Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
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Landwirtschaft ° Gemeinsame Marktorganisation ° Fette ° Beihilfe für Ölsaaten ° Vorausfestsetzung ° Kautionsregelung ° Nichteinhaltung der Frist für die Identifizierung der Saaten, für die der Beihilfeantrag gestellt wurde ° Verfall der Kaution ° Grundsatz der Verhältnismässigkeit ° Kein Verstoß
(Verordnung Nr. 1594/83 des Rates, Artikel 5; Verordnung Nr. 2681/83 der Kommission, Artikel 23 Absatz 2)
Leitsätze
Das Ziel des Artikels 5 der Verordnung Nr. 1594/83 und des Artikels 23 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2681/83, die vorsehen, daß bei Vorausfestsetzung des Beihilfebetrags für die Verarbeitung von Ölsaaten die gestellte Kaution verfällt, wenn die Identifizierung der Saaten in einer Ölmühle oder in einem Futtermittelherstellungsbetrieb nicht innerhalb der in der gemeinschaftlichen Beihilfebescheinigung festgesetzten Frist beantragt wird, besteht in der Bekämpfung von Spekulationsgeschäften der Verarbeitungsbetriebe. Die Vorschriften sind geeignet, dieses Ziel zu erreichen, da im Fall niedrigerer Weltmarktpreise die Beihilfe höher ist als bei einer Vorausfestsetzung, was die betreffenden Wirtschaftsteilnehmer, gäbe es keine Sanktion, dazu bewegen könnte, die Frist verstreichen zu lassen und auf die Vorausfestsetzung zu verzichten, um so eine höhere Beihilfe zu erhalten.
Diese Vorschriften gehen auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung des angestrebten Zieles erforderlich ist, denn ein Wirtschaftsteilnehmer, der zu Spekulationszwecken die Identifizierung der Saaten nicht innerhalb der in der Verordnung vorgesehenen Frist durchgeführt hat, kann nicht damit rechnen, daß die Sanktion auf die Kürzung der tatsächlich gewährten Beihilfe beschränkt wird, wenn der Preis auf dem Weltmarkt entgegen seinen Erwartungen im Zeitpunkt der Identifizierung gestiegen ist. Für den Fall, daß die nicht fristgerechte Identifizierung der Saaten nicht die Folge eines Spekulationsgeschäfts ist, vermeiden die genannten Vorschriften Schwierigkeiten bei der Verwaltung und der Würdigung von Beweiselementen, die ein System, das auf der Untersuchung des Verhaltens der Beteiligten beruht, mit sich bringt, und weisen so den doppelten Vorteil der Einfachheit und Wirksamkeit auf. Ausserdem ist der Kautionsverfall, der nur eintritt, wenn kein Fall höherer Gewalt vorliegt, hinreichend gestaffelt, da er im Verhältnis zur Menge der nicht identifizierten Ölsaaten erfolgt. Folglich verstossen die genannten Vorschriften nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
Entscheidungsgründe
1 Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat mit Beschluß vom 4. August 1992, beim Gerichtshof eingegangen am 13. August 1992, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Gültigkeit von Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1594/83 des Rates vom 14. Juni 1983 über die Beihilfe für Ölsaaten (ABl. L 163, S. 44) und Artikel 23 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2681/83 der Kommission vom 21. September 1983 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für Ölsaaten (ABl. L 266, S. 1) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Frage stellt sich in einem Rechtsstreit zwischen der ADM Ölmühlen GmbH, Ölwerke Spyck (im folgenden: ADM) und der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (im folgenden: BALM) über den Verfall einer Kaution, die die ADM im Rahmen der Beihilferegelung für die Verarbeitung von Raps- und Rübsensamen sowie Sonnenblumenkernen gestellt hatte.
3 Der Beihilfebetrag im Rahmen dieser Regelung entspricht dem Unterschied zwischen dem geltenden Richtpreis und dem Weltmarktpreis.
