Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
1. Internationale aftaler ° aftaler indgaaet af Faellesskabet ° direkte virkning ° betingelser ° regler om varers oprindelse i protokollen til tillaegsprotokollen til associeringsaftalen EOEF-Cypern
(Associeringsaftalen EOEF-Cypern, tillaegsprotokollen og protokollen knyttet til denne)
2. Internationale aftaler ° associeringsaftalen EOEF-Cypern ° praeferenceordning for landbrugsprodukter med oprindelse i Cypern ° varers oprindelse ° bevismiddel ° varecertifikat ° udstedt af andre myndigheder end Republikken Cyperns myndigheder ° ulovlighed
(Associeringsaftalen EOEF-Cypern, tillaegsprotokollen og protokollen knyttet til denne)
3. Tilnaermelse af lovgivningerne ° plantesundhedsbeskyttelse ° direktiv 77/93 ° indfoersel af planter til Faellesskabet ° betingelser for lovligheden ° udstedelse af plantesundhedscertifikat af eksportlandets myndigheder bemyndiget hertil ° indfoersel af landbrugsprodukter med oprindelse i Cypern ° udstedelse af certifikater af andre myndigheder end Republikken Cyperns myndigheder ° ulovlighed
(Raadets direktiv 77/93)
Sammendrag
1. En bestemmelse i en aftale indgaaet af Faellesskabet med et tredjeland er umiddelbart anvendelig, naar der af dens ordlyd samt aftalens formaal og karakter kan udledes en klar og praecis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter.
Dette er tilfaeldet med reglerne i protokollen vedroerende definitionen af begrebet "varer med oprindelsesstatus" og vedroerende metoderne for administrativt samarbejde, der er knyttet til tillaegsprotokollen til aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Republikken Cypern, hvorefter varers oprindelsesstatus dokumenteres ved fremlaeggelse af et varecertifikat, udstedt af udfoerselsstatens toldmyndigheder, hvem det navnlig paahviler at paase, at de forskellige formularer er udfyldt korrekt.
Disse regler om varers oprindelsesstatus indeholder nemlig klare, praecise og ubetingede forpligtelser for saa vidt angaar afgoerelsen af, hvilke produkter der henhoerer under aftalen og saaledes er omfattet af toldpraeferenceordningen.
2. Aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Republikken Cypern, som sammen med de tilknyttede protokoller indeholder en praeferenceordning for citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa Cypern, og navnlig protokollen vedroerende definitionen af begrebet "varer med oprindelsesstatus" og vedroerende metoderne for administrativt samarbejde, der er knyttet til tillaegsprotokollen til aftalen ° hvorefter varers oprindelsesstatus dokumenteres ved fremlaeggelse af et varecertifikat, udstedt af udfoerselsstatens toldmyndigheder ° skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at en medlemsstats myndigheder ved import af citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa Cypern nord for FN' s stoedpudezone godtager varecertifikater, der er udstedt af andre myndigheder end Republikken Cyperns kompetente myndigheder.
Selv om den faktiske deling af det cypriotiske omraade ° som foelge af den tyrkiske haers invasion i 1974 ° i et omraade, hvor Republikken Cyperns myndigheder fortsat i fuldt omfang udoever deres befoejelser, og et omraade, hvor de de facto ikke udoever dem, rejser problemer, der er vanskelige at loese i forbindelse med anvendelsen af associeringsaftalen paa hele Cypern, indebaerer dette dog ikke, at der kan ses bort fra de klare, praecise og ubetingede bestemmelser i 1977-protokollen om varers oprindelsesstatus og det administrative samarbejde.
Anvendelsen af varecertifikater som et bevis for varernes oprindelse hviler paa princippet om gensidig tillid og samarbejde mellem indfoersels- og udfoerselsstatens kompetente myndigheder. Naar certifikaterne accepteres af indfoerselsstatens toldmyndigheder, viser dette, at de har fuld tillid til det kontrolsystem vedroerende varernes oprindelse, som er ivaerksat af udfoerselsstatens kompetente myndigheder. Accepten viser ogsaa, at indfoerselsstatens myndigheder ikke er i tvivl om, at den efterfoelgende kontrol, konsultationer vedroerende samt loesningen af eventuelle tvister vedroerende varernes oprindelse eller vedroerende svigagtige forhold kan ske effektivt, takket vaere de beroerte forvaltningers samarbejde.
En saadan ordning kan derfor kun fungere, saafremt procedurerne i det administrative samarbejde overholdes strengt. Et saadant samarbejde er imidlertid udelukket med myndighederne i et samfund som det, der er etableret paa den nordlige del af Cypern, og som ikke anerkendes hverken af Faellesskabet eller dets medlemsstater, idet de ikke anerkender andre cypriotiske stater end Republikken Cypern.
Under disse omstaendigheder indebaerer en accept af varecertifikater, der ikke er udstedt af Republikken Cypern, paa grund af den manglende kontrol- og samarbejdsmulighed en klar tilsidesaettelse af formaalet og hensigten med den ordning, der er indfoert ved 1977-protokollen.
Dette resultat aendres ikke af princippet om, at associeringsaftalen i henhold til dens artikel 5 paa ikke-diskriminerende maade skal gaelde for hele den cypriotiske befolkning, og heller ikke af den praksis, som Kommissionen og visse medlemsstater ensidigt har indfoert efter den faktiske deling af det cypriotiske omraade.
