Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
1. Ambtenaren ° Beroep ° Voorafgaande administratieve klacht ° Identiteit van voorwerp en grond ° Middelen en argumenten niet vermeld in, doch nauw aansluitend bij klacht ° Ontvankelijkheid ° Overeenstemming tussen klacht en beroep ° Onderzoek ambtshalve ° Vordering van moratoire interessen, voor het eerst geformuleerd voor het Gerecht voor geval van nietigverklaring van bestreden besluit ° Uitbreiding van voorwerp van geschil ° Geen
(Ambtenarenstatuut, art. 90 en 91)
2. Ambtenaren ° Bezoldiging ° Ontheemdingstoelage ° Voorwerp ° Toekenningsvoorwaarden ° Ontbreken van gewone verblijfplaats of voornaamste beroepsbezigheden in standplaats voor indiensttreding ° Uitzondering ° Diensten verricht voor andere staat of internationale organisatie ° Begrip "internationale organisatie" ° Begrip beperkt tot openbare internationale organisaties ° Ontoelaatbaarheid
(Ambtenarenstatuut, bijlage VII, art. 4, lid 1, sub a)
3. Ambtenaren ° Statuut ° Interpretatie door college van hoofden van administratie ° Interpretatie waarbij werkingssfeer van statutaire bepaling wordt beperkt ten opzichte van vorige interpretatie ° Goedkeuring niet voorafgegaan door raadpleging, als bedoeld in artikel 110 van Statuut ° Geen bekendmaking ° Ontoelaatbaarheid
Samenvatting
1. In ambtenarenberoepen kunnen bij het Gerecht alleen conclusies worden ingediend die hetzelfde voorwerp hebben als de conclusies van de precontentieuze klacht, en alleen bezwaren geldend worden gemaakt die op dezelfde grond berusten als de in die klacht geformuleerde bezwaren. Voor het Gerecht kunnen ter nadere precisering van die bezwaren wel middelen en argumenten worden aangevoerd die niet noodzakelijkerwijs in de klacht waren vermeld, doch er wel nauw bij aansluiten.
De vraag van de overeenstemming van de klacht en het beroep is van openbare orde, en moet door de rechter ambtshalve worden onderzocht. Het Gerecht dient dus een in het verzoekschrift geformuleerd middel waar de klacht direct noch indirect naar verwijst, niet-ontvankelijk te verklaren. Daarentegen is voor de ontvankelijkheid voor het Gerecht van een verzoek om betaling van moratoire interessen voor het geval dat het bestreden besluit nietig wordt verklaard, niet vereist dat het in de voorafgaande administratieve klacht uitdrukkelijk is vermeld.
2. Blijkens enerzijds de tekst van artikel 4, lid 1, sub a, laatste zin, van bijlage VII bij het Statuut en de context van die bepaling, en anderzijds de bestaansreden van de ontheemdingstoelage die is bedoeld om de bijzondere lasten en nadelen te compenseren die voortvloeien uit de permanente uitoefening van een ambt in een land waarmee de ambtenaar vóór zijn indiensttreding geen duurzame band heeft gevestigd, kunnen de termen "omstandigheden die voortvloeien uit diensten, verricht voor een andere staat of een internationale organisatie", niet aldus worden uitgelegd, dat hieronder enkel zijn te verstaan diensten, verricht voor een internationale organisatie die is opgericht door staten of door een organisatie die zelf door staten is opgericht. De vraag of iemand al dan niet ontheemd is, staat immers los van zijn bijzondere status krachtens het internationaal recht, als personeelslid van een openbare internationale organisatie. Zo is het mogelijk, dat iemand ontheemd is en niet deze bijzondere status heeft, of dat iemand in feite niet ontheemd is en toch deze status heeft.
3. Een interpretatie van het college van hoofden van administratie, die niet is bekendgemaakt en waarover geen raadpleging overeenkomstig artikel 110 van het Statuut heeft plaatsgevonden, kan geen beperking meebrengen van het aantal gerechtigden waarop een statutaire bepaling van toepassing is, ten opzichte van een voorheen door dit college gegeven wettige interpretatie. De loutere verwijzing naar duidelijkheid en vereenvoudiging volstaat niet om een dergelijke wijziging te motiveren.
