Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
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Aiuti concessi dagli Stati ° Divieto ° Deroghe ° Aiuti alla costruzione navale ° Direttiva 90/684 ° Criteri di deroga ° Aiuti concessi sotto forma di aiuti allo sviluppo ad un paese in via di sviluppo ° Incompatibilità con il mercato comune di un aiuto che non persegue una finalità di sviluppo ° Ruolo della Commissione ° Verifica dell' autenticità della finalità di sviluppo
(Trattato CEE, art. 92, n. 3; direttiva del Consiglio 90/684, art. 4, n. 7)
Massima
L' art. 4, n. 7, della direttiva 90/684, adottata sul fondamento dell' art. 92, n. 3, lett. d), del Trattato e concernente gli aiuti alla costruzione navale, che prevede che detti aiuti, qualora siano accordati come aiuti allo sviluppo ad un paese in via di sviluppo, senza che occorra rispettare il massimale determinato ai nn. 1-3 dello stesso articolo, possono essere considerati compatibili con il mercato comune purché siano conformi alle disposizioni dell' accordo OCSE sui crediti all' esportazione di navi, dev' essere interpretato nel senso che la Commissione dispone, nei confronti degli aiuti che uno Stato membro asserisce rientrare nell' ambito della norma in oggetto, di un potere discrezionale, vertente in particolare sulla specifica finalità di "sviluppo" dell' aiuto considerato. Occorre infatti evitare che, avvalendosi della copertura fornita dall' aiuto allo sviluppo, gli Stati membri aiutino in realtà la propria industria nazionale della costruzione navale eludendo i vincoli imposti dal diritto comunitario. Nell' esercizio di questo potere, legittimamente la Commissione nega la qualifica di aiuto allo sviluppo ad un aiuto destinato a ridurre il prezzo di una nave che dev' essere acquistata dalla società di un paese in via di sviluppo, società che dispone di risorse finanziarie sufficienti per acquistare nuove navi sul mercato normale e svolge attività non direttamente connesse alle importazioni e alle esportazioni del paese di cui trattasi.
Parti
Nella causa C-400/92,
Repubblica federale di Germania, rappresentata dal signor Ernst Roeder, Ministerialrat presso il ministero federale dell' Economia, in qualità di agente, e dall' avv. Dieter Sellner, del foro di Bonn,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Bernd Langeheine, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Georgios Kremlis, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto l' annullamento della decisione della Commissione 31 luglio 1992, 92/569/CEE, concernente aiuti della Repubblica federale di Germania relativi ad un ordinativo della società cinese d' armamento Cosco (China Ocean Shipping Company) per la costruzione di quattro navi portacontenitori (GU L 367, pag. 29), nonché, in via subordinata, l' annullamento dei suoi artt. 2 e 3,
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, J.C. Moitinho de Almeida e M. Diez de Velasco, presidenti di sezione, C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg, P.J.G. Kapteyn (relatore) e J.L. Murray, giudici,
avvocato generale: M. Darmon
cancelliere: H.A. Ruehl, amministratore principale
vista la relazione d' udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all' udienza del 3 maggio 1994, nel corso della quale la Commissione è stata rappresentata dal signor Juergen Grunwald, membro del servizio giuridico, in qualità di agente,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 15 giugno 1994,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte il 26 novembre 1992, la Repubblica federale di Germania, ai sensi dell' art. 173, primo comma, del Trattato CEE, ha chiesto l' annullamento della decisione della Commissione 31 luglio 1992, 92/569/CEE, concernente aiuti della Repubblica federale di Germania relativi ad un ordinativo della società cinese d' armamento Cosco (China Ocean Shipping Company) per la costruzione di quattro navi portacontenitori (GU L 367, pag. 29, in prosieguo: la "decisione"), nonché, in via subordinata, l' annullamento dei suoi artt. 2 e 3.