3. Direktiv 77/93 vedroerende beskyttelse mod indslaebning i medlemsstaterne af skadegoerere paa planter eller planteprodukter, hvorved der indfoeres en faelles ordning, der skal forhindre, at der til medlemsstaternes omraade indfoeres planter eller planteprodukter fra tredjelande, saafremt visse betingelser ikke er opfyldte, idet en af disse betingelser er, at den paagaeldende plante eller planteproduktet skal vaere ledsaget af et plantesundhedscertifikat, udstedt af de myndigheder, der er bemyndigede hertil ifoelge eksportlandets retsforskrifter, skal fortolkes saaledes, at en medlemsstats myndigheder ved import af citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa den nordlige del af Cypern ikke kan godtage plantesundhedscertifikater, der er udstedt af andre myndigheder end Republikken Cyperns kompetente myndigheder.
Den faelles ordning til beskyttelse mod indslaebning af skadegoerere paa produkter, der indfoeres fra tredjelande, som fremgaar af direktiv 77/93, indebaerer i alt vaesentligt en kontrol, der udfoeres af eksperter med lovlig bemyndigelse fra regeringen i eksportlandet og dokumenteres ved udstedelsen af et tilsvarende plantesundhedscertifikat. Betingelserne for at anerkende disse certifikater som ensartet dokumentation skal derfor vaere strengt identiske i alle medlemsstaterne. Den kontrol ved graensen af varer med oprindelse i tredjelande, som importmedlemsstaterne kan gennemfoere, er i praksis undergivet vaesentlige begraensninger og kan under alle omstaendigheder ikke erstatte plantesundhedscertifikaterne. Ethvert problem med eller tvivl vedroerende et certifikat skal dernaest meddeles eksportlandets myndigheder af importmedlemsstaten, og det noedvendige samarbejde for at opnaa formaalene med direktivet kan ikke etableres med myndigheder, som hverken er anerkendte af Faellesskabet eller dets medlemsstater.
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 2. december 1992, indgaaet til Domstolen den 24. december s.aa., har High Court of Justice (Queen' s Bench Division) i henhold til EOEF-traktatens artikel 177 forelagt fem praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af aftalen af 19. december 1972 om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Republikken Cypern, der er knyttet til Raadets forordning (EOEF) nr. 1246/73 af 14. maj 1973 (EFT L 133, s. 1, herefter benaevnt "associeringsaftalen") som bilag, samt af Raadets direktiv 77/93/EOEF af 21. december 1976 om foranstaltninger mod indslaebning i medlemsstaterne af skadegoerere paa planter eller planteprodukter (EFT 1977 L 26, s. 20).
2 Spoergsmaalene er rejst under en sag mellem producenter og eksportoerer af citrusfrugter, hjemmehoerende paa Cypern, syd for FN' s sikkerhedsstoedpudezone, samt Det Cypriotiske Afsaetningsudvalg for Kartofler og Ministry for Agriculture, Fisheries and Food, vedroerende import til Det Forenede Kongerige af citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa Cypern, nord for denne zone (herefter benaevnt "den nordlige del af Cypern").
3 Handel med citrusfrugter og kartofler mellem Republikken Cypern og Faellesskabet er reguleret i associeringsaftalen og de dertil knyttede protokoller med senere aendringer.
4 I associeringsaftalens artikel 3, stk. 3, bestemmes foelgende:
"De kontraherende parter traeffer alle almindelige eller saerlige forholdsregler, som er egnede til at sikre, at forpligtelserne ifoelge overenskomsten opfyldes. De afholder sig fra alle foranstaltninger, som vil kunne bringe opnaaelsen af overenskomstens maal i fare."
5 I aftalens artikel 5 bestemmes:
"Reglerne om samhandelen mellem de kontraherende parter maa ikke foere til forskelsbehandling ... mellem Cyperns statsborgere eller selskaber."
6 Citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa Cypern indgaar i en praeferenceordning i henhold til aftalen og de dertil knyttede protokoller. Ifoelge aftalens artikel 7 fremgaar oprindelsesreglerne af protokollen. Den protokol, der for tiden finder anvendelse, er protokollen vedroerende definitionen af begrebet "varer med oprindelsesstatus" og vedroerende metoderne for administrativt samarbejde fra 1977 (herefter benaevnt "1977-protokollen"), der er knyttet til tillaegsprotokollen til aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Republikken Cypern, der er knyttet til Raadets forordning (EOEF) nr. 2907/77 af 20. december 1977 (EFT L 339, s. 1) som bilag.
7 Ifoelge artikel 6, stk. 1, i 1977-protokollen dokumenteres varers oprindelsesstatus ved fremlaeggelse af et varecertifikat EUR.1 (herefter benaevnt "varecertifikat"). Det fremgaar af artikel 7, stk. 1, og artikel 8, stk. 1, i protokollen, at varecertifikatet udstedes af udfoerselsstatens toldmyndigheder. Ifoelge artikel 8, stk. 3, paahviler det navnlig toldmyndighederne i udfoerselsstaten at paase, at de i artikel 9 naevnte formularer (varecertifikater efter modellen i bilag V til 1977-protokollen) er udfyldt korrekt.
8 I henhold til artikel 24 i 1977-protokollen udfoeres der en efterfoelgende stikproevevis undersoegelse af varecertifikaterne, og i oevrigt naar indfoerselslandets toldmyndigheder har rimelig tvivl, hvad angaar dokumentets aegthed eller rigtigheden af oplysningerne vedroerende de omhandlede varers faktiske oprindelse. Indfoerselslandets toldmyndigheder tilbagesender med henblik herpaa varecertifikatet eller en fotokopi heraf til toldmyndighederne i udfoerselslandet med angivelse af de formelle eller reelle aarsager, der berettiger en undersoegelse. Indfoerselslandets toldmyndigheder skal underrettes om resultatet af undersoegelsen saa hurtigt som muligt. Dette skal goere det muligt at afgoere, om det anfaegtede certifikat kan finde anvendelse for de faktisk udfoerte varer, og om disse varer virkelig er berettigede til en anvendelse af praeferenceordningen. Dernaest skal saadanne tilfaelde, som ikke har kunnet afgoeres mellem toldmyndighederne, eller som rejser spoergsmaal med hensyn til fortolkningen af protokollen, forelaegges det Toldsamarbejdsudvalg, der er oprettet ved associeringsaftalen.
