Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. I naervaerende sag har Tribunal administratif de Nantes anmodet Domstolen om en afgoerelse af tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 7, stk. 4, i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (1) (herefter benaevnt "fugledirektivet" eller "direktivet").
Faktiske og retlige omstaendigheder
2. De praejudicielle spoergsmaal er blevet rejst under seks annullationssager, som en raekke miljoebeskyttelsesforeninger og en jagtforening har anlagt ved Tribunal administratif de Nantes til anfaegtelse af de bekendtgoerelser, hvori hhv. praefekten for departementet Maine-et-Loire og praefekten for departementet Loire-Atlantique for deres respektive departementer har fastsat datoerne for afslutningen af jagtsaesonen 1992/1993. De forskellige sagsoegere har navnlig stoettet deres annullationspaastande paa anbringender om tilsidesaettelse af fugledirektivet.
3. Ifoelge fugledirektivets artikel 1, stk. 1, vedroerer direktivet "beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold paa medlemsstaternes omraade i Europa, hvor traktaten finder anvendelse. Det omhandler bevarelse, forvaltning og regulering af de paagaeldende arter og fastsaetter regler for udnyttelse af de naevnte arter".
Direktivets artikel 2 indeholder en generel bestemmelse om, at "medlemsstaterne traeffer alle noedvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede arter paa et niveau, som isaer imoedekommer oekologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser oekonomiske og rekreative hensyn".
Ifoelge direktivets artikel 5 skal medlemsstaterne indfoere forbud mod drab paa eller indfangning og forsaetlig forstyrrelse eller besiddelse af fugle af de i direktivet omhandlede arter.
Som en undtagelse fra dette forbud er det i direktivets artikel 7 bestemt, at visse fuglearter med de begraensninger, der foelger af visse i denne artikel angivne betingelser, kan jages. De bestemmelser i artikel 7, der har betydning for afgoerelsen af de forelagte praejudicielle spoergsmaal, lyder saaledes:
"1. De i bilag II naevnte arter kan under hensyn til bestandens stoerrelse samt arternes geografiske udbredelse og formeringsevne inden for Faellesskabet som helhed jages i overensstemmelse med den nationale lovgivning. Medlemsstaterne paaser, at jagten paa disse arter ikke er i strid med de beskyttelsesforanstaltninger, der er truffet i arternes udbredelsesomraader. (...)
4. Medlemsstaterne sikrer sig, at jagt, (...) saaledes som den skal finde sted i henhold til de i medlemslandene gaeldende jagtbestemmelser, udoeves i overensstemmelse med princippet om en fornuftig udnyttelse og en oekologisk afbalanceret regulering af de paagaeldende fuglearter, samt at jagtudoevelsen er forenelig med de bestemmelser, der foelger af artikel 2, med hensyn til bestandene af disse arter og saerlig af traekkende arter. De drager isaer omsorg for, at de arter, som omfattes af jagtlovgivningen, hverken jages i redetiden eller i de forskellige faser af yngletiden. Naar det drejer sig om traekkende arter, paaser de ganske saerligt, at de arter, der omfattes af jagtlovgivningen, ikke jages i yngletiden og under deres traek til redebygningsstedet. (...)"
Det er navnlig sidstnaevnte bestemmelse, altsaa artikel 7, stk. 4, tredje punktum, om traekfuglenes traek til redebygningsstedet, der har betydning i naervaerende sag.
4. I Frankrig findes reglerne om jagttidens fastsaettelse i artikel R.224-3, R.224-4 og R.224-5 i code rural (2).
I artikel R.224-3 er det bestemt, at snigjagt og falkejagt kan ske i det tidsrum, der hvert aar fastsaettes ved bekendtgoerelse udstedt af praefekten paa forslag af direktoeren for departementets Land- og Skovbrugsraad og efter hoering af departementets Jagt- og Vildtudvalg samt Jagtforeningen. Bekendtgoerelsen skal offentliggoeres mindst tyve dage foer, den traeder i kraft.
I artikel R.224-5 fastsaettes for visse vilde fuglearter, herunder traekfugle og svoemmefugle, de graensedatoer, som praefekterne skal holde sig inden for ved fastsaettelsen af datoerne for hhv. jagtens aabning og afslutning (3). For traekfugle er den senest tilladte dato for jagtens afslutning den sidste dag i februar (4). For svoemmefugle er den sidste dato for jagtens afslutning ogsaa den sidste dag i februar, undtagen for graaand, hvor den er den 15. februar (5).
5. Ved bekendtgoerelse af 7. juli 1992 fastsatte praefekten for departementet Maine-et-Loire foelgende datoer for afslutningen af jagten paa traekfugle og vandvildt:
TRAEKFUGLE28. februar 1993
SVOEMMEFUGLE/VANDVILDT:
graaand10. februar 1993
graagaas, skeand, taffeland
og vibe20. februar 1993
andre svoemmefugle/andet vandvildt28. februar 1993
Ved bekendtgoerelse af 22. juli 1992 fastsatte praefekten for departementet Loire-Atlantique foelgende datoer for jagtens afslutning:
TRAEKFUGLE:
sneppe og due28. februar 1993
andre traekfugle10. januar 1993
SVOEMMEFUGLE/VANDVILDT:
graaand7. februar 1993
vibe, hjejle, strandskade,
graagaas og andre andefugle14. februar 1993
andre svoemmefugle/andet vandvildt28. februar 1993
6. Under en ved Tribunal administratif de Nantes anlagt sag har Association pour la protection des animaux sauvages (Foreningen til beskyttelse af vilde dyr) anlagt sag med paastand om annullation af praefekten for departementet Maine-et-Loire' s bekendtgoerelse, bl.a. under anbringende af, at bekendtgoerelsen er ulovlig, idet det efter den i et alt for langt tidsrum er tilladt at jage traekfugle og svoemmefugle/vandvildt.
Ved samme ret har samme forening, Groupe ornithologique de Loire-Atlantique (Ornitologisk forening for Loire-Atlantique), Société pour l' étude et la protection de la nature en Bretagne (Selskab for naturhistorie og naturbeskyttelse i Bretagne) og Rassemblement des opposants à la chasse (Jagtmodstanderbevaegelsen) anlagt sag med paastand om annullation af praefekten for departementet Loire-Atlantique' s bekendtgoerelse under anbringende af, at det efter denne er tilladt i al for lang tid at jage traekfugle og svoemmefugle/vandvildt. Fédération départementale des chasseurs de Loire-Atlantique (departementet Loire-Atlantique' s Jagtforening) har ogsaa anlagt sag med paastand om annullation af bekendtgoerelsen, idet det herved omvendt er gjort gaeldende, at jagten paa visse fuglearter efter denne skal afsluttes for tidligt.
De praejudicielle spoergsmaal
7. Ved seks domme - en i hvert enkelt annullationssoegsmaal - af 17. december 1992 har Tribunal administratif de Nantes besluttet at anmode Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende tre spoergsmaal:
- Skal datoen for afslutningen af jagten paa traekfugle og svoemmefugle/vandvildt vaere datoen for begyndelsen af traekket forud for pardannelsen eller den vekslende dato for traekkets indledning?
- Er bestemmelserne i fugledirektivets artikel 7, stk. 4, til hinder for, at de nationale myndigheder fastsaetter flere forskellige datoer for jagtens afslutning, alt efter hvilke arter der er tale om?
- Er det i overensstemmelse med den med direktivet tilsigtede beskyttelse, at praefekterne er bemyndiget til i deres respektive departementer at fastsaette datoen for jagtens afslutning?