Partijen
In zaak T-4/92,
E. Vardakas, ambtenaar van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, wonende te Brussel, vertegenwoordigd door E. Lebrun en tijdens de mondelinge behandeling door E. Boigelot, advocaten te Brussel, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van L. Schiltz, advocaat aldaar, Rue du Fort Rheinsheim 2,
verzoeker,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Valsesia, juridisch hoofdadviseur, en A. M. Alves Vieira, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, bijgestaan door D. Waelbroeck, advocaat te Brussel, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij R. Hayder, representant van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 11 februari 1991 waarbij verzoeker de ontheemdingstoelage is geweigerd,
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: D. P. M. Barrington, kamerpresident, K. Lenaerts en A. Kalogeropoulos, rechters,
griffier: J. Palacio González, administrateur
gezien de stukken en na de mondelinge behandeling op 11 februari 1993,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
De feiten
1 Op 1 januari 1991 werd verzoeker, E. Vardakas, door de Commissie aangeworven en te Brussel tewerkgesteld als tijdelijk functionaris in de rang A 2. Zijn plaats van aanwerving was Brussel. Op 1 mei 1991 werd hij aangesteld als ambtenaar.
2 Van 1 januari 1984 tot de datum van zijn aanwerving werkte verzoeker te Brussel als secretaris-generaal van het Europees Comité voor normalisatie (hierna: "CEN").
3 Vóór zijn aanwerving informeerde verzoeker bij de diensten van de Commissie om te weten of het CEN kon worden erkend als internationale organisatie in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut van de Europese Gemeenschappen (hierna: het "Statuut"), in welk geval hij in aanmerking kwam voor de ontheemdingstoelage waarin deze bepaling voorziet.
4 Bij brief van 18 oktober 1990 werd hem het volgende antwoord meegedeeld: "De dienst personeelszaken heeft onderzocht of u in aanmerking komt voor de ontheemdingstoelage. Het CEN is niet erkend als internationale organisatie in de zin van artikel 4 van bijlage VII bij het Statuut."
5 Bij brief van 19 november 1990 deelde verzoeker mee, dat hij met het oog op een heronderzoek van het karakter van internationale organisatie van het CEN in de zin van artikel 4 van bijlage VII van het Statuut, alle dienstige informatie zou inwinnen en bij zijn indiensttreding overleggen.
6 Op 11 februari 1991 deed het hoofd van de eenheid "Individuele rechten" verzoeker de volgende nota toekomen:
"Ik heb de documenten die u bij uw indiensttreding hebt overgelegd, voor advies toegezonden aan het hoofd van de eenheid 'Statuut en tuchtzaken' , met het verzoek nogmaals te onderzoeken of het 'Europees Comité voor normalisatie' een internationale organisatie is die voldoet aan het op 30 mei 1986 door de hoofden van administratie vastgestelde vereiste, dat 'voor de toepassing van artikel 4 van bijlage VII bij het Statuut uitsluitend als internationale organisaties worden beschouwd de organisaties die voldoen aan het volgende criterium: zij zijn opgericht door staten of door een organisatie die zelf door staten is opgericht' .
Gelet op zijn negatief antwoord, moet ik u meedelen, dat u niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 4, lid 1, sub a, tweede alinea, van bijlage VII bij het Statuut, en dus niet in aanmerking komt voor de ontheemdingstoelage."
7 Op 2 mei 1991 diende verzoeker tegen het besluit van 11 februari 1991 een klacht in als bedoeld in artikel 90, lid 2, van het Statuut.
8 Op 23 oktober 1991 ontving verzoeker de brief van 18 oktober 1991, waarbij de klacht werd afgewezen.
9 Onder deze omstandigheden heeft verzoeker bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 22 januari 1992, het onderhavige beroep ingesteld. De schriftelijke behandeling heeft een normaal verloop gehad. Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vijfde kamer) besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.
10 Partijen zijn in hun pleidooien gehoord en hebben geantwoord op de door het Gerecht gestelde vragen ter terechtzitting van 11 februari 1993.