9 Det ovennaevnte direktiv 77/93 indeholder visse regler om udstedelse af plantesundhedscertifikater. Ifoelge direktivets artikel 12, stk. 1, litra b), som aendret ved Raadets direktiv 80/392/EOEF af 18. marts 1980 (EFT L 100, s. 32) og Raadets direktiv 85/574/EOEF af 19. december 1985 (EFT L 372, s. 25), udstedes certifikaterne af de myndigheder, der er bemyndigede hertil i forbindelse med den internationale konvention om plantebeskyttelse, eller for stater, der ikke har tiltraadt konventionen, saasom Republikken Cypern, ifoelge landets retsforskrifter. Citrusfrugter og kartoffelknolde er anfoert paa listen i bilag V over de produkter, som i henhold til artikel 12 skal ledsages af et plantesundhedscertifikat, naar de indfoeres.
10 Sagsoegerne i hovedsagen tilstillede den 24. oktober 1991 sagsoegte i hovedsagen en skrivelse med anmodning om bekraeftelse af, at de kompetente britiske myndigheder ikke laengere ville tillade import af citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa Cypern, der ikke var ledsaget af vare- eller plantesundhedscertifikater, udstedt med henblik herpaa af myndighederne i Republikken Cypern.
11 Sagsoegte oplyste i svarskrivelse af 3. december 1991, at Det Forenede Kongerige ikke accepterede dokumenter, der henviste til "Turkish Republic of Northern Cyprus" (herefter benaevnt "TRNC"), og at det tillod import af citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa Cypern i overensstemmelse med den relevante faellesskabslovgivning. Da sagsoegerne i hovedsagen anmodede om yderligere oplysninger, svarede det britiske Landbrugsministerium i skrivelse af 24. maj 1992, at al import til Faellesskabet fra den nordlige del af Cypern efter de for de britiske myndigheder foreliggende oplysninger var sket i overensstemmelse med de af Faellesskabet fastsatte betingelser.
12 Sagsoegerne har derefter med henblik paa domsproevelse forelagt High Court of Justice (Queen' s Bench Division) den beslutning, der er truffet af sagsoegte og indeholdt i de naevnte skrivelser, samt de britiske myndigheders praksis med fortsat at tillade saadan import til Det Forenede Kongerige uden de noedvendige dokumenter, udstedt af de kompetente myndigheder i Republikken Cypern.
13 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at parterne i hovedsagen er enige om foelgende faktiske forhold:
a) Republikken Cypern er en selvstaendig stat, der er anerkendt af Faellesskabets medlemsstater. Dens forfatning blev vedtaget i 1960, og territoriet omfatter hele oeen, bortset fra de suveraene baseomraader.
b) Det Forenede Kongerige og de andre medlemsstater anerkender ikke TRNC.
c) Der har vaeret en FN-stoedpudezone tvaers over oeen Cypern siden 1974. Naesten hele det tyrkisk-cypriotiske samfund bor nord for denne stoedpudezone. Betydelige maengder af citrusfrugter og kartofler importeres til Det Forenede Kongerige fra denne del af Cypern.
d) Ingen af de vare- eller plantesundhedscertifikater, der ledsager citrusfrugter og kartofler, der importeres til Det Forenede Kongerige fra den nordlige del af Cypern, er udstedt af Republikken Cyperns myndigheder.
e) De britiske toldmyndigheder, der har ansvaret for kontrol af varecertifikater for importerede varer, har naegtet at acceptere certifikater, udstedt af TRNC eller forsynet med et toldstempel med "Turkish Republic of Northern Cyprus". De accepterer fortsat varecertifikater for varer, der eksporteres fra den nordlige del af Cypern, og som er stemplet med navnet "Cyprus Customs Authorities", men ikke er udstedt af Republikken Cyperns myndigheder.
f) Paa samme maade accepterer de kompetente britiske myndigheder ikke plantesundhedscertifikater, der er udstedt af TRNC. De accepterer derimod plantesundhedscertifikater udstedt paa den nordlige del af Cypern, der ledsager varer, afsendt af eksportoerer fra denne del af oeen. Nogle af disse certifikater er udstedt af "Republic of Cyprus ° Turkish Federated State of Cyprus". I praksis er ° i hvert fald siden 1991 ° plantesundhedscertifikater for produkter, der eksporteres fra den nordlige del af Cypern, alle udstedt af "Republic of Cyprus ° Ministry of Agriculture".
14 Da den nationale ret har fundet, at den ved afgoerelsen af sagen har behov for en fortolkning af faellesskabsretten, har den ved kendelse af 2. december 1992 besluttet at udsaette sagen og forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"Der henvises navnlig til
i) aftalen fra 1972 om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Republikken Cypern, protokollen fra 1977 om definitionen af begrebet 'varer med oprindelsesstatus' og vedroerende metoderne for administrativt samarbejde og protokollen fra 1987 om fastsaettelse af betingelserne og procedurerne for gennemfoerelsen af anden etape af aftalen fra 1972 samt om tilpasning af visse bestemmelser i 1972-aftalen, og
ii) Raadets direktiv 77/93/EOEF om foranstaltninger mod indslaebning i medlemsstaterne af skadegoerere paa planter eller planteprodukter med senere aendringer.