I det foelgende vil jeg behandle disse tre spoergsmaal i den raekkefoelge, de er gengivet i. Herved vil jeg gennemgaa forskellige argumenter, som visse parter i sagen for Domstolen (nemlig praefekten for departementet Maine-et-Loire, Jagtmodstanderbevaegelsen, departementet Loire-Atlantique' s Jagtforening, den franske regering og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber) har fremfoert. I oevrigt vil en fuldstaendig fremstilling af de forskellige parters argumenter vaere at finde i retsmoederapporten.
Besvarelse af det foerste spoergsmaal
8. Med det foerste praejudicielle spoergsmaal oenskes der en afgoerelse af, om datoen for afslutningen af jagten paa traekfugle og svoemmefugle/vandvildt skal vaere datoen for begyndelsen af traekket forud for pardannelsen eller den vekslende dato for traekkets indledning. Af dommene fra Tribunal administratif de Nantes fremgaar, at der hermed er tale om to datoer, der er beskrevet i en rapport om "fordelingen og kronologien under vandvildtfugles traek i tiden forud for pardannelsen og yngletiden i Frankrig", der er udarbejdet af Muséum national d' histoire naturelle (Frankrigs Naturhistoriske Museum) i samarbejde med Office national de la chasse (det nationale jagtkontor) i marts 1989 efter anmodning fra den franske miljoeminister (herefter betegnet "den faelles rapport"). Det praejudicielle spoergsmaal vil efter min mening bedst kunne forstaas paa grundlag af en forholdsvis detaljeret redegoerelse for denne faelles rapport og Miljoeministeriets dertil knyttede cirkulaere, som den forelaeggende ret ogsaa har omtalt i forelaeggelsesdommene.
9. Rapportens foerste del, som flere parter har fremlagt for Domstolen, indeholder resultaterne af en undersoegelse af svoemmefugles traek (6) i Frankrig forud for pardannelsen. Af miljoeministerens forord fremgaar, at denne undersoegelse udtrykkeligt havde til formaal at tilvejebringe videnskabelige oplysninger med henblik paa anvendelsen af fugledirektivets artikel 7, stk. 4, og navnlig den bestemmelse heri, hvorefter medlemsstaterne, "naar det drejer sig om traekkende arter, ... ganske saerligt ... [paaser], at de arter, der omfattes af jagtlovgivningen, ikke jages ... under deres traek til redebygningsstedet" (jf. punkt 3 ovenfor).
I den faelles rapport anfoeres det, at undersoegelsen viser, at datoen for begyndelsen af traekket forud for pardannelsen veksler med tre forhold. For det foerste er der forskelle fra fugleart til fugleart; visse arter begynder traekket tidligt, andre sent. For det andet er der forskelle fra aar til aar; de er store for visse arters vedkommende og smaa for andres (7). For det tredje er der geografiske forskelle. Disse sidste er dog tilsyneladende smaa i sammenligning med forskellene fra aar til aar.
Sammenfattende giver den faelles rapport herefter for de forskellige svoemmefuglearter foelgende oplysninger:
1) En dato for begyndelsen af traekket forud for pardannelsen. Der er tale om et slags gennemsnit, der - hvis jeg har forstaaet det ret - er blevet opnaaet ved foerst for de enkelte aar at tage datoen midt i perioden (dvs. den centrale vaerdi) for de forskellige geografiske omraader, og dernaest ved mellem de saaledes opnaaede datoer for de forskellige aar at vaelge den hyppigste (dvs. den hyppigst iagttagne). Det er denne gennemsnitlige begyndelsesdato, der i forelaeggelsesdommene omtales som "datoen for begyndelsen af traekket forud for pardannelsen".
2) Yderdatoerne (den tidligste og den seneste dato) som datoen for begyndelsen af traekket forud for pardannelsen ligger imellem for de forskellige aar og de forskellige geografiske omraader. Naevnte tidligste dato benaevnes i det praejudicielle spoergsmaal "den vekslende dato for traekkets indledning".
3) Traekkets hovedperiode. Dette er - hvis jeg har forstaaet det ret - det tidsrum, hvori det stoerste antal fugle traekker (8).
10. Paa grundlag af denne faelles rapport har det franske miljoeministerium i december 1991 i samarbejde med Naturhistorisk Museum udarbejdet et notat, der sammenfatter og anvendeliggoer resultaterne af naevnte rapport. Miljoeministeriet har desuden udfaerdiget et notat om anvendelsen af kvantitative kriterier for fastlaeggelsen af datoerne for jagtens aabning og afslutning. I sidstnaevnte notat gaas der ind for det synspunkt, at begyndelsestidspunktet for traekket forud for pardannelsen kun skal tillaegges betydning, saafremt 10% af fuglene er begyndt at traekke.
Miljoeministeriet tilstillede endelig den 9. januar 1992 praefekterne et cirkulaere, som de to naevnte notater var vedlagt og som den franske regering har fremlagt for Domstolen (9), hvilket ikke er blevet imoedegaaet fra anden side. Deri anfoeres, at datoen for afslutningen af jagten paa hver enkelt fugleart skal fastsaettes inden for den tidagesperiode (10), i hvilken 10% af fuglene af denne art ifoelge de statistiske oplysninger for de foregaaende aar er begyndt at traekke. Bekendtgoerelserne fra praefekterne for departementet Maine-et-Loire og departementet Loire-Atlantique, der er anfaegtet i hovedsagerne ved Tribunal administratif de Nantes (jf. punkt 5 ovenfor) er i overensstemmelse med dette cirkulaere.
11. Den forelaeggende ret forklarer i forelaeggelsesdommene, at den herefter var blevet praesenteret for fire grupper oplysninger eller fire mulige metoder til fastsaettelse af datoen for afslutning af jagten paa traekfugle og vandvildt/svoemmefugle; tre af dem stammede fra den faelles rapport (den gennemsnitlige begyndelsesdato, den vekslende tidligste dato og tiden for hovedtraekket (jf. punkt 10 ovenfor), mens en fjerde fremgik af det ministerielle cirkulaere (det tidspunkt, hvor 10% af fuglene er begyndt at traekke).
I forelaeggelsesdommene udtaler Tribunal administratif de Nantes - aldeles korrekt, som det vil blive forklaret i punkt 18 nedenfor - at to af disse fire muligheder, nemlig hovedtraektiden og det tidspunkt, hvor mindst 10% af en fuglebestand er begyndt at traekke, under alle omstaendigheder er uforenelige med artikel 7, stk. 4, tredje punktum, i fugledirektivet, saaledes som dette er blevet fortolket af Domstolen i dommen i sag C-157/89 (11). Tilbage er den gennemsnitlige begyndelsesdato og den vekslende tidligste dato efter beskrivelsen heraf i den faelles rapport. Saa vidt jeg kan se, oenskes der med det praejudicielle spoergsmaal fortolkningsdata, paa grundlag af hvilke det kan afgoeres, om disse to metoder er i overensstemmelse med fugledirektivet.
12. Efter min mening findes de oenskede data bestemt, om end mellem linjerne, i naevnte dom i sag C-157/89. Domstolen har nemlig i denne dom ogsaa udtalt sig om fortolkningen af (bl.a. (12)) tredje punktum i artikel 7, stk. 4, i fugledirektivet:
"For saa vidt angaar ... fortolkningen af direktivets artikel 7, stk. 4, ... tredje punktum, fremgaar det af sagen, at ... fuglenes traek praeges af en vis uregelmaessighed, der navnlig paa grund af meteorologiske forhold indvirker paa tidspunkterne for [dette faenomen]. Det kan saaledes forekomme, ... at et relativt stort antal individer af en bestemt traekfugleart begynder deres traek til redebygningsstedet paa et i forhold til de normale traekperioder forholdsvis tidligt tidspunkt.
