Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
1. Fri udveksling af tjenesteydelser - traktatens bestemmelser - anvendelsesomraade - indfoersel af reklamer og lodsedler, der skal goere det muligt for indbyggerne i en medlemsstat at deltage i et lotteri arrangeret i en anden medlemsstat - omfattet
(EOEF-traktaten, art. 59 og 60)
2. Fri udveksling af tjenesteydelser - hindringer - national lovgivning, der forbyder lotterivirksomhed - berettigelse - beskyttelse af forbrugerne og samfundsordenen
(EOEF-traktaten, art. 59)
Sammendrag
1. Indfoersel af reklamer og lodsedler til en medlemsstat for at faa indbyggerne i denne medlemsstat til at deltage i et lotteri arrangeret i en anden medlemsstat er en virksomhed vedroerende "tjenesteydelser", som omhandlet i traktatens artikel 60, og omfattes foelgelig af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 59.
For det foerste er lotterivirksomhed - hvorved forstaas ydelser, der normalt udfoeres mod en betaling, der bestaar i lodsedlens pris - ikke og heller ikke for saa vidt angaar den forsendelse og distribution over landegraenserne af fysiske genstande, der er noedvendige for, at lotteriet kan arrangeres eller drives, omfattet af reglerne om varernes frie bevaegelighed. Den omfattes heller ikke af reglerne om den frie bevaegelighed for personer, der kun omfatter personers bevaegelser, eller af reglerne om den frie bevaegelighed for kapital, der omhandler kapitalbevaegelser som saadan, men ikke alle kapitaloverfoersler, der er noedvendige som led i erhvervsudoevelse.
For det andet er det ikke til hinder for at betegne denne virksomhed som tjenesteydelser, at den er genstand for saerlig intensiv regulering og streng kontrol fra de offentlige myndigheder i Faellesskabets medlemsstater, for den kan ikke betragtes som en virksomhed, der paa grund af sin skadelige karakter er forbudt i alle medlemsstater, og som i faellesskabsretlig henseende kan sammenlignes med handel med ulovlige produkter.
Hverken den uberegnelige karakter af den indtjening, som udgoer modydelsen for det vederlag, der oppebaeres af arrangoeren, eller det forhold, at deltagelse i lotterier, selv om de arrangeres for at opnaa en indtjening, kan have et praeg af leg, eller den omstaendighed, at udbyttet fra et lotteri i almindelighed kun kan anvendes til bestemte almennyttige formaal, fratager lotterivirksomhed dens oekonomiske karakter.
2. En national lovgivning, der med naermere fastsatte undtagelser forbyder afholdelse af lotterier paa medlemsstatens territorium, og som saaledes fuldstaendigt forhindrer arrangoerer af lotterier i andre medlemsstater i at markedsfoere deres lotterier og saelge lodsedler - direkte eller gennem uafhaengige kollektoerer - i den medlemsstat, der har gennemfoert denne lovgivning, udgoer - ogsaa selv om den anvendes uden forskel - en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser.
Imidlertid kan denne hindring, for saa vidt den paagaeldende lovgivning ikke indebaerer nogen forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, vaere berettiget af hensyn til beskyttelsen af forbrugerne og samfundsordenen.
De saerlige forhold ved lotterier begrunder saaledes, at der tilkommer de nationale myndigheder et skoen, der omfatter fastsaettelsen af de fornoedne forskrifter til beskyttelse af deltagerne i spillet og mere generelt, under hensyntagen til hver enkelt medlemsstats socialt og kulturelt betingede saeregenheder, til beskyttelsen af samfundsordenen, saavel for saa vidt angaar de naermere bestemmelser om tilrettelaeggelsen af lotterierne som omfanget af indsatserne og anvendelsen af det udbytte, de afkaster, samt omfatter afgoerelsen af, om det er noedvendigt at begraense eller forbyde dem.
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 3. april 1992, indgaaet til Domstolen den 18. juni s.aa., har High Court of Justice of England and Wales (Queen' s Bench Division) i henhold til EOEF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen seks praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af traktatens artikel 30, 36, 56 og 59 med henblik paa en afgoerelse af, om en national lovgivning, der forbyder visse lotterier paa en medlemsstats territorium, er forenelig med disse bestemmelser.