1) Naar import til en medlemsstat af citrusfrugter og kartofler fra Cypern ledsages af varecertifikater EUR.1, der er udstedt af det tyrkiske samfund paa Cypern nord for FN' s stoedpudezone og ikke af en myndighed, som er bemyndiget hertil af Republikken Cypern (' ROC' ),
a) udelukker faellesskabsretten medlemsstaten fra at tillade saadan import?
b) kraever faellesskabsretten, at medlemsstaten skal godtage saadanne certifikater?
2) Naar import til en medlemsstat af citrusfrugter (bortset fra citroner) og kartofler fra Cypern ledsages af plantesundhedscertifikater, som er udstedt af det tyrkiske samfund paa Cypern nord for FN' s stoedpudezone, og ikke af en myndighed, der er lovligt bemyndiget hertil af ROC,
a) udelukker faellesskabsretten medlemsstaten fra at tillade saadan import?
b) kraever faellesskabsretten, at medlemsstaten skal godtage saadanne certifikater?
3) Vil det goere nogen forskel for besvarelsen af spoergsmaal 1) og 2), om
a) det i praksis maatte vaere umuligt for eksportoerer fra Cypern nord for FN' s stoedpudezone at opnaa certificering af deres produkter i ROC,
b) der maatte vaere vaesentlige hindringer for eksportoerer fra Cypern nord for FN' s stoedpudezone, som eksporterer deres produkter gennem den del af oeen, hvorover ROC' s regering har faktisk kontrol, og
c) procedurerne for udstedelse og kontrol af saadanne certifikater paa Cypern nord for FN' s stoedpudezone maatte vaere lige saa paalidelige som procedurerne i den del af oeen, hvorover ROC' s regering har faktisk kontrol?
4) Vil det goere nogen forskel for besvarelsen af spoergsmaal 2), hvis erfaringen fra kontrolundersoegelser i medlemsstaten maatte vise, at der ikke er nogen forskel mellem plantesundhedsstandarden for produkter, som importeres fra Cypern nord for FN' s stoedpudezone i forhold til import fra den del af oeen, hvorover ROC' s regering har faktisk kontrol?
5) Er det relevant for besvarelsen af spoergsmaal 3) a) eller b) at fastslaa, om og i hvilket omfang en umulighed eller en forhindring er foraarsaget af det tyrkiske samfund paa Cypern nord for FN' s stoedpudezone, og/eller af ROC, og, i bekraeftende fald, hvilken betydning har det?"
15 Den forelaeggende ret oensker med disse praejudicielle spoergsmaal, der vil blive behandlet under ét, i alt vaesentligt oplyst for det foerste, om associeringsaftalen og direktiv 77/93 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at en medlemsstats myndigheder ved import af citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa den nordlige del af Cypern godtager vare- og plantesundhedscertifikater, der er udstedt af andre myndigheder end Republikken Cyperns kompetente myndigheder, eller om de naevnte retsforskrifter medfoerer, at certifikaterne skal godtages, og for det andet, om svaret er et andet, saafremt visse omstaendigheder i forbindelse med oeen Cyperns saerlige situation betragtes som godtgjorte.
16 De praejudicielle spoergsmaal vedroerer to typer certifikater, der kraeves ved import til Faellesskabet af citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa Cypern:
° varecertifikater, der kraeves som bevis for varernes oprindelsesstatus som omhandlet i 1977-protokollen, og
° plantesundhedscertifikater, der kraeves i henhold til direktiv 77/93.
17 Sagsoegerne i hovedsagen og den hellenske regering har gjort gaeldende, at den praksis, de nationale myndigheder foelger, og som bestaar i at godtage certifikater, der er udstedt af myndigheder for det tyrkiske samfund paa den nordlige del af Cypern, og ikke af en myndighed, som er bemyndiget hertil af Republikken Cypern, er ulovlig. En saadan praksis er i strid med forpligtelserne ifoelge artikel 6, stk. 1, artikel 7, stk. 1, artikel 8, stk. 1 og 3, og artikel 9 i 1977-protokollen for saa vidt angaar varecertifikater, og artikel 12, stk. 1, litra b), i direktiv 77/93 for saa vidt angaar plantesundhedscertifikater.
18 Hvad saerlig angaar varecertifikater har sagsoegerne i hovedsagen og den hellenske regering gjort gaeldende, at alene de certifikater, der er udstedt af Republikken Cyperns toldmyndigheder, i henhold til 1977-protokollens udtrykkelige bestemmelser herom kan godtages som bevis for de cypriotiske varers oprindelsesstatus.
19 Det Forenede Kongerige og Kommissionen har ikke bestridt, at den paagaeldende praksis under normale omstaendigheder ville blive betragtet som uforenelig med faellesskabsretten. De har imidlertid anfoert, at 1977-protokollen og direktiv 77/93 paa grund af den saerlige situation paa Cypern maa fortolkes saaledes, at medlemsstaternes myndigheder er forpligtet til ° for saa vidt angaar produkter med oprindelse paa den nordlige del af Cypern ° for at undgaa forskelsbehandling af statsborgere eller virksomheder paa Cypern at acceptere certifikater, udstedt af samfundet paa denne del af oeen, og ikke af en myndighed, der er bemyndiget hertil af Republikken Cypern.
20 De har gjort gaeldende, at det, hvad de faktiske forhold angaar, maa laegges til grund, at det er praktisk umuligt eller i hvert fald meget vanskeligt for eksportoererne fra den nordlige del af Cypern at faa udstedt andre certifikater end de, der udstedes af det tyrkiske samfund paa denne del af oeen for de varer, som de eksporterer. Hertil kommer, at procedurerne omkring kontrollen med baade varernes oprindelse og deres sundhed i praksis indebaerer de fornoedne garantier.
