Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
++++
Auxílios concedidos pelos Estados ° Proibição ° Derrogações ° Auxílios à construção naval ° Directiva 90/684 ° Critérios de derrogação ° Auxílios concedidos enquanto ajudas ao desenvolvimento a um país em vias de desenvolvimento ° Incompatibilidade com o mercado comum de um auxílio que não prossegue um objectivo de desenvolvimento ° Função da Comissão ° Verificação de que o objectivo é realmente o desenvolvimento
(Tratado CEE, artigo 92. , n. 3; Directiva 90/684/CEE do Conselho, artigo 4. , n. 7)
Sumário
O artigo 4. , n. 7, da Directiva 90/684, adoptada com base no artigo 92. , n. 3, alínea d), do Tratado e relativa aos auxílios à construção naval, que prevê que tais auxílios, quando são concedidos enquanto ajudas ao desenvolvimento a um país em vias de desenvolvimento, podem ser considerados compatíveis com o mercado comum, sem necessidade de respeitar o limite máximo descrito nos n.os 1 a 3 do mesmo artigo, se estiverem em conformidade com as disposições do acordo OCDE relativo aos créditos à exportação de navios, deve ser interpretado no sentido de que a Comissão dispõe, quanto aos auxílios apresentados por um Estado-membro como abrangidos por essa disposição, dum poder de apreciação, designadamente no que se refere à componente especial "desenvolvimento" do auxílio projectado. Trata-se, com efeito, de evitar que, sob o pretexto de ajuda ao desenvolvimento, os Estados-membros concedam, na realidade, auxílios à sua indústria nacional de construção naval, exonerando-se das limitações que resultam do direito comunitário. No exercício deste poder, é com razão que a Comissão recusa a qualificação de ajuda ao desenvolvimento a um auxílio destinado a reduzir o preço do navio que deve ser adquirido por uma sociedade de um país em vias de desenvolvimento que dispõe de recursos financeiros suficientes para adquirir novos navios no mercado normal e exerce actividades não directamente ligadas às importações e às exportações do país em questão.
Partes
No processo C-400/92,
República Federal da Alemanha, representada por Ernst Roeder, Ministerialrat no Ministério Federal da Economia, na qualidade de agente, e por Dieter Sellner, advogado no foro de Bona,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Bernd Langeheine, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georgios Kremlis, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto um recurso destinado a obter a anulação da Decisão 92/569/CEE da Comissão, de 31 de Julho de 1992, relativa a um auxílio da Alemanha à companhia marítima chinesa Cosco (China Ocean Shipping Company), para a encomenda de quatro navios porta-contentores (JO L 367, p. 29), e, a título subsidiário, a anulação dos seus artigos 2. e 3. ,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: O. Due, presidente, J. C. Moitinho de Almeida e M. Díez de Velasco, presidentes de secção, C. N. Kakouris, F. A. Schokweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg, P. J. G. Kapteyn (relator) e J. L. Murray, juízes,
advogado-geral: M. Darmon
secretário: H. A. Ruehl, administrador principal
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 3 de Maio de 1994, no decurso da qual a Comissão foi representada por Juergen Grunwald, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 15 de Junho de 1994,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 26 de Novembro de 1992, a República Federal da Alemanha, nos termos do artigo 173. , primeiro parágrafo, do Tratado CEE, pediu a anulação da Decisão 92/569/CEE da Comissão, de 31 de Julho de 1992, relativa a um auxílio da Alemanha à companhia marítima chinesa Cosco (China Ocean Shipping Company) para a encomenda de quatro navios porta-contentores (JO L 367, p. 29, a seguir "decisão"), e, a título subsidiário, a anulação dos seus artigos 2. e 3.
2 A decisão impugnada foi adoptada com base no artigo 93. , n. 2, primeiro parágrafo, do Tratado, bem como do artigo 4. , n. 7, da Directiva 90/684/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1990, relativa aos auxílios à construção naval (JO L 380, p. 27, a seguir "directiva").
3 Nos termos do artigo 4. , n. 7, primeiro parágrafo, dessa directiva, os auxílios relativos à construção e transformação navais, concedidos enquanto auxílios ao desenvolvimento a um país em vias de desenvolvimento, não estão sujeitos ao limite fixado nos termos das regras previstas nos n.os 2 e 3 do mesmo artigo. Esses auxílios podem ser considerados compatíveis com o mercado comum se estiverem em conformidade com as disposições estabelecidas para o efeito pelo grupo de trabalho n. 6 da OCDE no seu acordo relativo à interpretação dos artigos 6. , 7. e 8. do acordo da OCDE de 3 de Agosto de 1981 relativo aos créditos à exportação de navios, previsto no n. 6, ou em qualquer adenda ou rectificação posterior a tal acordo (a seguir "critérios OCDE"). Nos termos do segundo parágrafo do mesmo n. 7, a Comissão deve ser previamente notificada de qualquer projecto de auxílio individual desse tipo. A Comissão verificará a componente específica "desenvolvimento" do auxílio previsto e assegurar-se-á de que este se encontra abrangido pelo acordo referido no primeiro parágrafo.