Det maa derfor afgoeres, om en medlemsstat kan tillade jagt ... saa laenge et flertal af individer af en traekfugleart endnu ikke overflyver denne medlemsstat paa vej til redebygningsstedet, eller om den nationale lovgivningsmagt skal laegge et ekstra tidsrum til den saedvanlige ... traekperiode og dermed tage hensyn til de ovenfor naevnte variationer.
... der [skal] ved direktivets artikel 7, stk. 4, ... tredje punktum, tilvejebringes en fuldstaendig beskyttelsesordning for de perioder, i hvilke vilde fugle er saerligt truede. Beskyttelsen mod de forskellige former for jagt kan foelgelig ikke begraenses til flertallet af fugle af en given art som fastlagt paa grundlag af et gennemsnit af ... fugletraek. Det ville vaere i strid med direktivets formaal, hvis den tilsigtede beskyttelse ikke kommer til at omfatte en del af bestanden af en given art, der efter omstaendighederne kendetegnes ... af et tidligt traek." (13)
13. Den franske regering og departementet Loire-Atlantique' s Jagtforening er i den foreliggende sag gaaet ind for en indskraenkende fortolkning af denne dom. Deres synspunkt, der er blevet temmelig skematiserende fremstillet, synes at vaere, at det af naevnte dom alene foelger, at en dato for jagtens afslutning (eller en metode til fastsaettelse af denne dato) er i strid med artikel 7, stk. 4, tredje punktum, i fugledirektivet, naar denne dato (eller denne metode) foerer til, at der herefter kun er 50% af en given artsbestand, der er beskyttet mod jagt under traekket. Omvendt er direktivet overholdt, naar der haves sikkerhed for, at over 50% af bestanden af en given fugleart ikke kan jages under traekket. Den metode, der er fastlagt i det franske miljoeministeriums cirkulaere af 9. januar 1991, hvorefter jagten skal vaere afsluttet, naar 10% af fuglene har paabegyndt traekket, er dermed i overensstemmelse med direktivet, idet en meget stoerre andel af fuglene end 50%, nemlig 90%, beskyttes gennem anvendelsen af denne metode.
Denne indskraenkende fortolkning finder jeg ikke rigtig. Der tales ganske vist i dommen i sag C-157/89 om "et flertal", men dette skal udelukkende forstaas som en anvendelse af et videre princip, der er nedfaeldet i samme dom. Jeg mener, at dommens hovedsynspunkt ligger i udtalelsen om, at "der [skal] ved direktivets artikel 7, stk. 4, ... tredje punktum, ... tilvejebringes en fuldstaendig beskyttelsesordning for de perioder, i hvilke vilde fugle er saerligt truede" (jf. punkt 12 ovenfor; fremhaevningen er min) og traekket forud for parringstiden er en af disse perioder. Domstolen udleder dernaest af dette princip, at "det ville vaere i strid med direktivets formaal, hvis den tilsigtede beskyttelse ikke kommer til at omfatte en del af bestanden af en given art, der efter omstaendighederne kendetegnes af ... et tidligt traek". Dette resultat maa efter min mening have gyldighed for en andel af bestanden paa baade 10 og 50%.
14. Alt dette forstaas bedre efter min mening ved hjaelp af nogle andre forklarende bemaerkninger vedroerende fugledirektivets formaal og almindelige opbygning. Parterne i naervaerende sag ses jo paa dette punkt at have synspunkter, der afviger staerkt indbyrdes, selv om direktivet og Domstolens praksis efter min mening er aldeles utvetydige.
Fugledirektivets formaal er beskyttelse af vildtlevende fuglearter. Dette fremgaar af direktivets titel og af praeamblen, og det siges desuden udtrykkeligt i dets artikel 1, stk. 1 (jf. punkt 3 ovenfor). Med henblik paa gennemfoerelsen af dette formaal indeholder direktivet paa den ene side i artikel 2 (jf. fremdeles ovenfor i punkt 3) en regel om, at medlemsstaterne generelt er forpligtet til at traeffe "alle noedvendige foranstaltninger" og dels i de foelgende artikler regler om forskellige saerlige forpligtelser. En af disse er ifoelge direktivets artikel 5 forpligtelsen til at forbyde jagt paa vilde fugle. Som en undtagelse fra bestemmelsen herom er der ved artikel 7 givet medlemsstaterne mulighed for at tillade jagt paa et begraenset antal arter (nemlig de i bilag II til direktivet naevnte arter) paa visse betingelser. Disse betingelser kan samles i to grupper. Paa den ene side mere generelt udformede betingelser, nemlig de, der foelger af artikel 7, stk. 1, sidste punktum, og artikel 7, stk. 4, foerste punktum, der navnlig bringer den almindelige forpligtelse ifoelge direktivets artikel 2 til udtryk. Paa den anden side er der to i direktivets artikel 7, stk. 4, andet og tredje punktum, formulerede betingelser, der har en meget konkret og speciel beskaffenhed, og som "isaer" skal opfyldes. Den anden af disse sidste betingelser gaar ud paa, at jagten paa traekfugle i yngletiden og under traek til redebygningsstedet forbydes.
15. Formaalet med og opbygningen af fugledirektivet samt ordvalget i dettes artikel 7, stk. 4, tredje punktum, viser klart, at forbuddet mod at jage traekfugle under traekket til redebygningsstedet (14) afgjort ikke kan fortolkes indskraenkende, men tvaertimod skal overholdes fuldstaendigt (i dommen i sag C-157/89 siges det, at formaalet er at tilvejebringe "en fuldstaendig beskyttelsesforordning"). Desuden kan man efter min mening aldeles ikke fravige dette forbud eller paa anden maade goere det betinget ved - som den franske regering og departementet Loire-Atlantique' s Jagtforening goer det - at henvise til de i direktivets artikel 2 naevnte "rekreative hensyn". Artikel 7, stk. 4, tredje punktum, opstiller en konkret og saerlig forpligtelse, der ikke haenger sammen med den generelle forpligtelse ifoelge artikel 2. Man kan i oevrigt se fugledirektivets artikel 4, stk. 4, som en parallel til dette punkt. Denne bestemmelse opstiller visse saerlige forpligtelser vedroerende saerlige beskyttede fugleomraader. Medlemsstaterne har gentagne gange gjort gaeldende, at der kunne undtages eller dispenseres fra disse forpligtelser paa grundlag af de i artikel 2 naevnte "oekonomiske og rekreative hensyn". Denne argumentation er bestandig blevet forkastet af Domstolen, der klart har udtalt, at artikel 2 "[ikke] ... udgoer ... en selvstaendig fravigelse af den ved direktivet indfoerte beskyttelsesordning" (15). Dersom det forholder sig saaledes med artikel 4, stk. 4, i direktivet, maa dette efter min mening saa meget mere gaelde det endnu mere konkrete og praecise forbud ifoelge dets artikel 7, stk. 4, tredje punktum.
16. I mit forslag til afgoerelse i den naevnte sag C-157/89 redegjorde jeg for den betydning, der ifoelge fugledirektivet maa tillaegges det generelle jagtforbud under traekket forud for parringen, paa foelgende maade:
"Forbuddet skyldes frygten for, at jagt paa traekfugle i dette tidsrum kan betyde en for alvorlig trussel for opretholdelsen af bestandene af de paagaeldende arter. Dette gaelder navnlig visse arter som andefuglene, der paabegynder traekket i store flokke, og som derfor kan nedskydes i massevis, hvis jagten aabnes under traekket. Forbuddet mod jagt har ogsaa stor betydning for fuglenes mulighed for uden vanskelighed at soege foede i de omraader, de overflyver, og for deres hvilemuligheder og mulighederne for at generhverve den energi, de forbruger til det anstrengende traek tilbage til redebygningsstedet. Men det har ogsaa stor betydning for traekfuglene, der har overvintret i et bestemt omraade, at jagten dér afsluttes i god tid. Hvis jagten afsluttes allerede ved traekkets begyndelse, faar de fugle, der endnu ikke er begyndt at traekke, mulighed for at forberede traekket uden forstyrrelser. Endelig maa det naevnes, at traekfuglene bevaeger sig over graenserne, og at de af traekket beroerte medlemsstater derfor har et klart faelles ansvar for beskyttelsen af disse arter (tredje betragtning til direktivet)" (16).
