Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1 Ambtenaren - Beroep - Bezwarend besluit - Begrip - Informatienota die administratieve inlichtingen bevat - Daarvan uitgesloten
(Ambtenarenstatuut, art. 91)
2 Ambtenaren - Beroep - Beroep dat ertoe strekt om zonder bezwarend besluit wettigheid van normatieve bepaling te laten beoordelen - Niet-ontvankelijkheid
(Ambtenarenstatuut, art. 91)
3 Exceptie van onwettigheid - Draagwijdte - Handelingen ten aanzien waarvan exceptie van onwettigheid kan worden aangevoerd - Regeling inzake ziektekostenverzekering van ambtenaren van Europese Gemeenschappen
(EEG-Verdrag, art. 184)
4 Ambtenaren - Sociale zekerheid - Ziekteverzekering - Regeling inzake ziektekostenverzekering van ambtenaren van Europese Gemeenschappen - Vaststelling in onderlinge overeenstemming door instellingen - Toelaatbaarheid - Voorwaarden
(Ambtenarenstatuut, art. 72, lid 1)
5 Ambtenaren - Sociale zekerheid - Ziekteverzekering - Ziektekosten - Kosten van ziekenoppas - Maximumvergoedingen - Toelaatbaarheid - Voorwaarden
(Ambtenarenstatuut, art. 72, lid 1; Regeling inzake ziektekostenverzekering, bijlage I, punt X)
6 Ambtenaren - Sociale zekerheid - Ziekteverzekering - Ziektekosten - Kosten van ziekenoppas - Wijziging van Regeling in zin van vermindering van vergoeding - Schending van beginselen van verkregen rechten en gewettigd vertrouwen - Geen
(Ambtenarenstatuut, art. 72, lid 1; Regeling inzake ziektekostenverzekering, bijlage I, punt X)
7 Ambtenaren - Bijstandsverplichting van administratie - Draagwijdte
(Ambtenarenstatuut, art. 24)
8 Ambtenaren - Beroep - Voorafgaande administratieve klacht - Identiteit van voorwerp en oorzaak - Middelen en argumenten die slechts in klacht voorkomen in vorm van verwijzing naar andere schrifturen - Ontvankelijkheid
(Ambtenarenstatuut, art. 90 en 91)
9 Ambtenaren - Gelijke behandeling - Ambtenaren in actieve dienst en gepensioneerde ambtenaren - Identieke vergoeding van ziektekosten - Geen discriminatie
(Ambtenarenstatuut, art. 72, lid 1; Regeling inzake ziektekostenverzekering, bijlage I, punt X)
10 Ambtenaren - Sociale zekerheid - Ziekteverzekering - Ziektekosten - Vergoedingsmodaliteiten en -percentages - Beheersing van uitgaven en vereisten van evenredigheidsbeginsel
(Ambtenarenstatuut, art. 72, lid 1; Regeling inzake ziektekostenverzekering, bijlage I, punt X)
Samenvatting
11 Een besluit is slechts bezwarend in de zin van artikel 91, lid 1, van het Statuut, indien het de rechtspositie van een ambtenaar rechtstreeks ongunstig kan beïnvloeden, hetgeen niet het geval is met eenvoudige informatiebrieven die enkel administratieve inlichtingen bevatten, zoals een nota waarin de betrokkene enkel op de hoogte wordt gebracht van de inwerkingtreding en de inhoud van een nieuwe ziektekostenregeling van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen.
12 In het kader van een beroep krachtens artikel 91 van het Statuut is het Gerecht slechts bevoegd de wettigheid van een voor de verzoeker bezwarende handeling te toetsen, en kan het zich, bij ontbreken van een bijzondere toepassingsmaatregel, niet in abstracto uitspreken over de wettigheid van een voorschrift van algemene strekking, zoals de ziektekostenregeling van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen.
13 In artikel 184 van het Verdrag komt een algemeen beginsel tot uitdrukking, krachtens hetwelk iedere procespartij met het oog op de vernietiging van een haar rechtstreeks en individueel rakende beschikking de rechtsgeldigheid van eerdere, aan de bestreden beschikking ten grondslag liggende, handelingen van de instellingen mag aanvechten. Bijgevolg kan die exceptie niet worden beperkt tot handelingen in de vorm van een verordening - de enige die in artikel 184 worden genoemd -, maar moet zij een ruime uitlegging krijgen in die zin, dat zij alle handelingen van algemene aard omvat.
De ziektekostenregeling van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen, vastgesteld ter uitvoering van artikel 72, lid 1, van het Statuut, regelt hoofdzakelijk de vergoeding van de verschillende ziektekosten en is van algemene aard, aangezien zij op objectief bepaalde situaties van toepassing is en rechtsgevolgen heeft voor algemeen en in abstracto omschreven categorieën personen. Bijgevolg kan tegen die Regeling, ofschoon zij niet de vorm van een verordening heeft, een exceptie van onwettigheid worden opgeworpen.
De draagwijdte van een exceptie van onwettigheid moet echter worden beperkt tot wat noodzakelijk is voor de oplossing van het geschil. Zo moet de algemene handeling waarvan men de onwettigheid wenst in te roepen, al dan niet rechtstreeks van toepassing zijn op de door het beroep aan de orde gestelde casuspositie en moet er een rechtstreeks juridisch verband bestaan tussen het bestreden individuele besluit en de betrokken algemene handeling.
14 Daar het Statuut niet alle op het gebied van de sociale zekerheid van de ambtenaren toepasselijke bepalingen bevat, zijn de instellingen van de Gemeenschappen krachtens artikel 72, lid 1, van het Statuut gemachtigd om in onderlinge overeenstemming naast het Statuut zelf bepalingen vast te stellen. Deze machtiging is in overeenstemming met de beginselen van het Verdrag. Het gaat immers niet om een eigenlijke overdracht van wetgevende bevoegdheid aan de andere instellingen, aangezien voor de vaststelling van de Regeling de onderlinge overeenstemming van de instellingen, dus ook die van de Raad die de machtiging heeft verleend, is vereist.
