété intellectuelle, y compris les droits d' auteur sur les produits cinématographiques. Le gouvernement néerlandais remarquait enfin que, puisque la production envisagée concernait des cassettes vidéo enregistrées, les droits antidumping, prélevés uniquement sur les cassettes vierges, ne risquaient pas d' être éludés. En ce qui concerne le calcul, par la Commission, du délai de 60 jours, il était indiqué dans la lettre que cette question recevrait une réponse séparée.
16. Ladite réponse a été donnée en liaison avec l' examen de la demande par le comité de l' origine en octobre 1992, sous la forme d' une déclaration du représentant néerlandais dont il ressortait que le gouvernement néerlandais estimait que la demande avait été acceptée, puisque la Commission n' avait pas adopté de décision avant l' expiration du délai de 60 jours fixé à l' article 30, paragraphe 8.
17. Par décision du 6 novembre 1992, la Commission a, on l' a dit, rejeté la demande. Les motifs de ce rejet seront étudiés plus loin.
18. On peut considérer comme établi que le délai de 60 jours prévu à l' article 30, paragraphe 8, sous a), a expiré le 21 août 1992 s' il a commencé à courir lors de la réception de la demande, le 1er juin 1992, mais qu' il n' était pas dépassé à la date de la décision de la Commission s' il n' a commencé à courir qu' à la date où la Commission a reçu la réponse néerlandaise à sa demande de renseignements supplémentaires, fournis dans la lettre du 31 juillet 1992.
19. Il nous semble indubitable que c' est à juste titre que la Commission fait valoir que le délai de 60 jours prévu à l' article 30 ne commence pas forcément à courir dès qu' une demande de dérogation est présentée. Ce délai est relativement court ° même s' il est calculé en jours ouvrables. Il faut se prononcer sur des questions qui peuvent être compliquées et sensibles, et l' examen de la demande suppose une collaboration entre les services de la Commission et le comité de l' origine.
20. Il est certainement exact ° et le gouvernement néerlandais ne semble pas le contester en principe ° que la Commission peut exiger du demandeur des compléments à sa demande de telle sorte que celle-ci comporte les bases nécessaires pour une prise de position. En d' autres termes, la demande présentée doit satisfaire à certaines exigences minimales pour pouvoir être considérée comme une demande au sens de l' article 30.
21. Il nous paraît tout aussi certain qu' il faut assortir de limites strictes la possibilité, pour la Commission, d' obtenir, par des demandes de renseignements supplémentaires, un report du jour auquel le délai commence à courir.
L' article 30, paragraphe 8, sous a), impose aux instances de décision compétentes de se prononcer "dans les meilleurs délais" et "60 jours ouvrables au plus tard" après la réception de la demande.
Ce délai, qui n' existait pas dans les décisions précédentes du Conseil relatives à l' association des PTOM à la Communauté, vise incontestablement à garantir une procédure aussi rapide que possible, pour permettre aux autorités et aux entreprises concernées des PTOM d' avoir une connaissance claire des bases sur lesquelles ils pourront prendre leurs dispositions ultérieures.
22. En premier lieu, il est évident que la Commission ne saurait utiliser sa compétence pour demander des renseignements complémentaires dans le seul but de disposer de temps supplémentaire pour traiter des dossiers (4). La Commission doit pouvoir prouver qu' elle a réellement besoin des informations qu' elle demande pour pouvoir prendre sa décision sur des bases suffisamment fondées.
23. Il doit en deuxième lieu s' agir de renseignements sur des faits présentant une importance certaine pour la décision des organes communautaires ° le report du délai ne peut pas, sans l' accord du demandeur, être décidé par la Commission en vue de compléter les arguments quant à la justification au fond de la demande ° et il doit s' agir de renseignements qui peuvent le plus logiquement être apportés par le demandeur, c' est-à-dire pas de renseignements sur des éléments que les institutions communautaires sont le plus en mesure d' obtenir elles-mêmes.