Jeg henviste i den forbindelse ogsaa til Domstolens praksis, hvorefter en punktlig gennemfoerelse af bestemmelserne i fugledirektivet i national ret "har ... en saerlig betydning i et tilfaelde som det foreliggende, hvor forvaltningen af det faelles eje er betroet medlemsstaterne paa deres respektive territorier" (17).
17. Hvad betyder nu alt dette konkret for fastsaettelsen af datoen for afslutningen af jagten paa traekfugle? Jeg mener, at der af fortolkningen i dommen i sag C-157/89 af artikel 7, stk. 4, tredje punktum, generelt kan udledes en regel om, at datoen for afslutning af jagten paa traekfugle skal fastsaettes saaledes, at der tilvejebringes en fuldstaendig beskyttelse under traekket forud for pardannelsen, og desuden, at datoen for jagtens afslutning maa fastlaegges paa grundlag af en metode, der goer det muligt at opnaa en fuldstaendig beskyttelse under traekket forud for pardannelsen.
Det betyder ikke, at der foreligger en tilsidesaettelse af direktivet, saa snart det bevises, at en enkelt forstyrret fugl er begyndt at traekke paa et tidspunkt, hvor jagten stadig var i gang. En saadan synsmaade ville, som flere parter har anfoert, vaere uhensigtsmaessig og urimelig. Jeg kan paa dette punkt tilslutte mig Kommissionens opfattelse om, at direktivets formaal er at beskytte fuglearter, men ikke enkelte eksemplarer af denne eller hin art. Omvendt foreligger der efter min mening en tilsidesaettelse af direktivet, naar datoen for jagtens afslutning fastsaettes paa en saadan maade, at man maa regne med, at beskyttelsen af en fugleart under dennes traek bliver "ufuldstaendig". Det vil efter min mening sige, at direktivet forpligter medlemsstaterne til at fastsaette datoen for jagtens afslutning paa grundlag af en metode, der goer en fuldstaendig beskyttelse under traekket mulig, selv om der reelt vil kunne vaere huller i beskyttelsen. Der kan jo ikke ved hjaelp af nogen metode til enhver tid skaffes beskyttelse for hvert enkelt fugleeksemplar.
Medlemsstaterne maa naturligvis i bestraebelserne paa at naa frem til en metode, der goer en fuldstaendig beskyttelse mulig, tage hensyn til "eksisterende videnskabelige og tekniske data", ligesom Faellesskabet selv maa ved dets virke paa miljoeomraadet, jf. EOEF-traktatens artikel 130 R, stk. 3. (18) Saafremt de eksisterende data ikke er saa praecise, at man med den fornoedne noejagtighed kan fastsaette datoen for de forskellige fuglearters traeks begyndelse forud for parringstiden - og saadan synes sagen at stille sig for andre traekfugle end svoemmefugle (jf. note 6 ovenfor) - maa medlemsstaterne noedvendigvis noejes med skoen og beregninger, der er behaeftet med en vis usikkerhed. I saa fald maa de for dog at goere en fuldstaendig beskyttelse mulig soerge for sikkerhedsmargener, saaledes som det klart fremgaar af praemisserne til dom C-157/89 (19).
18. Heraf foelger, at det er medlemsstaterne, der konkret maa vaelge den metode, paa grundlag af hvilken datoen for jagtens afslutning i praksis skal fastlaegges. Det tilkommer altsaa ikke Domstolen in concreto at gaa ind for en bestemt metode og endnu mindre er det dens opgave at befatte sig med de tekniske stridsspoergsmaal om det statistiske grundlag. Den kan alene fremhaeve, at direktivet viser, at datoen for jagtens afslutning skal fastsaettes paa grundlag af en metode, der goer det muligt at opnaa en fuldstaendig beskyttelse under traekket forud for pardannelsen, jf. det ovenfor (i punkt 17) anfoerte. Saafremt en saadan stillingtagen ikke indebaerer, at denne eller hin metode positivt foretraekkes, foerer den dog til udelukkelse af visse metoder, som ikke opfylder denne betingelse.
Udelukket bliver efter min mening i al fald alle de metoder, der gaar ud paa, eller som efter deres indhold foerer til, at kun en bestemt (endogsaa en stor) procentdel af en fugleart beskyttes. Saadanne metoder goer det nemlig ikke muligt at opnaa en fuldstaendig beskyttelse, men foerer til, at en del af fuglene ikke beskyttes. Herefter er det forstaaeligt, at Tribunal administratif de Nantes er naaet til det resultat, at et tidsrum som det i ministerielt cirkulaere af 9. januar 1992 fastlagte - der omfatter det tidspunkt, hvor 10% af fuglene er begyndt at traekke - er i strid med direktivet (jf. punkt 10 og 11 ovenfor).
Til metoder, som direktivet efter min mening udelukker, hoerer ogsaa alle de metoder, der bygger paa beregning af en gennemsnitsdato (20) for begyndelsen af traekket forud for pardannelsen (paa grundlag af de forskellige fuglearter, de forskellige aar og/eller de forskellige geografiske omraader) og paa at goere denne til datoen for jagtens afslutning, uden at tilfoeje en sikkerhedsmargen. En saadan gennemsnitsdato kommer nemlig i ca. 50% af tilfaeldene til at falde senere end det virkelige tidspunkt for en bestemt fuglearts traek et givet aar og/eller i et givet omraade (21). Ved en saadan metode blev det altsaa ikke muligt at tilvejebringe en fuldstaendig beskyttelse. Hvis jeg ikke tager fejl, er der med den i den (i punkt 9) naevnte faelles rapport beskrevne dato for begyndelsen af traekket forud for pardannelsen tale om en saadan gennemsnitsdato (22).
Omvendt er det afgjort i overensstemmelse med direktivet at fastsaette jagtens afslutning generelt, saaledes at man vaelger den foerste dato i det tidsrum, inden for hvilket traekket begynder for de forskellige fuglearter, i de forskellige aar og/eller i de forskellige omraader. Ved hjaelp af denne metode bliver det nemlig muligt at opnaa en fuldstaendig beskyttelse.
Jeg er i oevrigt enig med Kommissionen i, at anvendelsen af udglatninger og navnlig samling af tal for ti dage ad gangen (jf. punkt 9 og 10 ovenfor) i og for sig er i overensstemmelse med direktivet. Ifoelge Kommissionens redegoerelser er det af praktiske og tekniske grunde saedvanligt at foretage en gruppering paa tidagesperioder af undersoegelsesresultater vedroerende fugletraekkene. Det forhold, at denne metode anvendes, yder ingen hjaelp til besvarelsen af spoergsmaalet, om den metode, ved hjaelp af hvilken datoen for jagtens afslutning fastsaettes, kan goere det muligt at opnaa en fuldstaendig beskyttelse under traekket. Dette afhaenger nemlig af andre faktorer, hvilket et enkelt eksempel viser. Dersom undersoegelsesresultater har vist, at en bestemt fugleart i et givet omraade altid begynder traekket forud for pardannelsen i den anden tidagesperiode i februar, altsaa mellem den 10. og den 20. februar, vil der, saafremt datoen for jagtens afslutning paa grundlag heraf fastsattes til den 15. februar, blive tale om en tilsidesaettelse af direktivet, idet den paagaeldende art ikke ville vaere beskyttet i traekkets foerste dage. Her ville alene valget af datoen den 10. februar som dato for jagtens afslutning vaere i overensstemmelse med direktivet.