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en sag anlagt af Commissioners of Customs and Excise (herefter benaevnt "toldvaesenet") mod Gerhart og Joerg Schindler vedroerende forsendelse til privatpersoner i Det Forenede Kongerige af reklamer for og bestillingsblanketter til et lotteri, der var arrangeret i Forbundsrepublikken Tyskland.
3 Gerhart og Joerg Schindler udoever selvstaendig virksomhed som kollektoerer for "Sueddeutsche Klassenlotterie" (herefter benaevnt "SKL"), som er en offentlig institution, der arrangerer lotteri i serier paa vegne af fire tyske delstater. Deres virksomhed bestaar i at markedsfoere SKL' s lotterier og herunder at saelge lodsedler dertil.
4 Gerhart og Joerg Schindler sendte i denne forbindelse breve til privatpersoner i Det Forenede Kongerige fra Nederlandene. Hvert brev indeholdt en skrivelse, der opfordrede adressaten til at deltage i det 87. lotteri i SKL, tilmeldingsblanketter til lotteriet samt en adresseret svarkuvert.
5 Disse breve blev standset og beslaglagt af toldvaesenet ved Dover Postal Depot med den begrundelse, at de var indfoert i strid med section 1(ii) i Revenue Act 1898 (toldloven af 1898, herefter benaevnt "1898-loven") sammenholdt med section 2 i Lotteries and Amusements Act 1976 (lov af 1976 om lotterier og forlystelser, herefter benaevnt "1976-loven"), som disse var affattet foer National Lottery etc. Act 1993 (lov af 1993 om landsdaekkende og andre lotterier).
6 Section 1 i 1898-loven bestemte i den dagaeldende affattelse:
"Indfoersel af foelgende artikler er forbudt:
i) ...
ii) Enhver reklame for eller anden meddelelse om traekning eller kommende traekning i et lotteri, som efter Commissioners of Customs and Excise' s opfattelse er indfoert for i strid med lovgivningen om lotterier at blive offentliggjort i Det Forenede Kongerige."
7 I henhold til section 1 i 1976-loven er alle lotterier ulovlige, som ikke i henhold til den britiske lovgivning om spil (jf. saerlig Gaming Act 1968, lov om spil) er spil, dvs. en udlodning af gevinster i form af ting eller penge, der sker paa grundlag af tilfaeldighed eller held, og som er baseret paa deltagernes indsats af penge. Loven undtager dog fra forbuddet visse former for lotterier, der i alt vaesentligt er smaa lotterier, der arrangeres til stoette for almennyttige formaal.
8 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at det 87. lotteri i SKL var forbudt i henhold til disse bestemmelser.
9 1976-lovens section 2 bestemte i den dagaeldende affattelse:
"... enhver, som i forbindelse med et lotteri, der afholdes eller skal afholdes enten i Storbritannien eller andetsteds,
...
d) bringer eller opfordrer en anden til at sende lodsedler til eller reklame for et lotteri ind i Storbritannien med henblik paa salg eller distribution
eller
e) ud af Storbritannien sender eller forsoeger at sende penge eller andre vaerdigenstande modtaget for salg eller levering af lodsedler eller andele i et lotteri, eller dokumenter, der bevidner salget eller leveringen deraf eller angiver navnet paa indehaveren,
eller
g) bevaeger eller forsoeger at bevaege en person til at udfoere en af de ovennaevnte handlinger,
ifalder straf."
10 I sagen anlagt af toldvaesenet ved High Court of Justice til stadfaestelse af beslaglaeggelsen af brevene gjorde Gerhart og Joerg Schindler som sagsoegte gaeldende, at bestemmelserne i 1898-lovens section 1(ii), og 1976-lovens section 2 er uforenelige med bestemmelserne i EOEF-traktatens artikel 30 eller, subsidiaert, med bestemmelserne i traktatens artikel 59, fordi de forbyder indfoersel til en medlemsstat af lodsedler og bestillingsblanketter til samt skrivelser vedroerende et lotteri, der afholdes lovligt i en anden medlemsstat.
11 Toldvaesenet anfoerte heroverfor, at lodsedler og reklamemateriale for et lotteri ikke er "varer" i traktatens forstand, og at hverken traktatens artikel 30 eller artikel 59 finder anvendelse paa indfoerselsforbuddet i britisk lovgivning, idet lovgivningen vedroerte alle stoerre lotterier uanset deres hjemsted, og forbuddet under alle omstaendigheder fra den britiske regerings side er begrundet i hensynet til at begraense lotterier af socialpolitiske grunde og oensket om at forebygge bedrageri.
