Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
++++
1. Actes des institutions - Procédure d' élaboration - Consultation du Parlement - Reconsultation en cas de modification substantielle apportée à la proposition initiale
2. Transports - Navigation intérieure - Assainissement structurel - Primes de déchirage - Contribution spéciale - Régime transitoire - Violation des principes de non-rétroactivité, de protection de la confiance légitime, de proportionnalité et d' égalité de traitement - Absence
(Règlement du Conseil n 1101/89, art. 8, § 1, sous a), et § 3, sous a))
Sommaire
1. Lorsqu' elle est prévue, la consultation du Parlement européen implique qu' une nouvelle consultation intervienne chaque fois que le texte finalement adopté, considéré dans son ensemble, s' écarte dans sa substance même de celui sur lequel le Parlement a déjà été consulté, à l' exception des cas où les amendements correspondent, pour l' essentiel, au souhait exprimé par le Parlement lui-même.
2. Ne viole pas les principes de non-rétroactivité, de protection de la confiance légitime, de proportionnalité et d' égalité de traitement le régime transitoire prévu à l' article 8 du règlement n 1101/89, relatif à l' assainissement structurel dans la navigation intérieure, qui subordonne, pour une période déterminée, la mise en service de bateaux nouvellement construits à la condition que le propriétaire du bateau à mettre en service déchire sans prime de déchirage un tonnage de cale équivalant à celui de ce bateau, ou qu' il verse au fonds de déchirage une contribution spéciale d' un montant égal à celui de la prime de déchirage, s' il n' apporte pas la preuve que la construction était en cours au moment de l' entrée en vigueur du règlement, que les travaux déjà réalisés représentent au moins la mise en oeuvre de 20% de la quantité d' acier nécessaire ou de 50 tonnes et que la livraison et la mise en service du bateau interviendront dans les six mois suivant l' entrée en vigueur du règlement.
En effet, d' une part, s' il est exact que le règlement, qui ne s' applique qu' après son entrée en vigueur, produit des effets onéreux à l' égard de certains opérateurs ayant passé des commandes de navires avant son entrée en vigueur, on ne saurait admettre que ceux-ci pouvaient légitimement s' attendre à ce que de nouveaux bateaux commandés peu après la publication de la proposition de règlement pouvaient être mis en service aux conditions, moins strictes que celles finalement retenues, prévues par celle-ci, alors que la Commission pouvait modifier sa proposition à tout moment, que le Conseil pouvait prendre un acte constituant amendement de la proposition et qu' ils devaient savoir que les milieux professionnels souhaitaient un régime transitoire plus strict.
D' autre part, s' agissant de la proportionnalité, il apparaît que le régime adopté est approprié et a pu être jugé nécessaire par le Conseil pour limiter efficacement les investissements nouveaux dans un secteur caractérisé par des surcapacités structurelles.
Enfin, s' agissant du principe d' égalité de traitement, on ne saurait exiger du législateur communautaire qu' il aménage des conditions objectivement établies pour l' application d' un régime en fonction de décisions particulières, tel le choix d' un chantier naval ne pouvant réduire ses délais de livraison.