24. En troisième lieu, il convient d' exiger de la Commission qu' elle se prononce le plus vite possible sur un besoin éventuel d' informations supplémentaires. La Commission doit dire le plus tôt possible si la demande répond à l' exigence posée à l' article 30, paragraphe 2, selon laquelle elle doit contenir "des renseignements aussi complets que possible" sur les points énumérés dans cette disposition et dans le formulaire, ou si, dans les circonstances concrètes de l' affaire, des renseignements supplémentaires peuvent être nécessaires par ailleurs.
25. La Commission fait valoir que les renseignements qu' elle demandait dans sa lettre du 31 juillet 1992 étaient d' une importance notable pour sa réponse à la demande et justifiaient donc un report de la date de départ du délai.
26. Il y a lieu, en conséquence, d' examiner de plus près les renseignements demandés par la Commission. On se souviendra que la Commission a mentionné à titre liminaire dans sa lettre qu' il convenait "de résoudre les problèmes suivants avant de pouvoir prendre la décision" et qu' en conclusion elle remarquait dans sa lettre qu' elle souhaitait "des éclaircissements sur ces points essentiels".
27. La Commission mentionne ce qui suit, en tant que premier des problèmes en question:
"Comme le précise la demande elle-même, l' industrie concernée de la Communauté pourrait fournir les matières nécessaires. Si tel était le cas, les produits seraient conformes aux règles d' origine et la dérogation serait superflue. L' article 30, paragraphe 4, de l' annexe II de la décision PTOM sur les règles d' origine précise d' ailleurs explicitement qu' il y a lieu d' examiner cette possibilité."
28. Les renseignements, ou plutôt les commentaires quant au problème mentionné, ainsi demandés ne sont pas de nature à justifier un report du délai d' examen des demandes. Le gouvernement des Antilles néerlandaises avait déjà expliqué, dans sa demande du 27 mai 1992, que certaines des matières premières nécessaires pouvaient être achetées dans la Communauté, mais qu' elles étaient de qualité inférieure et/ou plus chères que des marchandises correspondantes en provenance de pays tiers, les règles sur l' origine cumulative ne pouvant donc résoudre le problème, ni d' un point de vue qualitatif ni d' un point de vue économique. Cette question était d' ailleurs également commentée par les autorités néerlandaises dans la lettre du 9 juillet 1992. Le point de vue exprimé par la Commission dans le cadre de sa demande de renseignements supplémentaires est certes pertinent pour se prononcer sur la demande; il ne reflète néanmoins pas un besoin véritable de renseignements supplémentaires quant aux faits, mais plutôt le souhait de la Commission de voir les autorités néerlandaises donner une argumentation plus convaincante à l' appui de la demande.
29. Il en va de même en ce qui concerne le deuxième problème mentionné par la Commission, qui l' exprime ainsi:
"Deuxièmement, les dérogations ont pour objet de résoudre des problèmes seulement temporaires et il appartient aux PTOM de prendre à terme les mesures requises pour satisfaire en temps utile aux règles d' origine normales, supprimant ainsi le besoin de dérogation.
Rien n' indique en l' espèce que l' entreprise concernée respectera les règles normales à l' avenir."
30. La Commission indique ensuite, dans les derniers alinéas de sa lettre:
"Enfin, conformément à l' article 30, paragraphe 1, il convient d' examiner si la dérogation demandée ne causera pas un préjudice à une industrie établie de la Communauté.
La nature des produits en question (cassettes vidéo préenregistrées) peut en fait compromettre des droits de propriété intellectuelle de ressortissants ou de sociétés communautaires.
C' est pourquoi il est essentiel de savoir quelle protection sera accordée aux droits de propriété intellectuelle communautaire concernés par ces produits aux Antilles néerlandaises.
Je note également à cet égard que la Communauté a introduit des droits antidumping sur les cassettes vidéo en provenance de certains pays tiers et une dérogation comporte le risque que ces droits puissent être éludés."
31. Les éléments mentionnés dans ces alinéas ne peuvent pas, eux non plus, justifier un report de la date de départ du calcul du délai. Il est exact, bien sûr, qu' il convient de déterminer si la dérogation apporterait un préjudice à l' industrie communautaire. Mais, indépendamment du fait qu' aucune question n' est posée sur des renseignements concrets, il s' agit d' un élément pour lequel il est nécessairement plus logique que les institutions communautaires se procurent elles-mêmes, si besoin est, les renseignements supplémentaires.