Besvarelse af det andet spoergsmaal
19. Med det andet spoergsmaal oenskes der en afgoerelse af, om bestemmelserne i artikel 7, stk. 4, i fugledirektivet er til hinder for, at de nationale myndigheder fastsaetter flere forskellige datoer for jagtens afslutning, alt efter hvilke arter der er tale om. Tribunal administratif de Nantes har i forelaeggelsesdommene omtalt to problemer i forbindelse hermed, nemlig risikoen for forveksling og de forstyrrelser, jagten forvolder:
"For af et arbejdsdokument, som den franske delegation i ORNIS-komitéen har fremlagt, samt af et notat fra Naturhistorisk Museum fra juli 1992 fremgaar, at det under jagt er vanskeligt at identificere forskellige, artsmaessigt naerstaaende fugle, og at der hyppigt sker en forveksling af arter. I retsmoederapporten i sag C-157/89 citeres en rapport, der i maj 1986 blev fremlagt paa den internationale kongres 'Wildtiere und Umwelt' , hvori det udtaltes: 'En jagtvirksomhed, der varer for laenge, har negative foelger, ikke blot for de arter, der jages, men ogsaa i kraft af de forstyrrelser, der forvoldes, og som gaar ud over forskellige arter, der ikke jages, men har de samme opholdssteder, og kan antages at vaere en faktor, der begraenser traekkende arters mulighed for at bemaegtige sig nye yngleomraader' ".
20. Jagtmodstanderbevaegelsen har anfoert, at Domstolen boer besvare dette praejudicielle spoergsmaal bekraeftende, navnlig naar henses til beskyttelsesformaalet med direktivets artikel 7, stk. 4, samt til den alvor, hvormed baade risikoen for forveksling og forstyrrelser, der forvoldes ved jagten maa vurderes. Den franske regering og departementet Loire-Atlantique' s Jagtforening har anfoert, at spoergsmaalet boer besvares benaegtende, hvilket stoettes saavel paa direktivet efter en sammenhaengende forstaaelse heraf som paa Domstolens praksis. Kommissionen har endelig fremfoert argumenter for saavel den bekraeftende og den benaegtende besvarelse af spoergsmaalet. Jeg mener for mit vedkommende at kunne tiltraede det foerstnaevnte standpunkt og giver begrundelsen herfor i den foelgende fremstilling.
21. Som anfoert af Tribunal administratif de Nantes er der to forhold - som samtlige parter i sagen synes at vaere enige om - som rejser tvivl om, hvorvidt en fastsaettelse af forskellige datoer for jagtens afslutning, alt efter hvilke arter der er tale om, er i overensstemmelse med beskyttelsesordningen ifoelge direktivets artikel 7, stk. 4.
Det ene er risikoen for at forveksle arter, for hvilke jagten allerede er afsluttet med arter, som stadig kan jages. Tribunal administratif de Nantes har i den forbindelse omtalt et notat fra Naturhistorisk Museum fra juli 1992, hvori dette problem undersoeges. Dette notat har Jagtmodstanderbevaegelsen fremlagt for Domstolen, og ingen af parterne har betvivlet dets videnskabelige karakter eller forelagt oplysninger, der underbygger synspunkter, der modsiger notatet. I notatet siges det, at faren for forveksling beror paa en lang raekke forhold, saasom den afstand, hvori fuglene iagttages, dagslysets karakter, det tidsrum, fuglene er synlige og jaegerens erfaring. I fortsaettelsen i notatet siges det, at "det skal fremhaeves, at andefugle og gaes ofte flyver i flokke, der rummer fugle af forskellige arter. En andeflok kan undertiden indeholder tre, fire eller endog fem forskellige arter. Det er derfor naesten umuligt at foretage et 'valg' ved skydning". Notatet slutter saaledes:
"Til den vanskelighed, en jaeger kan komme ud for, naar det gaelder om rigtigt at huske, om en svoemmefugl tilhoerer en art, der kan jages i februar, kommer, at han ogsaa paa forhaand maa skaffe sig den fornoedne vished med hensyn til fuglens art. Naar henses til de jagtformer, der er kurante i Frankrig, for saa vidt angaar denne type vildt, der jages navnlig lige efter solnedgang og om natten, og i betragtning af, at adskillige arter ser temmelig ens ud, maa faren for, at der nedskydes fugle, der ikke korrekt har kunnet identificeres, anses for at vaere meget stor."
Det andet er de forstyrrelser, der forvoldes fugle paa traek ved jagten paa fugle, der endnu ikke er begyndt at traekke. Som naevnt har Tribunal administratif de Nantes i den forbindelse henvist til retsmoederapporten i sag C-157/89, hvorfra en rapport, der i sin tid er blevet fremlagt paa en kongres i Tyskland, citeres vedroerende dette problem. Jagtmodstanderbevaegelsen har ogsaa forelagt Domstolen et afsnit fra en sagkyndig rapport, som A. Tamisier har udarbejdet efter anmodning fra Tribunal administratif de Grenoble. I denne rapport blev det paa grundlag af en empirisk undersoegelse fastslaaet, at forstyrrelsen som foelge af jagten kvantitativt indvirker kraftigere paa fuglebestanden i de forskellige egne end den egentlige jagt paa fuglene. De andre parter i sagen har for Domstolen hverken anfaegtet trovaerdigheden af disse undersoegelsesresultater eller givet andre faktiske oplysninger, der gaar ud paa det modsatte.
22. Jeg mener ikke, der kan herske tvivl om, at baade faren for forveksling og de forstyrrelser, jagten forvolder, maa tillaegges stor betydning i forbindelse med den beskyttelsesordning, der er indfoert ved fugledirektivet.
Hvad angaar faren for forveksling maa ordene i direktivets artikel 7, stk. 4, tredje punktum, for saa vidt som de rummer et forbud mod jagt paa fuglene under traekket til redebygningsstedet, ogsaa omfatte de fugle, der ikke jages forsaetligt, men som draebes, fordi de forveksles med eksemplarer af en anden fugleart, der omvendt kan jages.
Og hvad angaar de forstyrrelser, der forvoldes de fugle, der ikke kan jages under jagten paa andre fugle, maa disse vaere omfattet saavel af direktivets artikel 7, stk. 1, sidste punktum, som artikel 7, stk. 4, foerste punktum. Ifoelge foerstnaevnte bestemmelse skal medlemsstaterne paase, at jagten paa de i bilag II naevnte arter "ikke er i strid med de beskyttelsesforanstaltninger, der er truffet i arternes udbredelsesomraade". Ifoelge sidstnaevnte bestemmelse skal medlemsstaterne sikre sig, at jagten foregaar i overensstemmelse med "princippet om en fornuftig udnyttelse". Som Jagtmodstanderbevaegelsen korrekt har anfoert, indeholder direktivets artikel 5, litra b), en angivelse, der kan fungere som et supplement hertil, idet det derefter skal vaere forbudt forsaetligt at forstyrre de af direktivet beskyttede arter.
23. Under droeftelsen af det foerste praejudicielle spoergsmaal naevnte jeg - i overensstemmelse med dommen i sag C-157/89 - at formaalet med fugledirektivets artikel 7, stk. 4, tredje punktum, er at tilvejebringe en fuldstaendig beskyttelse under traekket forud for pardannelsen. De ovenfor sammenfattende faktiske og retlige omstaendigheder maa siges at pege paa, at en fastsaettelse af datoen for jagtens afslutning alt efter, hvilke arter der er tale om, vanskeligt kan bringes i overensstemmelse med direktivet.