21 De har dernaest anfoert, at bestemmelserne i 1977-protokollen, som sagsoegerne i hovedsagen paaberaaber sig, ikke har direkte virkning. Efter Det Forenede Kongeriges opfattelse er formaalet hermed at etablere et administrativt system til kontrol med varernes oprindelse og et effektivt administrativt samarbejde mellem eksportstatens og importstatens myndigheder. Disse bestemmelser kan efter deres ordlyd og den kontekst, de indgaar i, ikke tillaegges direkte virkning for nationale domstole.
22 Da spoergsmaalet om den direkte anvendelighed af de relevante bestemmelser i 1977-protokollen saaledes er rejst, maa det behandles foerst.
23 Ifoelge Domstolens faste praksis maa en bestemmelse i en aftale indgaaet af Faellesskabet med et tredjeland anses for umiddelbart anvendelig, naar der af dens ordlyd samt aftalens formaal og karakter kan udledes en klar og praecis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter (jf. bl.a. dom af 30.9.1987, sag 12/86, Demirel, Sml. s. 3719, praemis 14).
24 Formaalet med den paagaeldende associeringsaftale er gradvist at afskaffe hindringer for handelen mellem Faellesskabet og Cypern. Ifoelge aftalen kan visse bestemte produkter med oprindelse paa Cypern indfoeres til Faellesskabet til praeferencesatser.
25 De relevante bestemmelser i 1977-protokollen vedroerende varers oprindelse spiller en vaesentlig rolle ved afgoerelsen af, hvilke produkter der henhoerer under aftalen og saaledes er omfattet af en toldpraeferenceordning. Herom indeholder bestemmelserne klare, praecise og ubetingede forpligtelser.
26 Det skal dernaest bemaerkes, at Domstolen allerede i dommene af 12. juli 1984 (sag 218/83, Les Rapides Savoyards m.fl., Sml. s. 3105) og af 7. december 1993 (sag C-12/92, Huygen m.fl., Sml. I, s. 6381) implicit fastslog, at bestemmelser vedroerende varecertifikater, der indgaar i handelsaftaler, som Faellesskabet har indgaaet med tredjelande, og som svarer til de bestemmelser, hovedsagen drejer sig om, kan anvendes af nationale domstole.
27 Det foelger heraf, at de relevante bestemmelser i 1977-protokollen har direkte virkning og kan paaberaabes for en national domstol.
28 Det skal herefter undersoeges, om disse bestemmelser er til hinder for, at en medlemsstats nationale myndigheder i forbindelse med import af citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa den nordlige del af Cypern godtager varecertifikater, der er udstedt af andre myndigheder end Republikken Cyperns myndigheder.
29 Associeringsaftalens praeferenceordning finder anvendelse paa produkter med oprindelse paa Cypern, saafremt de er ledsaget af et varecertifikat, der attesterer deres oprindelse paa Cypern (artikel 6, stk. 1, i 1977-protokollen). Certifikatet udstedes ved udfoerslen af de varer, det vedroerer, af eksportstatens toldmyndigheder, saafremt varerne kan betragtes som varer med oprindelsesstatus i den i 1977-protokollen fastsatte betydning (artikel 7, stk. 1, og artikel 8, stk. 1). Republikken Cypern og Faellesskabet yder hinanden gensidig bistand gennem deres respektive toldmyndigheder ved kontrollen af aegtheden af de naevnte certifikater (artikel 22 i 1977-protokollen). Indfoerselsstatens toldmyndigheder kan foretage efterfoelgende undersoegelser af certifikaterne, saafremt de har tvivl hvad angaar dokumentets aegthed eller rigtigheden af de oplysninger, det indeholder, og udfoerselsstatens toldmyndigheder skal underrettes om resultatet af disse undersoegelser; naar saadanne sager ikke kan afgoeres mellem de to staters toldmyndigheder, eller naar de rejser spoergsmaal med hensyn til fortolkningen af protokollen, skal de forelaegges Toldsamarbejdsudvalget (artikel 24 i 1977-protokollen).
30 Sagsoegerne i hovedsagen og den hellenske regering mener, at det foelger af den praecise og ubetingede ordlyd af de ovennaevnte bestemmelser vedroerende beviset for og kontrollen med varernes oprindelsesstatus, at alene Republikken Cyperns toldmyndigheder er kompetente til at udstede varecertifikater og ivaerksaette det administrative samarbejde med importstatens toldmyndigheder. Det er derfor ifoelge disse bestemmelser forbudt at acceptere certifikater, der er udstedt af andre myndigheder.
31 Det Forenede Kongerige og Kommissionen har derimod anfoert, at de paagaeldende bestemmelser, fortolket i lyset af associeringsaftalens artikel 5 og under hensyn til den saerlige situation paa oeen, giver en medlemsstat mulighed for at acceptere certifikater, der er udstedt af det tyrkiske samfund paa den nordlige del af Cypern.
32 De har anfoert, at associeringsaftalen gaelder for hele det cypriotiske omraade, herunder den nordlige del af Cypern, bortset fra de suveraene baseomraader, og at det overordnede formaal med aftalen er gradvist at afskaffe hindringer for samhandelen mellem Faellesskabet og Cypern. De praeciserer, at denne samhandelsordning ifoelge aftalens artikel 5 ikke maa foere til forskelsbehandling mellem Cyperns statsborgere eller selskaber, idet de handelsmaessige fordele, der foelger af aftalen, skal komme hele Cyperns befolkning til gode.