32. En ce qui concerne les renseignements souhaités quant à la protection des droits d' auteur, il ressort du point 12 du formulaire joint à la demande que les bandes pilotes, fournies par le client et à partir desquelles les copies sont faites, sont retournées au client, de même que les cassettes vidéo enregistrées en vue d' être distribuées. Si la Commission avait des doutes, sur cette base, quant au point de savoir si la protection des auteurs des oeuvres enregistrées telle qu' elle est accordée par la législation des Antilles néerlandaises avait un caractère pertinent, cette question pouvait être éclaircie plus rapidement et plus simplement qu' en l' espèce. En toute hypothèse, la réponse à cette question ne saurait justifier à elle seule un report, deux mois après réception de la demande, du délai de 60 jours prévu à l' article 30, paragraphe 8.
33. Enfin, la référence faite par la Commission aux mesures antidumping existantes ne saurait être considérée comme l' expression d' une demande de renseignements supplémentaires (5), mais constitue plutôt la constatation de l' opinion de la Commission sur ce point.
34. La démarche de la Commission doit, à notre avis, être considérée dans son ensemble comme une tentative ° admissible en soi ° pour obtenir que le gouvernement néerlandais approfondisse son argumentation en faveur d' une acceptation de la demande.
Les éléments indiqués dans la lettre n' apportent pas de base suffisante pour justifier un report de la date de départ du délai. Le bien-fondé de ce point de vue est renforcé par le fait que, pour la majeure partie, les problèmes soulevés par la Commission dans sa lettre du 31 juillet 1992 ° à une date tardive dans le cadre d' un déroulement normal de l' examen de la demande ° avaient en fait déjà été identifiés par la Commission dans sa note du 5 juin 1992, adressée aux membres du comité de l' origine.
35. Il en résulte que, conformément aux dispositions de l' article 30, paragraphe 8, sous b) de l' annexe, la demande doit être considérée comme acceptée et qu' il convient, sur cette seule base, de faire droit à la demande d' annulation formée par le gouvernement néerlandais.
36. Pour le cas où la Cour ne serait pas d' accord sur ce point, nous prendrons brièvement position sur les autres moyens avancés par le gouvernement néerlandais.
La décision de la Commission du 6 novembre 1992
37. Aux termes de l' article 131 du traité CE, le but de l' association avec les pays et territoires d' outre-mer est la promotion du développement économique et social de ces pays et territoires. Conformément à cela, il ressort par exemple des dispositions relatives à l' élimination des droits de douane que les marchandises en provenance des PTOM bénéficient de l' exemption douanière lors de leur importation dans la Communauté alors qu' en revanche les PTOM "peuvent percevoir des droits de douane qui répondent aux nécessités de leur développement et aux besoins de leur industrialisation ou qui, de caractère fiscal, ont pour but d' alimenter leur budget"(6).
38. L' article 30 de l' annexe relative à la définition de la notion de produits originaires doit être interprété à la lumière de l' objectif du système d' association et son application concrète devrait d' ailleurs également refléter l' attitude fondamentalement favorable de la Communauté vis-à-vis des PTOM. Des dérogations peuvent être accordées "lorsque le développement d' industries existantes ou l' implantation d' industries nouvelles le justifient" et la Communauté "accède à toutes les demandes qui sont dûment justifiées ... , notamment lorsqu' une ouvraison ou transformation substantielle est effectuée dans les PTOM demandeurs, et qui ne peuvent causer un grave préjudice à une industrie établie dans la Communauté."
39. Le gouvernement néerlandais fait valoir que, dans sa décision du 6 novembre 1992, la Commission n' a pas dûment tenu compte de la situation dans les Antilles néerlandaises ni de l' attitude fondamentalement favorable de la Communauté à l' égard des PTOM. Le gouvernement néerlandais soutient en outre que la décision de la Commission est insuffisamment motivée.