4 Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1594/83 in der zuletzt durch die Verordnung (EWG) Nr. 2180/88 des Rates vom 18. Juli 1988 (ABl. L 191, S. 11) geänderten Fassung bestimmt, daß als Beihilfebetrag der Betrag gilt, der an dem Tag gültig ist, an dem der betreffende Mitgliedstaat die Ölsaaten in der Ölmühle, in der sie verarbeitet werden, oder in dem Futtermittelherstellungsbetrieb, in dem sie Futtermitteln beigemischt werden, identifiziert.
5 Nach Absatz 2 Unterabsatz 3 dieses Artikels in der durch die Verordnung (EWG) Nr. 935/86 des Rates vom 25. März 1986 (ABl. L 87, S. 5) geänderten Fassung kann der Beihilfebetrag jedoch auf Antrag des Beteiligten im voraus festgesetzt werden, und zwar auf der Grundlage des am Tag des Eingangs des Antrags geltenden Betrags, der gemäß Artikel 7 Absatz 1 dieser Verordnung in der ebenfalls durch die Verordnung Nr. 935/86 geänderten Fassung nach Maßgabe "des Unterschieds zwischen dem Richtpreis, der an diesem Tag gilt, und demjenigen, der an dem Tag gilt, an dem die Ölsaaten ... identifiziert werden", und "gegebenenfalls nach Maßgabe eines Berichtigungsbetrags" berichtigt wird.
Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1594/83 in der geänderten Fassung bestimmt: "Die Ausstellung des die Vorausfestsetzung betreffenden Teils der Bescheinigung wird ... von der Stellung einer Kaution abhängig gemacht, die gewährleistet, daß die Ölsaaten während der Gültigkeitsdauer des betreffenden Teils der Bescheinigung in einer in der Gemeinschaft gelegenen Ölmühle oder in einem in der Gemeinschaft gelegenen Futtermittelherstellungsbetrieb identifiziert werden. Die Kaution verfällt ganz oder teilweise, wenn ein solcher Antrag innerhalb dieser Frist nicht oder nur für einen Teil der Menge gestellt worden ist."
6 Die fragliche Bescheinigung wurde mit Artikel 4 dieser Verordnung in der durch die Verordnung Nr. 935/86 geänderten Fassung eingeführt, dessen Durchführungsbestimmungen insbesondere in Artikel 5 der Verordnung Nr. 2681/83 vom 21. September 1983 niedergelegt sind. Sie besteht aus zwei Teilen, von denen der eine, mit I.D. bezeichnete Teil den Nachweis liefern soll, daß die in der Gemeinschaft erzeugten Ölsaaten in einer Ölmühle oder in einem Futtermittelherstellungsbetrieb identifiziert worden sind, und der andere, mit A.P. bezeichnete Teil gegebenenfalls bescheinigen soll, daß der Beihilfebetrag im voraus festgesetzt worden ist.
7 Artikel 23 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2681/83 bestimmt, daß
"... die Kaution [verfällt], wenn die in Artikel 10 Absatz 2 genannten Verpflichtungen nicht erfuellt wurden, für die Menge, die dem Unterschied entspricht zwischen
a) 93 % der in der Bescheinigung angegebenen Nettomenge
und
b) der im Betrieb identifizierten, nach der im Anhang I beschriebenen Methode bestimmten Menge.
Macht die identifizierte Menge jedoch weniger als 7 % der in der Bescheinigung angegebenen Nettomenge aus, so verfällt die Kaution vollständig ..."
8 Artikel 10 Absatz 2 derselben Verordnung sieht vor:
"Der Teil A.P. der Bescheinigung verpflichtet dazu, während seiner Geltungsdauer die angegebenen Ölsaaten unter die in Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1594/83 erwähnte Kontrolle zu stellen ..."
9 Am 21. Januar 1991 erteilte die BALM der ADM auf ihren Antrag auf Vorausfestsetzung einer Beihilfe für Ölsaaten nach Stellung einer Kaution in Höhe von 565 200 DM die A.P.-Bescheinigung für 4 000 000 kg Sonnenblumensaaten aus der Ernte 1990. Auf der Bescheinigung war vermerkt, daß diese Saaten spätestens am 31. Mai 1991 unter Kontrolle gestellt werden mussten.