Parties
Dans les affaires jointes C-13/92, C-14/92, C-15/92 et C-16/92,
ayant pour objet des demandes adressées à la Cour, en application de l' article 177 du traité CEE, par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Pays-Bas) et tendant à obtenir, dans les litiges pendants devant cette juridiction entre
Driessen en Zonen v o f,
A. Molewijk,
Motorschiff Sayonara Basel AG,
C. Mourik en Zoon v o f
et
Minister van Verkeer en Waterstaat,
une décision à titre préjudiciel sur la validité de l' article 8, paragraphe 1, sous a), et paragraphe 3, sous a), du règlement n 1101/89 du Conseil, du 27 avril 1989, relatif à l' assainissement structurel dans la navigation intérieure (JO L 116, p. 25),
LA COUR (cinquième chambre),
composée de MM. G. C. Rodríguez Iglesias, président de chambre, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse et D. A. O. Edward, juges,
avocat général: M. F. G. Jacobs
greffier: Mme D. Louterman-Hubeau, administrateur principal
considérant les observations écrites présentées:
- pour Driessen en Zonen v o f, par Me A. M. Bleeker-Van Velzen, avocat au barreau de Rotterdam,
- pour A. Molewijk, Motorschiff Sayonara Basel AG et Mourik en Zoon v o f, par Me J.J. Feenstra, et Me W. P. Sprenger, avocats au barreau de Rotterdam,
- pour le gouvernement néerlandais, par M. B. R. Bot, secrétaire général au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,
- pour le Conseil, par MM. P. Woodland et G. Houttuin, membres du service juridique, en qualité d'agents,
- pour la Commission, par MM. T. Van Rijn et X. Lewis, membres du service juridique, en qualité d'agents,
vu le rapport d' audience,
ayant entendu les observations orales de Driessen en Zonen v o f, de A. Molewijk, Motorschiff Sayonara Basel AG et Mourik en Zoon v o f, du gouvernement néerlandais, représenté par M. A. Bos, conseiller juridique au ministère des Affaires étrangères, du Conseil et de la Commission à l' audience du 22 avril 1993,
ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 27 mai 1993,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par arrêts du 8 novembre 1991, parvenus à la Cour le 22 janvier 1992, le College van Beroep voor het bedrijfsleven (Pays-Bas) a posé, en vertu de l' article 177 du traité CEE, une question préjudicielle sur la validité de l' article 8, paragraphe 1, sous a), et paragraphe 3, sous a), du règlement (CEE) n 1101/89 du Conseil, du 27 avril 1989, relatif à l' assainissement structurel dans la navigation intérieure (JO L 116, p. 25, ci-après "règlement").
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre de litiges opposant les sociétés Driessen en Zonen (ci-après "Driessen"), A. Molewijk (ci-après "Molewijk"), Motorschiff Sayonara Basel (ci-après "Sayonara") et C. Mourik en Zoon (ci-après "Mourik") au ministre des Transports, des Eaux et des Travaux publics.
3 Le règlement vise à mettre fin aux surcapacités structurelles dans le domaine de la navigation intérieure. A cet effet, il prévoit un système d' actions de déchirage coordonnées sur le plan communautaire.
4 En vertu de l' article 3, paragraphe 1, du règlement, chacun des États membres dont les voies navigables sont reliées à celles d' un autre État membre et dont le tonnage de la flotte est supérieur à 100 000 tonnes, est tenu de créer un fonds de déchirage. L' article 4 prévoit que, pour chacun des bateaux soumis au règlement, le propriétaire verse une cotisation à l' un des fonds créés en vertu de l' article 3. Selon l' article 5, paragraphe 1, le propriétaire de tout bateau auquel le règlement s' applique reçoit, s' il déchire ce bateau, du fonds dont celui-ci relève, une prime de déchirage. L' article 6, paragraphe 1, dispose que la Commission fixe le taux des cotisations annuelles à verser au fonds pour chaque bateau, le taux des primes de déchirage, la période de l' action de déchirage pendant laquelle des primes de déchirage sont payées, les conditions dans lesquelles celles-ci peuvent être obtenues et le coefficient de valorisation pour les différents types et catégories de matériel fluvial.
5 Pour éviter que les effets de l' action de déchirage soient annihilés par une mise en service simultanée d' une cale supplémentaire, l' article 8, paragraphe 1, sous a), du règlement prévoit que, pendant une période de cinq ans à compter de l' entrée en vigueur dudit règlement, la mise en service de bateaux nouvellement construits est subordonnée à la condition:
"- que le propriétaire du bateau à mettre en service déchire sans prime de déchirage un tonnage de cale équivalant à celui de ce bateau" (régime appelé règle du 'vieux pour neuf' ),
- ou que, s' il ne déchire aucun bateau, il verse au fonds dont son nouveau bateau relève ou qu' il a choisi conformément à l' article 4 une contribution spéciale d' un montant égal à celui de la prime de déchirage fixée pour un tonnage égal à celui du nouveau bateau,
..."
