Conclusions de l'avocat général
++++
Introduction
1. La présente affaire de manquement porte sur la question de savoir si la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité en autorisant la construction d' une tranche de centrale, sans qu' il ait été préalablement procédé à l' étude de l' impact sur l' environnement prévue par la directive dite "EIA" (1). Conformément à cette directive, des travaux de construction déterminés et autres projets, susceptibles d' avoir des incidences notables sur l' environnement, doivent, avant d' être autorisés, faire l' objet d' une évaluation de leurs effets sur l' environnement.
2. Conformément à l' article 12 de la directive, les États membres devaient prendre les mesures nécessaires pour s' y conformer dans un délai de trois ans à compter de sa notification, c' est-à-dire avant le 3 juillet 1988.
La République fédérale d' Allemagne n' a toutefois mis en oeuvre la directive que par une loi du 12 février 1990, abrogeant, avec effet au 1er août 1990, la loi fédérale de 1974 en vigueur jusqu' alors, sur la lutte contre les pollutions (Bundes-Immissionsschutzgesetz, ci-après la "BImSchG").
Le 31 août 1989 ° et donc avant l' entrée en vigueur de la loi de mise en oeuvre de la directive, mais après l' expiration du délai imparti pour cette mise en oeuvre ° le Regierungspraesidium Darmstadt a autorisé la PreussenElektra Aktiengesellschaft à modifier substantiellement une centrale thermique existant à Grosskrotzenburg par la construction et la mise en opération d' une cinquième tranche, précisément décrite dans l' autorisation, d' une puissance thermique de plus de 300 MW.
Il ressort de l' autorisation du 31 août 1989 (2) que le Regierungspraesidium Darmstadt a décidé de ne pas procéder à l' évaluation de l' impact conformément aux règles de la directive EIA, en faisant valoir notamment que la directive n' avait pas été transposée en droit allemand.
La directive EIA
3. La directive a été arrêtée sur la base des articles 100 et 235 du traité CEE. Selon son préambule, elle vise à promouvoir une politique de l' environnement évitant, dès l' origine, la création de pollutions ou de nuisances, plutôt que de combattre ultérieurement leurs effets. Dans cette optique, elle prévoit la mise en oeuvre d' une procédure d' évaluation des incidences sur l' environnement, le plus tôt possible dans le cadre des processus techniques de planification et de décision.
Comme le montrera l' examen ci-après, la directive se présente "à certains égards ... comme une loi cadre. Elle établit des principes d' évaluation et des exigences de procédures essentiels et accorde aux États membres une latitude considérable pour les détails de la transposition dans le droit interne, pour autant que ses éléments fondamentaux soient respectés"(3).
L' article 2, paragraphe 1, de la directive prévoit que les "États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l' octroi de l' autorisation, les projets susceptibles d' avoir des incidences notables sur l' environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences..."
Conformément à l' article 2, paragraphe 2, "l' évaluation des incidences sur l' environnement peut être intégrée dans les procédures existantes d' autorisation des projets dans les États membres ou, à défaut, dans d' autres procédures ou dans celles à établir pour répondre aux objectifs de la ... directive".
Aux termes de l' article 3, l' évaluation des incidences sur l' environnement "identifie, décrit et évalue de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier et conformément aux articles 4 à 11, les effets directs et indirects d' un projet sur les facteurs suivants:
° l' homme, la faune et la flore,
° le sol, l' eau, l' air, le climat et le paysage,
° l' interaction entre les facteurs visés aux premier et deuxième tirets,
° les biens matériels et le patrimoine culturel".
Il résulte de l' article 4 de la directive que les projets énumérés à l' annexe I sont toujours soumis à une évaluation, alors que les projets énumérés à l' annexe II ne sont soumis à une évaluation que lorsque les États membres considèrent que leurs caractéristiques l' exigent. Le point 2 de l' annexe I vise les "centrales thermiques ... d' une puissance calorifique d' au moins 300 MW..." et le point 12 de l' annexe II vise la "modification des projets figurant à l' annexe I...".
Conformément à l' article 5, paragraphe 1, de la directive, les États membres adoptent les mesures nécessaires pour assurer que le maître d' ouvrage fournisse "sous une forme appropriée" les informations spécifiées à l' annexe III "dans la mesure où:
a) les États membres considèrent que ces informations sont appropriées à un stade donné de la procédure d' autorisation et aux caractéristiques spécifiques d' un projet spécifique ou d' un type de projet et des éléments de l' environnement susceptibles d' être affectés;
b) les États membres considèrent que l' on peut raisonnablement exiger d' un maître d' ouvrage de rassembler les données compte tenu, entre autres, des connaissances et des méthodes d' évaluation existantes".
Au point 3 de l' annexe III de la directive, les informations qui doivent être fournies sur la base de l' article 5, paragraphe 1, sont indiquées comme suit: "une description des éléments de l' environnement susceptibles d' être affectés de manière notable par le projet proposé, y compris notamment la population, la faune, la flore, le sol, l' eau, l' air, les facteurs climatiques, les biens matériels, y compris le patrimoine architectural et archéologique, le paysage ainsi que l' interrelation entre les facteurs précités".
L' article 5, paragraphe 2, indique les descriptions et données que comportent au minimum, avec leur résumé, les informations fournies par le maître d' ouvrage.
L' article 6 contient des règles relatives à la consultation de certaines autres autorités et l' article 7 des règles sur l' information des autres États membres sur le projet.
L' article 8 dispose que les "informations recueillies conformément aux articles 5, 6 et 7 doivent être prises en considération dans le cadre de la procédure d' autorisation".
L' article 9 comporte des règles selon lesquelles le public concerné doit être informé de la teneur des décisions prises ainsi que des conditions qui assortissent éventuellement ces dernières et ° lorsque cela est prévu par la législation des États membres ° des motifs des différentes décisions.