4 Por carta de 21 de Outubro de 1991, o Governo alemão notificou à Comissão a sua intenção de conceder à República Popular da China um auxílio ao desenvolvimento para financiamento de três navios porta-contentores sob a forma de um crédito de desenvolvimento. Estes navios tinham sido encomendados e deveriam ser explorados pela Cosco, sociedade pertencente ao Estado com sede em Pequim. O seu preço, de 604,14 Mio DM, devia ser subvencionado por um crédito de auxílio ao desenvolvimento de 203,22 Mio DM. A sua construção deveria ser feita na Alemanha, nos estaleiros navais Bremer Vulkan, em Bremen e Mathias Thesen, em Wismar.
5 Por carta de 22 de Novembro de 1991 que foi objecto de comunicação aos outros Estados-membros e aos interessados (JO 1992, C 22, p. 4), a Comissão iniciou o processo previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado, a fim de verificar a autenticidade da componente "auxílio ao desenvolvimento" do projecto de auxílio respeitante à construção destes três navios porta-contentores e do navio porta-contentores de 2 700 TEU, que era susceptível de ser incluído neste projecto, e avaliar a compatibilidade geral do projecto com o mercado comum.
6 Em 31 de Julho de 1992, a Comissão adoptou a decisão impugnada. No seu artigo 1. , a Comissão conclui "não existir nenhum elemento de ajuda ao desenvolvimento no contrato da companhia marítima Cosco relativo à construção de um navio porta-contentores de 2 700 TEU no estaleiro alemão Howaldtswerke Deutsche Werft AG, de Kiel, e que as condições de crédito à exportação correspondentes são compatíveis com o mercado comum". Nos termos do artigo 2. dessa decisão, "A ajuda ao desenvolvimento projectada para os contratos referentes à construção de três outros navios porta-contentores destinados à empresa estatal chinesa de transporte marítimo Cosco nos estaleiros Bremer Vulkan, em Bremen, e Mathias Thesen, em Wismar, não pode ser considerada como uma genuína ajuda ao desenvolvimento, nos termos do n. 7 do artigo 4. da Directiva 90/684/CEE, sendo, por conseguinte, incompatível com o mercado comum." Finalmente, nos termos do seu artigo 3. , "a Alemanha comunicará à Comissão as medidas tomadas para dar cumprimento à decisão, no prazo de dois meses a contar da data da notificação da decisão."
7 Em apoio do seu recurso, a República Federal da Alemanha invoca quatro fundamentos. O primeiro assenta na violação das disposições conjugadas dos artigos 92. , n. 3, alínea d), do Tratado e 4. , n. 7, da directiva. O segundo respeita à violação dos princípios de igualdade e da protecção da confiança legítima. O terceiro refere-se a um erro de apreciação e o quarto à violação dos direitos da defesa.
8 A título preliminar, deve observar-se que a Comissão não contesta terem sido respeitados neste caso os critérios OCDE.
Quanto ao artigo 1. da decisão
9 Pelas razões indicadas nos pontos 18 a 20 das conclusões do advogado-geral, deve concluir-se que o artigo 1. da decisão não causa prejuízo ao Estado-membro recorrente. O recurso é, por isso, inadmissível no que diz respeito a essa disposição.
Quanto aos artigos 2. e 3. da decisão
Quanto à pretensa violação do artigo 92. , n. 3, alínea d), do Tratado e do artigo 4. , n. 7, da directiva
10 O artigo 2. da decisão impugnada considera incompatível com o mercado comum o projecto de ajuda relativa à construção de três navios porta-contentores destinados à empresa estatal chinesa de transporte marítimo Cosco em virtude de a ajuda projectada não poder ser considerada uma genuína ajuda ao desenvolvimento na acepção no artigo 4. , n. 7, da directiva.
11 Com efeito, a Comissão, considerando-se obrigada a verificar a autenticidade da componente "desenvolvimento" da ajuda em questão, considerou que a Cosco não era uma sociedade que tivesse necessidade de uma ajuda ao desenvolvimento para contribuir para o desenvolvimento geral da China. Segundo as informações que possuía, essa empresa dispunha de recursos financeiros suficientes para adquirir novos navios no mercado normal; além disso, as suas actividades não estavam directamente ligadas às importações e às exportações da China, uma vez que se exerciam nas ligações marítimas internacionais no âmbito dos mercados de frete temporário e frete pontual.