Conclusies van partijen
11 Verzoeker concludeert dat het het Gerecht behage:
1) het beroep ontvankelijk en gegrond te verklaren;
2) nietig te verklaren verweersters besluit van 11 februari 1991 waarbij hem de ontheemdingstoelage is geweigerd, alsmede haar besluit tot afwijzing van zijn klacht;
3) verweerster te veroordelen tot betaling van de ontheemdingstoelage met ingang van 1 januari 1991, verminderd met hetgeen hem reeds als toelage voor verblijf in het buitenland is betaald, en vermeerderd met 10 % moratoire interessen vanaf de maandelijkse vervaldag van die bedragen tot de dag van de daadwerkelijke betaling;
4) verweerster in de kosten te verwijzen.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
° het beroep ongegrond te verklaren;
° te beslissen over de kosten naar recht.
Middelen en argumenten van partijen
12 Verzoeker voert tot staving van zijn beroep twee middelen aan. Het eerste is ontleend aan schending van artikel 110 van het Statuut, het tweede aan schending van artikel 4, lid 1, sub a, van bijlage VII bij het Statuut.
Eerste middel: schending van artikel 110 van het Statuut
Argumenten van partijen
13 Volgens verzoeker is sprake van schending van artikel 110, tweede alinea, van het Statuut, bepalende dat alle algemene uitvoeringsbepalingen van het Statuut en alle in gemeenschappelijk overleg door de instellingen vastgestelde regelingen slechts kunnen worden tegengeworpen indien zij vooraf ter kennis van het personeel zijn gebracht, nu de conclusie van het college van hoofden van administratie van 28 mei 1986 (hierna: "conclusie van 28 mei 1986") niet is bekendgemaakt of ter kennis van het personeel gebracht.
14 De conclusie van 28 mei 1986 kan hem zijns inziens op grond van artikel 110, tweede alinea, van het Statuut niet worden tegengeworpen, zodat het daarop gebaseerde besluit van 11 februari 1991 nietig moet worden verklaard.
15 De Commissie antwoordt, dat de conclusie van 28 mei 1986 niet meer is dan een interpretatie van artikel 4, lid 1, sub a, van bijlage VII bij het Statuut door de hoofden van administratie van de gemeenschapsinstellingen. Zij hebben uniforme criteria vastgesteld om uit te maken of een organisatie al dan niet een internationaal karakter bezit. Het gaat dus niet om een "algemene uitvoeringsbepaling" of een "regeling" in de zin van artikel 110, tweede alinea, van het Statuut.
Beoordeling door het Gerecht
16 Het Gerecht stelt vast, dat de precontentieuze klacht, zoals verzoeker ter terechtzitting heeft erkend, geen enkele directe of indirecte verwijzing bevat naar een schending van artikel 110, tweede alinea, van het Statuut. Volgens vaste rechtspraak kan een ambtenaar voor het Gerecht evenwel alleen conclusies indienen die hetzelfde voorwerp hebben als de conclusies van zijn klacht, en alleen bezwaren doen gelden die op dezelfde grond berusten als de in die klacht geformuleerde bezwaren. Voor het Gerecht kunnen ter nadere precisering van die bezwaren wel middelen en argumenten worden aangevoerd die niet noodzakelijkerwijs in de klacht waren vermeld, doch er wel nauw bij aansluiten (arresten van het Hof van 20 mei 1987, zaak 242/85, Geist, Jurispr. 1987, blz. 2181, r.o. 9, en 26 januari 1989, zaak 224/87, Koutchoumoff, Jurispr. 1989, blz. 99, r.o. 10, en van het Gerecht van 29 maart 1990, zaak T-57/89, Alexandrakis, Jurispr. 1990, blz. II-143, r.o. 8 e.v.). Volgens vaste rechtspraak is bovendien de vraag van de overeenstemming tussen de klacht en het beroep van openbare orde, zodat zij ambtshalve moet worden onderzocht (arrest Alexandrakis, reeds aangehaald).