4. Le rapport de la Commission sur la mise en oeuvre de la directive EIA (4) comporte (p. 9) un diagramme simplifié du processus EIA et de sa relation avec l' évaluation, l' autorisation et l' exécution du projet. Ce diagramme illustre fort bien le processus EIA. Il figure en tant qu' annexe aux conclusions de l' avocat général M. Gulmann dans l' affaire C-396/92, Bund Naturschutz in Bayern e.a. (5), dont il sera parlé plus en détail ci-après.
Les conclusions des parties
5. En l' espèce, la Commission a conclu à ce qu' il soit constaté qu' en autorisant une nouvelle tranche de la centrale thermique de Grosskrotzenburg sans évaluation préalable des incidences sur l' environnement la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5 et 189 du traité CEE, en liaison avec la directive 85/337/CEE, du Conseil, et notamment ses articles 2, 3 et 8.
La République fédérale d' Allemagne a conclu à titre principal à ce que le recours soit déclaré irrecevable et, à titre subsidiaire, à ce qu' il soit rejeté.
Le Royaume-Uni est intervenu à l' appui de la défenderesse.
Recevabilité
6. Le gouvernement allemand fait valoir comme premier moyen d' irrecevabilité que la formulation du recours n' est pas suffisamment précise. Cette argumentation repose sur la formule figurant dans la requête, selon laquelle "notamment" ("insbesondere") les articles 2, 3 et 8 de la directive auraient été enfreints. Le gouvernement allemand estime que l' utilisation du mot "notamment" porte à croire que d' autres dispositions ° non citées ° font l' objet du litige.
La Commission souligne que le terme "notamment" n' a été ajouté que pour préciser quelles dispositions sont considérées comme enfreintes.
A notre avis, le recours est suffisamment précis sur ce point pour permettre au gouvernement allemand de savoir que l' allégation d' infraction vise les articles 2, 3 et 8. Ces dispositions sont citées expressément dans la requête et la Commission ne demande pas que soit constaté que la République fédérale d' Allemagne a enfreint d' autres dispositions que celles-ci.
Il n' y a donc pas là de motif d' irrecevabilité.
7. La République fédérale d' Allemagne a en outre fait valoir, pendant l' audience, l' irrecevabilité de l' allégation d' infraction à l' article 2 de la directive au motif que la Commission n' avait pas inclus cet article dans la formulation des griefs de l' avis motivé. Cela enfreindrait un principe important pour la sécurité juridique et il conviendrait donc, selon une jurisprudence constante, de déclarer ce grief irrecevable.
Il résulte de la jurisprudence constante de la Cour que l' avis motivé doit être considéré "comme motivé à suffisance de droit lorsqu' il contient un exposé cohérent des raisons ayant amené la Commission à la conviction que l' État intéressé a manqué à une des obligations qui lui incombe en vertu du traité" (6).
Un examen de la lettre de mise en demeure et de l' avis motivé montre que la Commission s' est référée aux "dispositions directement applicables de la directive" qui sont indiquées de manière plus précise par la Commission dans les deux documents et dont il est dit qu' elles comprennent également l' article 2. De surcroît, l' État membre défendeur a eu l' occasion de défendre son point de vue en se prononçant, également dans le mémoire en défense et dans la duplique, sur la question de l' "infraction aux articles 2, 3 et 8".
Il n' y a donc pas lieu non plus de déclarer le recours irrecevable en ce qui concerne le moyen relatif à l' infraction à l' article 2 de la directive.
8. Le gouvernement allemand avance ensuite, comme moyen d' irrecevabilité, que la procédure ne porte pas sur la question générale du défaut de transposition de la directive en cause par la République fédérale d' Allemagne, mais sur la non- application de règles de la directive dans un cas concret.
Selon le gouvernement défendeur, l' objet d' une telle procédure est d' inciter l' État membre à mettre en oeuvre la directive; or, celle-ci ayant été transposée par la loi du 12 février 1990, la République fédérale d' Allemagne estime que la Commission n' a pas d' intérêt à agir dans la présente espèce. Ce point de vue est confirmé par le fait que la Commission a engagé une procédure en manquement relative au retard dans la transposition de la directive. Cette procédure n' a pas encore abouti a un recours devant la Cour. L' autorisation litigieuse a fait en outre l' objet d' une procédure devant le Hessischer Verwaltungsgerichtshof qui a confirmé l' autorisation sans juger utile de saisir la Cour d' une question préjudicielle.
9. Aux termes de l' article 155 du traité, la Commission doit notamment veiller à l' application des dispositions du traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci. La Commission n' a pas à démontrer l' existence d' un intérêt à agir "puisque, dans l' intérêt général communautaire, elle a, d' office, pour mission de veiller à l' application du traité par les États membres et de faire constater, en vue de leur cessation, l' existence de manquements éventuels aux obligations qui en dérivent"(7). C' est donc à la seule Commission qu' il appartient de décider si, et le cas échéant quand, il convient d' engager un recours en manquement (8).
Le défaut de mise en oeuvre d' une directive dans le délai imparti peut justifier un recours général en manquement, même si l' État membre a pu satisfaire par la suite ° et éventuellement avant l' arrêt ° à ses obligations (9). Il peut toutefois également être très important de faire constater que des autorités d' un État membre n' ont pas respecté une obligation de droit communautaire dans un cas concret. Pour apprécier, dans un cas concret, le comportement ou la carence d' une autorité, au regard des dispositions du droit communautaire, peu importe en principe que l' autorité concernée se soit comportée conformément aux dispositions nationales ou que son comportement soit également incompatible avec ces dernières.
C' est à la Commission qu' il appartient de choisir d' engager, soit un recours en manquement visant une infraction concrète alléguée, soit un recours en manquement général visant le défaut de mise en oeuvre, soit les deux. Comme l' a dit l' avocat général M. Mischo dans ses conclusions dans l' affaire 168/85, Commission/Italie (10), la procédure de l' article 169 a pour caractère spécifique de viser à "faire constater et ... faire cesser tout comportement d' un État membre qui serait contraire à une des obligations qui lui incombent en vertu du traité".