12 No seu primeiro fundamento, o Governo alemão argumenta que ao auxílio previsto apenas se aplicam as disposições da directiva, uma vez que esta prevalece sobre as disposições gerais do artigo 92. , n. 3, alíneas a), b) e c), do Tratado. Ora, o artigo 4. , n. 7, da directiva, que fixa em concreto os critérios que devem ser preenchidos para que, em cada caso, o auxílio possa ser considerado como compatível com o mercado comum, não se refere ao critério da necessidade do auxílio, considerado pela Comissão na fundamentação da sua decisão, e prevê um único processo de verificação destinado a determinar se o auxílio projectado corresponde aos critérios da OCDE.
13 Tal como o Tribunal observou no acórdão de 18 de Maio de 1993, Bélgica/Comissão (C-356/90 e C-180/91, Colect., p. I-2323, n.os 25 e 26), resulta da estrutura e da economia do artigo 92. que o seu n. 3 introduz a possibilidade de derrogar, em casos específicos, a proibição de auxílios que doutra forma seriam incompatíveis. Além disso, o artigo 92. , n. 3, alínea d), permite ao Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, alargar o leque de categorias de auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum, para além das categorias referidas nas alíneas a), b) e c).
14 Ao adoptar a Directiva 90/684, já referida, que é a sétima directiva respeitante aos auxílios à construção naval, o Conselho usou dessa possibilidade.
15 Tal como o Tribunal de Justiça já observou, no acórdão Bélgica/Comissão, já referido, em relação à sexta directiva ° a Directiva 87/167/CEE, de 26 de Janeiro de 1987, relativa aos auxílios à construção naval (JO L 69, p. 55) °, o Conselho, em conformidade com o espírito do artigo 92. , n. 3, tendo verificado a incompatibilidade dos auxílios à construção naval, tomou em conta uma série de exigências de ordem económica e social que o levaram a usar da faculdade, reconhecida pelo Tratado, de considerar, apesar disso, estes auxílios compatíveis com o mercado comum, na medida em que preenchessem os critérios de derrogação constantes da directiva (n. 30).
16 Relativamente aos auxílios à produção a favor da construção e da transformação navais, o critério considerado é o de não ultrapassar o limite máximo, descrito no artigo 4. , n.os 1 a 3, da directiva.
17 Pelo contrário, relativamente aos auxílios relativos à construção e à transformação navais, concedidos enquanto ajudas ao desenvolvimento a um país em vias de desenvolvimento, o artigo 4. , n. 7, afasta este critério, desde que essas ajudas obedeçam a outras condições determinadas.
18 Segundo o Governo alemão, a única condição que deve então ser cumprida é a da conformidade do auxílio com os critérios OCDE.
19 Este ponto de vista não pode ser acolhido.
20 Por um lado, o artigo 4. , n. 7, ao prever que os auxílios em questão "podem" ser considerados compatíveis com o mercado comum, se estiverem em conformidade com as disposições do acordo OCDE já referido, confere um poder de apreciação à Comissão. Por outro lado, nos termos do segundo parágrafo dessa disposição, compete à Comissão não apenas assegurar-se da compatibilidade do auxílio com os critérios OCDE, mas também verificar a componente específica "desenvolvimento" do auxílio previsto.
21 Ora, é precisamente a análise desta componente específica que coloca a Comissão em condições de assegurar que um auxílio baseado no artigo 4. , n. 7, e que tenha por finalidade diminuir o preço dos navios destinados a certos países em vias de desenvolvimento, prossiga, tendo em conta as condições concretas da sua utilização, um verdadeiro objectivo de desenvolvimento e não constitua, mesmo sendo conforme aos critérios OCDE, um auxílio a favor de um estaleiro naval de um Estado-membro que deve ser submetido ao limite previsto nos números precedentes para os auxílios à produção a favor da construção e transformação navais. Por isso, se este poder de apreciação fosse negado à Comissão, os Estados-membros poderiam, para melhorar a situação financeira dos seus estaleiros, efectuar pagamentos que ultrapassassem o limite em questão, quando o auxílio não fosse necessário para atingir o objectivo de desenvolvimento previsto pelo n. 7 desse artigo.
22 Nestas condições, deve declarar-se que a Comissão não violou nem o artigo 92. , n. 3, alínea d), do Tratado nem o artigo 4. , n. 7, da directiva ao considerar, pelos motivos mencionados anteriormente no n. 11, que a sociedade Cosco não era uma sociedade que tivesse necessidade de uma ajuda ao desenvolvimento para contribuir para o desenvolvimento geral da China e que, por essa razão, o auxílio em questão não poderia ser considerado como uma ajuda genuína ao desenvolvimento na acepção do artigo 4. , n. 7, da directiva.