Artikel 72, lid 1, van het Statuut laat het aan de opstellers van de ziektekostenregeling van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen over om het toepassingsgebied van die verzekering nader te bepalen door aanvullende bepalingen uit te vaardigen in overeenstemming met de bepalingen en de doelstellingen van het Statuut.
15 Daar artikel 72 van het Statuut geen specifieke bepalingen inzake de vergoeding van kosten van ziekenoppas bevat, is het duidelijk, dat de ziektekostenregeling van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen dienaangaande specifieke bepalingen moet bevatten.
Artikel 72 verleent degenen op wie de gemeenschappelijke ziektekostenregeling van toepassing is, niet het recht om in de verschillende hypothesen die het formuleert, te worden vergoed ten belope van 80 %, 85 % of 100 % van de gemaakte kosten. Deze percentages leggen de bovengrens van de vergoedingen vast en houden voor de instellingen niet de verplichting in, de betrokkene in alle gevallen voor de aangegeven percentages te vergoeden.
De vaststelling van maximumvergoedingen in de uitvoeringsbepalingen, met het doel het financiële evenwicht van de ziektekostenregeling te bewaren, levert geen schending van artikel 72 van het Statuut op, voor zover de instellingen bij de vaststelling van die maxima het aan dat artikel ten grondslag liggende beginsel van sociale zekerheid in acht nemen.
16 Aangezien artikel 72, lid 1, van het Statuut en de ziektekostenregeling van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen ter zake van de kosten van ziekenoppas niet in vaste vergoedingspercentages, maar enkel in maximumpercentages voorzien, kan het enkele feit dat gedurende een bepaalde periode de toepassing van dat artikel door de gemeenschapsinstellingen voor de betrokkenen bijzonder gunstig is geweest, voor hen geen verworven recht hebben doen ontstaan. Bovendien is de vermindering in de toekomst van bepaalde vergoedingen niet in strijd met het vertrouwensbeginsel, aangezien op het gebied van de vergoeding van ziektekosten een voortdurende aanpassing van de toepasselijke regels is vereist, naar gelang van de beschikbare middelen en wegens de noodzaak een financieel evenwicht te bewaren.
17 De in artikel 24 van het Statuut vermelde bijstandsplicht ziet op de verdediging van de ambtenaren door de instelling tegen het optreden van derden en niet tegen handelingen van de instelling zelf; het toezicht op deze handelingen is in andere bepalingen van het Statuut geregeld.
18 De verlangde overeenstemming tussen de middelen die in de klacht naar voren zijn gebracht, en die welke in het verzoekschrift zijn opgeworpen, heeft tot doel een minnelijke schikking van geschillen tussen ambtenaren en de administratie mogelijk te maken en te bevorderen. Daartoe is het van belang, dat deze laatste met de nodige nauwkeurigheid kennis kan nemen van de grieven of verlangens van de belanghebbende. Dat is het geval met middelen die niet uitdrukkelijk voorkomen in de klacht, maar in vroegere klachten waarnaar zij verwijst.
19 Van discriminatie is sprake, wanneer ongelijke situaties gelijk of gelijke situaties verschillend worden behandeld.
Wat de ziekteverzekering betreft, kunnen gepensioneerde ambtenaren niet worden beschouwd als een aparte categorie verzekerden die door het enkele feit dat zij uit voormalige ambtenaren bestaat, meer is blootgesteld aan het risico met kosten van ziekenoppas te worden geconfronteerd. Het gaat veeleer om een algemeen risico, dat iedere ambtenaar, in actieve dienst of gepensioneerd, loopt. Weliswaar dreigen ambtenaren op gevorderde leeftijd met hogere kosten veroorzaakt door een langdurige ziekte te worden geconfronteerd, doch men mag redelijkerwijs verwachten, dat zij tijdig passende financiële voorzorgsmaatregelen hebben genomen. Gelet op de bewoordingen van artikel 72, lid 1, van het Statuut, dat ter zake van de vergoeding slechts in maximumpercentages voorziet, was en blijft het nemen van dergelijke preventieve maatregelen immers zinvol, daar een verlaging van het vergoedingspercentage te allen tijde mogelijk is. Het verzuim om dergelijke maatregelen te nemen, kan dan ook niet onder het mom van discriminatie aan de opstellers van het Statuut noch aan die van de ziektekostenregeling van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen worden toegerekend.
20 Het evenredigheidsbeginsel verlangt, dat handelingen van de gemeenschapsinstellingen, vooral wanneer zij financiële lasten opleggen, niet verder gaan dan wat passend en noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel, waarbij geldt, dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting meebrengt.
Toegepast op de bepalingen tot vaststelling van de vergoedingspercentages en -modaliteiten in het kader van de ziektekostenregeling van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen kan het, gezien de complexiteit van de problemen in verband met het behoud van het noodzakelijke financiële evenwicht van het gemeenschappelijk stelsel, naar aanleiding waarvan de gemeenschapsinstellingen een ruime beoordelingsbevoegdheid hebben, slechts tot vaststelling van de onwettigheid van maatregelen tot vermindering van de vergoedingen leiden, indien deze maatregelen in beginsel of door hun resultaat kennelijk niet-passend zijn, gelet op het besparingsdoel waardoor zij zijn ingegeven.
Partijen
In de gevoegde zaken T-6/92 en T-52/92,
A. H. Reinarz, voormalig ambtenaar van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door F. Herbert, advocaat te Brussel, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van C. Zeyen, advocaat aldaar, Rue Ermesinde 67,
verzoeker,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door H. van Lier, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, bijgestaan door J. Stuyck, advocaat te Brussel, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij N. Annecchino, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende, respectievelijk, nietigverklaring van de nota van de Commissie van 27 maart 1991, voor zover deze de modaliteiten voor de toekomstige vergoeding van de door verzoeker voor zijn echtgenote gemaakte kosten van ziekenoppas betreft (T-6/92), en nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 5 juli 1991 waarbij een inhouding van 6 300 BFR is verricht op de vergoeding van bepaalde door verzoeker voor zijn echtgenote gemaakte kosten van ziekenoppas (T-52/92),
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG
(Vierde kamer),
samengesteld als volgt: C. W. Bellamy, kamerpresident, H. Kirschner en A. Saggio, rechters,
griffier: H. Jung
gezien de stukken en na de mondelinge behandeling op 26 mei 1993,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
Aan de beroepen ten grondslag liggende feiten, juridisch kader en procesverloop
1 Verzoeker, voormalig ambtenaar (in de rang A 2) van de Commissie, beëindigde definitief zijn dienst bij de Gemeenschappen op 1 mei 1973. Volgens zijn Nederlands paspoort en een door de autoriteiten van British Columbia afgegeven rijbewijs (bijlage C 8 bij het verzoekschrift in zaak T-6/92 en bijlage 1 bij de repliek in zaak T-52/92) is hij thans woonachtig in Canada, waar hij volgens de personeelskaarten in zijn persoonsdossier sedert 1973 zijn "huisadres" heeft.