6 L' article 8, paragraphe 3, sous a), du règlement instaure une période transitoire pendant laquelle le propriétaire d' un bateau nouvellement construit n' est pas tenu de déchirer un bateau d' un tonnage équivalent ou de verser une contribution spéciale, à condition qu' il apporte la preuve:
"- que la construction était en cours au moment de l' entrée en vigueur du présent règlement,
- que les travaux déjà réalisés représentent au moins la mise en oeuvre de 20 % de la quantité d' acier nécessaire ou de 50 tonnes
et
- que la livraison et la mise en service interviendront dans les six mois suivant l' entrée en vigueur du présent règlement."
7 Le règlement étant entré en vigueur, en vertu de son article 11, le jour même de sa publication, soit le 28 avril 1989, le délai prévu à l' article 8, paragraphe 3, sous a), troisième tiret, est arrivé à échéance le 28 octobre 1989.
8 Les trois conditions, énoncées au point 6 ci-dessus, de l' application du régime transitoire ne figuraient pas dans la première proposition de règlement présentée par la Commission au Conseil le 19 mai 1988 (JO C 297, p. 13). L' article 8, paragraphe 1, deuxième alinéa, se limitait en effet à exiger que le bénéficiaire du régime transitoire apporte la preuve que la construction de nouveaux bateaux était en cours le jour où une action de déchirage a été décidée.
9 Le 2 septembre 1988, l' Union internationale de la navigation fluviale (UINF) et l' Organisation européenne des bateliers (OEB) ont adressé une lettre à la Commission. Considérant que la rédaction de l' article 8, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la proposition précitée n' était pas suffisamment stricte, ils suggéraient de soumettre l' application du régime en question à la réalisation de trois conditions. Le 14 octobre 1988, le Nederlandse sociaal economische raad (SER) a adressé au Minister van Verkeer en Waterstaat (ci-après "ministre") un avis dans lequel une formulation plus stricte était proposée. Enfin, pendant les mois de septembre à novembre 1988, des articles exprimant un point de vue similaire sont parus dans plusieurs publications professionnelles.
10 Le 16 novembre 1988, le Parlement européen a rendu un avis sur la proposition de la Commission (JO C 326, p. 54). L' article 8 y était amendé de manière à y inclure les trois conditions proposées par l' UINF et l' OEB dans la lettre précitée.
11 Le 23 décembre 1988, la Commission a présenté une proposition modifiée (JO C 31, 1989, p. 14), mentionnant les trois conditions en question dans des termes identiques à ceux qui avaient été proposés par le Parlement. La première et la troisième conditions, dont le libellé diffère à certains égards du texte du règlement finalement adopté, repris au point 6 ci-dessus, étaient rédigées comme suit:
"a) que la construction était en cours au moment de l' action de déchirage en cause;
...
c) que la livraison et la mise en service interviendront dans les six mois qui suivent l' action visée au point a)."
12 Driessen, partie au principal dans l' affaire C-13/92, a, par acte du 14 décembre 1988, donné ordre au chantier Van Eijk Scheepsbouw de construire et de livrer une coque en acier pour un bateau de navigation intérieure, qui devait être livré au plus tard au cours de la quatrième semaine de l' année 1990. Par lettre du 5 janvier 1990, le ministre des Transports et des Eaux a indiqué que Driessen n' avait pas satisfait à la condition relative à la mise en service dans les six mois suivant l' entrée en vigueur du règlement. La coque a été livrée par le chantier dans la deuxième semaine de 1990 et le bateau a été mis en service le 17 février 1990.
13 Molewijk, partie au principal dans l' affaire C-14/92, a, par acte du 25 novembre 1988, donné ordre au chantier Grave BV de construire un bateau de navigation intérieure dont la livraison aurait lieu au plus tard le 31 mars 1990. Par décision du 27 mars 1990, le ministre a imposé à Molewijk l' obligation de verser la somme de 873 933 HFL au titre de la contribution spéciale visée à l' article 8, paragraphe 1, sous a), deuxième tiret du règlement. La livraison du bateau a eu lieu le 7 avril 1990 et sa mise en service le 21 avril 1990.