Le fait que la Cour n' ait pas été saisie d' une question préjudicielle en relation avec le litige porté devant le Hessischer Verwaltungsgerichtshof ° et sur lequel d' ailleurs, aucune information précise n' est donnée ° ne saurait modifier ce résultat. La circonstance qu' une juridiction nationale ne juge pas utile d' adresser à la Cour une demande préjudicielle ne peut empêcher la Commission de s' acquitter des tâches que lui confère le traité.
Les effets de la pollution et autres, ou, comme dans la présente espèce, l' infraction à des dispositions de la directive EIA, affectent d' ailleurs souvent un cercle de personnes assez indéterminé. On ne peut d' emblée partir de la prémisse que les règles de procédure de chaque État membre confèrent aux associations ou groupements du domaine de l' environnement le droit d' agir en justice leur permettant d' engager des recours visant des infractions à des règles du droit communautaire de l' environnement devant les juridictions nationales, en vue d' obtenir que l' infraction soit constatée et, éventuellement, qu' il y soit mis fin. Pour garantir le respect effectif du droit communautaire, le contrôle de la Commission est donc très important, surtout en matière d' environnement.
Il convient ainsi de rejeter également ce moyen de l' exception d' irrecevabilité de la défenderesse.
10. La Commission attache de l' importance, en tant que fondement de ses conclusions, au fait que les dispositions concernées de la directive ont un effet direct.
La République fédérale d' Allemagne a fait valoir l' irrecevabilité du recours en prétendant que les dispositions de la directive qui sont inconditionnelles et suffisamment précises ne peuvent être invoquées devant les juridictions nationales que par des titulaires de droit individuels et ne peuvent fonder un recours en manquement tel que celui qui nous occupe. La jurisprudence de la Cour en ce qui concerne l' effet direct des dispositions des directives part en effet de la prémisse qu' un État membre ne saurait se prévaloir de son propre défaut de mise en oeuvre, ou d' une mise en oeuvre imparfaite, d' une directive à l' égard de particuliers qui pourraient en tirer des droits; ainsi cette jurisprudence concerne uniquement des situations où sont en jeu des droits individuels vis-à-vis des pouvoirs publics. Si les dispositions en cause ne sont pas invoquées par un tel groupe de personnes, on ne peut exiger qu' elles soient appliquées par l' administration, quel que soit leur degré de précision et de certitude.
11. La Commission répond à ces observations en faisant valoir qu' on ne saurait interpréter la jurisprudence de la Cour comme indiquant qu' une directive ne peut avoir d' effet direct que lorsqu' elle est effectivement invoquée par des titulaires de droit individuels. S' il en était ainsi, cela amoindrirait l' obligation de l' administration de respecter les dispositions inconditionnelles et suffisamment précises des directives et il serait difficile, pour la Commission, de s' acquitter de la mission que lui confère l' article 155. La Commission appelle en outre l' attention sur l' arrêt du 11 juillet 1991 dans les affaires jointes C-87/90, C-88/90 et C-89/90, Verholen e.a. (11) selon lequel il est permis à un juge national d' appliquer d' office les dispositions précises et inconditionnelles de directives qui n' ont pas été transposées. Le droit des particuliers de se prévaloir de dispositions de directives de cette nature n' est donc pas, d' après la Commission, la condition de la reconnaissance de l' effet direct des dispositions en cause, mais seulement une conséquence de cet effet.
12. Nous pouvons nous rallier aux conceptions de la Commission et nous nous référons en outre à l' arrêt de la Cour du 22 juin 1989, 103/88, Costanzo (12).
Dans ses conclusions en l' espèce, l' avocat général M. Lenz a abordé cette question d' une manière qui montre le lien entre ce problème et l' exception d' irrecevabilité que nous sommes en train de traiter.
En l' espèce, la Cour avait été saisie de la question de savoir si une administration est tenue ° tout comme un juge national ° d' appliquer les dispositions d' une directive qui apparaissent, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, et d' écarter l' application des règles de droit national qui n' y sont pas conformes. L' avocat général M. Lenz y a répondu par la négative dans ses conclusions dans l' affaire 103/88, en justifiant ainsi sa réponse (point 36): " ... l' administration n' a pas la possibilité de saisir la Cour de justice et de faire constater l' applicabilité directe de la disposition litigieuse de la directive. Lorsqu' elle applique des dispositions directement applicables de directive et ne tient pas compte du droit national contraire, elle agit à ses risques et périls, sans être couverte par la Cour de justice. Nous estimons qu' elle est habilitée à le faire, mais n' en a pas l' obligation, puisque le traité ne met pas pour ce faire à sa disposition la protection juridique nécessaire".
Dans la présente affaire, le Regierungspraesidium Darmstadt exprime le même point de vue dans les motifs, indiqués dans l' autorisation du 31 août 1989, pour omettre l' évaluation environnementale et ne se conformer ni à la directive 85/337 ni au projet de loi qui avait été présenté en vue de la transposition de la directive, en faisant valoir que la solution inverse pourrait créer des conflits de principe que l' administration ne pourrait pas résoudre complètement sans porter atteinte aux principes de la répartition des pouvoirs, car cela la conduirait à empiéter sur les compétences du législateur.
La Cour n' a toutefois pas suivi les conclusions de l' avocat général M. Lenz dans l' affaire 103/88. La Cour a ainsi déclaré que, dans tous les cas où des dispositions d' une directive apparaissent, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, les particuliers sont fondés à les invoquer devant le juge national à l' encontre de l' État, soit lorsque celui-ci s' est abstenu de transposer dans les délais la directive en droit national, soit lorsqu' il en a fait une transposition incorrecte.