2 La decisione impugnata è stata adottata sul fondamento dell' art. 93, n. 2, primo comma, del Trattato, nonché dell' art. 4, n. 7, della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1990, 90/684/CEE, concernente gli aiuti alla costruzione navale (GU L 380, pag. 27; in prosieguo: la "direttiva").
3 Ai sensi dell' art. 4, n. 7, primo comma, della detta direttiva, gli aiuti connessi alla costruzione e alla trasformazione navali, accordati come aiuti allo sviluppo ad un paese in via di sviluppo, non sono soggetti al massimale determinato secondo le norme di cui ai nn. 2 e 3 dello stesso articolo. Essi possono essere considerati compatibili con il mercato comune purché soddisfino le condizioni all' uopo stabilite dal gruppo di lavoro n. 6 dell' OCSE nell' accordo concernente l' interpretazione degli artt. 6, 7 e 8 dell' accordo dell' OCSE 3 agosto 1981 sui crediti all' esportazione di navi, di cui al n. 6, nonché nelle clausole aggiuntive o rettificative di tale accordo (in prosieguo: i "criteri OCSE"). A norma del secondo comma dello stesso numero 7, ogni singolo progetto di aiuto deve essere preventivamente notificato alla Commissione, che verifica la specifica finalità di "sviluppo" e si assicura che l' aiuto rientri nel campo di applicazione dell' accordo di cui al primo comma.
4 Con lettera 21 ottobre 1991, il governo tedesco ha comunicato alla Commissione la propria intenzione di concedere alla Repubblica popolare cinese un aiuto allo sviluppo per il finanziamento di tre navi portacontenitori, sotto forma di credito allo sviluppo. Dette navi erano state commissionate e dovevano essere gestite dalla Cosco, azienda di Stato stabilita a Pechino. Il loro prezzo, di 604,14 milioni di DM, doveva essere sovvenzionato mediante un credito di aiuto allo sviluppo pari a 203,22 milioni di DM. La loro costruzione doveva aver luogo in Germania nei cantieri navali Bremer Vulkan di Brema e Mathias Thesen di Wismar.
5 Con lettera 22 novembre 1991, oggetto di una comunicazione agli altri Stati membri e agli altri interessati (GU 1992, C 22, pag. 4), la Commissione ha avviato il procedimento previsto dall' art. 93, n. 2, del Trattato al fine di verificare l' autenticità dell' aspetto di "aiuto allo sviluppo" dell' aiuto relativo alla costruzione di queste tre navi portacontenitori nonché a quella di una nave portacontenitori da 2 700 TEU che poteva essere incorporata nel progetto stesso, nonché di valutare la generale compatibilità del progetto con il mercato comune.
6 Il 31 luglio 1992, la Commissione ha adottato la decisione impugnata. All' art. 1, essa rileva che "il contratto con la società di armamento Cosco per la costruzione di una nave portacontenitori da 2 700 TEU nel cantiere tedesco Howaldtswerke-Deutsche Werft AG di Kiel non comporta aiuti allo sviluppo e le condizioni di credito all' esportazione ad esso applicate sono compatibili con il mercato comune". Secondo l' art. 2 della stessa decisione, "gli aiuti previsti per i contratti di costruzione di altre tre navi portacontenitori per la società statale cinese di armamenti Cosco, rispettivamente presso il cantiere Bremer Vulkan di Brema e il cantiere Mathias Thesen di Wismar, non possono essere considerati come effettivi aiuti allo sviluppo a norma dell' art. 4, paragrafo 7, della direttiva 90/684/CEE e sono pertanto incompatibili con il mercato comune". Infine, ai sensi dell' art. 3, "la Germania informa la Commissione, entro due mesi dalla notificazione della presente decisione, in merito alle misure adottate per conformarvisi".
7 A sostegno del proprio ricorso, la Repubblica federale di Germania deduce quattro mezzi. Il primo verte sulla violazione del combinato disposto degli artt. 92, n. 3, lett. d), del Trattato e 4, n. 7, della direttiva. Il secondo si fonda sulla violazione dei principi di uguaglianza e di tutela del legittimo affidamento. Con il terzo si deduce un errore di valutazione, mentre il quarto verte sulla violazione del diritto al contraddittorio.