Dog maa der, foer spoergsmaalet afgoeres endeligt, ses paa de hermed stridende synspunkter, der er fremkommet under sagen. Et foerste argument, som den franske regering har bragt frem, gaar ud paa, at det ville vaere udtryk for et misforhold at fastsaette flere datoer for jagtens afslutning alt efter arter, idet der maa ske en afvejning af fuglebeskyttelsesinteressen og andre interesser, herunder jagtinteresser. Dette argument kan efter min mening ikke forenes med fugledirektivets formaal og opbygning eller med Domstolens praksis. Som ovenfor anfoert ved behandlingen af det foerste spoergsmaal (punkt 15) angiver artikel 7, stk. 4, en saerlig og klar forpligtelse, som er at beskytte traekfuglene mod jagt under traekket, og denne forpligtelse kan ikke tilsidesaettes under henvisning til de andre i direktivets artikel 2 naevnte interesser.
24. Et andet argument, som baade den franske regering, departementet Loire-Atlantique' s Jagtforening og Kommissionen har fremfoert, gaar ud paa, at direktivet grundes paa et system af lister over forskellige fuglearter, der kan jages eller ikke kan jages. Heraf foelger, at forbuddet mod jagt i traektiden forud for pardannelsen ogsaa skal tages i betragtning art for art. Dette er nu efter min mening en fejlslutning. Vel er ifoelge direktivets artikel 7, stk. 1, jagt paa de i bilag II naevnte arter tilladt, hvorfor det kan antages, at visse arter kan jages samtidig med, at jagten paa andre arter er forbudt. Men artikel 7, stk. 1, er alene en bestemmelse om, at jagt er tilladt, som generelt er gyldig hele aaret og dermed ogsaa i de dele af aaret, hvor hensyn til fuglebeskyttelse goer sig mindre gaeldende. Omvendt er der ved samme artikels stk. 4 indfoert undtagelser, navnlig for traektiden, hvorved der skal tilvejebringes en saerlig beskyttelse af fugle i de naevnte dele af aaret. Ifoelge Domstolens dom i sag C-157/89 skal der ved direktivet for saadanne perioder tilvejebringes en fuldstaendig beskyttelsesordning, idet de vilde fuglearters fortsatte bestaaen i disse er ganske saerligt truet. Saafremt det som tidligere omtalt skulle forholde sig saadan, at en ensartet dato er noedvendig for at tilvejebringe en saadan fuldstaendig beskyttelse, kan der ikke af den almindelige bestemmelse om, at jagt er tilladt, i artikel 7, stk. 1, og navnlig af det forhold, at denne bestemmelse omtaler forskellige fuglearter, udledes argumenter af nogen art, der svaekker en fortolkning af artikel 7, stk. 4, tredje punktum, hvorefter det er udelukket at foretage en fastsaettelse af flere forskellige datoer for jagtens afslutning alt efter, hvilke arter der er tale om.
25. Et tredje argument, parterne har fremfoert til stoette for det synspunkt, at en fastsaettelse af forskellige datoer for jagtens afslutning er i overensstemmelse med direktivet, haenger sammen med Domstolens tidligere praksis. Ifoelge den franske regering har Domstolen i den allerede flere gange naevnte dom i sag C-157/89 stiltiende anerkendt, at en fastsaettelse af flere forskellige datoer for jagtens afslutning efter direktivet er lovlig. Ifoelge departementet Loire-Atlantique' s Jagtforening fremgaar det samme med endnu stoerre tydelighed af Domstolens dom af 8. juli 1987 i sag 262/85 (23). Ogsaa Kommissionen har anfoert, at Domstolen ikke i sin tidligere praksis har beskaeftiget sig med spoergsmaalene om forveksling eller forstyrrelse som foelge af en fastsaettelse af flere forskellige datoer for jagtens afslutning.
Jeg er ikke tilboejelig til efter igen at have laest Domstolens praksis og navnlig de to naevnte domme at mene, at Domstolen tidligere selv stiltiende har taget stilling til spoergsmaalet om en fastsaettelse af flere forskellige datoer for jagtens afslutning. De to domme, parterne har henvist til, afgjorde traktatbrudssoegsmaal i henhold til EOEF-traktatens artikel 169. I saadanne sager holder Domstolen sig noeje til de klagepunkter, Kommissionen har fremfoert under den administrative procedure, og som gentages under retssagen. Det paahviler saaledes ifoelge Domstolens faste praksis "Kommissionen at godtgoere, at det haevdede traktatbrud foreligger. Kommissionen skal for Domstolen fremlaegge de oplysninger, som er noedvendige for, at denne kan efterproeve, om der foreligger traktatbrud, og Kommissionen kan ikke herved paaberaabe sig nogen formodning" (24).
I ingen af de to naevnte sager havde Kommissionen imidlertid specielt paa grundlag af passende oplysninger gjort gaeldende, at der med fastlaeggelsen af forskellige datoer for jagtens afslutning forelaa en tilsidesaettelse af direktivet. I sag 262/85 gjorde Kommissionen helt generelt gaeldende, at der ikke i italiensk lovgivning var taget hoejde for de forskellige ved direktivets artikel 7, stk. 4, paabudte beskyttelsesperioder, som f.eks. den periode, hvor fuglene traekker forud for pardannelsen, og hvori de skal beskyttes (25). Domstolen forkastede dette synspunkt, idet den italienske lovgivning fandtes virkelig at indeholde bestemmelser bl.a. om traekfuglenes traek forud for pardannelsen (26). Vel var der i sagen tale om forskellige datoer for jagtens afslutning, men spoergsmaalet om, hvorvidt en saadan spredning var i overensstemmelse med direktivets beskyttelsesordning, var ikke omtvistet i sagen. I sag C-157/89 kritiserede Kommissionen fastsaettelsen af for sene datoer for afslutningen af jagten paa nitten traekfuglearter (27). Den henviste herved til videnskabelige oplysninger om tidsrummet for hver enkelt af disse arters traek over italiensk omraade. Men for to arters vedkommende havde Kommissionens synspunkt ikke stoette i disse oplysninger; sagen var nemlig den, at disse arter foerst overfloej italiensk omraade efter den dato, der i Italien var fastsat som datoen for afslutningen af jagten paa disse arter. Dette er grunden til, at Domstolen anerkendte Kommissionens anbringende for samtlige de i sagen omhandlede fuglearter, undtagen de to sidstnaevnte (28). Efter min mening kan man ikke heraf udlede, at en fastsaettelse af forskellige datoer for jagtens afslutning er lovlig ifoelge direktivet. Kommissionen havde ikke udtrykkeligt gjort gaeldende, at det ikke var tilfaeldet, og havde i al fald ikke paa nogen maade forsoegt at bevise det. Da Kommissionen udelukkende og undtagelsesfrit gik ud fra oplysninger om traektiden for den enkelte fugleart, kunne Domstolen alene laegge vaegt paa dette ene forhold (29).
26. Herefter skal jeg omtale et sidste argument, som Kommissionen har fremfoert. Kommissionen har anerkendt, at det for saa vidt angaar direktivets gennemfoerelse er noedvendigt at tage hoejde for problemerne om forveksling og forstyrrelser som foelge af fastsaettelse af flere datoer for jagtens afslutning. Dog kan dette ikke efter dens opfattelse give Domstolen anledning til at fastslaa, at en saadan fastsaettelse i og for sig er i strid med direktivet. Myndighederne i medlemsstaten kan nemlig tage hensyn til disse problemer og herved henholde sig til de faktiske, konkret foreliggende forhold. Desuden er ogsaa andre loesninger mulige, f.eks. en omhyggelig kontrol med de ornitologiske kundskaber hos personer, der faar jagttegn, og en grundig efterforskning og strafsanktionering af overtraedelser.