La Cour a ensuite relevé que, si des particuliers peuvent, dans ces conditions, se prévaloir des dispositions d' une directive devant le juge national, c' est parce que les obligations découlant de ces dispositions s' appliquent à l' ensemble des autorités des États membres (13).
13. Si une administration est ainsi tenue, de même qu' un juge national, d' appliquer les dispositions inconditionnelles et suffisamment précises d' une directive, et d' écarter l' application des dispositions du droit national qui ne s' y conforment pas, la Commission doit avoir le droit d' engager un recours fondé sur l' article 169 à l' encontre d' une infraction concrète à cette obligation.
La Commission ne saurait être tenue à cet égard, comme le prétend le Royaume-Uni, de commencer par chercher à déterminer de manière générale si les règles allemandes en vigueur, appliquées par l' administration, pouvaient répondre aux exigences de la directive. Dans le cadre d' un recours en manquement tel que celui qui nous occupe, relatif à une infraction concrète à des obligations du droit communautaire, peu importe en principe, comme nous l' avons relevé ci-dessus au point 8, que l' autorité en cause ait agi conformément à des règles nationales ou qu' il ait en outre enfreint ces règles.
14. Il n' y a donc pas lieu de déclarer le recours irrecevable pour ce motif non plus.
L' application dans le temps de la directive
15. L' affaire, nous l' avons dit en introduction, concerne le non-respect par l' administration allemande de l' obligation d' évaluation environnementale imposée par la directive EIA dans le cadre d' une procédure d' autorisation qui s' est terminée après l' expiration du délai de transposition de la directive, mais avant l' entrée en vigueur de la loi allemande de transposition du 12 février 1990.
La République fédérale d' Allemagne a fait valoir que la directive EIA n' était pas applicable en l' espèce, car, à son avis, la procédure d' autorisation devait être considérée comme engagée avant le 1er juillet 1988, date à laquelle la directive aurait dû être transposée en droit allemand aux termes de son article 12. Le gouvernement allemand s' est référé sur ce point à l' arrêt Bund Naturschutz (14).
16. En mentionnant que la directive ne comporte pas de règles transitoires, la Commission a rétorqué que la date décisive pour l' application de la directive doit être celle de l' approbation du projet concerné. Si la Cour devait toutefois estimer que la date décisive est celle de l' engagement de la procédure d' approbation, il ressort de la décision du 31 août 1989 du Regierungspraesidium Darmstadt que la procédure d' autorisation s' est déroulée sur la base de la demande écrite présentée le 26 juillet 1988 par la PreussenElektra Aktiengesellschaft, date qui doit donc être décisive. Ainsi, la procédure d' autorisation a été engagée après le 3 juillet 1988, date à laquelle la directive aurait dû être transposée en droit allemand.
17. La Cour a posé des questions aux parties en vue de faire préciser à quel moment la procédure d' autorisation litigieuse a débuté.
Le gouvernement allemand a indiqué à cette occasion que la demande formelle d' autorisation de la tranche de la centrale au sens de la BImSchG a été présentée le 26 juillet 1988 (15). Le gouvernement a ajouté que l' autorité compétente a un devoir de conseil vis-à-vis du maître d' ouvrage dès un stade antérieur à la demande formelle. En l' espèce, avant la demande formelle, le Regierungspraesidium Darmstadt avait reçu des informations le 18 mai 1987 sur la tranche de centrale projetée; des discussions avaient eu lieu à plusieurs reprises avec cette autorité. En outre, avant la demande formelle d' autorisation au titre de la BImSchG, différentes mesures avaient été prises pour se conformer aux règles de l' article 10 de la loi du Land de Hesse en matière de planification.
18. L' affaire Bund Naturschutz, mentionnée par la République fédérale d' Allemagne, portait sur la question de savoir si, par le biais de dispositions transitoires dans la loi de transposition du 12 février 1990, la République fédérale d' Allemagne pouvait se dispenser des obligations inscrites dans la directive d' apprécier les incidences de projets sur l' environnement lorsque la procédure d' autorisation avait commencé avant l' entrée en vigueur de la loi nationale de transposition de la directive, mais après le 3 juillet 1988.
La Cour a déclaré que, indépendamment de la question de savoir si la directive permet à un État membre d' introduire un régime transitoire concernant les procédures d' autorisation engagées et déjà en cours avant la date limite du 3 juillet 1988, il est en tout état de cause contraire à la directive de dispenser des obligations concernant l' évaluation des incidences sur l' environnement exigée par la directive les "projets dont la procédure d' approbation avait été engagée ... après le 3 juillet 1988" (points 19 et 20).
La Cour ne s' est ainsi prononcée que sur la situation concrète en l' espèce, où les demandes d' autorisation avait été présentées en septembre 1988 puis développées en novembre 1989.
19. La question de l' application de la directive dans le temps a été traitée de manière approfondie par l' avocat général M. Gulmann qui, dans ses conclusions en l' espèce, a tenu compte du rapport sur l' application de la directive EIA, que la Commission a dû élaborer et adresser au Conseil et au Parlement, conformément à l' article 11, paragraphe 3, de la directive (16). L' avocat général M. Gulmann a contesté, notamment en raison des difficultés de mise en oeuvre de la directive dont le rapport fait état, que le délai de trois ans, pour la mise en oeuvre de la directive, était suffisamment long pour résoudre d' éventuels problèmes de transition. Le fait, également, que l' évaluation environnementale est un processus qui doit se dérouler parallèlement à la procédure d' autorisation du projet et en tant que partie intégrante de sa procédure, et que, selon le point 2.2 du rapport, la directive laisse aux États membres le soin de déterminer comment et à quel stade de la procédure d' approbation il convient de procéder à l' évaluation environnementale, a conduit l' avocat général M. Gulmann à estimer que l' obligation de procéder à une évaluation ne pouvait pas porter sur toutes les procédures d' approbation qui n' étaient pas définitivement terminées le 3 juillet 1988.