33 Saafremt praeferenceordningen under disse omstaendigheder anvendes paa varer med oprindelse paa den sydlige del af Cypern og afvises for saa vidt angaar varer fra den nordlige del af oeen, er der efter deres opfattelse tale om forskelsbehandling i strid med den naevnte artikel 5. Det samme gaelder, saafremt cyprioter, der bor paa den nordlige del af Cypern, udsaettes for alvorlige hindringer for at faa udstedt de kraevede certifikater, hvorimod dette ikke er tilfaeldet for cyprioter, der er hjemmehoerende paa den sydlige del af oeen.
34 Under hensyn til den saerlige situation paa Cypern er Det Forenede Kongerige og Kommissionen af den opfattelse, at en faktisk accept af de paagaeldende certifikater, der er udstedt af andre myndigheder end Republikken Cyperns kompetente myndigheder, absolut ikke indebaerer en anerkendelse af TRNC som stat, men er en noedvendig og forsvarlig konsekvens af, at der tages hensyn til hele Cyperns befolknings interesser.
35 Denne retsopfattelse ligger ifoelge Kommissionen klart paa linje med den fortolkning og retningslinje, som Den Internationale Domstol har fastlagt i sin udtalelse i Namibia-sagen (Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1971, s. 16), hvorefter en ikke-anerkendelsespolitik ikke maa foere til at fratage Cyperns befolkning fordele, den har faaet tildelt ved traktat. Den samme retsopfattelse ligger til grund for Raadets og Kommissionens fortolkning og anvendelse af associeringsaftalen og finansprotokollerne.
36 Den opfattelse, som Det Forenede Kongerige og Kommissionen har givet udtryk for, kan ikke tiltraedes.
37 Selv om den faktiske deling af det cypriotiske omraade ° som foelge af den tyrkiske haers invasion i 1974 ° i et omraade, hvor Republikken Cyperns myndigheder fortsat i fuldt omfang udoever deres befoejelser, og et omraade, hvor de de facto ikke udoever dem, rejser problemer, der er vanskelige at loese i forbindelse med anvendelsen af associeringsaftalen paa hele Cypern, indebaerer dette dog ikke, at der kan ses bort fra de klare, praecise og ubetingede bestemmelser i 1977-protokollen om varers oprindelsesstatus og det administrative samarbejde.
38 Det bemaerkes, at anvendelsen af varecertifikater som et bevis for varernes oprindelse hviler paa princippet om gensidig tillid og samarbejde mellem indfoersels- og udfoerselsstatens kompetente myndigheder (jf. de ovennaevnte domme i sagerne Les Rapides Savoyards m.fl. og Huygen m.fl.).
39 Naar certifikaterne accepteres af indfoerselsstatens toldmyndigheder, viser dette, at de har fuld tillid til det kontrolsystem vedroerende varernes oprindelse, som er ivaerksat af udfoerselsstatens kompetente myndigheder. Accepten viser ogsaa, at indfoerselsstatens myndigheder ikke er i tvivl om, at den efterfoelgende kontrol, konsultationer vedroerende samt loesningen af eventuelle tvister vedroerende varernes oprindelse eller vedroerende svigagtige forhold kan ske effektivt, takket vaere de beroerte forvaltningers samarbejde.
40 En saadan ordning kan derfor kun fungere, saafremt procedurerne i det administrative samarbejde overholdes strengt. Et saadant samarbejde er imidlertid udelukket med myndighederne i et samfund som det, der er etableret paa den nordlige del af Cypern, og som ikke anerkendes hverken af Faellesskabet eller dets medlemsstater, idet de ikke anerkender andre cypriotiske stater end Republikken Cypern.
41 Under disse omstaendigheder indebaerer en accept af varecertifikater, der ikke er udstedt af Republikken Cypern, paa grund af den manglende kontrol- og samarbejdsmulighed en klar tilsidesaettelse af formaalet og hensigten med den ordning, der er indfoert ved 1977-protokollen.
42 Dette resultat aendres ikke af princippet om, at associeringsaftalen i henhold til dens artikel 5 paa ikke-diskriminerende maade skal gaelde for hele den cypriotiske befolkning, og heller ikke af Kommissionens praksis med, at den ° under henvisning til dette princip ° til medlemsstaterne har udleveret proever af de godkendte stempler og underskrifter, der anvendes af det tyrkiske samfund paa den nordlige del af Cypern ved udstedelsen af de paagaeldende certifikater, og som accepteres af visse medlemsstater.
43 Selv om det nemlig i overensstemmelse med reglerne om fortolkning af traktater (jf. artikel 31 i Wienerkonventionen om traktatretten af 23.5.1969) er korrekt at tillaegge hensigten og formaalet med en traktat samt enhver efterfoelgende praksis vedroerende dens anvendelse stor betydning, skal det bemaerkes, at artikel 5 i associeringsaftalen kun er udtryk for et af formaalene med aftalen, som skal bringes i samklang med de oevrige generelle formaal med aftalen og med de bestemmelser, der fortolkes. Dette gaelder saa meget desto mere, som de relevante bestemmelser i 1977-protokollen ikke blot er administrative ordninger, men bestemmelser, der er noedvendige for, at samhandelsordningen i associeringsaftalen kan fungere godt.
44 I denne sammenhaeng kan forbuddet mod forskelsbehandling af Cyperns statsborgere eller virksomheder i associeringsaftalens artikel 5 ikke bevirke, at vaesentlige bestemmelser i aftalen tilsidesaettes, som er grundlaget for aftalens gennemfoerelse med det resultat, som de kontraherende parter har tilstraebt. Bestraebelserne paa at lade associeringsaftalen komme hele Cyperns befolkning til gode maa, hvilket generaladvokaten med rette har fremhaevet i sit forslag til afgoerelse, punkt 53, finde sted inden for de rammer, der foelger af aftalen, og under behoerig hensyntagen til berettigede interesser hos den anden kontraherende part.