40. Même s' il convient de donner raison au gouvernement néerlandais sur le fait qu' une prise de position sur une demande de dérogation doit reposer sur une attitude fondamentalement favorable, il faut dire que c' est à juste titre que la Commission affirme que les conditions qui, d' après la disposition, doivent être satisfaites pour qu' une demande soit acceptée relèvent de son appréciation et portent sur des situations économiques complexes. C' est important car il découle de la jurisprudence de la Cour que, dans de tels cas, la Cour limite son contrôle de légalité à vérifier l' exactitude matérielle des faits retenus pour opérer le choix contesté et l' absence d' erreur manifeste dans l' appréciation de ces faits (7).
41. Ce contrôle doit être effectué sur la base des motifs que la Commission est tenue de donner à sa décision, conformément à l' article 190 du traité.
42. Dans la présente espèce, la Commission avance, après avoir cité les règles pertinentes, que la demande n' indiquait pas si les matières premières nécessaires pouvaient être fabriquées dans des pays en voie de développement voisins (non associés) et remarque dans ce contexte que ces matières sont des produits sensibles, qui sont soumis à des mesures de protection sur le marché mondial. La Commission fait vraisemblablement allusion par là à l' article 30, paragraphe 6 de l' annexe, selon laquelle il est tenu compte tout spécialement, dans l' examen cas par cas des demandes, de la possibilité de conférer le caractère originaire à des produits dans la composition desquels entrent des matières originaires de pays en développement voisins ou faisant partie des pays les moins développés.
Nous éprouvons des doutes quant au poids à accorder au fait que le formulaire ne comporte pas d' informations expresses sur le point de savoir si l' on peut se procurer les matières nécessaires à la production dans de tels pays. Il ne semble pas déraisonnable de considérer les informations expresses dans la demande quant aux pays d' où les matières utilisées seront importées comme montrant qu' il n' est pas possible de se procurer les matières nécessaires dans les pays voisins.
S' il y avait lieu de penser que les renseignements implicites à cet égard pouvaient être erronés ou douteux, la Commission aurait dû le dire expressément.
43. La Commission indique ensuite dans ses motifs:
"considérant que le fait que de tels composants, pièces ou matières soient disponibles à meilleur prix dans les pays tiers ne saurait, de manière générale, justifier la non-application des règles d' origine normales, particulièrement quand pourrait exister une forte présomption que les prix mondiaux ne sont pas le résultat du jeu du marché".
La Commission déclare en relation avec ce qui précède :
"considérant qu' aucun effort réel n' est apparemment envisagé par la société concernée pour acheter les matières nécessaires dans la Communauté, les PTOM ou les pays ACP, de manière à satisfaire les règles d' origine par le jeu du cumul".
La Commission se réfère par là au fait que, conformément à l' article 30, paragraphe 4, de l' annexe, "dans tous les cas, il devra être examiné si les règles en matière d' origine cumulative ne permettent pas de résoudre le problème", c' est-à-dire si les matières nécessaires ne peuvent être obtenues dans la Communauté, les pays ACP ou d' autres PTOM, car, conformément à l' article 6, les ouvraisons ou transformations effectuées dans lesdits pays sont considérées comme effectuées dans le PTOM concerné.
44. La Commission indique probablement là que sa décision de rejet est fondée, notamment, sur le fait que les matières concernées auraient pu être achetées dans la Communauté et qu' il n' est pas décisif à cet égard que la demande parte de la prémisse que lesdites matières peuvent être achetées à moindre prix dans les pays où il est envisagé de les acheter. Le fait que la Commission n' estime pas que le niveau des prix au plan mondial résulte du libre jeu des forces sur le marché a vraisemblablement eu une importance essentielle à cet égard.
On ne saurait, bien entendu, reprocher à la Commission de fonder sa décision sur l' opinion qu' une demande peut être rejetée en faisant valoir que le demandeur n' a pas fait un usage suffisant de possibilités réellement existantes d' acheter les matières dans la Communauté, etc. Il faut pourtant considérer comme établi à cet égard que la Commission ne peut rejeter une demande pour ce motif que si les matières concernées en provenance de la Communauté, etc., sont réellement concurrentielles, en prix et en qualité, vis-à-vis des matières correspondantes, en provenance de pays tiers, que le demandeur envisage d' utiliser dans sa production.