12 Da High Court of Justice fandt, at sagens afgoerelse afhang af fortolkningen af faellesskabsretlige bestemmelser, udsatte den sagen og forelagde Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"1. Er lodsedler til eller reklame for et lotteri, som lovligt afholdes i en anden medlemsstat, varer i henhold til Rom-traktatens artikel 30?
2. Saafremt dette spoergsmaal besvares bekraeftende, finder artikel 30 da anvendelse paa Det Forenede Kongeriges forbud mod indfoersel af lodsedler til eller reklamer for stoerre lotterier, naar restriktionerne i Det Forenede Kongeriges lovgivning vedroerende afholdelse i dette land af saadanne lotterier gaelder uden forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet og uanset, om lotteriet arrangeres uden for eller i Det Forenede Kongerige?
3. Saafremt dette besvares bekraeftende, udgoer da i dette tilfaelde Det Forenede Kongeriges oenske om at begraense lotterier ud fra socialpolitiske hensyn og at forebygge bedrageri lovlige hensyn til den offentlige orden eller den offentlige saedelighed, som kan begrunde de anfaegtede restriktioner i medfoer af artikel 36 eller paa andet grundlag?
4. Udgoer levering af lotterisedler til eller forsendelse af reklamer for et lotteri, som afholdes lovligt i en anden medlemsstat, udveksling af tjenesteydelser efter betydningen i Rom-traktatens artikel 59?
5. Saafremt det foregaaende spoergsmaal besvares bekraeftende, finder artikel 59 da anvendelse paa Det Forenede Kongeriges forbud mod indfoersel af lodsedler til eller reklame for stoerre lotterier, naar restriktionerne i Det Forenede Kongeriges lovgivning vedroerende afholdelse i dette land af saadanne lotterier gaelder uden forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet og uanset, om lotteriet arrangeres uden for eller i Det Forenede Kongerige?
6. Saafremt det foregaaende spoergsmaal besvares bekraeftende, udgoer da i dette tilfaelde Det Forenede Kongeriges oenske om at begraense lotterier ud fra socialpolitiske hensyn og at forebygge bedrageri lovlige hensyn til den offentlige orden eller den offentlige saedelighed, som kan begrunde de anfaegtede restriktioner i medfoer af artikel 56, jf. artikel 66, eller paa andet grundlag?"
13 Den nationale domstol oensker under hensyntagen til de argumenter, parterne i hovedsagen har fremfoert for den, og som det fremgaar af forelaeggelseskendelsens grunde, fastslaaet, om traktatens artikel 30 og 59 er til hinder for, at lovgivningen i en medlemsstat, som det er tilfaeldet i den britiske, uden undtagelse forbyder lotterier paa medlemsstatens eget territorium og foelgelig ogsaa indfoerslen af materiale, som goer det muligt for indbyggerne paa statens omraade at deltage i udenlandske lotterier.
14 Den nationale domstol oensker med det foerste og det fjerde praejudicielle spoergsmaal en afgoerelse af, om indfoersel af reklamer for og lodsedler til et lotteri til en medlemsstat med henblik paa at faa indbyggerne i denne stat til at deltage i et lotteri, som arrangeres i en anden medlemsstat, udgoer indfoersel af varer - og derved hoerer ind under traktatens artikel 30 - eller om denne virksomhed sker i forbindelse med tjenesteydelser og derfor omfattes af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 59.
15 Paa denne baggrund skal de to spoergsmaal besvares samlet.
Foerste og fjerde spoergsmaal
16 Med hensyn til spoergsmaalet om anvendeligheden af traktatens artikel 30 og 59 haevder én gruppe regeringer, bestaaende af den belgiske, tyske, irske, luxembourgske og portugisiske regering, at det at arrangere lotterier ikke er "oekonomisk virksomhed" i traktatens forstand. De goer gaeldende, at lotterier traditionelt er forbudt i medlemsstaterne eller drives udelukkende til finansiering af almennyttige formaal enten direkte af offentlige myndigheder eller under deres tilsyn. De har anfoert, at lotterier er uden ethvert oekonomisk formaal, idet de bygger paa tilfaeldet. De har endelig anfoert, at lotterier ikke er af erhvervsmaessig art, men derimod er leg eller underholdning. Den belgiske og den luxembourgske regering har endvidere anfoert, at det fremgaar af Raadets direktiv 75/368/EOEF af 16. juni 1975 om foranstaltninger, der tilsigter at fremme den effektive udoevelse af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser inden for forskellige former for virksomhed (ex hovedgrupperne 01 til 85 CITI), herunder navnlig overgangsforanstaltninger for naevnte former for virksomhed (EFT L 167, s. 22), at lotterier falder uden for traktatens anvendelsesomraade, bortset fra saadanne der arrangeres af private med gevinst for oeje.