17 Het eerste middel moet dus niet-ontvankelijk worden verklaard.
Tweede middel: schending van artikel 4, lid 1, sub a, van bijlage VII bij het Statuut
Argumenten van partijen
18 Verzoeker betoogt, dat de conclusie van 28 mei 1986 in strijd is met artikel 4, lid 1, sub a, van bijlage VII bij het Statuut, omdat zij van het begrip "internationale organisatie" een te enge interpretatie geeft, waar zij een bijkomende voorwaarde stelt die in deze bepaling niet is voorzien, namelijk dat de betrokken organisatie niet alleen internationaal moet zijn, maar bovendien ook een openbaar karakter moet hebben.
19 Zijn stelling, dat de conclusie van 28 mei 1986 onregelmatig is, zou steun vinden in de ratio legis van de afwijking in artikel 4, lid 1, sub a, van bijlage VII bij het Statuut, zoals omschreven door het Hof (arrest van 15 januari 1981, zaak 1322/79, Vutera, Jurispr. 1981, blz. 127, r.o. 8). Volgens deze rechtspraak zou niet het al dan niet openbare karakter van de betrokken internationale organisatie van belang zijn, maar wel het al dan niet duurzame karakter van de banden tussen de ambtenaar en zijn land van tewerkstelling.
20 Volgens verzoeker is er dus geen sprake van een verschil, dat de verschillende behandeling zou kunnen rechtvaardigen van een ambtenaar die, zoals hijzelf, in dienst was van een als particulier aangemerkte internationale organisatie, ten opzichte van een ambtenaar die in het land van zijn toekomstige standplaats in dienst was van een openbare internationale organisatie in de zin van de conclusie van 28 mei 1986.
21 Dit geldt volgens hem des te meer voor een internationale organisatie die met name door staten en supranationale organisaties is belast met opdrachten van algemeen nut. In dit opzicht merkt verzoeker op, dat na de oprichting van de EGKS de normalisatiewerkzaamheden op Europees niveau in de staalsector eerst door de diensten van de EGKS zelf werden verricht, en vervolgens ingevolge een bijzonder protocol aan het CEN werden overgedragen (1986). In dat perspectief merkt hij op, dat de leden van het CEN de nationale normalisatie-instellingen voor staal waren, en dat zij de hoofden van de nationale vertegenwoordigingen aanwezen. Hij voegt hieraan toe, dat het CEN als Europese normalisatieorganisatie is erkend bij richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB 1983, L 109, blz. 8), en in november 1984 een speciaal memorandum inzake samenwerking met de Commissie heeft ondertekend. Ten slotte is het CEN krachtens resolutie 85/C 136/01 van de Raad van 7 mei 1985 betreffende een nieuwe aanpak op het gebied van de technische harmonisatie en normalisatie (PB 1985, C 136, blz. 1), gemachtigd Europese normen vast te stellen die voldoen aan de "fundamentele voorschriften" in de richtlijnen van de Raad. Op basis van die resolutie en van de sindsdien vastgestelde richtlijnen heeft het CEN van de Commissie de opdracht gekregen een duizendtal Europese normen op te stellen.
22 Verzoeker leidt daaruit af, dat het CEN, rekening houdend met zijn doel en zijn taak, een openbare internationale organisatie is door bestemming, en dus een "functioneel openbaar karakter" bezit.
23 Hij voegt hieraan toe, dat het arrest van het Hof van 31 mei 1988 (zaak 211/87, Nuñez, Jurispr. 1988, blz. 2791), anders dan de Commissie stelt, steun oplevert voor zijn interpretatie van artikel 4, lid 1, sub a, laatste volzin, van bijlage VII van het Statuut, aangezien het Hof daarin heeft beslist, dat deze bepaling niet toepasselijk was in het geval van een ambtenaar die weliswaar heeft gewerkt in een ambassade op het grondgebied van het land van zijn toekomstige standplaats, doch voordien reeds blijvende banden met dit land had gevestigd, aangezien hij er sedert lang zijn gewone verblijfplaats had en er beroepswerkzaamheden uitoefende. Het Hof heeft dus de voorrang gegeven aan het criterium van de duurzame band met het land van tewerkstelling boven dat van de voor een andere staat verrichte diensten.