2 In juni 1988 werd zijn echtgenote tijdens een verblijf bij haar kinderen te Dworp (Beersel) in België door een ernstige ziekte getroffen. Sindsdien wordt zij te Dworp verzorgd.
3 Voor deze ziekte vroeg en verkreeg verzoeker krachtens artikel 72, lid 1, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen (hierna: "Statuut"), dat de kosten van ziekenoppas voor zijn echtgenote ten belope van 100 % zouden worden vergoed. Deze vergoeding werd hem laatstelijk toegezegd voor de periode tussen 15 mei 1991 en 14 mei 1994.
4 Tot 31 december 1990 waren krachtens de punten IV, lid 1, tweede alinea, en X, lid 2, sub a, van bijlage I bij de Regeling inzake de ziektekostenverzekering van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen (hierna: "ziektekostenregeling"), door de instellingen van de Gemeenschap in onderlinge overeenstemming vastgesteld ter uitvoering van artikel 72, lid 1, van het Statuut, de na voorafgaande goedkeuring van het afwikkelingsbureau toegekende vergoedingen voor verstrekkingen als bij voorbeeld de door een ziekenoppas verleende diensten beperkt tot een zodanig maximumbedrag - namelijk het dubbele van een maximum van 4 830 BFR per etmaal -, dat verzoeker daadwerkelijk een vergoeding ten belope van 100 % van zijn kosten van ziekenoppas ontving.
5 Sinds 1 januari 1991 voorziet punt IV, lid 1, derde alinea, van voornoemde bijlage I onder meer voor de kosten van ziekenoppas in nieuwe, in punt X genoemde maximumvergoedingen. Volgens de nieuwe tekst van punt X kan de vergoeding slechts worden toegekend na voorafgaande goedkeuring en tot een maximumbedrag van 2 415 BFR per etmaal voor een eerste periode van 90 dagen (punt X, lid 2, sub c). Na die periode wordt de vergoeding beperkt tot een maximumbedrag gelijk aan het basissalaris van een ambtenaar met de rang C 5, eerste salaristrap, verminderd met een bedrag gelijk aan 10 % van het basissalaris of van het pensioen van de aangeslotene (punt X, lid 2, sub d). Ten slotte komt volgens punt XV, lid 3, tweede alinea, van diezelfde bijlage I het door het afwikkelingsbureau als buitensporig beschouwde deel van de kosten niet voor vergoeding in aanmerking. De uitleggingsbepaling bij deze laatste bepaling vermeldt in wezen, dat kosten die meer dan 50 % hoger liggen dan het bedrag waarvoor de vastgestelde maximumvergoeding wordt toegekend, als buitensporig worden beschouwd en dus niet voor vergoeding in aanmerking komen.
6 Op 29 maart 1991 ontving verzoeker, die op dat ogenblik in België verbleef, op het adres "Hauwaertstraat 52, Dworp" een nota gedateerd 27 maart 1991 en ondertekend door de verantwoordelijke van het afwikkelingsbureau van het directoraat-generaal Personeelszaken en Algemeen beheer van de Commissie. In de eerste alinea van deze nota werd verzoeker ervan op de hoogte gebracht, dat hij een bij de nota gevoegde voorafgaande goedkeuring betreffende de vergoeding van de kosten van ziekenoppas voor zijn echtgenote had verkregen, en wel voor een periode van 90 dagen. In de tweede en derde alinea werd verzoekers aandacht gevestigd op de nieuwe tekst van de voormelde punten IV en X, die voorziet in een vergoeding geplafonneerd op 2 415 BFR per etmaal voor een periode van 90 dagen, en werd verzoeker ervan op de hoogte gebracht, dat "na deze periode en voor zover er een nieuwe voorafgaande goedkeuring bestaat, (...) de voorziene terugbetaling [is] vastgesteld op een maximumplafond dat gelijkgesteld wordt met het basissalaris van een ambtenaar met de rang C 5, eerste salaristrap (momenteel ongeveer 72 000 BFR), verminderd met een bedrag gelijk aan 10 % van uw basiswedde of pensioen". De nota eindigde met de volgende alinea: "Deze nota wordt u toegestuurd teneinde u in staat te stellen de nodige maatregelen te treffen voor de toekomst." Een uittreksel uit voormelde bepalingen van de nieuwe ziektekostenregeling werd bijgevoegd in de Franse versie, daar de Nederlandse versie op dat ogenblik nog niet beschikbaar was.
7 Op 30 maart 1991 diende verzoeker vanuit Dworp een op 4 april 1991 bij het secretariaat-generaal van de Commissie ingeschreven klacht in, waarin hij in wezen betoogde, dat de sinds 1 januari 1991 geldende ziektekostenregeling in strijd met artikel 72, lid 1, van het Statuut leidde tot een aanzienlijke beperking van de vergoeding die vóór die datum gold voor de rechthebbenden op een tegemoetkoming ten belope van 100 % van het gemeenschappelijk stelsel van ziekteverzekering (hierna: "gemeenschappelijk stelsel") die aan een als ernstig erkende ziekte lijden. In dit verband sprak verzoeker van "een vermindering met meer dan 70 % voor de periode van mijn afwezigheid van de verblijfplaats van mijn echtgenote. Voor de periode van mijn aanwezigheid in Dworp, een periode waarin ik mij vanzelfsprekend mede met de verzorging van mijn echtgenote belast, bedraagt de reductie ongeveer de helft." Hij kritiseerde voorts, dat de nieuwe regeling eenzijdig en discriminerend de groep van verzekerden (voornamelijk gepensioneerde ambtenaren) trof waarvoor de kosten van verpleging in het geval van revalidatie een belangrijke uitgavenpost vormen, en betoogde, dat de toepassing ervan afbreuk deed aan de rechten die hij krachtens het Statuut had verworven.