45. La Commission motive en outre sa décision par les remarques suivantes:
"... les activités effectuées aux Antilles néerlandaises apparaissent comme constituant une opération d' importance relativement mineure aboutissant à la création d' une valeur ajoutée minimale et ne conduisant pas réellement à la mise en place d' une nouvelle activité économique à caractère durable"
et
"... les activités prévues représentent une quantité annuelle de 1 500 000 cassettes vidéo préenregistrées, originaires de pays tiers, importées dans la Communauté, pour une durée de dix ans alors que les dérogations ont pour but de résoudre des problèmes temporaires rencontrés par les industries des PTOM pour satisfaire les règles d' origine et pas de permettre une non-application (quasi) permanente de ces règles".
La Commission se réfère par là aux dispositions de l' article 30 exigeant que la dérogation soit justifiée par le développement d' industries existantes ou l' implantation d' industries nouvelles et qu' une ouvraison ou transformation substantielle soit effectuée dans les PTOM demandeurs.
46. Le gouvernement néerlandais fait valoir que la Commission ne pouvait pas juger que la production envisagée était d' une importance relativement mineure, aboutissant à la création d' une valeur ajoutée minimale et ne conduisant pas réellement à la mise en place d' une nouvelle activité économique à caractère durable. Le gouvernement néerlandais se réfère aux informations fournies et surtout au fait que la valeur ajoutée indiquée était de 50 %.
La Commission maintient pour sa part que le gouvernement néerlandais aurait dû fournir des renseignements prouvant que la production envisagée contribuerait à la diversification de l' économie et à l' amélioration de la balance des paiements des Antilles néerlandaises.
47. Il est difficile de comprendre que la Commission ait pu qualifier la valeur ajoutée de minimale, si l' on tient compte du fait qu' il ressort des chiffres, indiqués dans la demande et d' ailleurs incontestés, que cette valeur ajoutée s' élève à 50 %.
48. Il peut être utile à cet égard de mentionner l' article 30, paragraphe 7, sous a), qui dispose:
"Sans préjudice des paragraphes 1 à 6, la dérogation est accordée lorsque la valeur ajoutée aux produits non originaires mis en oeuvre dans le PTOM intéressé est au moins de 45 % de la valeur du produit fini, pour autant que la dérogation ne soit pas de nature à causer un préjudice grave à un secteur économique de la Communauté ou d' un ou de plusieurs de ses États membres."
On peut vraisemblablement déduire de cette disposition que, lorsque la valeur ajoutée est d' au moins 45 %, la Commission n' a pas le droit de motiver un refus en faisant valoir qu' il n' y aura pas d' ouvraison ou de transformation substantielle. La Commission ne paraît en tout cas pas convaincante lorsqu' elle fait valoir que les mots introduisant cette disposition, "sans préjudice des paragraphes 1 à 6", ouvrent la possibilité de continuer à tenir compte du taux de la valeur ajoutée, malgré l' indication en pourcentage de cette valeur ajoutée.
49. En ce qui concerne la remarque de la Commission relative à la durée de la dérogation demandée, on ne peut à notre avis rien objecter au fait que la Commission a estimé qu' une dérogation de dix ans était critiquable et que cette durée pouvait constituer, en soi, l' indication du caractère durable des problèmes liés au projet envisagé.
50. La Commission motive enfin son refus de la manière suivante:
"considérant que l' industrie communautaire de la vidéo-cassette a récemment subi des dommages consécutifs aux pratiques de dumping de certains de ses principaux concurrents étrangers, de telles pratiques ayant eu cours également sur des marchés tiers, et considérant que des mesures antidumping peuvent réparer les dommages subis sur des marchés spécifiques mais non pas au niveau mondial, ce qui laisse l' industrie communautaire devant le danger d' une double atteinte, sur les marchés tiers et sur le sien propre au travers de l' importation à bas prix de produits d' aval,
considérant que le secteur communautaire de la duplication des cassettes vidéo préenregistrées est d' ores et déjà soumis à la pression d' importations à des prix anormalement bas rendus possibles par la disposition d' un support matériel à bas prix et souvent à de moindres frais de droit d' auteur pour des raisons de fait ou de droit".
51. Le gouvernement néerlandais fait valoir que la Commission n' a pas prouvé que la dérogation pourrait causer un risque grave pour l' industrie communautaire.