17 En anden gruppe regeringer, bestaaende af den spanske og franske regering samt Det Forenede Kongeriges regering, finder ligesom Kommissionen, at det at arrangere lotterier er en virksomhed vedroerende "tjenesteydelser", som omhandlet i traktatens artikel 60. De goer gaeldende, at en saadan virksomhed vedroerer ydelser, der for det foerste normalt udfoeres mod betaling og leveres til arrangoeren af lotteriet eller til deltagerne i lotteriet, og som for det andet ikke henhoerer under reglerne om de frie varebevaegelser.
18 Endelig er de sagsoegte i hovedsagen af den opfattelse, at den virksomhed, de udoever, henhoerer under anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30. De har anfoert, at reklame for og materiale vedroerende en kommende eller foretagen traekning i et lotteri, er "varer" i traktatens forstand. Ifoelge den definition, Domstolen har givet heraf i dom af 11. juli 1985 (forenede sager 60/84 og 61/84, Cinéthèque, Sml. s. 2605), vil dette sige fysiske genstande, som er resultat af en fremstilling.
19 For saa vidt som nogle regeringer har anfoert, at lotterier ikke er "oekonomisk virksomhed" i traktatens forstand, skal det bemaerkes, at indfoersel af varer eller levering af tjenesteydelser mod vederlag (jf. vedroerende sidstnaevnte punkt dom af 14.7.1976, sag 13/76, Doña, Sml. s. 1333, praemis 12, og dom af 5.10.1988, sag 196/87, Steymann, Sml. s. 6159, praemis 10) skal betragtes som "oekonomisk virksomhed" i traktatens forstand.
20 Det skal herefter blot undersoeges, hvilken af de to artikler i traktaten, der er anfoert i forelaeggelseskendelsen, der finder anvendelse paa lotterier.
21 Den nationale domstol har spurgt, om lotterier ikke, i hvert fald i et vist omfang falder ind under traktatens artikel 30, for saa vidt som de indebaerer masseforsendelse og -distribution, i naervaerende sag fra en anden medlemsstat, af fysiske genstande som breve, reklamebrochurer eller lodsedler.
22 Den virksomhed, der udoeves af de sagsoegte i hovedsagen, synes ganske vist at begraense sig til forsendelse af reklamemateriale og bestillingsblanketter, eventuelt ogsaa lodsedler, paa vegne af en lotteriarrangoer, SKL, men disse aktiviteter er blot praktiske foranstaltninger som led i det at arrangere og drive et lotteri, og de kan ikke i forhold til traktaten betragtes uafhaengigt af det lotteri, de vedroerer. Indfoersel og distribution af genstande er ikke et maal i sig selv, men skal alene goere det muligt for indbyggerne i de medlemsstater, hvor genstandene indfoeres og distribueres, at deltage i lotteriet.
23 Det forhold, som Schindler har henvist til, at kollektoerer for SKL sender fysiske genstande til Storbritannien for at reklamere for og saelge lotteriet, og at fysiske genstande, som er resultat af en fremstilling, er varer ifoelge Domstolens praksis, er ikke tilstraekkeligt til, at deres virksomhed blot kan siges at vaere udfoersel eller indfoersel.
24 Lotterivirksomhed er derfor ikke en virksomhed, der staar i forbindelse med "varer", og som saadan omfattet af traktatens artikel 30.
25 Virksomheden maa derimod betragtes som en virksomhed vedroerende "tjenesteydelser" i traktatens forstand.
26 I henhold til traktatens artikel 60, stk. 1, betragtes
"som tjenesteydelser i denne traktats forstand (...) de ydelser, der normalt udfoeres mod betaling, i det omfang de ikke omfattes af bestemmelserne vedroerende den frie bevaegelighed for varer, kapital og personer".