8 Op 9 juli 1991 bracht het beheerscomité van het gemeenschappelijk stelsel (hierna: "beheerscomité") krachtens artikel 16, lid 2, van de ziektekostenregeling een advies uit over verzoekers klacht, waarin het de ontvankelijkheid hiervan in twijfel trok, op grond dat het hier niet leek te gaan om een besluit waardoor verzoeker zich bezwaard kon achten, aangezien de betrokken nota van 27 maart 1991 hem eenvoudig over de nieuwe toepasselijke regeling inlichtte. Ten gronde was het beheerscomité van mening, dat die regeling geen verworven rechten van verzoeker schond.
9 Op 4 augustus 1991 werd de klacht stilzwijgend afgewezen. Tevoren had verzoeker bij brief van 12 juni 1991, verzonden vanuit "Dworp, Hauwaertstraat 50", die klacht aangevuld en de juridische gronden die volgens hem "de beslissing van 27 maart 1991" onwettig maakten, uitgediept.
10 Op 29 oktober 1991 ontving verzoeker op het adres "Hauwaertstraat 52, Dworp" een nota gedateerd 15 oktober 1991 en ondertekend door M. Richardson, directeur van het directoraat Rechten en Verplichtingen van het directoraat-generaal Personeelszaken en Algemeen beheer, die luidde als volgt: "Onderzoek van uw klacht heeft aan het licht gebracht dat hij gericht is tegen informatie (...) die op dit moment uw juridische positie niet beïnvloedt en waardoor u nog niet bezwaard bent. De brief van de administratie informeert u [en] betreft niet een concrete beslissing aangaande de terugbetaling (...) op basis van een door u ingediende aanvraag daartoe."
11 In die omstandigheden stelde verzoeker bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 31 januari 1992, een beroep tot nietigverklaring in tegen het besluit dat naar zijn mening vervat was in de nota van 27 maart 1991 en volgens hem de vergoeding van de kosten van ziekenoppas voor zijn echtgenote beperkte (zaak T-6/92).
12 Intussen had verzoeker op 6 mei 1991 bij het afwikkelingsbureau een aanvraag om vergoeding van kosten van ziekenoppas ten belope van 78 750 BFR ingediend. Op 7 juli 1991 ontving hij van de Commissie een betaling gedateerd 5 juli 1991 ten bedrage van 72 450 BFR.
13 Bij brief van 30 september 1991, verzonden uit "Dworp, Beersel", diende verzoeker een klacht in waarin hij enerzijds stelde, dat hij pas in augustus 1991 "de [bij de betaling behorende] afrekeningsstaat (...) die routinematig naar het adres in Canada verzonden werd" had ontvangen, en anderzijds, dat hij naast de eerste, tegen de wijzigingen in de ziektekostenregeling gerichte klacht van 30 maart 1991, bij wijze van voorzorg ook de inhouding van 6 300 BFR wenste te betwisten, die krachtens de nieuwe regeling op zijn aanvraag om vergoeding was verricht.
14 Deze klacht werd eerst stilzwijgend afgewezen. Op 12 maart 1992 zond de Commissie echter aan het adres "Hauwaertstraat 52, Dworp" een uitdrukkelijk besluit tot afwijzing, dat verzoeker op 16 maart 1992 ontving. Als voornaamste grond voor de afwijzing werd gegeven, dat de betrokken vergoeding overeenkomstig de toepasselijke regeling was berekend en dat er geen sprake kon zijn van discriminatie van gepensioneerden, aangezien de voorwaarden voor vergoeding van de kosten van ziekenoppas altijd dezelfde zijn, ongeacht of de aangeslotene al dan niet in actieve dienst is.
15 In die omstandigheden stelde verzoeker bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 13 juli 1992, een tweede beroep tot nietigverklaring in, dat in wezen was gericht tegen de afrekeningsstaat van 5 juli 1991, waarbij op zijn aanvraag om vergoeding een inhouding van 6 300 BFR was verricht (zaak T-52/92).
16 De schriftelijke procedures hebben een normaal verloop gehad. Bij beschikking van 30 oktober 1992 heeft de president van de Vierde kamer van het Gerecht de twee zaken gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.
17 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vierde kamer) besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Het heeft de Commissie echter vragen gesteld.
18 Bij die gelegenheid heeft de Commissie onder meer de tekst overgelegd van het op 23 februari 1989 door het beheerscomité uitgebrachte advies nr. 3/89 betreffende de herziening van de ziektekostenregeling, zonder evenwel de tekst van de verschillende voorstellen tot herziening en met name die betreffende de punten IV, X, lid 2, en XV van bijlage I bij te voegen. In de considerans van dat advies wees het beheerscomité onder meer op het feit, dat door een groeiend gebrek aan evenwicht tussen bijdragen en uitgaven het gemeenschappelijk stelsel in de laatste boekjaren een exploitatietekort vertoonde en dat, gezien de vooruitzichten, de gecumuleerde overschotten bij de sluiting van het boekjaar 1991 grotendeels uitgeput dreigden te raken. Het beklemtoonde de noodzaak, het evenwicht tussen bijdragen en kosten te herstellen, en stelde te dien einde een aantal maatregelen voor, waaronder een verhoging van de bijdragen van de aangeslotenen en de instellingen. Tevens suggereerde het diverse wijzigingen in de ziektekostenregeling, met name, in het kader van bijlage I, de wijziging van punt X, betreffende de diensten van een ziekenoppas, en van punt XV, lid 3, tweede alinea, betreffende buitensporige kosten.
19 Na de terechtzitting van 26 mei 1993 heeft verzoeker, door het Gerecht daarom verzocht, het bij de nota van 27 maart 1991 gevoegde formulier overgelegd, waarbij hij een verzoek om voorafgaande goedkeuring had ingediend en waarop de administratie voor akkoord had getekend.