L' avocat général M. Gulmann est arrivé à la constatation que "le principe de la sécurité juridique, y compris la protection des espoirs légitimes et le principe de proportionnalité" doit amener à une "interprétation de la directive en ce sens que les États membres peuvent dispenser de l' évaluation environnementale les projets dont la procédure d' approbation a été entamée avant le 3 juillet 1988".
Dans le cadre de cette interprétation, l' avocat général utilise l' "engagement de la procédure d' autorisation" comme date limite, tout en faisant remarquer que cette notion peut être difficile à déterminer. Comme dans l' affaire Bund Naturshutz, il n' y avait toutefois pas lieu d' approfondir la solution de ces questions de délimitation, une précision de la notion a été renvoyée à des affaires ultérieures.
20. Permettez-nous à titre liminaire de constater que nous pouvons nous rallier aux considérations exposées par l' avocat général M. Gulmann en ce qui concerne l' application de la directive dans le temps.
21. Les indications de la République fédérale d' Allemagne sur le déroulement de la procédure d' autorisation montrent toutefois que, comme l' a relevé l' avocat général M. Gulmann dans ses conclusions , il peut être difficile de déterminer cette date avec précision.
Une interprétation des dispositions de la directive en ce sens que l' évaluation environnementale devrait être effectuée pour tous les projets pour lesquels la demande d' autorisation a été présentée après le 3 juillet 1988 offre à notre avis le point de départ le plus précis et le plus justifié du point de vue de la sécurité juridique. Si l' on choisit de considérer des discussions informelles et autres, ayant précédé le dépôt de la demande d' autorisation d' un projet, comme faisant partie de la procédure d' approbation, on court en revanche le risque d' incertitude et d' insécurité juridique, de même que cela peut faire obstacle à l' effet utile de la directive.
Une telle interprétation semble également conforme à l' arrêt de la Cour dans l' affaire Bund Naturschutz, qui, on l' a dit, concernait deux projets pour lesquels il était seulement indiqué que les demandes d' autorisation ont été déposées après le 3 juillet 1988. Les termes de l' arrêt sont les suivants (point 16): "il résulte de l' ordonnance de renvoi que la procédure qui a abouti aux deux décisions d' autorisation ... a été engagée postérieurement au 3 juillet 1988" (souligné par nous). Ainsi, d' après le contexte, l' arrêt a constaté que la procédure d' autorisation est considérée comme engagée au moment du dépôt des demandes et qu' il serait donc contraire à la directive d' omettre d' évaluer les incidences sur l' environnement de projets pour lesquels la demande a été présentée après le 3 juillet 1988.
22. Dans la présente espèce, l' ordonnance du Regierungspraesidium Darmstadt du 31 août 1989 (p. 1, 6 et 104) se réfère à une "Antrag vom 26.7.1988" (demande du 26 juillet 1988).
Qu' il y ait eu ou non des contacts informels entre la PreussenElektra AG et le Regierungspraesidium Darmstadt avant la présentation de la demande, et quel qu' ait été le contenu des conseils éventuellement donnés sur la procédure en liaison avec la demande ultérieure, nous estimons que la date à laquelle il convient de considérer que la procédure d' autorisation a été engagée ici est le 26 juillet 1988.
23. Nous ne voyons ainsi pas de raison d' accueillir le moyen de la République fédérale d' Allemagne en ce qui concerne l' application dans le temps de la directive.
Le projet est-il couvert par l' article 4, paragraphe 1, en liaison avec l' annexe I de la directive?
24. Le gouvernement allemand et le Royaume-Uni ont avancé que le projet de réalisation de la cinquième tranche, étroitement liée, d' un point de vue fonctionnel, à la centrale de Grosskrotzenburg existante, doit, conformément à l' annexe II, point 12 de la directive, être considéré comme une "modification" de la centrale existante et doit donc échapper à l' obligation d' évaluation environnementale, conformément à l' article 4, paragraphe 2, de la directive. En effet, pour de telles modifications, l' évaluation environnementale ne doit avoir lieu que lorsque les États membres estiment que leurs caractéristiques l' exigent et les limites de cette appréciation ne sont pas indiquées dans la directive.
25. La Commission rétorque en faisant valoir que le projet est couvert par l' article 4, paragraphe 1, et l' annexe I, n 2, de la directive selon lesquels les "centrales thermiques et autres installations de combustion d' une puissance calorifique d' au moins 300 MW" sont soumises à l' obligation d' évaluation environnementale. La Commission a relevé à cet égard qu' il est incontesté que la cinquième tranche a une puissance calorifique d' au moins 300 MW et que l' expression "modification des projets figurant à l' annexe I", en tant qu' exception à la règle générale de la directive devait en toute hypothèse être interprétée de manière restrictive.
26. Nous estimons qu' il devrait être possible de trancher la question juridique de savoir si la nouvelle tranche est couverte par l' annexe I de la directive, sans qu' il soit nécessaire de répondre à la question purement technique de l' étroitesse des liens entre cette tranche et le reste de la centrale de Grosskrotzenburg.
Il ressort des considérants de la directive que les projets ayant des incidences notables sur l' environnement doivent en principe être soumis à une appréciation systématique, alors que les projets relevant d' autres classes n' ont pas forcément de telles incidences et ne doivent donc être soumis à une évaluation que lorsque les États membres estiment que leurs caractéristiques l' exigent (huitième et neuvième considérants).
L' élément décisif doit être, à notre avis, que les projets qui présentent des caractéristiques environnementales qui sont mentionnées à l' annexe I ° en l' espèce les "centrales thermiques et autres installations de combustion d' une puissance calorifique d' au moins 300 MW" ° ne perdent pas ces caractéristiques du seul fait qu' ils sont réalisés sous la forme d' un ajout à une installation existante. L' importance du lien fonctionnel qui pourrait exister avec la centrale existante, ou la question de savoir si la cinquième tranche peut fonctionner de manière indépendante, sont donc sans intérêt. L' annexe II relative aux modifications a ainsi, selon nous, pour seul but de garantir que la question de l' évaluation environnementale est examinée par les États membres dans les cas où la modification en elle-même ne relève pas de l' annexe I. Cela permet notamment d' éviter que l' obligation soit esquivée.