27 De paagaeldende ydelser bestaar i, at arrangoeren af lotteriet giver koeberne af lodsedler adgang til at deltage i et hasardspil, hvorved koeberne faar en chance for at opnaa en gevinst, og i den forbindelse forestaar indsamling af indsatserne, arrangering af lodtraekningen samt beregning og udbetaling af praemier eller gevinster.
28 Disse ydelser udfoeres normalt mod en betaling, der bestaar i lodsedlens pris.
29 De paagaeldende ydelser er graenseoverskridende, naar de som i det foreliggende tilfaelde tilbydes i en anden medlemsstat end den, hvor lotteriarrangoeren har hjemsted.
30 Endelig omfattes lotterier hverken af traktatens regler vedroerende den frie bevaegelighed for varer - saaledes som det allerede er anfoert ovenfor i praemis 24 - eller af reglerne vedroerende den frie bevaegelighed for personer, der kun omfatter personers bevaegelser, eller af reglerne vedroerende den frie bevaegelighed for kapital, der kun omhandler kapitalbevaegelser, men ikke alle kapitaloverfoersler, der er noedvendige som led i erhvervsudoevelse (jf. dom af 23.11.1978, sag 7/78, Thompson m.fl., Sml. s. 2247).
31 Ganske vist er - som det er anfoert af nogle medlemsstater - lotterier genstand for saerlig intensiv regulering og streng kontrol fra de offentlige myndigheders side i Faellesskabets medlemsstater. Alligevel er lotterier ikke dermed fuldstaendig forbudt i disse stater. Tvaertimod er de almindeligt udbredt. Saerlig bemaerkes, at selv om lotterier som hovedregel er forbudt i Storbritannien, er smaa lotterier, der er arrangeret for at stoette almennyttige formaal, samt siden vedtagelsen af loven herom i 1993 ogsaa det nationale lotteri, tilladt i denne medlemsstat.
32 Paa denne baggrund kan lotterier ikke betragtes som en virksomhed, der paa grund af sin skadelige karakter er forbudt i alle medlemsstater, og som i faellesskabsretlig henseende kan sammenlignes med handel med ulovlige produkter (jf. vedr. narkotika dom af 28.2.1984, sag 294/82, Einberger, Sml. s. 1177), selv om aftaler om spil - som anfoert af den belgiske og luxembourgske regering - efter loven kan betragtes som nulliteter i visse medlemsstater. Selv om den moralske berettigelse af lotterier i det mindste kan diskuteres, er det ikke Domstolens opgave at saette sin vurdering i stedet for lovgivers vurdering i de medlemsstater, hvor denne virksomhed kan udoeves lovligt (jf. dom af 4.10.1991, sag C-159/90, Society for the Protection of Unborn Children Ireland, Sml. I, s. 4685, praemis 20).
33 Nogle regeringer har fremhaevet den uberegnelige karakter af indtjening fra lotteri. Et lotteri indebaerer imidlertid saedvanligvis, at deltageren betaler et pengebeloeb i forhaabning om en modydelse i form af en lotterigevinst eller en praemie. Den usikkerhed, der er forbundet med modydelsen, forhindrer ikke, at handelen er af erhvervsmaessig art.
34 Det er endvidere rigtigt, at et lotteri ligesom amatoersport kan vaere en form for underholdning for de spillere, der deltager. Dette praeg af leg hindrer dog ikke, at lotterier har karakter af tjenesteydelser. Ikke alene giver de spillerne - om ikke altid gevinst - saa dog i det mindste forhaabning om gevinst, men de giver tillige arrangoeren en indtaegt. Naar lotterier arrangeres af privatpersoner eller det offentlige, er det da ogsaa for at opnaa en indtjening, eftersom det samlede beloeb af deltagernes indsatser i al almindelighed ikke uddeles igen som lotterigevinster eller praemier.
35 Selv om loven i adskillige medlemsstater fastsaetter, at udbyttet fra et lotteri kun kan anvendes til bestemte formaal, saerlig af almennyttig karakter, eller endog, at det skal indgaa i statsbudgettet, aendrer disse regler om anvendelsen af indtaegterne ikke den paagaeldende virksomheds art og fratager den ikke dens oekonomiske karakter.