8 Occorre osservare in via preliminare come la Commissione non contesti, nel caso di specie, che i criteri OCSE siano stati rispettati.
Sull' art. 1 della decisione
9 Per i motivi indicati ai paragrafi 18-20 delle conclusioni dell' avvocato generale, si deve dichiarare che l' art. 1 della decisione non reca pregiudizio allo Stato membro ricorrente. Per quanto riguarda questa disposizione, pertanto, il ricorso è irricevibile.
Sugli artt. 2 e 3 della decisione
Sull' asserita violazione dell' art. 92, n. 3, lett. d), del Trattato nonché dell' art. 4, n. 7, della direttiva
10 L' art. 2 della decisione impugnata dichiara incompatibili con il mercato comune gli aiuti previsti per i contratti di costruzione di tre navi portacontenitori destinate alla società statale cinese di armamenti Cosco, in quanto non possono essere considerati come effettivi aiuti allo sviluppo ai sensi dell' art. 4, n. 7, della direttiva.
11 La Commissione infatti, ritenendosi tenuta a verificare l' autenticità della finalità di "sviluppo" dell' aiuto di cui trattasi, ha ritenuto che la Cosco non fosse una società bisognosa di aiuti allo sviluppo per contribuire allo sviluppo generale della Cina. Secondo le informazioni in suo possesso, la società disporrebbe di risorse finanziarie sufficienti per acquistare nuove navi sul mercato normale; inoltre, le sue operazioni non sarebbero direttamente connesse alle attività di import/export della Cina, in quanto si svolgerebbero su rotte marittime internazionali mediante contratti di noleggio a tempo e "spot".
12 Con il primo mezzo, il governo tedesco deduce che all' aiuto previsto devono applicarsi soltanto le disposizioni della direttiva, la quale prevarrebbe sulle disposizioni generali di cui all' art. 92, n. 3, lett. a), b) e c), del Trattato. Orbene, l' art. 4, n. 7, della direttiva, che determina in concreto i criteri da osservare affinché, nei singoli casi, l' aiuto possa essere considerato compatibile con il mercato comune, non menziona il criterio della necessità dell' aiuto, indicato dalla Commissione nella propria motivazione, e prevede un' unica procedura di verifica volta ad accertare se l' aiuto previsto risponda ai criteri OCSE.
13 Come la Corte ha dichiarato nella sentenza 18 maggio 1993, cause riunite C-356/90 e C-180/91, Belgio/Commissione (Racc. pag. I-2323, punti 25 e 26), risulta dalla struttura e dall' economia dell' art. 92 che il suo n. 3 introduce la possibilità di deroga, in casi specifici, al divieto di aiuti che sarebbero altrimenti incompatibili. Inoltre, l' art. 92, n. 3, lett. d), attribuisce al Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, la facoltà di allargare il ventaglio degli aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune al di là delle categorie indicate alle lett. a), b) e c).
14 Nell' adottare la citata direttiva 90/684, che è la settima direttiva concernente gli aiuti alla costruzione navale, il Consiglio si è avvalso di tale facoltà.
15 Come la Corte ha già avuto modo di dichiarare nella citata sentenza Belgio/Commissione a proposito della sesta direttiva ° la direttiva 26 gennaio 1987, 87/167/CEE, concernente gli aiuti alla costruzione navale (GU L 69, pag. 55) °, il Consiglio, partendo dalla considerazione dell' incompatibilità degli aiuti alla costruzione navale in conformità alla ratio dell' art. 92, n. 3, ha tenuto conto di una serie di esigenze di ordine economico e sociale che l' hanno condotto ad avvalersi della facoltà, riconosciuta dal Trattato, di considerare, nondimeno, tali aiuti compatibili con il mercato comune a condizione che soddisfacessero ai criteri di deroga previsti nella direttiva (punto 30).