20 Bij beschikking van 2 juli 1993 heeft de president de mondelinge behandeling gesloten.
Conclusies van partijen
21 In zaak T-6/92 concludeert verzoeker dat het het Gerecht behage:
primair
- bepaalde proceduremaatregelen te nemen (waarbij de Commissie wordt verzocht de nieuwe plafonneringsregeling toe te lichten en uitleg te verschaffen over het waarom en de wijze van toepassing ervan),
- de vordering ontvankelijk en gegrond te verklaren en bijgevolg
1) nietig te verklaren het besluit waarbij de vergoedingen van de kosten van ziekenoppas voor de echtgenote van verzoeker drastisch worden verminderd, zoals meegedeeld in de nota van 27 maart 1991,
2) de Commissie overeenkomstig artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering in de kosten te verwijzen,
subsidiair
voor het geval het Gerecht de vordering ongegrond zou verklaren, de Commissie niettemin krachtens artikel 87, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering in de kosten te verwijzen,
meer subsidiair
ingeval het beroep wordt verworpen, artikel 88 van het Reglement voor de procesvoering toe te passen.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep niet-ontvankelijk te verklaren,
- subsidiair, het ongegrond te verklaren,
- verzoeker in de kosten te verwijzen.
22 In zaak T-52/92 concludeert verzoeker dat het het Gerecht behage:
primair
- dezelfde proceduremaatregelen te nemen als die welke reeds in zaak T-6/92 zijn gevorderd,
- de vordering ontvankelijk en gegrond te verklaren en bijgevolg
1) de bepaling van punt IV, lid 1, derde alinea, van bijlage I bij de ziektekostenregeling, betreffende de in punt X, lid 2, sub c en d, bedoelde kosten van ziekenoppas, ongeldig te verklaren, en derhalve nietig te verklaren het besluit waarbij de vergoedingen van de kosten van ziekenoppas voor de echtgenote van verzoeker drastisch worden verminderd, zoals meegedeeld in de nota van 27 maart 1991 en tot uitvoering gebracht in het besluit van 5 juli 1991 waarbij een bedrag van 6 300 BFR is ingehouden,
2) de Commissie overeenkomstig artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering in de kosten te verwijzen,
subsidiair
voor het geval het Gerecht de vordering ongegrond zou verklaren, de Commissie niettemin krachtens artikel 87, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering in de kosten te verwijzen,
meer subsidiair
ingeval het beroep wordt verworpen, artikel 88 van het Reglement voor de procesvoering toe te passen.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep niet-ontvankelijk te verklaren,
- subsidiair, het ongegrond te verklaren,
- verzoeker in de kosten te verwijzen.
De ontvankelijkheid van het beroep in zaak T-6/92
Argumenten van partijen
23 Zonder een formele exceptie van niet-ontvankelijkheid in de zin van artikel 114 van het Reglement voor de procesvoering op te werpen, betwist de Commissie de ontvankelijkheid van het beroep in tweeërlei opzicht: de inachtneming van de termijnen en het bestaan van een bezwarend besluit.
24 Wat de inachtneming van de termijnen betreft, betoogt zij, dat het op 31 januari 1992 ingestelde beroep tegen de nota van 27 maart 1991 niet is ingesteld binnen de in artikel 91, lid 3, van het Statuut voorgeschreven termijn van drie maanden, aangezien deze termijn begon te lopen op 4 augustus 1991, de datum van de stilzwijgende afwijzing van verzoekers klacht. De nota van de heer Richardson van 15 oktober 1991 kan immers niet als een uitdrukkelijk besluit tot afwijzing van verzoekers klacht worden aangemerkt, aangezien zij niets anders is dan een herhaling van het standpunt van de Commissie, dat de eerdere nota van 27 maart 1991 zich beperkte tot het verschaffen van informatie en geen beslissing inhield. Met betrekking tot de brief van 12 juni 1991, "ingediend (...) ter aanvulling van de [oorspronkelijke] klacht" van verzoeker, is de Commissie van mening, dat aan die aanvulling geen zelfstandige betekenis met het oog op het berekenen van de termijnen kan worden toegemeten.
25 Met betrekking tot het rechtskarakter van de nota van 27 maart 1991 stelt de Commissie, dat het niet gaat om een bezwarend besluit, daar het nadeel dat verzoeker eventueel kon hebben geleden, rechtstreeks voortvloeide uit de wijziging van de toepasselijke regeling, die een administratieve handeling met algemene strekking was. De in die nota verleende voorafgaande goedkeuring is uiteraard niet bezwarend voor verzoeker, die trouwens in zijn verzoekschrift slechts in de passage van de nota waarin hij wordt geïnformeerd over de rechtsgevolgen van de nieuwe regeling, een hem bezwarend besluit ziet.
26 Onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof (zie arresten van 17 juli 1959, zaak 20/58, Phoenix-Rheinrohr, zaak 23/58, Mannesmann, en gevoegde zaken 32/58 en 33/58, Snupat, Jurispr. 1959, blz. 175, 273 en 297; 28 mei 1970, gevoegde zaken 19/69, 20/69, 25/69 en 30/69, Richez-Parise, Jurispr. 1970, blz. 325, r.o. 3, en 9 juli 1970, zaak 23/69, Fiehn, Jurispr. 1970, blz. 547, r.o. 3) herinnert de Commissie eraan, dat mededelingen waarbij een interpretatie van een bepaalde handeling wordt gegeven, niet aanvechtbaar zijn, hetgeen a fortiori geldt voor mededelingen zoals de betrokken nota, waarin het tot aanstelling bevoegd gezag zich beperkt tot het vermelden van een gewijzigde regeling.
27 De Commissie beklemtoont, dat verzoeker zich in werkelijkheid slechts op de gestelde onwettigheid van de gewijzigde bepalingen van de ziektekostenregeling wil beroepen. Daar deze regeling geen tot hem gerichte beschikking is en evenmin kan worden beschouwd als een beschikking die hem rechtstreeks en individueel raakt in de zin van artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag, zou een daartegen gericht beroep tot nietigverklaring in elk geval niet-ontvankelijk zijn, zoals blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof sinds het arrest van 15 juli 1963 (zaak 25/62, Plaumann, Jurispr. 1963, blz. 207, 232).