C' est donc à juste titre que la Commission affirme que le projet d' ajout de la cinquième tranche à la centrale thermique de Grosskrotzenburg était couvert par l' article 4, paragraphe 1, en liaison avec l' annexe I, de la directive, concernant l' évaluation environnementale obligatoire.
Les articles 2, 3 et 8 de la directive EIA apparaissent-t-ils, du point de vue de leur contenu, inconditionnels et suffisamment précis pour que les autorités nationales soient tenues de les appliquer?
27. Nous renvoyons à titre liminaire à notre exposé ci-dessus, au point 12, concernant l' arrêt Costanzo.
28. La Commission fait valoir que les articles 2, 3 et 8 de la directive EIA apparaissent, par leur contenu, inconditionnels et suffisamment précis pour que les autorités allemandes en cause ait été tenues, à l' expiration du délai de transposition, de les appliquer et de procéder à l' évaluation environnementale conformément à ces dispositions, que ces autorités aient dû ou non laisser sans application les dispositions nationales en matière d' évaluation environnementale. L' article 2 impose ainsi aux États membres une obligation de procéder à l' évaluation environnementale sans instituer des conditions particulières à cet égard. L' article 3 indique avec précision et une clarté suffisante, sans poser de conditions, l' objet de l' évaluation et aucune disposition de transposition spécifique n' est nécessaire pour pouvoir l' appliquer. Il en va de même de l' article 8 qui dispose clairement que certaines informations doivent être prises en considération dans le cadre de la procédure d' autorisation.
29. Le gouvernement allemand a rétorqué en faisant valoir que l' article 3 de la directive ne permet pas de savoir clairement qui doit effectuer l' évaluation environnementale et que les expressions "effets directs et indirects", "interaction entre les facteurs" dans ce même article, ainsi que l' expression "prises en considération" à l' article 8, sont trop imprécises pour pouvoir être appliquées par l' administration sans dispositions nationales d' application. De surcroît, il a fait valoir que la complexité du problème rendait nécessaire une délimitation précise de la notion d' "évaluation" dans la loi de transposition, ce qui n' a été fait que dans le cadre de la loi allemande de transposition de la directive.
Le gouvernement allemand se réfère en outre aux termes de l' article 2, paragraphe 2, de la directive: "l' évaluation des incidences sur l' environnement peut être intégrée dans les procédures existantes d' autorisation des projets dans les États membres ou, à défaut, dans d' autres procédures ou dans celles à établir pour répondre aux objectifs de la présente directive".
30. A notre avis, le fait que l' article 2, paragraphe 2, laisse aux États membres le soin de décider si l' évaluation des incidences sur l' environnement peut être intégrée dans des procédures existantes d' autorisation des projets dans les États membres ou, à défaut, dans d' autres procédures, ou dans celles à établir pour répondre aux objectifs de la directive, n' est guère un obstacle à la reconnaissance de l' effet allégué par la Commission à l' égard de l' article 2, paragraphe 1, de la directive EIA.
Dès lors que l' article 2, paragraphe 1 dispose que les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que les projets définis à l' article 4 soient soumis à une évaluation de leurs incidences sur l' environnement avant l' octroi de l' autorisation, il apparaît à notre avis, par son contenu, inconditionnel et suffisamment précis pour que les autorités allemandes soient tenues de le respecter. Il est difficile de douter que ces autorités ou d' autres instances compétentes, en l' espèce le Regierungspraesidium Darmstadt, devaient procéder à l' évaluation (voir l' article 1er, paragraphe 2).
Comme le relève le gouvernement allemand, certains points de l' article 3 sont formulés de manière vague. Les expressions "en fonction de chaque cas particulier" et "de manière appropriée" laissent aux États membres une marge d' appréciation quant à la manière dont l' évaluation "identifie, décrit et évalue" les "incidences sur l' environnement", cette dernière formule paraissant suffisamment précise. La marge d' appréciation ainsi autorisée peut toutefois être concrètement exercée par l' autorité concernée. L' "interaction" entre les facteurs visés aux premier et deuxième tirets de cet article semble également être une expression suffisamment précise. Ainsi, par son contenu, cet article apparaît inconditionnel et suffisamment précis pour que les autorités allemandes soient tenues de l' appliquer, en appréciant comment procéder à l' identification, la description et l' évaluation, dans chaque cas concret, pour le faire "de manière appropriée".
L' article 8 apparaît également inconditionnel et suffisamment précis pour se voir reconnaître cet effet, même s' il convient d' admettre que l' expression "doivent être prises en considération" est vague et ne semble pas imposer en soi d' autre obligation que de faire entrer les informations dans les fondements de la décision et donc dans la mise en balance, par l' administration, des intérêts que le projet vise à satisfaire et des considérations d' environnement, de même que ces informations peuvent se refléter dans les conditions assortissant l' autorisation (17).
Ces dispositions ont-elles été enfreintes?
31. La Commission prétend, aussi bien dans la lettre de mise en demeure que dans l' avis motivé, que le manquement de l' Allemagne consiste dans le non-respect des "dispositions directement applicables de la directive 85/337/CEE du Conseil", à savoir ° selon la Commission ° les articles 2, 3, et 4, paragraphe 1, l' article 5, paragraphe 2, l' article 6, paragraphe 2, et les articles 8 et 9.
Dans la requête, les conclusions se limitent toutefois au manquement aux obligations "notamment" des "articles 2, 3 et 8" de la directive. La Commission a expressément renoncé à faire valoir le manquement à l' article 5, paragraphe 2, au motif que, d' après les indications disponibles, le maître d' ouvrage avait fourni pour l' essentiel les informations visées dans cette disposition.