16 Quanto agli aiuti alla produzione a favore della costruzione e della trasformazione di navi, il criterio adottato è quello del non superamento del massimale, quale specificato dall' art. 4, nn. 1-3, della direttiva.
17 Per contro, per quanto riguarda gli aiuti connessi alla costruzione e alla trasformazione navali, accordati come aiuti allo sviluppo ad un paese in via di sviluppo, l' art. 4, n. 7, esclude tale criterio, purché essi soddisfacciano talune altre condizioni.
18 Secondo il governo tedesco, l' unica condizione che deve pertanto ricorrere consiste nella conformità dell' aiuto ai criteri OCSE.
19 Questa tesi non può essere accolta.
20 In primo luogo, l' art. 4, n. 7, nel prevedere che gli aiuti di cui trattasi "possano" essere considerati compatibili con il mercato comune, ove siano conformi alle disposizioni del citato accordo OCSE, attribuisce alla Commissione un potere discrezionale. D' altronde, ai sensi del secondo comma della norma, spetta alla Commissione non soltanto controllare la compatibilità dell' aiuto con i criteri OCSE, bensì anche verificare la specifica finalità di "sviluppo" dell' aiuto prospettato.
21 Orbene, proprio l' esame di questa specifica finalità consente alla Commissione di vegliare affinché un aiuto fondato sull' art. 4, n. 7, e avente lo scopo di diminuire il prezzo delle navi destinate a paesi in via di sviluppo, persegua, tenuto conto delle sue concrete modalità di impiego, un effettivo scopo di sviluppo e non costituisca, pur se conforme ai criteri OCSE, un aiuto a favore del cantiere navale di uno Stato membro che dev' essere soggetto al massimale, quale previsto ai paragrafi precedenti per gli aiuti alla produzione a favore della costruzione e della trasformazione di navi. Talché, ove si negasse alla Commissione tale potere discrezionale, gli Stati membri potrebbero, per migliorare la situazione finanziaria dei propri cantieri, effettuare versamenti più elevati del massimale di cui trattasi, quand' anche l' aiuto non fosse necessario al perseguimento della finalità di sviluppo prevista dal n. 7 dello stesso articolo.
22 Alla luce di quanto sopra, occorre dichiarare che la Commissione, nel ritenere, per le ragioni illustrate al punto 11, che la Cosco non fosse una società bisognosa di aiuti allo sviluppo per contribuire allo sviluppo generale della Cina e che, pertanto, l' aiuto di cui trattasi non potesse essere considerato un effettivo aiuto allo sviluppo ai sensi dell' art. 4, n. 7, della direttiva, non ha trasgredito né l' art. 92, n. 3, lett. d), del Trattato né l' art. 4, n. 7, della direttiva.
23 Il primo mezzo dev' essere pertanto disatteso.
Sull' asserito errore di valutazione
24 Con il terzo mezzo, il governo tedesco sostiene che la decisione della Commissione è viziata da errore di valutazione in quanto essa afferma, da una parte, che la concessione dell' aiuto previsto comporta il rischio di una grave distorsione della concorrenza tra gli Stati membri tanto nel settore della costruzione navale quanto in quello del trasporto marittimo, mentre d' altra parte essa stessa ammette di non essere in grado di dimostrare che le modalità adottate per la fissazione dei prezzi si traducano in un aiuto ai cantieri navali.
25 Va osservato in proposito che, quand' anche la decisione impugnata sia viziata da un errore di valutazione sul punto, il mero fatto che l' aiuto concesso non potesse essere considerato un effettivo aiuto allo sviluppo ai sensi dell' art. 4, n. 7, della direttiva è sufficiente per dichiararlo incompatibile con il mercato comune.