Jeg kan tilslutte mig Kommissionens opfattelse om, at direktivet paa mange punkter levner medlemsstaterne et vidt skoen, og om, at Domstolen ved direktivets fortolkning ikke boer gaa videre end paakraevet for at gennemfoere det med den tilsigtede beskyttelse. I den foreliggende sag kan Kommissionens argumentation dog ikke helt overbevise mig. Hvad faren for forveksling angaar maa det ganske vist anerkendes, at andre loesninger end at paabyde én enkelt (tidlig) dato for jagtens afslutning foreligger. Der vil saaledes bestemt vaere god mening i at kontrollere jaegernes ornitologiske viden ved udstedelsen af jagttegn og i en vidtgaaende modvirkning af overtraedelser. Det maa dog vaere tvivlsomt, om dette er nok. Notatet fra Naturhistorisk Museum, som jeg har vaeret inde paa i det foregaaende (i punkt 21), omtaler forskellige andre forhold af betydning, der ikke har med jaegernes ornitologiske viden at goere, f.eks. de atmosfaeriske forhold, tidspunktet ved dag eller ved nat samt den omstaendighed, at fugle af forskellige arter flyver i samme flok. Og hvad angaar problemet om forstyrrelser som foelge af jagten, er jeg ude af stand til at finde et alternativ til fastsaettelsen af én enkelt dato for jagtens afslutning - og Kommissionen har da heller ikke kunnet foreslaa noget andet (30). Det er dog blevet gjort gaeldende, at faren for forstyrrelser i al fald i lige saa hoej grad som faren for forveksling hindrer beskyttelsen af fuglene (jf. ovenfor i punkt 21).
Selv om jeg saaledes har vanskeligt ved at se, hvorledes en fastsaettelse af flere forskellige datoer for jagtens afslutning med de risici for forveksling og forstyrrelser, en saadan fastsaettelse indebaerer, kan bringes i samklang med kravet om en fuldstaendig beskyttelse af de fugle, som det under alle omstaendigheder er forbudt at jage, kan jeg ikke paa forhaand udelukke, at en medlemsstat vil vaere i stand til at tilvejebringe tilstraekkelig sikkerhed i den forbindelse. Imidlertid paahviler der den paagaeldende medlemsstat en tung bevisbyrde i saa henseende, og den vil vaere saa meget vanskeligere at loefte, som der vil kunne blive tale om utilstraekkelige videnskabelige og tekniske oplysninger af vaerdi saavel om de paagaeldende fugles traeks spredning i tiden som om omfanget af de naevnte risici for forveksling og forstyrrelse. Det tilkommer under en praejudiciel sag ikke Domstolen, men derimod den nationale ret at efterproeve, om medlemsstaten har loeftet denne bevisbyrde.
Besvarelse af det tredje spoergsmaal
27. Med det tredje praejudicielle spoergsmaal skal det afgoeres, om det efter direktivet er lovligt at give praefekterne kompetencen til at fastsaette datoen for jagtens afslutning i deres respektive departementer. Efter min forstaaelse af forelaeggelsesdommene og parternes indlaeg bestaar dette spoergsmaal faktisk af to dele, der vel er sammenhaengende uden noedvendigvis at vaere sammenfaldende. For det foerste spoergsmaalet om, hvorvidt det efter direktivet er muligt at fastsaette jagtens afslutning paa forskellige tidspunkter i en medlemsstats forskellige omraader, eller om der kraeves én enkelt dato for jagtens afslutning. For det andet spoergsmaalet om, hvorvidt en medlemsstat kan give lokale myndigheder befoejelse til at ivaerksaette eller gennemfoere fugledirektivet, eller om der kraeves en ivaerksaettelse paa nationalt plan. Samtlige sagens parter har for Domstolen givet udtryk for synspunkter, der i hoej grad stemmer overens, og min undersoegelse af disse synspunkter kan derfor goeres kort.
28. At datoen for jagtens afslutning veksler fra egn til egn er i og for sig efter direktivet lovligt. Jeg har i detaljer i forbindelse med behandlingen af det foerste praejudicielle spoergsmaal (ovenfor i punkt 17 og 18) omtalt, at det ifoelge artikel 7, stk. 4, tredje punktum, alene kraeves, at datoen for jagtens afslutning fastsaettes paa en saadan maade, at det bliver muligt at tilvejebringe en fuldstaendig beskyttelse af traekfuglene under deres traek forud for pardannelsen. Saafremt det forholder sig saaledes, at traekket forud for pardannelsen begynder paa forskellige tidspunkter i forskellige omraader i en medlemsstat (31), kan denne medlemsstat derfor gennemfoere direktivet ved at fastsaette forskellige datoer for jagtens afslutning for de forskellige omraader, blot der herved i hvert omraade tilvejebringes en fuldstaendig beskyttelse navnlig i betragtning af de ovenfor (i punkt 21) beskrevne risici for forveksling og forstyrrelser.
At kompetencen til at gennemfoere direktivet tillaegges lokale myndigheder eller et regionalt forvaltningsorgan er heller ikke i og for sig et forhold, der efter direktivet er ulovligt. I direktivet findes der ingen saerlige bestemmelser herom, og medlemsstaterne raader derfor i den forbindelse over en stor frihed. Kommissionen og Jagtmodstanderbevaegelsen har med rette anfoert, at denne frihed dog begraenses af medlemsstaternes almindelige forpligtelser, naar det gaelder gennemfoerelsen af direktiver, og saaledes ogsaa fugledirektivet. Det er her - hvor jeg citerer generaladvokat da Cruz Vilaça' s forslag til afgoerelse i sag 247/85 - Domstolens praksis, jeg har i tankerne, en praksis, "hvorefter det er vaesentligt, at hver medlemsstat gennemfoerer direktiver paa en maade, som fuldt ud opfylder kravene om, at den retstilstand, som tilsigtes med direktiverne, skal vaere klar og sikker. Gennemfoerelsen af et direktiv i national ret boer derfor ikke overlades til en national eller regional forvaltningsgren, hvis skoensbefoejelser ikke efter den gaeldende lovgivning er begraenset paa en saadan maade, at de i direktivet opstillede betingelser fuldt ud overholdes" (32). Heraf foelger konkret fugledirektivets artikel 7, stk. 4, tredje punktum, at de lovbestemmelser, hvorved befoejelsen til at fastsaette datoen for afslutningen af jagten paa traekfugle tillaegges en uafhaengig eller lokal myndighed samtidig skal give sikkerhed for, at denne dato i al fald fastsaettes paa en saadan maade, at det bliver muligt at tilvejebringe fuldstaendig beskyttelse under traekket forud for pardannelsen. Det tilkommer den nationale ret at afgoere, om dette navnlig efter den besvarelse, der er givet det foerste og det andet praejudicielle spoergsmaal, er tilfaeldet.
Forslag til afgoerelse
29. Paa baggrund af ovenstaaende redegoerelse foreslaar jeg Domstolen at besvare spoergsmaalene fra Tribunal administratif de Nantes paa foelgende maade:
"1. Datoen for afslutningen af jagten paa traekfugle maa for at vaere lovlig efter artikel 7, stk. 4, tredje punktum, i direktiv 79/409/EOEF fastsaettes paa grundlag af en metode, hvorved det bliver muligt at beskytte disse fuglearter i traektiden forud for pardannelsen fuldstaendigt. Metoder, der har til formaal eller som efter deres art har til foelge, at kun en bestemt procentandel af fugle af en vis art beskyttes, opfylder ikke dette krav. Paa samme maade forholder det sig med metoder, hvorefter der (paa grundlag af de forskellige fuglearter, de forskellige aar og/eller de forskellige geografiske omraader) beregnes en gennemsnitsdato for indledningen af traekket forud for pardannelsen, der uden tilfoejelse af en sikkerhedsmargen fastsaettes som den almindelige dato for jagtens afslutning.