10 Nachdem eine Überprüfung ergeben hatte, daß die Ware nicht während der Geltungsdauer der Bescheinigung unter Kontrolle gestellt worden war, erklärte die BALM die Kaution für verfallen.
11 Die ADM legte gegen diesen Bescheid mit der Begründung Widerspruch ein, daß die nicht fristgerechte Unterkontrollestellung auf einer grossen Unachtsamkeit beruhe, da die verantwortliche Person es versäumt habe, die Bescheinigung in die Buchhaltung einzubringen.
12 Ihr Widerspruch wurde mit Bescheid vom 12. November 1991 zurückgewiesen. Daher erhob die ADM Klage beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, das das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt hat:
Sind Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1594/83 des Rates vom 14. Juni 1983 über die Beihilfe für Ölsaaten (ABl. L 163 vom 22. Juni 1983) und Artikel 23 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2681/83 der Kommission vom 21. September 1983 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für Ölsaaten (ABl. L 266 vom 28. September 1983) gültig?
13 Das vorlegende Gericht hat Zweifel an der Gültigkeit der fraglichen Vorschriften im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Es fragt sich, ob ein Kautionsverfall notwendig sei, um die Einhaltung der Verpflichtung zur fristgerechten Identifizierung der Saaten zu erzwingen, oder ob das Ziel, Spekulationsgeschäfte zu unterbinden, mit anderen, weniger einschneidenden Mitteln, insbesondere einer Minderung des Beihilfesatzes, erreicht werden könne. Das Gericht führt ausserdem aus, daß die Kaution nicht die Zahlung einer Geldleistung absichern solle und daß der Marktteilnehmer einen Vermögensschaden erleide, ohne daß ihm in Fällen wie dem vorliegenden ein ungerechtfertigter Vorteil zuteil werde.
14 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des rechtlichen Rahmens des Ausgangsrechtsstreits, des Verfahrensablaufs sowie der beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
15 Um zu ermitteln, ob die Maßnahme, auf die sich die Vorabentscheidungsfrage bezieht, mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in Einklang steht, ist zu prüfen, ob die in ihr eingesetzten Mittel zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet sind und nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen (vgl. Urteil vom 18. November 1987 in der Rechtssache 137/85, Maizena, Slg. 1987, 4587, Randnr. 15).
16 Nach der sechsten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1594/83 besteht das Ziel, das mit dem Erfordernis der Stellung einer Kaution und der für den Fall, daß die Identifizierung nicht innerhalb der in der Bescheinigung festgesetzten Frist beantragt wird, vorgesehenen Sanktion des Verfalls der Kaution verfolgt wird, darin, Spekulationsgeschäfte zu verhindern.
17 Wie die Kommission zu Recht bemerkt hat, unterliegen die Preise auf dem Weltmarkt erheblichen Schwankungen. Im Fall niedrigerer Marktpreise ist die Beihilfe höher als bei einer Vorausfestsetzung, was den Antragsteller, gäbe es keine Sanktion, dazu bewegen könnte, die Frist verstreichen zu lassen und auf die Vorausfestsetzung zu verzichten, um so eine höhere Beihilfe, die sich aus der Entwicklung des tatsächlichen Preises auf dem Weltmarkt ergibt, zu erhalten.
18 Daraus folgt, daß die streitige Maßnahme geeignet ist, das Ziel der Bekämpfung von Spekulationsgeschäften der Verarbeitungsbetriebe zu erreichen. Die erste Voraussetzung für die Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit ist daher erfuellt.
19 Sodann ist zu prüfen, ob die streitige Maßnahme nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist, d. h., ob der mit der Sanktion des Kautionsverfalls verbundene Zweck nicht durch Maßnahmen erreicht werden könnte, die für die Wirtschaftsteilnehmer weniger kostspielig sind.