24 Verzoeker beklemtoont voorts, dat het begrip "internationale organisatie" veel ruimer werd geïnterpreteerd in de eerste conclusie van het college van hoofden van administratie betreffende artikel 4, lid 1, sub a, van bijlage VII van het Statuut van 26 en 27 juni 1975 (hierna de "conclusie van 26 en 27 juni 1975"), die gedurende elf jaar van kracht was, en dat hij in het kader van die interpretatie de ontheemdingstoelage zonder meer zou hebben gekregen.
25 Hij verbindt hieraan de gevolgtrekking, dat de conclusie van 28 mei 1986 waarop het bestreden besluit is gebaseerd, een definitie of een interpretatie van het begrip "internationale organisatie" bevat die onverenigbaar is met de betrokken statutaire bepaling, zodat de bestreden besluiten nietig moeten worden verklaard.
26 De Commissie antwoordt hierop, dat artikel 4, lid 1, sub a, van bijlage VII bij het Statuut situaties betreft waarin een ambtenaar niet kan worden geacht een duurzame band met zijn land van tewerkstelling tot stand te hebben gebracht. In dit opzicht bestaan er evenwel aanzienlijke verschillen tussen de situatie van een ambtenaar in dienst van een openbare internationale organisatie en die van een ambtenaar in dienst van een privaatrechtelijke internationale vereniging, ook al is deze samengesteld uit leden van verschillende nationaliteiten.
27 Na te hebben gewezen op de juridische verschillen tussen een openbare internationale organisatie en een privaatrechtelijke internationale vereniging, zoals het CEN, betoogt de Commissie dat, praktisch gesproken, eigenlijk geen verbondenheid tot stand komt tussen degene die in dienst is van een internationale organisatie of een ambassade, en de staat op het grondgebied waarvan hij is tewerkgesteld. Wegens zijn status, zijn werk en zijn belangen legt die ambtenaar niet echt contacten met dat land, zodat er geen duurzame band ontstaat.
28 Volgens de Commissie ligt dat helemaal anders voor degene die in een bepaald land gaat werken bij een vennootschap of een privaatrechtelijke vereniging, die volledig wordt beheerst door de wetgeving van dat land. Dat is het geval met verzoeker, want het CEN waarbij hij sedert 1 januari 1984 werkte, is een internationale vereniging zonder winstoogmerk naar Belgisch recht, gevestigd te Brussel, die volledig wordt beheerst door de Belgische wetgeving. Sinds die datum woonde en werkte verzoeker in Brussel zonder ooit de voorrechten en immuniteiten te genieten die kenmerkend zijn voor de situatie van hoge ambtenaren die in het kader van een internationale instelling werken.
29 De Commissie verbindt hieraan de gevolgtrekking, dat de interpretatie in de conclusie van 28 mei 1986 in overeenstemming is met de definitie van openbare internationale organisatie en naar behoren rekening houdt met het specifieke statuut van de openbare internationale organisaties en met de bijzondere situatie van hun ambtenaren.
30 De Commissie voegt hieraan toe, dat deze interpretatie perfect past in de ratio legis van de afwijking waarin artikel 4, lid 1, sub a, van bijlage VII van het Statuut voorziet, zoals zij valt af te leiden uit de rechtspraak van het Hof en van het Gerecht. Het belangrijkste criterium voor de toekenning van de ontheemdingstoelage is de gebruikelijke woonplaats van de ambtenaar vóór zijn indiensttreding (arresten van het Hof van 20 februari 1975, zaak 21/74, Airola, Jurispr. 1975, blz. 221, en zaak 37/74, Van den Broeck, Jurispr. 1975, blz. 235). Het begrip ontheemding hangt dus af van de subjectieve situatie van de ambtenaar, dat wil zeggen van de mate waarin hij in zijn nieuwe omgeving is geïntegreerd, die met name kan worden bepaald door zijn gebruikelijke woonplaats of door de uitoefening van zijn voornaamste beroepsbezigheid (laatstelijk arrest van het Hof van 10 oktober 1989, zaak 201/88, Atala-Palmerini, Jurispr. 1989, blz. 3109).