14 Sayonara, partie au principal dans l' affaire C-15/92, a, par acte du 1er mars 1989, donné ordre au chantier Scheepswerf Slob BV de construire un bateau de navigation intérieure, dont la livraison aurait lieu le 31 janvier 1990. Par décision du 28 mai 1990, le ministre a imposé à Sayonara le paiement de la contribution spéciale visée à l' article 8, paragraphe 1, sous a), deuxième tiret, du règlement. Le premier transport dans le bateau en cause a été effectué le 22 juin 1990.
15 Mourik, partie au principal dans l' affaire C-16/92, a, par acte du 25 février 1989, donné ordre au chantier Gebroeders Buys Scheepsbouw BV de construire un bateau de navigation intérieure, dont la livraison aurait lieu au mois d' avril 1990. Par lettre du 13 octobre 1989, le ministre a fait savoir à la société Mourik que le bateau en construction ne satisfaisait pas à la condition posée par l' article 8, paragraphe 3, sous a), du règlement, selon laquelle les travaux déjà réalisés devaient représenter au moins la mise en oeuvre de 20 % de la quantité d' acier nécessaire ou de 50 tonnes. Par décision du 9 avril 1990, le ministre a imposé à la société l' obligation de verser une contribution spéciale au titre de l' article 8, paragraphe 1, sous a), deuxième tiret, du règlement, parce que, outre que cette condition n' était pas remplie, le bateau avait été mis en service au milieu de l' année 1990.
16 Les quatre requérantes dans les affaires au principal (ci-après les "requérantes") ont formé des recours devant le College van Beroep voor het bedrijfsleven, visant à l' annulation des décisions qui leur imposaient le paiement de la contribution spéciale.
17 C' est dans ce contexte que la juridiction nationale a posé à la Cour la question préjudicielle suivante, identique pour les quatre affaires au principal:
"Les dispositions combinées relatives au régime de contribution spéciale de l' article 8, paragraphe 1, sous a), deuxième tiret du règlement (CEE) n 1101/89 du Conseil, et relatives au régime transitoire, dudit article 8, paragraphe 3, sous a), sont-elles dépourvues de validité, dans la mesure où elles ne prennent pas en compte, ou à tout le moins dans la mesure où elles prennent insuffisamment en compte une situation telle que celle évoquée dans le cadre de la présente procédure?"
18 Les situations visées par la juridiction nationale sont celles décrites aux points 12 à 15.
19 Pour un plus ample exposé des faits des litiges au principal, du déroulement de la procédure ainsi que des observations écrites présentées à la Cour, il est renvoyé au rapport d' audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.
20 Il convient d' examiner successivement les différents motifs d' invalidité qui ont été invoqués par les parties requérantes au principal dans leurs observations.
Sur le droit de consultation du Parlement européen
21 Trois des quatre parties requérantes au principal soutiennent que le Parlement européen devait être consulté une nouvelle fois car le texte de l' article 8, paragraphes 1 et 3, finalement arrêté par le Conseil s' écartait substantiellement de la proposition initiale de la Commission.
22 Elles font valoir, d' une part, que le texte finalement adopté par le Conseil a ajouté deux nouvelles conditions, figurant aux deuxième et troisième tirets de l' article 8, paragraphe 3, sous a), du règlement, à la condition initialement prévue par la proposition de la Commission pour pouvoir bénéficier du régime transitoire, durcissant ainsi considérablement les conditions de ce régime. Elles font valoir, d' autre part, que la date à laquelle le régime de déchirage prévu par l' article 8, paragraphe 1, du règlement s' applique et à laquelle les conditions prévues pour bénéficier du régime transitoire doivent être vérifiées est, dans le texte arrêté par le Conseil, l' entrée en vigueur du règlement et non plus, comme dans la proposition initiale de la Commission, le début de chaque action de déchirage décidée par cette institution.