28 Verzoeker antwoordt met betrekking tot de termijnen, dat de nota van de heer Richardson van 15 oktober 1991 wel degelijk een uitdrukkelijk besluit tot afwijzing van zijn klacht is: enerzijds werd zijn klacht krachtens artikel 16 van de ziektekostenregeling voor advies aan het beheerscomité voorgelegd en was zij het onderwerp van een dergelijk advies; de gevolgde procedure was dus die voor het nemen van een besluit met betrekking tot een klacht; anderzijds tonen de bewoordingen van de nota van 15 oktober 1991 en de administratieve en hiërarchieke hoedanigheid van de ondertekenaar duidelijk aan, dat het gaat om een uitdrukkelijk afwijzend besluit, dat overeenkomstig artikel 91, lid 3, tweede streepje, laatste volzin, van het Statuut de termijn van beroep opnieuw deed lopen.
29 Wat de "aanvullende" klacht van 12 juni 1991 betreft, bevestigt verzoeker, dat zij werd ingediend om de eerste te completeren binnen de daartoe in artikel 90 van het Statuut gestelde termijn. Daar het beroep tegen de afwijzing van zijn aldus aangevulde klacht tijdig is ingediend, moet hier niet verder op worden ingegaan.
30 Met betrekking tot de vraag of de nota van 27 maart 1991 een aanvechtbaar besluit inhoudt, acht verzoeker de door de Commissie aangehaalde rechtspraak niet relevant. De bestreden nota bevat een bezwarend besluit, aangezien zij uitgaat van de verantwoordelijke van het afwikkelingsbureau, dat luidens artikel 20 van de ziektekostenregeling tot taak heeft, de aanvragen om vergoeding van kosten in ontvangst te nemen en af te wikkelen en de desbetreffende betalingen te verrichten, alsook gevolg te geven aan de verzoeken om voorafgaande goedkeuring. Bovendien is de nota tot verzoeker gericht en heeft zij specifiek betrekking op de vergoeding van de kosten van ziekenoppas voor diens echtgenote, die nominatim is vermeld. Ten slotte wordt verzoeker op de hoogte gebracht van de wijzigingen in de ziektekostenregeling, die reeds vanaf de eerste periode van 90 dagen een rechtstreekse invloed hebben op de vergoeding van dat soort kosten, teneinde hem "in staat te stellen de nodige maatregelen te treffen voor de toekomst".
31 Volgens verzoeker bevestigt de rechtspraak het bezwarend karakter van de bestreden nota. In dit verband verwijst hij naar het arrest van het Hof van 1 februari 1979 (zaak 17/78, Deshormes, Jurispr. 1979, blz. 189) en naar de conclusie van advocaat-generaal Capotorti in zaak 167/80 (Curtis, Jurispr. 1981, blz. 1512, 1534-1535). Hij concludeert daaruit, dat bij toepassing van die beginselen op de onderhavige zaak moet worden vastgesteld, dat de nota van 27 maart 1991 hem wel degelijk meldde, hoe de nieuwe ziektekostenregeling te zijnen aanzien zou worden uitgevoerd, wat de toepassing, na voorafgaande goedkeuring, van punt X van bijlage I betreft. Dat er voor hem een potentieel nadeel bestond, wordt bevestigd door de precisering in de nota, dat de hem verstrekte informatie was bedoeld om hem in staat te stellen de nodige maatregelen te treffen voor de toekomst.
32 Ter terechtzitting heeft verzoeker ter zake van het bestaan van een bezwarend besluit beklemtoond, dat de nota van 27 maart 1991, ofschoon zij de vorm van een algemene mededeling had, een handeling was die hem individueel raakte. Voor zover zij de verleende voorafgaande goedkeuring tot 90 dagen beperkt, is die nota immers een eerste uitvoeringsmaatregel van de nieuwe regeling, die in punt X, lid 2, sub c, van bijlage I een beperking had ingevoerd waarvan de toepassing tot een verslechtering van verzoekers situatie zou leiden. Daar die beperking onder het vorige stelsel niet bestond, werd verzoeker bezwaard door het feit dat de voorafgaande goedkeuring hem slechts voor 90 dagen werd verleend.
33 Ter terechtzitting heeft verzoeker daaraan toegevoegd, dat zijn twee beroepen als een geheel moeten worden beschouwd en dat hij opkomt tegen de nieuwe regeling zelf, in haar chronologische samenhang beschouwd. Waar de nota van 27 maart 1991 hem verzocht "de nodige maatregelen te treffen voor de toekomst", doelde zij immers niet alleen op de eerste periode van 90 dagen, maar op de gehele periode waarin verzoekers echtgenote, wier gezondheidstoestand weinig kans op snelle beterschap voorspelde, ziek zou zijn. Onder verwijzing naar de als bijlage 2 bij de repliek in zaak T-52/92 gevoegde afrekeningsstaat van 20 mei 1992 heeft hij betoogd, dat deze een toepassingsmaatregel is van het nieuwe punt X, lid 2, sub d, van bijlage I bij de ziektekostenregeling, betreffende de periode na de eerste 90 dagen, waarvan de wettigheid eveneens in het kader van het onderhavige geding moet worden onderzocht. Men kan immers van hem niet verlangen, dat hij alle bijzondere toepassingsmaatregelen van de regeling - dat wil zeggen alle vergoedingsstaten - afzonderlijk bestrijdt, daar een dergelijk vereiste een aanfluiting zou zijn van de proceseconomie en zeker het werk van de Commissie, het Gerecht en de advocaten niet zou vergemakkelijken.