45 I denne sammenhaeng viser en gennemgang af sagens akter, at fordelene ved associeringsaftalen i flere tilfaelde kommer hele den cypriotiske befolkning til gode. De finansprotokoller, der er indgaaet i henhold til aftalen, bliver administreret saaledes, at de midler, der stilles til raadighed af Faellesskabet, fordeles til formaal, som ogsaa befolkningen paa den nordlige del af Cypern nyder godt af. Dette er f.eks. tilfaeldet med de midler, der skal finansiere gennemfoerelsen af projekter som den saakaldte "Nicosia Master Plan" og "plan for vandforsyning og kloakering i Nicosia", der omfatter en del af den nordlige del af Cypern.
46 Det skal dernaest fremhaeves, at da den paagaeldende artikel 5 er indeholdt i en international aftale, skal Faellesskabet tage saerlige hensyn til aftalens anden part ved fortolkningen og anvendelsen heraf. I denne sammenhaeng indebaerer Faellesskabets aftaleretlige forpligtelse til ikke at bringe opnaaelsen af overenskomstens maal i fare (artikel 3 i associeringsaftalen), at Faellesskabet ikke ensidigt kan vedtage at anvende anden dokumentation vedroerende varers oprindelse end den, der udtrykkeligt er forudset i 1977-protokollen. Enhver anden dokumentation skal forhandles og besluttes af Faellesskabet og Republikken Cypern inden for rammerne af de institutioner, der er oprettet i henhold til associeringsaftalen, og derefter anvendes paa samme maade af de to kontraherende parter.
47 Artikel 5 giver under alle omstaendigheder ikke Faellesskabet ret til at gribe ind i Cyperns interne anliggender. De problemer, der foelger af den faktiske deling af oeen, vedroerer nemlig udelukkende Republikken Cypern, der er den eneste folkeretligt anerkendte stat.
48 Det fremgaar dernaest klart af sagens akter, at Faellesskabet indtil nu ikke har haevdet, at den situation, der er skabt paa Cypern, forhindrer, at aftalen fungerer godt, eller har paastaaet, at Republikken Cypern har overtraadt bestemmelserne i associeringsaftalen ved at forskelsbehandle de tyrkisk-cypriotiske eksportoerer, der er hjemmehoerende paa den nordlige del af Cypern.
49 For saa vidt dernaest angaar den fortolkning, som Kommissionen udleder af Den Internationale Domstols vejledende udtalelse vedroerende Namibia-sagen, og som ligger bag Kommissionens anvendelse af associeringsaftalen, er det tilstraekkeligt at bemaerke, hvilket generaladvokaten ogsaa med rette har anfoert i punkt 57, 58 og 59 i forslaget til afgoerelse, at de saerlige situationer vedroerende Namibia og Cypern ikke kan sammenlignes, hverken retligt eller faktisk. En fortolkning baseret paa analogi mellem de paagaeldende situationer er derfor udelukket.
50 Det bemaerkes dernaest, at den praksis, der er fulgt ved anvendelsen af aftalen, efter at situationen er skabt, ikke giver mulighed for utvetydigt at fastslaa, som omhandlet i Wienerkonventionens artikel 31, at der foreligger en aftale mellem parterne om fortolkningen af de relevante bestemmelser i 1977-protokollen.
51 Kommissionens praksis er nemlig klart i modstrid med den officielle holdning, som Republikken Cyperns regering har udtrykt i en verbalnote til Kommissionen i 1983, hvori det blev praeciseret, at kun varer, der er ledsaget af varecertifikater, udstedt af den officielle regering, og som bliver eksporteret via havne og lufthavne under regeringens kontrol, opfylder associeringsaftalens krav.
52 Dernaest afspejler den praksis, der er fulgt, efter at den paagaeldende situation er skabt, hvilket ogsaa fremgaar af sagen, at medlemsstaterne ikke har en ensartet opfattelse. Visse medlemsstater har accepteret certifikater, udstedt af andre myndigheder end Republikken Cyperns myndigheder, hvorimod andre medlemsstater har afvist dem.
53 Som foelge af medlemsstaternes forskellige praksis skabes der saaledes en usikker situation, der kan skade den faelles handelspolitik og Faellesskabets opfyldelse af de forpligtelser, der foelger af associeringsaftalen.
54 I en saadan situation maa de relevante regler i 1977-protokollen fortolkes strengt for at sikre en ensartet anvendelse af associeringsaftalen i alle medlemsstaterne. Udtrykket "udfoerselsstatens toldmyndigheder", der er anvendt i protokollens artikel 7, stk. 1, og artikel 8, stk. 1, skal foelgelig forstaas saaledes, at det udelukkende henviser til de kompetente myndigheder i Republikken Cypern, naar der er tale om eksport med Faellesskabet som bestemmelsessted.
55 Associeringsaftalen er derfor til hinder for, at en medlemsstats kompetente myndigheder ved import af citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa Cypern godtager varecertifikater, der er udstedt af andre myndigheder end Republikken Cyperns kompetente myndigheder.
56 For saa vidt angaar plantesundhedscertifikater bemaerkes indledningsvis, at formaalet med direktiv 77/93 er at harmonisere de retsakter, som medlemsstaterne skal udstede vedroerende foranstaltninger til beskyttelse mod indslaebning i Faellesskabet af skadegoerere paa planter eller planteprodukter. Med henblik herpaa indfoeres der ved direktivet en faelles ordning, der skal forhindre, at der til medlemsstaternes omraade indfoeres planter eller planteprodukter fra tredjelande, saafremt visse betingelser ikke er opfyldt.