36 Endelig har det ovennaevnte direktiv 75/368 ved fra sit anvendelsesomraade at udelukke andre lotterier end dem, der arrangeres af private med indtjening for oeje, ikke derved frakendt dem deres karakter af "tjenesteydelser". Dette direktiv tilsigter alene i en overgangsperiode at fremme andre medlemsstaters statsborgeres udoevelse af forskellige former for virksomhed, som er naermere fastsat i direktivet, og som ikke udgoer loenarbejde. Det har saaledes hverken til formaal eller som virkning - hvilket der i oevrigt ikke ville vaere hjemmel til - at udelukke lotterier fra anvendelsesomraadet for traktatens artikel 59 og 60.
37 Det foerste og det fjerde praejudicielle spoergsmaal skal foelgelig besvares saaledes, at indfoersel af reklamer for og lodsedler til et lotteri til en medlemsstat med det formaal at faa indbyggerne i denne medlemsstat til at deltage i et lotteri, der arrangeres i en anden medlemsstat, har tilknytning til en virksomhed med "tjenesteydelser", som omhandlet i traktatens artikel 60, og er foelgelig omfattet af traktatens artikel 59.
Andet og tredje spoergsmaal
38 Det andet og det tredje praejudicielle spoergsmaal er efter deres egen ordlyd kun forelagt i tilfaelde af, at traktatens artikel 30 finder anvendelse paa den i hovedsagen omtvistede virksomhed. Da dette ikke er tilfaeldet, er det ufornoedent at besvare disse spoergsmaal.
Femte spoergsmaal
39 Med det femte spoergsmaal har den nationale domstol spurgt, om en national lovgivning, der - som den britiske lovgivning om lotterier - med naermere fastsatte undtagelser forbyder afholdelse af lotterier paa medlemsstatens territorium, udgoer en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser.
40 Kommissionen og de sagsoegte i hovedsagen har gjort gaeldende, at en saadan lovgivning, der i realiteten er diskriminerende, under alle omstaendigheder udgoer en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser.
41 Den spanske, franske og hellenske regering samt Det Forenede Kongeriges regering anerkender, at en saadan lovgivning kan udgoere en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, selv om den finder anvendelse uden forskelsbehandling.
42 Den belgiske og luxembourgske regering har anfoert, at en lovgivning som den britiske ikke udgoer en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, fordi den finder anvendelse uden forskel.
43 Ifoelge Domstolens praksis (jf. dom af 25.7.1991, sag C-76/90, Saeger, Sml. I, s. 4221, praemis 12) kan en national lovgivning - ogsaa selv om den anvendes uden forskelsbehandling - rammes af forbuddet i traktatens artikel 59, naar den kan vaere til hinder for eller paa anden maade genere den virksomhed, der udoeves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor han lovligt leverer tilsvarende tjenesteydelser.
44 Det er tilstraekkeligt at fastslaa, at dette er tilfaeldet for national lovgivning, der som den britiske lovgivning om lotterier fuldstaendigt forhindrer arrangoerer af lotterier i andre medlemsstater i at markedsfoere deres lotterier og saelge lodsedler - direkte eller gennem uafhaengige kollektoerer - i den medlemsstat, der har gennemfoert denne lovgivning.
45 Det femte praejudicielle spoergsmaal skal foelgelig besvares saaledes, at en national lovgivning, der - som den britiske lovgivning om lotterier - med naermere fastsatte undtagelser forbyder lotterier paa medlemsstatens territorium, udgoer en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser.
Sjette spoergsmaal
46 Med det sjette spoergsmaal har den nationale domstol spurgt, om traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser er til hinder for en lovgivning som den britiske lovgivning om lotterier, i betragtning af de socialpolitiske hensyn og det hensyn til at forebygge bedrageri, der begrunder den.
47 Indledningsvis skal det fastslaas, at en lovgivning som den britiske - som det ogsaa er anfoert af den nationale domstol - ikke indebaerer nogen forskelsbehandling begrundet i nationalitet og foelgelig maa antages at finde anvendelse uden forskel.
48 Det er da ogsaa ubestridt, at et forbud som det, der er indeholdt i den britiske lovgivning, som omfatter store lotterier og i saerdeleshed reklame for og salg af lodsedler til saadanne lotterier, finder anvendelse, uanset hvilken nationalitet arrangoeren af lotteriet eller dennes kollektoerer har, og uanset i hvilken eller hvilke medlemsstater arrangoeren eller dennes kollektoerer har hjemsted. Det indebaerer saaledes ikke nogen forskelsbehandling paa grundlag af de paagaeldende erhvervsdrivendes nationalitet eller paa grundlag af den medlemsstat, de har hjemsted i.