20 Der Betrag der in Artikel 5 der Verordnung Nr. 1594/83 erwähnten Kaution wird in Artikel 21 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2681/83 auf 6 ECU je 100 kg festgesetzt. Nach dem Vorbringen der Kommission entspricht dieser Betrag erfahrungsgemäß dem möglichen Unterschied zwischen der im voraus festgesetzten Beihilfe und der Beihilfe, die im Zeitpunkt der Identifizierung der Saaten geschuldet worden wäre, wenn keine Vorausfestsetzung erfolgt wäre.
21 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt keine Sanktion, die, wie das vorlegende Gericht dies vorschlägt, in einer Kürzung der Beihilfe besteht.
22 Ein derartiges System wäre sicher geeignet, die Sanktion herabzusetzen, die gegen solche Wirtschaftsteilnehmer verhängt wird, die die Frist des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2681/83 nicht eingehalten haben und die nach dem gegenwärtigen System wegen der Preisentwicklung auf dem Weltmarkt gegebenenfalls nicht nur eine niedrigere als die im voraus festgesetzte Beihilfe erhalten, sondern auch die Kaution ganz oder teilweise verlieren.
23 Es gibt aber keinen zwingenden Grund, diese Einbusse zu berücksichtigen. Ein Wirtschaftsteilnehmer, der zu Spekulationszwecken die Identifizierung der Saaten nicht innerhalb der in der Verordnung vorgesehenen Frist durchgeführt hat, kann nicht mit einer Herabsetzung der Sanktion rechnen, wenn der Preis auf dem Weltmarkt entgegen seinen Erwartungen im Zeitpunkt der Identifizierung dieser Saaten gestiegen ist.
24 Eine Berücksichtigung der tatsächlich gewährten Beihilfe könnte dann in Betracht kommen, wenn die Tatsache, daß die Saaten nicht innerhalb der in der Verordnung vorgesehenen Frist identifiziert worden sind, nicht die Folge eines Spekulationsgeschäfts ist.
25 Ein System, das auf der Untersuchung des Verhaltens der Beteiligten beruht, würde jedoch bei der Verwaltung und der Würdigung von Beweiselementen Schwierigkeiten mit sich bringen, die mit den für eine Individualisierung der Sanktion erforderlichen Kontrollen verbunden sind. Das streitige System vermeidet derartige Schwierigkeiten und weist den doppelten Vorteil der Einfachheit und Wirksamkeit auf.
26 Daß sich der Gemeinschaftsgesetzgeber für das Mittel der Stellung einer Kaution entschieden hat, entspricht im übrigen dem freiwilligen Charakter der Regelung der Vorausfestsetzung (vgl. Urteil vom 17. Dezember 1970 in der Rechtssache 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Slg. 1970, 1125, Randnr. 9), die es den Beteiligten erlaubt, Entscheidungen zu treffen, ohne Gefahr zu laufen, bei einer Preiserhöhung auf dem Weltmarkt eventuell eine niedrigere Beihilfe zu erhalten.
27 Ausserdem ist der Kautionsverfall nach Artikel 23 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2681/83 hinreichend gestaffelt, da die Kaution im Verhältnis zur Menge der nicht identifizierten Ölsaaten verfällt. Schließlich gestattet es Artikel 24 derselben Verordnung, daß die Kaution freigegeben oder die Geltungsdauer der Bescheinigung verlängert wird, wenn die Identifizierungsfrist infolge höherer Gewalt nicht eingehalten werden kann.
28 Unter diesen Umständen verstösst das fragliche System nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
29 Dem vorlegenden Gericht ist daher zu antworten, daß die Prüfung der Frage nichts ergeben hat, was die Gültigkeit von Artikel 5 der Verordnung Nr. 1594/83 und Artikel 23 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2681/83 beeinträchtigen könnte.
Kostenentscheidung
Kosten
30 Die Auslagen des Rates der Europäischen Gemeinschaften und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
auf die ihm vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Bundesrepublik Deutschland) mit Beschluß vom 4. August 1992 vorgelegte Frage für Recht erkannt:
Die Prüfung der Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit von Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1594/83 des Rates vom 14. Juni 1983 über die Beihilfe für Ölsaaten und Artikel 23 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2681/83 der Kommission vom 21. September 1983 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für Ölsaaten beeinträchtigen könnte.
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