23 Por consequência, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao pretenso erro de apreciação
24 No seu terceiro fundamento, o Governo alemão sustenta que a decisão da Comissão está viciada por erro de apreciação na medida em que afirma, por um lado, que a concessão do auxílio previsto implica um risco de distorção grave da concorrência entre os Estados-membros, quer no sector da construção naval quer no do transporte marítimo, e na medida em que declara, por outro, que a Comissão não está em condições de demonstrar que o método adoptado para a fixação de preços constitua um auxílio aos estaleiros navais.
25 A esse propósito, deve observar-se que, mesmo que a decisão impugnada esteja viciada por erro de apreciação a este respeito, o simples facto de o auxílio concedido não poder ser considerado como uma ajuda genuína ao desenvolvimento na acepção do artigo 4. , n. 7, da directiva é suficiente para o declarar incompatível com o mercado comum.
26 Por conseguinte, não há necessidade de decidir quanto ao terceiro fundamento.
Quanto às pretensas violações dos princípios da igualdade, da protecção da confiança legítima e dos direitos da defesa
27 Nos segundo e quarto fundamentos, o Governo alemão argumenta que a Comissão, ao impor um novo critério de conformidade das ajudas ao desenvolvimento com o direito comunitário ° o critério da necessidade °, infringiu os princípios da igualdade e da protecção da confiança legítima. Na sua opinião, essa inovação foi particularmente prejudicial aos estaleiros navais que tinham desenvolvido as diligências necessárias para obter o contrato com a Cosco e já tinham incorrido em custos consideráveis na expectativa legítima duma decisão da Comissão onde esta se limitasse a aplicar os critérios OCDE comunicados aos Estados-membros pela carta de 3 de Janeiro de 1989, relativa à interpretação e aplicação do artigo 4. , n. 7, da directiva. Além disso, o Governo alemão considera que, não lhe tendo dado a oportunidade de ser ouvido quanto à introdução deste novo critério, a Comissão violou os direitos da defesa.
28 No que se refere ao princípio da confiança legítima, deve observar-se que, ao contrário do que afirma o Governo alemão, não resulta da carta de 3 de Janeiro de 1989 que a Comissão tivesse apenas a intenção de aplicar os critérios OCDE na mesma enumerados. Com efeito, nessa carta, a Comissão manteve a distinção, estabelecida pelo artigo 4. , n. 7, da directiva, entre a verificação da componente particular "desenvolvimento" do auxílio projectado e a questão de saber se este é abrangido pelo âmbito de aplicação do acordo da OCDE respeitante aos créditos à exportação de navios. Apenas relativamente a este último ponto se referiu aos critérios OCDE a que um auxílio dessa natureza deve obedecer.
29 A intenção da Comissão de não se limitar à aplicação apenas dos critérios OCDE é corroborada por uma carta, anexa à sua réplica, que dirigiu, em 29 de Julho de 1991, ao Governo alemão a propósito de um outro projecto de auxílio. Da leitura dessa carta resulta, com efeito, que a Comissão, distinguindo claramente os critérios que definem a genuína ajuda ao desenvolvimento dos critérios da OCDE e concluindo "que o auxílio concedido... para a compra de um rebocador contribui para o desenvolvimento económico do porto de Sousse e da sua região", averiguou a questão de saber se o auxílio em questão era necessário para atingir o objectivo específico do desenvolvimento projectado.
30 No que diz respeito aos direitos da defesa, convém observar seguidamente que, na sua carta de 22 de Novembro de 1991, já referida, que visava precisamente, em conformidade com o artigo 93. , n. 2, do Tratado, permitir ao Governo alemão apresentar as suas observações, a Comissão se interrogava sobre "se o projecto de auxílio a favor do contrato Cosco... representava ou não um auxílio ao funcionamento dos estaleiros alemães mais do que uma verdadeira ajuda a um país em vias de desenvolvimento" e decidiu, em consequência, iniciar o processo previsto por essa disposição a fim de poder verificar a autenticidade da componente "ajuda ao desenvolvimento" desse projecto.
31 Nestas condições, deve concluir-se que a Comissão pôde verificar se o auxílio em questão era necessário para atingir o objectivo de desenvolvimento previsto pelo artigo 4. , n. 7, da directiva, sem violar o princípio da protecção da confiança legítima nem os direito da defesa do Governo alemão.
32 Quanto ao argumento baseado no princípio da igualdade, basta verificar, como fez o advogado-geral no ponto 102 das suas conclusões, que o Governo alemão não mencionou qualquer acto da Comissão no referido domínio que permita fundamentar esta acusação.
33 Daí resulta que os segundo e quarto fundamentos devem também ser julgados improcedentes.
34 Em face do que fica exposto, deve julgar-se o recurso improcedente na parte que respeita aos artigos 2. e 3. da decisão.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
35 Nos termos do artigo 69. , n. 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República Federal da Alemanha sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) O recurso é julgado improcedente.
2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.
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