49 Kommissionen og de sagsoegte i hovedsagen har imidlertid anfoert, at en lovgivning som den britiske lovgivning om lotterier i realiteten er diskriminerende. De har gjort gaeldende, at selv om denne lovgivning forbyder store lotterier paa britisk territorium paa et tilsyneladende ikke-diskriminerende grundlag, tillader den dels, at den samme person samtidig arrangerer flere smaa lotterier, dvs. svarende til ét stort lotteri, dels at der arrangeres hasardspil af lignende art og stoerrelse som store lotterier, f.eks. fodboldtipning eller "bingo".
50 Det bemaerkes, at det i hovedsagen omtvistede forbud ganske vist ikke omfatter alle lotterier, idet lotterier af en vis begraenset stoerrelse, der arrangeres til almennyttige formaal, er tilladt inden for statens territorium, og at forbuddet indgaar i den nationale lovgivning om spil om penge generelt, der tillader visse former for spil, der er beslaegtet med lotteri, f.eks. fodboldtipning eller "bingo-spil".
51 Selv om de spil, der saaledes er tilladt i Det Forenede Kongerige, kan have en lige saa stor pulje af indsatser som de store lotterier, og selv om de har et vaesentligt element af tilfaeldighed, er de dog med hensyn til deres formaal, deres regler og deres tilrettelaeggelse forskellige fra store lotterier, der indtil indfoerelsen af National Lottery etc. Act 1993 blev arrangeret i andre medlemsstater. De har derfor ikke samme karakter som de lotterier, der er forbudt i henhold til britisk lovgivning, og kan - i modsaetning til hvad Kommissionen og de sagsoegte i hovedsagen har haevdet - ikke ligestilles med dem.
52 En lovgivning som den britiske kan paa denne baggrund ikke anses for at vaere diskriminerende.
53 Det skal derfor undersoeges, om traktatens artikel 59 ikke er til hinder for en saadan lovgivning, der, selv om den ikke er diskriminerende, dog udgoer en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, som det er fastslaaet ovenfor i praemis 45 i naervaerende dom.
54 Samtlige regeringer, der har afgivet indlaeg, finder, at en lovgivning som den omtvistede er forenelig med bestemmelserne i traktatens artikel 59. Efter deres opfattelse skal lovgivningen anses for berettiget af de tvingende almene hensyn, der vedroerer forbrugerbeskyttelse, forebyggelse af kriminalitet, den offentlige saedelighed, begraensning af efterspoergslen efter spil om penge samt finansieringen af almennyttige formaal. De er endvidere af den opfattelse, at lovgivning af denne art staar i et rimeligt forhold til de maal, der forfoelges med den.
55 Kommissionen finder derimod, at selv om forbuddet mod lotterier som det, der er indeholdt i britisk lovgivning, er begrundet i tvingende almene hensyn, er det ikke foreneligt med traktatens artikel 59, idet de maal, der forfoelges med det, kan naas ved mindre indgribende foranstaltninger.
56 De sagsoegte i hovedsagen har anfoert, at de forhold, der er henvist til som begrundelse for det omtvistede forbud, ikke kan vaere tvingende almene hensyn, naar en lovgivning som den britiske ikke indeholder et tilsvarende forbud mod spil om penge af samme art som de store lotterier.
57 Efter det af den forelaeggende ret oplyste soegte man med den britiske lovgivning foer indfoerelsen af National Lottery etc. Act 1993, hvorved der blev indfoert et nationalt lotteri, at tilgodese foelgende hensyn: at forebygge kriminalitet og sikre, at deltagerne i spil om penge behandles aerligt; at undgaa at stimulere efterspoergslen efter spil om penge, der ved overdrivelse har socialt skadelige konsekvenser; at sikre, at lotterier ikke kan arrangeres med personlig og erhvervsmaessig indtjening for oeje, men alene til velgoerende, sportslige eller kulturelle formaal.
58 Disse hensyn, der skal bedoemmes samlet, vedroerer beskyttelsen af modtagerne af tjenesteydelsen - mere generelt af forbrugerne - samt beskyttelsen af ordre public. Domstolen har allerede fastslaaet, at disse maal er blandt dem, der kan berettige indgreb i den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. dom af 18.1.1979, forenede sager 110/78 og 111/78, Van Wesemael, Sml. s. 35, praemis 28, af 4.12.1986, sag 220/83, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 3663, praemis 20, og af 24.10.1978, sag 15/78, Société générale alsacienne de banque, Sml. s. 1971, praemis 5).