23 Selon la jurisprudence de la Cour, une nouvelle consultation du Parlement européen est exigée chaque fois que le texte finalement adopté, considéré dans son ensemble, s' écarte dans sa substance même de celui sur lequel le Parlement a déjà été consulté, à l' exception des cas où les amendements correspondent, pour l' essentiel, aux souhaits exprimés par le Parlement lui-même (arrêt du 16 juillet 1992, Parlement/Conseil, C-65/90, Rec. p. I-4593, point 16).
24 Sur le premier point, il suffit de relever que, si la proposition initiale de la Commission se bornait à prévoir que les bateaux pour lesquels les propriétaires apportaient la preuve que leur construction était en cours le jour où une action de déchirage avait été décidée n' étaient pas soumis au régime prévu par l' article 8, paragraphe 1, du règlement, et si le texte finalement adopté par le Conseil a ajouté, à son article 8, paragraphe 3, sous a), deuxième et troisième tirets, deux nouvelles conditions, à savoir, d' une part, que les travaux déjà réalisés représentent au moins la mise en oeuvre de 20 % de quantité d' acier nécessaire ou de 50 tonnes et, d' autre part, que la livraison et la mise en service interviennent dans les six mois suivant l' entrée en vigueur du règlement, ces deux conditions ont été ajoutées à la demande expresse du Parlement.
25 Sur le second point, il suffit de constater que, si, dans la proposition initiale de la Commission, la date à partir de laquelle s' appliquait le régime de déchirage prévu à l' article 8, paragraphe 1, et à laquelle s' appréciait la condition posée pour bénéficier du régime transitoire, c' est-à-dire celle reprise ultérieurement à l' article 8, paragraphe 3, sous a), premier tiret, du règlement, était le début de l' action de déchirage décidée par la Commission, et si, dans le texte finalement adopté par le Conseil, cette date est la date d' entrée en vigueur du règlement, une telle modification ne peut pas être regardée comme une modification substantielle du texte adopté par le Parlement, dès lors que la Commission aurait pu, sur la base de ce dernier texte, engager une action de déchirage dès l' entrée en vigueur du règlement.
26 Dans ces circonstances, une nouvelle consultation du Parlement européen n' était pas nécessaire.
Sur les principes de non-rétroactivité et de la confiance légitime
27 Les requérantes font valoir que le régime instauré par le règlement s' applique à des situations juridiques constituées avant son entrée en vigueur et que, de ce fait, il est contraire aux principes de la sécurité juridique et de la non-rétroactivité des lois. Elles relèvent que les contrats qu' elles ont conclus en vue de la construction de nouveaux bateaux ont été signés avant l' entrée en vigueur du règlement litigieux qui, dès lors, leur impose rétroactivement des obligations nouvelles.
28 Le règlement litigieux est entré en vigueur le 28 avril 1989. Or, son application est expressément reportée, en vertu de son article 11, deuxième alinéa, au 1er mai 1989. Par conséquent, ses dispositions ne sont pas applicables avant son entrée en vigueur.
29 Toutefois, il est exact que le règlement produit des effets onéreux à l' égard de certains opérateurs économiques, tels que les requérants, qui ont passé des commandes de navires avant son entrée en vigueur.
30 Dans ces conditions, il convient d' examiner si, en imposant de telles charges à certains opérateurs économiques, le Conseil a respecté, dans l' exercice de son pouvoir normatif, la confiance légitime des intéressés.
31 A cet égard, les requérantes font valoir que la proposition de règlement publiée au Journal officiel des Communautés européennes le 22 novembre 1988 avait déjà prévu un régime transitoire et que, par conséquent, elles pouvaient légitimement s' attendre à ce que de nouveaux bateaux ayant fait l' objet d' une commande peu de temps après la publication de cette proposition puissent être librement mis en service, sans qu' elles aient à respecter les conditions plus restrictives exigées finalement par le règlement.