2. En medlemsstats fastsaettelse af flere forskellige datoer for afslutningen af jagten paa forskellige fuglearter er i strid med naevnte artikel 7, stk. 4, tredje punktum, medmindre denne medlemsstat paa grundlag af underbyggede videnskabelige og tekniske oplysninger kan yde garantier, der giver de nationale domstole tilstraekkelig sikkerhed for, at denne fastsaettelse af datoer for afslutningen af jagten ikke er til hinder for en fuldstaendig beskyttelse i traektiden forud for pardannelsen, jf. definitionen heraf ovenfor i besvarelsen af spoergsmaal 1.
3. Fastsaettelsen af forskellige datoer for afslutningen af jagten fra egn til egn er lovlig efter direktivet, forudsat at der opnaas absolut sikkerhed for beskyttelse i hver region. Saafremt lokale myndigheder eller et regionalt forvaltningsorgan tillaegges kompetence til at fastsaette datoen for afslutningen af jagten paa traekfugle, skal det ved de paagaeldende bemyndigelsesbestemmelser i loven sikres, at datoen for jagtens afslutning kun kan fastsaettes saaledes, at det bliver muligt at tilvejebringe en fuldstaendig beskyttelse i traektiden forud for pardannelsen."
(*) Originalsprog: nederlandsk.
(1) - EFT L 103, s. 1.
(2) - Disse artikler stammer fra dekret nr. 86-571 af 14.3.1986, JORF af 18.3.1986, s. 4521; dekretet er senere blevet aendret.
(3) - For de arter, der ikke er naevnt i artikel R.224-5, er der i artikel R.224-4 fastsat almindelige datoer for hhv. den tidligste tilladte dato for jagtens aabning og den seneste tilladte dato for jagtens afslutning. Den tidligste tilladte dato for jagtens aabning er forskellig i fire af Frankrigs geografiske omraader (foerste soendag i september paa Korsika, anden soendag i september i Sydoestfrankrig, tredje soendag i september i Sydvestfrankrig og fjerde soendag i september i Nord- og Midtfrankrig), medens den almindelige sidste tilladte dato for jagtens afslutning for hele landet er den sidste dag i februar.
(4) - Den tidligste tilladte dato for jagtens aabning er den almindelige dato for jagtens aabning efter fastsaettelsen heraf i artikel R.224-4, undtagen for jagten paa skovdue, hvor den er den 15. august.
(5) - For samtlige de fuglearter, der er vandvildt (svoemmefugle), er den tidligste tilladte dato for jagtens aabning den almindelige dato for jagtens aabning efter fastsaettelsen heraf i artikel R.224-4.
(6) - Rapporten indeholder saaledes ikke oplysninger om andre traekfugle end svoemmefugle. Den franske regerings sagkyndige har i retsmoedet bekraeftet, at de videnskabelige oplysninger for disse andre traekfugle kan vaere begraensede. Mere indgaaende undersoegelser vil kunne give til resultat, at deres traek geografisk i videre omfang er fordelt end svoemmefuglenes traek. Naervaerende forslag til afgoerelse omhandler samtlige traekfugle; jf. dog navnlig for andre traekfugle end svoemmefugle nedenfor i punkt 17 samt note 21 og 31.
(7) - Undersoegelsen viser saaledes, at krikand begynder at traekke (forud for pardannelsen) paa forskellige tidspunkter fra aar til aar mellem begyndelsen af januar og slutningen af februar, mens atlingand altid traekker mellem midten og slutningen af februar.
(8) - Samtlige disse oplysninger er angivet med en tidagesperiode som grundenhed - hver maaned omfatter tre saadanne perioder. For graagaas oplyses eksempelvis, 1) at traekket forud for pardannelsen begynder i foerste tidagesperiode i februar, 2) at dette begyndelsestidspunkt straekker sig fra den foerste til den tredje tidagesperiode i februar, og 3) at hovedtraektiden ligger i tiden fra den anden tidagesperiode i februar til den foerste tidagesperiode i marts.
(9) - Jagtmodstanderbevaegelsen har i retsmoedet oplyst, at Muséum national d' histoire naturelle udtrykkeligt har stillet sig afvisende til dette cirkulaere, hvis indhold angiveligt skulle vaere videnskabelig underbygget; dette bestrides ikke fra anden side.
(10) - Jf. vedroerende denne enhed note 8.
(11) - Dom af 17.1.1991, sag C-157/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 57.
(12) - Dommen vedroerte ogsaa denne bestemmelses andet punktum. I det foelgende citat ser jeg bort fra udtalelserne om dette punktum.
(13) - Praemis 12, 13 og 14 i dommen i naevnte sag C-157/89.
(14) - I fortsaettelsen i naervaerende forslag til afgoerelse vil der ikke blive tale om det i samme punktum omhandlede forbud mod jagt paa traekfugle i yngletiden, eller om det tilsvarende forbud i det foregaaende punktum, idet disse forbud ikke er omtvistede i naervaerende sag. Men argumentationen her kan ogsaa mutatis mutandis tillaegges gyldighed for dem.
(15) - Jf. dom af 28.2.1991, sag C-57/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 883, praemis 22; i denne dom henvises til dommene af 8.7.1987, sag 247/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3029, og sag 262/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3073.
(16) - Jf. punkt 21 i mit forslag til afgoerelse i naevnte sag C-157/89.
(17) - Jf. bl.a. dom af 8.7.1987, sag 262/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3094, praemis 9.
(18) - Jf. paa dette punkt punkt 11 i mit forslag til afgoerelse i naevnte sag C-157/89.
(19) - Jf. praemis 12 og 13, som naevnt ovenfor i punkt 12.
(20) - Ved gennemsnit er der her i vid forstand tale om alle de statistiske metoder, der benytter den centrale tendens, som modus (den hyppigste vaerdi, her den hyppigste dato) og midtvaerdien (den centrale dato).
(21) - Foelgerne heraf er alvorligere, jo mere datoen for traekkets begyndelse veksler; jf. for saa vidt angaar de geografiske svingninger, det om andre traekfugle end svoemmefugle i note 6 anfoerte.
(22) - Spoergsmaalet, om der er det, maa faktisk afgoeres af den nationale ret.
(23) - Dom af 8.7.1987, sag 262/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3073.
(24) - Dom af 25.5.1982, sag 96/91, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, praemis 6; jf. endvidere bl.a. dom af 20.5.1990, sag C-62/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 925, praemis 37.
(25) - I replikken havde Kommissionen desuden rejst kritik af grundlaget for valget af datoerne for jagtens afslutning. Det her henhoerende anbringende kunne ikke admitteres, idet det ikke var fremfoert under den administrative procedure; jf. punkt 24.
(26) - Praemis 23.
(27) - Praemis 21-27.
(28) - Praemis 25 og 26.
(29) - Jagtmodstanderbevaegelsen har i retsmoedet uden at blive imoedegaaet af sagens andre parter anfoert, at den italienske lovgivningsmagt i mellemtiden havde opfyldt denne dom ved udstedelsen af en anden lov, hvorved der indfoeres en enkelt dato for jagtens afslutning.
(30) - Som anfoert af Jagtmodstanderbevaegelsen i retsmoedet er en saadan fastsaettelse ogsaa den eneste forebyggende loesning. Ifoelge EOEF-traktatens artikel 130 R, stk. 2, skal Faellesskabets foranstaltninger paa miljoeomraadet bl.a. bygge paa princippet om forebyggende indgreb.
(31) - Jf. note 6 for saa vidt angaar andre traekfugle end svoemmefugle; jf. desuden note 21.
(32) - Generaladvokat da Cruz Vilaça' s forslag til afgoerelse i sag 247/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. 1987, s. 3055 f.
Full & Egal Universal Law Academy