57 En af disse betingelser er, at den paagaeldende plante eller planteproduktet skal vaere ledsaget af et plantesundhedscertifikat i overensstemmelse med en bestemt formular, efter at der er foretaget en undersoegelse, som goer det muligt at garantere, at der ikke forekommer sygdom eller parasitter.
58 Ifoelge direktivets artikel 12, stk. 1, litra b), som aendret, udstedes plantesundhedscertifikaterne af de myndigheder, der er bemyndigede hertil ifoelge eksportlandets retsforskrifter.
59 Sagsoegerne og den hellenske regering har gjort gaeldende, at for varer med oprindelse paa Cypern kan plantesundhedscertifikaterne alene udstedes paa grundlag af Republikken Cyperns retsforskrifter.
60 Det Forenede Kongerige og Kommissionen har anfoert, at fortolkningen og anvendelsen af de paagaeldende bestemmelser i direktiv 77/93 ikke maa medfoere vilkaarlig forskelsbehandling af befolkningsgrupperne paa Cypern. De har i denne sammenhaeng gjort gaeldende, at certifikater, der udstedes af samfundet paa den nordlige del af Cypern, i praksis er lige saa paalidelige som de, der udstedes af Republikken Cypern, og at certifikaternes paalidelighed altid kan kontrolleres ved graensen af importmedlemsstatens myndigheder. En afvisning af plantesundhedscertifikater, udstedt af det tyrkiske samfund paa den nordlige del af Cypern, udgoer derfor en vilkaarlig forskelsbehandling af befolkningen paa denne del af oeen.
61 Det bemaerkes, at den faelles ordning til beskyttelse mod indslaebning af skadegoerere paa produkter, der indfoeres fra tredjelande, som fremgaar af direktiv 77/93, i alt vaesentligt indebaerer en kontrol, der udfoeres af eksperter med lovlig bemyndigelse fra regeringen i eksportlandet og dokumenteres ved udstedelsen af et tilsvarende plantesundhedscertifikat. Betingelserne for at anerkende disse certifikater som ensartet dokumentation skal derfor vaere strengt identiske i alle medlemsstaterne.
62 Importmedlemsstaterne kan i forbindelse med anvendelsen af direktiv 77/93 ganske vist gennemfoere kontrol ved graensen af varer med oprindelse i tredjelande. Denne kontrol er imidlertid i praksis ° hvilket Kommissionen har anerkendt i sit skriftlige indlaeg ° undergivet vaesentlige begraensninger og kan under alle omstaendigheder ikke erstatte plantesundhedscertifikaterne.
63 Ethvert problem med eller tvivl vedroerende et certifikat skal dernaest meddeles eksportlandets myndigheder af importmedlemsstaten. Det noedvendige samarbejde for at opnaa formaalene med direktivet kan imidlertid ikke etableres med myndigheder, som hverken er anerkendte af Faellesskabet eller dets medlemsstater. Det er nemlig udelukket, at et importland henvender sig til myndigheder eller myndighedspersoner i et ikke-anerkendt samfund, f.eks. vedroerende inficerede produkter eller urigtige eller forfalskede certifikater. Det er klart, at alene Republikken Cyperns myndigheder er i stand til at handle paa grundlag af klager vedroerende inficering af planteprodukter, der eksporteres fra Cypern.
64 Udtrykket "myndigheder, der ... er bemyndigede hertil" i artikel 12, stk. 1, litra b), i direktiv 77/93 maa derfor fortolkes saaledes, at det for saa vidt angaar import af varer med oprindelse paa Cypern udelukkende henviser til myndigheder, der er bemyndiget af Republikken Cypern til at udstede plantesundhedscertifikater.
65 Direktiv 77/93 er derfor til hinder for, at myndighederne i en medlemsstat ved import af citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa Cypern godtager plantesundhedscertifikater, der er udstedt af andre myndigheder end Republikken Cyperns kompetente myndigheder.
66 Den saerlige situation paa Cypern, som skyldes oeens faktiske deling, og som ligger bag det tredje, fjerde og femte praejudicielle spoergsmaal, giver ikke grundlag for i forbindelse med eksport af varer med oprindelse paa oeens nordlige del at aendre den fortolkning, der er anfoert ovenfor, hverken for saa vidt angaar varecertifikater eller plantesundhedscertifikater.
67 Paa grundlag af de ovenfor anfoerte betragtninger maa de spoergsmaal, der er forelagt af den nationale ret, besvares med, at associeringsaftalen og direktiv 77/93 skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at en medlemsstats myndigheder ved import af citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa den nordlige del af Cypern godtager varecertifikater og plantesundhedscertifikater, der er udstedt af andre myndigheder end Republikken Cyperns kompetente myndigheder.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
68 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongerige, den hellenske og den irske regering samt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af High Court of Justice (Queen' s Bench Division) ved kendelse af 2. december 1992, for ret:
Aftalen af 19. december 1972 om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Republikken Cypern, der er knyttet til Raadets forordning (EOEF) nr. 1246/73 af 14. maj 1973 som bilag, samt Raadets direktiv 77/93/EOEF af 21. december 1976 om foranstaltninger mod indslaebning i medlemsstaterne af skadegoerere paa planter eller planteprodukter skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at en medlemsstats myndigheder ved import af citrusfrugter og kartofler med oprindelse paa Cypern nord for FN' s stoedpudezone godtager varecertifikater og plantesundhedscertifikater, der er udstedt af andre myndigheder end Republikken Cyperns kompetente myndigheder.
Full & Egal Universal Law Academy