34 De Commissie daarentegen heeft ter terechtzitting herhaald, dat de nota van 27 maart 1991 een eenvoudige inlichting was. Zij heeft daaraan toegevoegd, dat zij op dat ogenblik geen volledige informatie over de nieuwe ziektekostenregeling kon verstrekken, aangezien de Nederlandse versie van deze regeling nog niet beschikbaar was. Zij heeft er niettemin voor gezorgd, verzoeker van de teneur van de nieuwe bepalingen op de hoogte te brengen en zijn aandacht te vestigen op de gevolgen die hem rechtstreeks raken. Met betrekking tot de bij de litigieuze nota gevoegde voorafgaande goedkeuring heeft de Commissie erop gewezen, dat tijdens de schriftelijke behandeling niet was opgekomen tegen het feit dat die goedkeuring slechts voor 90 dagen was verleend. Pas ter terechtzitting heeft verzoeker dat punt voor het eerst vermeld.
Beoordeling rechtens
35 Er zij aan herinnerd, dat ingevolge artikel 91, lid 1, van het Statuut een door een ambtenaar tegen een gemeenschapsinstelling ingesteld beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk is, wanneer het tegen een bezwarend besluit is gericht. Volgens vaste rechtspraak van het Hof en het Gerecht is een besluit slechts bezwarend, indien het de rechtspositie van een ambtenaar rechtstreeks ongunstig kan beïnvloeden, hetgeen niet het geval is met eenvoudige inlichtingen die enkel administratieve informatie bevatten (zie bij voorbeeld arrest Hof van 10 december 1969, zaak 32/68, Grasselli, Jurispr. 1969, blz. 505, r.o. 7; beschikkingen Gerecht van 4 juli 1991, zaak T-47/90, Herremans, Jurispr. 1991, blz. II-467, r.o. 21 en 22, en 11 mei 1992, zaak T-34/91, Whitehead, Jurispr. 1992, blz. II-1723, r.o. 22, en arrest Gerecht van 3 april 1990, zaak T-135/89, Pfloeschner, Jurispr. 1990, blz. II-153, r.o. 14). Bijgevolg dienen de voornaamste bepalingen van de bestreden nota van 27 maart 1991 te worden onderzocht teneinde haar rechtskarakter te bepalen.
36 In de eerste alinea van de gewraakte nota wordt verwezen naar een bijgevoegde voorafgaande goedkeuring, die voor een periode van 90 dagen werd verleend en betrekking heeft op de vergoeding van de kosten van ziekenoppas die voor verzoekers echtgenote moeten worden gemaakt. In dit verband dient allereerst te worden vastgesteld, dat voor zover de kosten van ziekenoppas ingevolge punt X, lid 2, sub c, van bijlage I bij de ziektekostenregeling slechts na voorafgaande goedkeuring kunnen worden vergoed, het verlenen van deze goedkeuring een voor betrokkene gunstige maatregel vormt, die als zodanig niet vatbaar is voor beroep.
37 Ter terechtzitting heeft verzoeker evenwel betoogd, dat de in de gewraakte nota vermelde voorafgaande goedkeuring te zijnen aanzien het eerste individuele uitvoeringsbesluit van de nieuwe ziektekostenregeling vormde, en dat dit besluit voor hem bezwarend was, omdat het een beperking tot 90 dagen inhield, waar diezelfde goedkeuring hem onder de vorige regeling voor een langere tijd, namelijk voor zes maanden was verleend. Dienaangaande zij erop gewezen, dat de betrokken goedkeuring weliswaar ten aanzien van verzoeker de eerste concrete toepassingsmaatregel van de nieuwe regeling kon vormen, maar dat die maatregel het werkelijke vergoedingspercentage van de kosten van ziekenoppas die hij eventueel zou hebben te maken, nog niet bepaalde. Dat percentage was immers nog niet bekend toen de voorafgaande goedkeuring werd verleend, maar hing af van factoren waarmee de administratie niets te maken had. De betrokken goedkeuring vertoont dan ook veeleer de kenmerken van een voorbereidende handeling, die voorafgaat aan de latere vergoeding van nog niet gemaakte kosten van ziekenoppas.
38 Het lijkt echter niet nodig dit punt te beslechten. Zelfs al zou de betrokken goedkeuring als een bezwarend besluit moeten worden beschouwd, de conclusies van het verzoekschrift hadden geenszins betrekking op die goedkeuring, zodat deze dus niet het voorwerp van het geschil in de zin van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering is. Verzoeker vermeldt die goedkeuring immers op bladzijde 6 van zijn verzoekschrift in zaak T-6/92 niet als behorend tot het voorwerp van het geschil en heeft ze evenmin overeenkomstig artikel 44, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering als handeling waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, bij dat verzoekschrift gevoegd. Ten slotte werd de betrokken goedkeuring niet bestreden in de op 30 maart 1991 ingediende klacht. Bijgevolg kan het feit dat verzoeker ze voor het eerst ter terechtzitting heeft bestreden, niet tot gevolg hebben gehad, dat het voorwerp van zijn beroep werd uitgebreid, daar deze uitbreiding is geschied buiten de termijnen van beroep, zonder inachtneming van de in voormelde bepaling van het Reglement voor de procesvoering voorziene formaliteiten en zonder door de in het van het Statuut voorgeschreven precontentieuze procedure te zijn voorafgegaan.
39 Wat de tweede, derde en vierde alinea van de gewraakte nota van 27 maart 1991 betreft, blijkt uit het onderzoek van die passages, dat deze zich ertoe beperken, verzoeker van de inwerkingtreding van de nieuwe ziektekostenregeling, en met name van de voor zijn situatie relevante bepalingen, op de hoogte te brengen. Die informatie was trouwens in het geval van verzoeker bijzonder zinvol, daar begin 1991 de Nederlandse versie van de nieuwe regeling nog niet beschikbaar was. In feite komen de in de tweede en derde alinea van de gewraakte nota verstrekte inlichtingen neer op een mededeling zonder commentaar van de tekst zelf van de relevante bepalingen van de nieuwe regeling. De enige vermelding die verder gaat dan een samenvatting van de inhoud van die bepalingen, is de precisering in cijfers van het plafond gelijk aan het basissalaris van een ambtenaar met de rang C 5, eerste salaristrap, bedoeld in punt X, lid 2, sub d, van bijlage I. Deze precisering, ontleend aan de tabel van de maandelijkse basissalarissen in artikel 66 van het Statuut, was bijzonder interessant voor een gepensioneerd ambtenaar. Bijgevolg bevatten de onderzochte passages slechts inlichtingen zonder enig besluitkarakter.