Beoordeling door het Gerecht
31 Het Gerecht stelt vast, dat het zich heeft uit te spreken over de interpretatie van artikel 4, lid 1, sub a, laatste volzin, van bijlage VII bij het Statuut, naar luid waarvan de ontheemdingstoelage wordt toegekend aan de "ambtenaar die niet de nationaliteit bezit van de staat op welks grondgebied zijn standplaats is gelegen, en die deze ook nooit heeft bezeten, en die gedurende een periode van vijf jaar, eindigende zes maanden vóór zijn indiensttreding, niet regelmatig woonachtig is geweest of zijn voornaamste beroepsbezigheden heeft uitgeoefend op het grondgebied in Europa van bedoelde staat. Buiten beschouwing blijven hierbij omstandigheden die voortvloeien uit diensten, verricht voor een andere staat of een internationale organisatie."
32 Verzoeker beroept zich op de interpretatie van die bepaling in de conclusie van 26 en 27 juni 1975, en de Commissie op die in de conclusie van 28 mei 1986. Volgens de eerste interpretatie zijn als internationale organisaties in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, tweede streepje, van bijlage VII bij het Statuut te beschouwen, de organisaties die voldoen aan de volgende criteria: "a) zij zijn internationaal wegens hun samenstelling, nu zij leden hebben uit verschillende landen en openstaan voor vergelijkbare organisaties uit verschillende landen; b) zij hebben een internationale activiteit van openbaar nut, met name op politiek, economisch, sociaal, humanitair, wetenschappelijk of cultureel gebied; c) zij hebben een duurzaam karakter en een organisatiestructuur, waarbij de leden het recht hebben periodiek de personen aan te wijzen die leiding geven aan de organisatie (vaste zetel, secretariaat, enz.); d) zij hebben geen winstoogmerk". Volgens de tweede interpretatie zijn als internationale organisaties uitsluitend te beschouwen organisaties die voldoen aan het volgende criterium: "opgericht zijn door staten of door een organisatie die zelf door staten is opgericht".
33 Ter beslechting van deze uitleggingsvraag dient in de eerste plaats te worden verwezen naar de tekst van artikel 4, lid 1, sub a, laatste volzin, van bijlage VII bij het Statuut en naar de context waarin die bepaling is opgenomen, in de tweede plaats naar de bestaansreden ervan, en in de derde plaats naar de interpretatie van die bepaling door de Commissie zelf.
34 Wat in de eerste plaats de tekst en de context van deze bepaling betreft, stelt het Gerecht enerzijds vast, dat zij is opgenomen in een artikel dat drie fasen omvat. De eerste betreft de voorwaarde waaraan de ambtenaar in beginsel moet voldoen om de ontheemdingstoelage te genieten: hij mag nooit de nationaliteit hebben bezeten van de staat op welks grondgebied zijn standplaats is gelegen. De tweede bepaalt als uitzondering op dit beginsel, dat de ambtenaar die gedurende een periode van vijf jaar, eindigende zes maanden vóór zijn indiensttreding, regelmatig woonachtig is geweest of zijn voornaamste beroepsbezigheden heeft uitgeoefend op het grondgebied in Europa van bedoelde staat, voor deze toelage niet in aanmerking komt. De derde fase bepaalt bij wijze van afwijking van deze uitzondering, dat hierbij buiten beschouwing blijven omstandigheden die voortvloeien uit diensten, verricht voor een andere staat of een internationale organisatie. Deze bepaling is een afwijking van een afwijking, en moet dus ruim worden uitgelegd.