52. On ne saurait affirmer à juste titre qu' il doit appartenir au seul demandeur de prouver que la dérogation ne causerait pas de préjudice grave à l' industrie communautaire ° et ce n' est d' ailleurs pas ce que soutient la Commission. Indépendamment de la difficulté manifeste à apporter une telle preuve, la Commission, qui peut bénéficier de l' appui du comité de l' origine, est la plus à même d' apprécier d' éventuelles conséquences dommageables dans la Communauté. Il est donc clair que la Commission ne saurait motiver un rejet en disant que le demandeur n' a pas prouvé qu' un tel préjudice ne serait pas subi. La Commission doit au moins apporter les éléments permettant de présumer, sur une base concrète, qu' un tel préjudice grave peut se produire.
53. A cet égard, la Commission a mentionné qu' il s' agit d' un secteur de produits sensibles et dans lequel la Communauté a adopté des mesures antidumping ° même si elles ne portent pas sur des cassettes vidéo enregistrées, concernées en l' espèce, mais sur des cassettes vidéo vierges ° et qu' en outre, en ce qui concerne les cassettes enregistrées, des éléments spécifiques, résultant de différences en matière de protection des droits d' auteur, pouvaient intervenir et fausser la concurrence.
54. Il n' est pas possible, sur les bases disponibles, de dire si la Commission a adopté une décision erronée quant au fond. Les arguments de concurrence mis en avant par la Commission ne permettent pas d' exclure qu' elle pouvait légitimement partir de la prémisse que la dérogation causerait un préjudice grave à l' industrie de la Communauté, et que la Commission pouvait déjà rejeter la demande pour ce seul motif. Le plus approprié aurait pourtant été que la Commission lie, de manière plus claire, ses considérants à la demande de dérogation concrète, de manière à préciser que cette dérogation pouvait réellement causer un préjudice grave à l' industrie de la Communauté.
Si l' on considère cette incertitude quant à la solidité des motifs de la Commission pour apprécier si la demande pouvait causer un préjudice grave en liaison avec les défauts de motivation constatés ci-dessus ° dont, surtout, l' appréciation erronée, par la Commission, de l' importance de l' ouvraison ° nous estimons, même si nous éprouvons quelques doutes, qu' il y a suffisamment d' éléments pour annuler la décision en tant que mal motivée.
Conclusions
Pour toutes ces raisons, nous proposons à la Cour
° d' annuler la décision de la Commission du 6 novembre 1992
et
° de condamner la Commission à supporter les dépens du royaume des Pays-Bas.
(*) Langue originale: le danois.
(1) ° Décision 91/482/CEE, JO L 263, p. 1.
(2) ° JO L 148, p. 1.
(3) ° JO L 290, p. 33.
(4) ° Dans une affaire comparable, la Cour a refusé d' admettre une telle tentative pour échapper aux conséquences des délais de procédure: voir l' arrêt de la Cour du 22 septembre 1988, Frydendahl Pedersen/Commission (148/87, Rec. p. 4993). Dans cette affaire, la Cour a condamné une pratique de la Commission consistant, dans le cadre d' une demande de constatation de la justification d' un remboursement des droits à l' importation, à demander aux autorités nationales de retirer leur demande et de la réintroduire plus tard, car le délai de décision de 4 mois accordé à la Commission par les règles litigieuses apparaissait insuffisant pour que l' affaire soit parfaitement claire. La Cour a estimé que le but véritable de cette pratique était d' éviter les conséquences juridiques prévues pour le cas où une décision n' était pas prise dans le délai prescrit et que la Commission s' était, par là, rendue coupable d' un détournement de procédure.
(5) ° Le gouvernement néerlandais avait, dès sa lettre du 9 juillet 1992, fait valoir qu' il ne pensait pas que ces mesures seraient éludées, puisqu' elles concernaient des cassettes vidéo vierges, et que la production envisagée concernait des cassettes vidéo enregistrées.
(6) ° Article 133, paragraphe 3, du traité CE.
(7) ° Arrêt du 10 mars 1992, Ricoh/Conseil (C-174/87, Rec. p. I 1335, point 68).
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