59 Naar den ganske saerlige beskaffenhed af lotterier, som adskillige medlemsstater har fremhaevet, tages i betragtning, maa disse hensyn anses for at berettige, at der i forhold til traktatens artikel 59 gennemfoeres saa vidtgaaende begraensninger som forbud mod lotterier paa medlemsstatens omraade.
60 For det foerste kan man nemlig ikke se bort fra de moralske, religioese og kulturelle betaenkeligheder, der knytter sig til saavel lotterier som andre spil om penge i alle medlemsstater. Disse foelger generelt den politik at begraense eller endog forbyde spil om penge og at forhindre, at de er en kilde til personlig indtjening. Det skal endvidere bemaerkes, at i betragtning af de betydelige summer, lotterier giver mulighed for at indsamle, og de store gevinster, de kan give deltagerne, saerlig naar de arrangeres i stoerre maalestok, indebaerer de en stor risiko for forbrydelser og bedrageri. Derudover udgoer de en fristelse til at give penge ud paa en maade, der kan faa socialt skadelige konsekvenser for den enkelte. Endelig bemaerkes, at det, selv om dette hensyn ikke i sig selv kan anses for en objektiv begrundelse, ikke er uden betydning, at lotterier i vaesentligt omfang kan bidrage til finansieringen af velgoerende eller almennyttigt arbejde af social, forsorgsmaessig, sportslig eller kulturel art.
61 Disse saerlige forhold begrunder, at der tilkommer de nationale myndigheder et skoen, der omfatter fastsaettelsen af de fornoedne forskrifter til beskyttelse af deltagerne i spillet og mere generelt, under hensyntagen til hver enkelt medlemsstats socialt og kulturelt betingede saeregenheder, til beskyttelsen af samfundsordenen, baade for saa vidt angaar de naermere bestemmelser om tilrettelaeggelsen af lotterierne samt omfanget af indsatserne og anvendelsen af det udbytte, de afkaster. Det tilkommer dem saaledes ikke alene at afgoere, om det er noedvendigt at begraense lotterier, men ogsaa om de skal forbydes, under forudsaetning af, at saadanne begraensninger ikke er diskriminerende.
62 Naar en medlemsstat inden for sit omraade forbyder store lotterier og i saerdeleshed reklamer for og distribution af lodsedler til lotterier af denne art, kan et forbud mod at indfoere materiale, der skal goere det muligt for indbyggerne i medlemsstaten at deltage i saadanne lotterier, som arrangeres i en anden medlemsstat, ikke anses for et uberettiget indgreb i den frie udveksling af tjenesteydelser. Et saadant forbud er et noedvendigt led i den beskyttelse, som medlemsstaten oensker at sikre paa sit omraade i forbindelse med lotterier.
63 Det sjette praejudicielle spoergsmaal skal foelgelig besvares saaledes, at traktatens bestemmelser vedroerende udveksling af tjenesteydelser ikke er til hinder for en lovgivning som den britiske lovgivning om lotterier i betragtning af det socialpolitiske hensyn og det hensyn til at forebygge bedrageri, der begrunder den.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
64 De udgifter, der er afholdt af den belgiske, danske, tyske, hellenske, spanske, franske, irske, luxembourgske, nederlandske og portugisiske regering, Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af High Court of Justice (Queen' s Bench Division, Commercial Court) ved kendelse af 3. april 1992, for ret:
1) Indfoersel af reklamer for og lodsedler til et lotteri til en medlemsstat med det formaal at faa indbyggerne i denne medlemsstat til at deltage i et lotteri, der arrangeres i en anden medlemsstat, har tilknytning til en virksomhed med "tjenesteydelser", som omhandlet i traktatens artikel 60, og er foelgelig omfattet af traktatens artikel 59.
2) En national lovgivning, der - som den britiske lovgivning om lotterier - med naermere fastsatte undtagelser forbyder lotterier paa medlemsstatens territorium, udgoer en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser.
3) Traktatens bestemmelser vedroerende udveksling af tjenesteydelser er ikke til hinder for en lovgivning som den britiske lovgivning om lotterier i betragtning af det socialpolitiske hensyn og det hensyn til at forebygge bedrageri, der begrunder den.
Full & Egal Universal Law Academy