35 Anderzijds stelt het Gerecht vast, dat in artikel 4, lid 1, van bijlage VII, zowel sub a als sub b naar "internationale organisaties" wordt verwezen. Sub a heet het, dat een ambtenaar wegens "omstandigheden die voortvloeien uit diensten, verricht voor een andere staat of een internationale organisatie", in aanmerking komt voor een ontheemdingstoelage, ook wanneer hij gedurende een periode van vijf jaar, eindigende zes maanden vóór zijn indiensttreding, regelmatig woonachtig is geweest of zijn voornaamste beroepsbezigheden heeft uitgeoefend in het land van zijn standplaats. Sub b daarentegen heet het, dat de ambtenaar die de nationaliteit bezit of heeft bezeten van het land van zijn standplaats, doch gedurende een bepaalde periode regelmatig buiten het grondgebied van dit land heeft gewoond met het oog op het "uitoefenen van een functie in dienst van een staat of van een internationale organisatie", niet voor deze vergoeding in aanmerking komt.
36 Er zij op gewezen, dat de woorden "omstandigheden die voortvloeien uit diensten, verricht voor een internationale organisatie" een veel ruimere draagwijdte hebben dan de woorden "uitoefenen van een functie in dienst van een internationale organisatie", en dat de auteurs van het Statuut dus ruime bewoordingen hebben gebruikt wanneer zij de ambtenaren in aanmerking wilden laten komen voor de ontheemdingstoelage, en restrictieve bewoordingen wanneer zij hun die toelage wilden ontzeggen.
37 Het lag dus in de bedoeling van de wetgever het recht op de ontheemdingstoelage ruim te formuleren.
38 Wat in de tweede plaats de bestaansreden van artikel 4, lid 1, van bijlage VII bij het Statuut betreft, zoals door het Hof omschreven, moet worden vastgesteld, dat beide partijen zich tot staving van hun betoog daarop beroepen.
39 Het Gerecht is van oordeel, dat de ontheemdingstoelage is bedoeld om de bijzondere lasten en nadelen te compenseren die voortvloeien uit de permanente uitoefening van een ambt in een land waarmee de ambtenaar vóór zijn indiensttreding geen duurzame band heeft gevestigd. De aan de indiensttreding verbonden kosten worden namelijk één keer per tewerkstelling op een bepaalde plaats vergoed, door de terugbetaling van de verhuiskosten en de betaling van de inrichtingsvergoeding. De ontheemdingsvergoeding daarentegen wordt betaald gedurende de volledige duur van de tewerkstelling, ook wanneer de ambtenaar zich inmiddels kon integreren in het land van zijn standplaats.
40 In dit perspectief moet worden erkend, dat de vraag of iemand al dan niet ontheemd is, los staat van zijn bijzondere status krachtens het internationaal recht, als personeelslid van een openbare internationale organisatie. Zo is het mogelijk, dat iemand ontheemd is en niet deze bijzondere status heeft, of dat iemand in feite niet ontheemd is en toch deze status heeft (zie over dit laatste punt het arrest Nuñez, reeds aangehaald).
41 Ook op die grond kan het begrip internationale organisatie in artikel 4, lid 1, sub a, laatste volzin, van bijlage VII bij het Statuut dus niet beperkend worden uitgelegd.
42 In de derde plaats merkt het Gerecht enerzijds op, dat de Commissie ter terechtzitting heeft verklaard, dat de conclusie van 26 en 27 juni 1975 niet onwettig was ° wat wordt bevestigd door het arrest van het Gerecht van 27 maart 1990 (zaak T-123/89, Chomel, Jurispr. 1990, blz. II-131, r.o. 34), volgens hetwelk zij een "wettige handeling" was ° en anderzijds, dat de Commissie tegelijkertijd beweert, dat de conclusie van 28 mei 1986, zoals die van 26 en 27 juni 1975, slechts een interpretatie is van de betrokken statutaire bepaling en geen algemene uitvoeringsbepaling in de zin van artikel 110, tweede alinea, van het Statuut.
43 Worden de twee interpretaties naast elkaar geplaatst, dan blijkt evenwel, dat het aantal gerechtigden op de ontheemdingstoelage ingevolge de conclusie van 28 mei 1986 veel lager is dan ingevolge die van 26 en 27 juni 1975, die de Commissie bijna elf jaar lang heeft toegepast.