La Commission a renoncé simultanément au moyen connexe de manquement au devoir, fixé à l' article 6, de communication des informations obtenues sur la base de l' article 5.
32. A l' appui de son moyen tiré de l' infraction aux articles 2, 3 et 8 de la directive, la Commission a relevé que le Regierungspraesidium Darmstadt avait suivi une procédure ne satisfaisant pas à l' exigence, posée par la directive, d' une évaluation EIA. Il n' y avait pas eu, en particulier, d' appréciation de l' interaction, visée à l' article 3, troisième tiret, entre les facteurs visés aux premier et deuxième tirets du même article. Par l' expression "interaction", le législateur communautaire a voulu remplacer l' évaluation traditionnelle, divisée par secteurs, par une obligation d' "évaluation globale" de l' interaction des différents facteurs environnementaux.
33. A l' appui de ses conclusions de rejet du recours, le gouvernement allemand a fait valoir qu' en renonçant au moyen tiré de l' infraction à l' article 5, paragraphe 2, de la directive, la Commission s' est privée, en raison du lien étroit entre cette disposition et les articles 2, 3 et 8, de la possibilité de voir aboutir son moyen tiré de l' infraction à ces derniers articles.
Le gouvernement allemand relève à cet égard que, si la Commission a renoncé à faire valoir l' infraction à l' article 5, paragraphe 2, c' est parce qu' elle a admis que les informations énumérées dans cet article avaient été fournies. Il est ainsi constant que, conformément à l' article 5, paragraphe 2 (et paragraphe 1), le maître d' ouvrage a fourni "sous une forme appropriée" les informations spécifiées à l' annexe III de la directive. Cette annexe, qui, en sept points, décrit de manière détaillée les informations dont il s' agit, mentionne au point 3 une "description des éléments de l' environnement susceptibles d' être affectés de manière notable par le projet proposé, y compris notamment la population, la faune, la flore, le sol, l' eau, l' air, les facteurs climatiques, les biens matériels, y compris le patrimoine architectural et archéologique, le paysage ainsi que l' interrelation entre les facteurs précités". Il convient donc de considérer que la Commission a admis, par là, que ces informations ont été intégrées dans la procédure d' autorisation et prises en considération pour l' octroi de l' autorisation.
De surcroît, la procédure suivie dans le cas concret répond à toutes les exigences de la directive. Le gouvernement allemand se réfère à l' étude approfondie des incidences sur le milieu dans la décision du 31 août 1989 et à un rapport détaillé du 11 novembre 1991 sur la procédure ayant conduit à cette décision, élaboré par le Regierungspraesidium Darmstadt au cours de la phase administrative de cette affaire. Selon le gouvernement allemand, ce rapport montre qu' il y a eu, dans le cas concret, une évaluation précise de l' interaction entre les différents facteurs environnementaux et que l' administration a même anticipé sur les règles d' évaluation qui n' ont été mises en vigueur que plus tard, par une loi nationale, en prenant totalement en compte, justement, l' interaction entre les différents facteurs environnementaux.
34. Nous remarquerons en premier lieu que le recours de la Commission a pour point de départ qu' un État membre peut être condamné pour manquement, quel que soit l' organe étatique, régional ou local, qui a enfreint les obligations du droit communautaire (18). Selon une jurisprudence constante, toutefois, c' est à la Commission qu' il incombe de prouver que des règles ont été enfreintes (19).
35. Il découle de l' article 2, paragraphe 2, de la directive EIA que l' évaluation des incidences sur l' environnement peut être intégrée dans les procédures existantes d' autorisation des projets dans les États membres. Dans le cas qui nous occupe, le Regierungspraesidium Darmstadt a suivi la procédure d' approbation des projets fixée dans la BImSchG. D' après la Commission, qui se fonde sur la doctrine (20), les exigences fixées par la BImSchG en matière d' évaluation environnementale ne seraient pas aussi rigoureuses que les exigences de la directive EIA. Même si tel était le cas, cela ne revient toutefois pas à dire qu' on peut considérer comme prouvé que, dans le cas concret, le Regierungspraesidium Darmstadt a enfreint la directive. La Commission n' a en effet pas démontré qu' il était impossible de respecter à la fois l' une et l' autre réglementation. Il est donc nécessaire, pour pouvoir dire s' il y a une infraction, de comparer le déroulement concret des faits avec les règles de la directive.
Il convient à notre avis d' accorder une importance décisive au fait qu' il n' est pas contesté que les informations énumérées à l' article 5, paragraphe 2, ont été apportées par le maître d' ouvrage et ont ainsi été intégrées à la procédure d' approbation. Ces informations doivent porter notamment sur l' interaction entre les facteurs visés aux premier et deuxième tirets de l' article 3 (voir à cet égard la référence, faite dans l' article 5, paragraphe 2, à l' article 5, paragraphe 1, qui se réfère à son tour à l' annexe III de la directive). Il est dit au point 3, dernier tiret, de cette annexe que les informations doivent comporter une description de l' interrelation ° interaction ° entre les mêmes facteurs que ceux visés à l' article 3, premier et deuxième tirets.
Il convient de relever que les dispositions de la directive ont pour l' essentiel un caractère procédural. En intégrant les informations environnementales dans la procédure d' approbation, on s' assure que les incidences du projet sur l' environnement entrent dans le débat public et que la décision de donner ou non l' autorisation est prise sur une base appropriée. Il est en revanche difficile d' utiliser la directive en tant qu' instrument d' un contrôle, au regard de critères environnementaux, sur le contenu de certaines autorisations (21). Même si l' expression "doivent être prises en considération" à l' article 8 de la directive signifie qu' il convient de soumettre toutes les informations à un examen autonome et critique (22), la directive n' empêche pas l' autorité compétente d' autoriser un projet, même si l' évaluation EIA montre que le projet aura des effets négatifs sur l' environnement (23).