26 Di conseguenza, non occorre statuire sul terzo mezzo.
Sulle asserite violazioni dei principi di uguaglianza e di tutela del legittimo affidamento e del diritto al contraddittorio
27 Con il secondo e il quarto mezzo, il governo tedesco deduce che la Commissione, imponendo un nuovo criterio di conformità al diritto comunitario degli aiuti allo sviluppo ° il criterio di necessità °, ha violato i principi di uguaglianza e di tutela del legittimo affidamento. Quest' innovazione sarebbe stata particolarmente dannosa per i cantieri navali che avevano fatto quanto necessario per ottenere il contratto con la Cosco, e che avevano già sostenuto spese considerevoli legittimamente confidando in una decisione della Commissione nella quale la stessa si sarebbe limitata ad applicare i criteri OCSE comunicati agli Stati membri con lettera 3 gennaio 1989, vertente sull' interpretazione e l' applicazione dell' art. 4, n. 7, della direttiva. Il governo tedesco ritiene inoltre che, non avendogli offerto l' opportunità di essere sentito in merito all' introduzione di questo nuovo criterio, la Commissione avrebbe leso il suo diritto al contraddittorio.
28 Quanto al principio del legittimo affidamento occorre rilevare che, contrariamente a quanto afferma il governo tedesco, dalla lettera 3 gennaio 1989 non emerge un intento della Commissione di applicare soltanto i criteri OCSE ivi ricordati. In tale lettera, infatti, essa ha mantenuto la distinzione, delineata dall' art. 4, n. 7, della direttiva, tra la verifica della specifica finalità di "sviluppo" dell' aiuto previsto e quella della circostanza che detto aiuto rientri nell' ambito di applicazione dell' accordo OCSE sui crediti all' esportazione di navi. Soltanto con riferimento a quest' ultimo punto essa ha menzionato i criteri OCSE cui un aiuto del genere deve informarsi.
29 L' intenzione della Commissione di non limitarsi ad applicare i soli criteri OCSE è corroborata da una lettera, allegata alla controreplica, inviata il 29 luglio 1991 al governo tedesco in merito ad un altro progetto di aiuto. Dalla lettura di questo documento si desume infatti che la Commissione, distinguendo nettamente i criteri di definizione di effettivo aiuto allo sviluppo da quelli OCSE e constatando "che l' aiuto concesso (...) per l' acquisto di un rimorchiatore contribuisce allo sviluppo economico del porto di Sousse e della sua regione", ha verificato se l' aiuto di cui trattasi fosse necessario al conseguimento dello specifico obiettivo di sviluppo prospettato.
30 Per quanto riguarda il diritto al contraddittorio, va altresì rilevato che, nella citata lettera 22 novembre 1991, destinata appunto, in conformità all' art. 93, n. 2, del Trattato a consentire al governo tedesco di presentare le proprie osservazioni, la Commissione si chiedeva in particolare "se il progetto di aiuto a favore del contratto Cosco (...) non rappresenti un aiuto al funzionamento dei cantieri tedeschi piuttosto che un effettivo aiuto ad un paese in via di sviluppo" decidendo, di conseguenza, di avviare il procedimento previsto dalla stessa disposizione al fine di verificare l' autenticità della finalità di "aiuto allo sviluppo" del progetto.
31 Alla luce di quanto sopra, occorre dichiarare che la Commissione ha verificato se l' aiuto di cui trattasi fosse necessario al conseguimento della finalità di sviluppo prevista dall' art. 4, n. 7, della direttiva, senza violare il principio di tutela del legittimo affidamento né il diritto al contraddittorio del governo tedesco.
32 Quanto all' argomento vertente sul principio di uguaglianza, basti rilevare, come sottolinea l' avvocato generale al paragrafo 102 delle sue conclusioni, che il governo tedesco non ha dato prova di alcun atto della Commissione nel settore interessato idoneo a giustificare questo rilievo.
33 Ne consegue che il secondo e il quarto mezzo debbono anch' essi essere disattesi.
34 Date le considerazioni che precedono, il ricorso, nella parte relativa agli artt. 2 e 3 della decisione, dev' essere respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
35 A norma dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, le spese sono poste a carico del soccombente. La Repubblica federale di Germania è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.
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