44 In dit opzicht zij opgemerkt, dat een interpretatie van het college van hoofden van administratie, die niet is bekendgemaakt en waarover geen raadpleging overeenkomstig artikel 110, eerste alinea, van het Statuut heeft plaatsgevonden, geen beperking kan meebrengen van het aantal gerechtigden waarop een statutaire bepaling van toepassing is, ten opzichte van een voorheen door dit college gegeven interpretatie waarvan, zoals gezegd, de wettigheid niet wordt betwist. Een dergelijke wijziging beperkt het toepassingsgebied van de geïnterpreteerde bepaling, in die zin dat er voortaan minder gerechtigden zijn, zodat de enkele verwijzing naar "duidelijkheid en vereenvoudiging" als motivering niet volstaat.
45 Uit een en ander volgt, dat de uit de conclusie van 28 mei 1986 voortvloeiende daling van het aantal gerechtigden op de ontheemdingstoelage ten opzichte van de conclusie van 26 en 27 juni 1975, niet overeenkomt met de wil van de gemeenschapswetgever. De conclusie van 28 mei 1986 is dus onwettig wegens de gevolgen die zij teweegbrengt.
46 Aangezien het besluit van 11 februari 1991 uitsluitend gebaseerd is op de in de conclusie van 28 mei 1986 gegeven interpretatie van artikel 4, lid 1, sub a, laatste volzin, van bijlage VII bij het Statuut, brengt de onwettigheid van deze conclusie noodzakelijkerwijs die van het bestreden besluit mee, zodat dit nietig moet worden verklaard.
47 Overigens staat tussen partijen vast, dat het CEN een "internationale organisatie" is in de zin van de conclusie van 26 en 27 juni 1975. Deze kwalificatie wordt bevestigd door het feit, dat het CEN weliswaar niet is opgericht door staten of door internationale organisaties die zelf door staten zijn opgericht, maar wel is erkend door staten en door internationale organisaties die door staten zijn opgericht, zoals de Europese Gemeenschappen, en door deze staten en internationale organisaties is belast met opdrachten van openbaar nut. Het CEN moet dus worden beschouwd als een "internationale organisatie" in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, laatste volzin, van bijlage VII bij het Statuut, zodat verzoeker recht heeft op de ontheemdingstoelage sinds zijn indiensttreding op 1 januari 1991.
48 Tevens moet de Commissie worden veroordeeld om aan verzoeker met ingang van 1 januari 1991 de met de ontheemdingstoelage waarop hij recht heeft, overeenkomende bedragen te betalen, verminderd met hetgeen hem reeds als toelage voor verblijf in het buitenland is betaald, en vermeerderd met moratoire interessen vanaf de dag waarop die bedragen verschuldigd worden tot de dag van daadwerkelijke betaling.
49 Wat het percentage van de moratoire interessen betreft, is het Gerecht van oordeel dat, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, de door verzoeker gevraagde rentevoet van 10 % te hoog is en op 8 % per jaar moet worden vastgesteld.
50 In dit opzicht zij er nog op gewezen, dat blijkens het verzoekschrift het verzoek om betaling van moratoire interessen slechts werd geformuleerd voor het geval dat het bestreden besluit nietig werd verklaard. Dit verzoek behoefde dus in de klacht die verzoeker aan de Commissie heeft gericht, niet uitdrukkelijk te worden vermeld (arrest van het Hof van 9 maart 1978, zaak 54/77, Herpels, Jurispr. 1978, blz. 585, r.o. 17).
Beslissing inzake de kosten
Kosten
51 Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd; aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld en verzoeker tot verwijzing van de Commissie in de kosten heeft geconcludeerd, moet zij in alle kosten worden verwezen.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verklaart nietig het besluit van de Commissie van 11 februari 1991 waarbij verzoeker de ontheemdingstoelage is geweigerd.
2) Veroordeelt de Commissie om aan verzoeker met ingang van 1 januari 1991 de met de ontheemdingstoelage overeenkomende bedragen te betalen, verminderd met wat hem reeds als toelage voor verblijf in het buitenland is betaald, en vermeerderd met 8 % moratoire interessen per jaar vanaf de dag waarop bedoelde bedragen verschuldigd worden tot de dag van daadwerkelijke betaling.
3) Verwijst de Commissie in alle kosten van het geding.
Full & Egal Universal Law Academy