Il ressort de la décision du 31 août 1989 que le Regierungspraesidium Darmstadt a procédé à une étude particulièrement complète du projet et des objections présentées à son encontre (voir également l' exposé du gouvernement allemand sur la procédure ayant conduit à la décision). A notre avis, la Commission n' a pas fourni à la Cour des preuves précises à l' appui de son moyen selon lequel les informations relatives à l' interaction entre l' homme, la faune et la flore, la terre, l' eau, l' air, le climat et le paysage, dont il est constant qu' elles ont été intégrées à la procédure d' approbation, n' auraient pas également été prises en considération lors de la décision d' approuver le projet et n' auraient ainsi pas été intégrées à la mise en balance des différents intérêts effectuée par le Regierungspraesidium Darmstadt en tant qu' élément de l' approbation, n' étant, de surcroît, pas reflétées dans les conditions assortissant l' autorisation.
A cet égard, nous rappelons que l' article 9 de la directive laisse aux États membres le soin de fixer dans quelle mesure les décisions d' approbation de projets doivent être motivées. Ainsi, c' est seulement dans la mesure résultant du droit national qu' il existe une obligation de montrer dans la décision la manière dont les facteurs environnementaux et leur interaction ont été identifiés, décrits et évalués dans le cas concret et le poids exact de ces informations et résultats d' audition dans le cadre de la décision. Le fait que le Regierungspraesidium Darmstadt ait (seulement) fait entrer en ligne de compte les motifs exigés par la BImSchG en vigueur à l' époque ne peut donc être considéré comme signifiant que les informations environnementales citées n' ont pas été prises en considération dans la décision du 31 août 1989. Nous remarquons à cet égard que la Commission n' a pas fait valoir une infraction éventuelle à l' article 9. Il convient dans ces circonstances, faute de preuves en sens contraire, de considérer comme acquis que le Regierungspraesidium Darmstadt a intégré les informations environnementales concernées dans le fondement de sa décision et les a donc prises en considération dans le cadre de la procédure d' approbation.
36. Pour résumer, nous estimons que, d' après le dossier de l' affaire, la Commission ne s' est pas acquittée de la charge de prouver que la République fédérale d' Allemagne avait enfreint les articles 2, 3 et 8 de la directive EIA, en autorisant la nouvelle tranche de la centrale thermique de Grosskrotzenburg.
C' est pourquoi il convient de rejeter le recours formé contre la République fédérale d' Allemagne.
Les dépens
37. La République fédérale d' Allemagne n' a pas conclu à la condamnation de la Commission aux dépens. Conformément à l' article 69, paragraphes 2 et 4, du règlement de procédure, il convient donc de procéder à la répartition des dépens comme indiqué ci-après.
Conclusions
38. Dans ces circonstances, nous proposons à la Cour de se prononcer comme suit:
° le recours de la Commission contre la République fédérale d' Allemagne est rejeté;
° chaque partie, ainsi que la partie intervenante, le Royaume-Uni, supporte ses propres dépens.
(*) Langue originale: le danois.
(1) ° Directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l' évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l' environnement, (JO L 175, p. 40).
(2) ° pp. 146 à 150.
(3) ° Rapport de la Commission, du 2 avril 1993, sur la mise en oeuvre de la directive 85/337/CEE (COM(93) 28, point 2.1).
(4) ° Voir la référence dans la note 3.
(5) ° Arrêt du 9 août 1994, (Rec. p. I-3717).
(6) ° Voir l' arrêt du 14 février 1984, Commission/Allemagne, (325/82, Rec. p. 777, point 8).
(7) ° Arrêt de la Cour du 4 avril 1974, Commission/France, (167/73, Rec. p. 359, point 15).
(8) ° Voir l' arrêt de la Cour du 27 novembre 1990, Commission/Grèce, (C-200/88, Rec. p. I-4299, point 9).
(9) ° Voir par exemple l' arrêt de la Cour du 7 février 1973, Commission/Italie, (39/72, Rec. p. 101).
(10) ° Arrêt du 15 octobre 1986, (Rec. p. 2945).
(11) ° Rec. p. I-3757, point 15.
(12) ° Rec. p. 1839.
(13) ° Voir les points 31 et 32 de l' arrêt.
(14) ° Voir note 5.
(15) ° Voir sur ce point l' article 10, paragraphe 1, de la BImSchG, selon lequel la procédure d' autorisation suppose une demande écrite .
(16) ° Voir note 3.
(17) ° Voir le rapport de la Commission sur la mise en oeuvre de la directive EIA (visé ci-dessus dans la note 3), p. 28 et 29.
(18) ° Voir notamment l' arrêt du 5 mai 1970, Commission/Belgique, (77/69, Rec. p. 237).
(19) ° Voir par exemple l' arrêt du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas, (96/81, Rec. p. 1791).
(20) ° A. Weber: Die Umweltvertraeglichkeitsrichtlinie im deutschen Recht, Koeln, 1989.
Winter: Die Vereinbarkeit des Gesetzentwurfs der Bundesregierung ueber die Umweltvertraeglichkeitspruefung vom 29.6.1988 mit der EG-Richtlinier 85/337 und die Direktwirkung dieser Richtlinie , Natur und Recht 1989, n 5.
Jurass: Folgen der innerstaatlichen Wirkung von EG-Richtlinien 1991, NJW 42, p. 2665.
(21) ° Voir Philippe Renaudière: La directive 85/337/CEE du 27.6.1985 concernant l' évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l' environnement dans L' évaluation des incidences sur l' environnement: un progrès juridique? Facultés universitaires Saint-Louis, Bruxelles, 1991.
(22) ° Voir Weber, p. 252, op. cit.
(23) ° Voir Weber, p. 254, op. cit.
Full & Egal Universal Law Academy