32 Ces arguments ne peuvent être accueillis.
33 En premier lieu, l' on ne saurait admettre que les requérantes au principal aient pu fonder une confiance légitime sur le maintien du régime prévu dans la proposition précitée de la Commission, alors qu' il résulte de l' article 149 du traité que cette institution peut modifier une telle proposition à tout moment et que le Conseil peut prendre un acte constituant amendement de la proposition.
34 En deuxième lieu, compte tenu de la lettre de l' UINF et de l' OEB adressée à la Commission, de l' avis de la SER adressé au ministre ainsi que des divers articles publiés dans la presse spécialisée, les requérants au principal ont dû savoir que les milieux professionnels intéressés considéraient que le régime transitoire, tel qu' il était prévu dans la proposition initiale de la Commission, n' était pas suffisamment strict. Il est à noter sur ce point que, en septembre 1988, les organisations professionnelles avaient déjà proposé de soumettre l' application du régime en question à trois conditions qui correspondaient en substance à celles qui ont été finalement retenues.
35 Il s' ensuit que les dispositions litigieuses ne violent pas le principe de la confiance légitime.
Sur le principe de proportionnalité
36 En ce qui concerne la proportionnalité des dispositions litigieuses, mise en cause par les requérantes, il y a lieu de constater, tout d' abord, que ces dispositions sont appropriées pour limiter les investissements nouveaux dans un secteur caractérisé par des surcapacités structurelles, objectif poursuivi par le règlement, ainsi qu' il résulte du troisième considérant.
37 Ensuite, il convient de relever que les conditions auxquelles l' article 8, paragraphe 3, sous a), du règlement soumet la dérogation transitoire n' apparaissent pas comme allant au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi.
38 En effet, le Conseil a pu raisonnablement estimer que des conditions moins restrictives auraient permis aux entreprises d' effectuer rapidement leurs commandes de construction de nouveaux bateaux peu avant l' entrée en vigueur du règlement, avec la conséquence que la venue de ces bateaux aurait accru la surcapacité existante.
39 Le risque avait d' ailleurs été souligné par des organisations professionnelles du secteur et par le Parlement européen dans son avis du 16 novembre 1988.
40 Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que les dispositions litigieuses respectent le principe de proportionnalité.
Sur le principe d' égalité
41 Selon les requérantes, le Conseil a violé le principe d' égalité de traitement en ce que les conditions auxquelles est subordonné le bénéfice de la dérogation transitoire désavantagent les entreprises qui ont confié la construction de bateaux à des petits chantiers, incapables d' accélérer la livraison, par rapport à celles qui, ayant choisi un grand chantier, sont en mesure d' obtenir une livraison plus rapide et de mettre ainsi en service leurs bateaux dans le délai fixé par le règlement pour pouvoir bénéficier de ladite dérogation.
42 Cet argument doit être rejeté. En effet, on ne saurait exiger du législateur communautaire, sur la base du principe d' égalité de traitement, qu' il aménage des conditions objectivement établies pour l' application d' un régime en fonction de décisions particulières, propres à chaque opérateur, telles que le choix du chantier naval auquel il confie la construction d' un bateau.
43 Dès lors, il y a lieu de répondre à la juridiction de renvoi que l' examen de la question n' a révélé aucun élément de nature à affecter la validité des dispositions combinées de l' article 8, paragraphes 1, sous a), deuxième tiret et 3, sous a) du règlement (CEE) n 1101/89 du Conseil du 27 avril 1989, relatif à l' assainissement structurel dans la navigation intérieure.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
44 Les frais exposés par le gouvernement néerlandais, par le Conseil et par la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement. La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre),
statuant sur la question à elle soumise par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven, par arrêts du 8 novembre 1991, dit pour droit:
L' examen de la question n' a révélé aucun élément de nature à affecter la validité des dispositions combinées de l' article 8, paragraphes 1, sous a), deuxième tiret, et 3, sous a), du règlement (CEE) n 1101/89 du Conseil du 27 avril 1989, relatif à l' assainissement structurel dans la navigation intérieure.
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