40 Deze juridische beoordeling vindt steun in de arresten van het Hof van 10 december 1969 (Grasselli, reeds aangehaald, r.o. 1 en 5-7) en van het Gerecht van 3 april 1990 (Pfloeschner, reeds aangehaald, r.o. 14), waarin werd geoordeeld, dat administratieve inlichtingen die ter informatie worden verstrekt in de vorm van een verklarend overzicht van de rechten van de betrokken ambtenaar of in de vorm van een voorlopige berekening, niet als bezwarende besluiten kunnen worden aangemerkt.
41 Ten slotte bevat ook de laatste alinea van de nota van 27 maart 1991 geen element dat als een voor verzoeker bezwarend besluit kan worden aangemerkt. Ofschoon deze passage rechtstreeks en individueel tot verzoeker is gericht, beperkt de Commissie zich ertoe, daarin de redenen aan te geven, waarom zij hem voormelde inlichtingen heeft verstrekt, namelijk om hem in staat te stellen, de nodige maatregelen voor de toekomst te treffen. Die zin, in zijn context gelezen, heeft geen gunstig of ongunstig gevolg voor de rechtspositie van verzoeker, maar heeft meer weg van een beleefdheidsformule, die eigenlijk overbodig is voor een voorzichtig en ervaren ambtenaar, die, ingelicht over de inwerkingtreding van een op zijn persoonlijke situatie toepasselijke nieuwe regeling, eigener beweging en in zijn eigen belang moet onderzoeken, of het mogelijk of noodzakelijk is, bepaalde maatregelen voor de toekomst te treffen.
42 Aan deze conclusie wordt geen afbreuk gedaan door de rechtspraak die verzoeker in dit verband heeft aangehaald. In voornoemde zaak Deshormes had de verzoekster te maken met een nota van de administratie houdende afwijzing van haar verzoek om bepaalde periodes voor de berekening van haar pensioenrechten in aanmerking te nemen (punt I van het feitelijk deel, Jurispr. 1979, blz. 191). Deze nota was dus een administratieve handeling die als een besluit kon worden aangemerkt (r.o. 10 van het arrest), waardoor zij fundamenteel verschilt van de in casu gewraakte nota.
43 Met betrekking tot verzoekers betoog, dat hij met zijn twee beroepen, die volgens hem als een geheel moeten worden beschouwd, het stelsel van de nieuwe ziektekostenregeling als zodanig bestrijdt, volstaat het vast te stellen, dat in de rechtswegen waarin artikel 179 EEG-Verdrag en de artikelen 90 en 91 van het Statuut voorzien, een handeling van algemene strekking, zoals de door de gemeenschapsinstellingen ter uitvoering van artikel 72, lid 1, van het Statuut vastgestelde ziektekostenregeling, niet het voorwerp van een beroep tot nietigverklaring kan zijn.
44 Uit het voorafgaande volgt, dat het beroep in zaak T-6/92 niet-ontvankelijk moet worden verklaard, zonder dat behoeft te worden onderzocht, of het beroep binnen de in artikel 91, lid 3, van het Statuut bedoelde termijn is ingesteld.
De ontvankelijkheid van het beroep in zaak T-52/92
Argumenten van partijen
45 Zonder een formele exceptie van niet-ontvankelijkheid in de zin van artikel 114 van het Reglement voor de procesvoering op te werpen, acht de Commissie het beroep niet-ontvankelijk wegens niet-inachtneming van de termijnen. Daar verzoeker het besluit houdende uitdrukkelijke afwijzing van zijn klacht op 16 maart 1992 heeft ontvangen, is zijn beroep de dato 13 juli 1992 immers meer dan drie maanden na de kennisgeving van dat besluit ingesteld (artikel 90, lid 3, van het Statuut). Verzoeker betoogt weliswaar, dat de termijn van drie maanden, wegens zijn gewone verblijfplaats in Canada, overeenkomstig artikel 102, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht juncto artikel 1, laatste streepje, van bijlage II bij het Reglement voor de procesvoering van het Hof wegens afstand met een maand moet worden verlengd, doch toont niet aan, dat hij (nog steeds) in Canada verblijft.
46 Daar verzoeker niet betwist, het besluit van 12 maart 1992 houdende afwijzing van zijn klacht in Dworp, zijn verblijfplaats in België, te hebben ontvangen, kan hij naar het oordeel van de Commissie geen aanspraak maken op verlenging van de termijn wegens afstand. Dit klemt te meer nu verzoeker zelf in deze zaak nog op 30 september 1991 vanuit Dworp (Beersel) een klacht tot de voorzitter van de Commissie richtte. De Commissie mocht er bijgevolg van uitgaan, dat verzoeker ermee akkoord ging, de besluiten van de Commissie op zijn adres in België te ontvangen. Bijgevolg mocht zij erop rekenen, dat verzoeker na 16 juni 1992 geen beroep tot nietigverklaring meer zou instellen. Aangezien de termijn voor het instellen van een beroep van openbare orde is, meent de Commissie er in casu geen afstand van te kunnen doen.
47 Verzoeker antwoordt hierop, dat hij zijn woonplaats in Canada heeft gevestigd. Dat blijkt uit zijn Nederlands paspoort en zijn Canadees rijbewijs, waarvan een kopie bij het dossier is gevoegd (bijlage 1 bij de repliek) en die ook reeds als bijlage bij het verzoekschrift in zaak T-6/92 waren gevoegd. In het kader van die zaak betwist de Commissie echter niet, dat hij buiten Europa woont.
48 In antwoord op een door het Gerecht na de sluiting van de schriftelijke behandeling gestelde vraag heeft de Commissie verklaard, dat zij niet in staat is, tot staving van haar stelling dat verzoeker zijn gewone verblijfplaats in België heeft, andere feitelijke of juridische elementen aan te voeren dan die welke in haar memories zijn vermeld, en dat zij zich ter zake aan het oordeel van het Gerecht refereert.
Beoordeling rechtens
49 Allereerst zij eraan herinnerd, dat het beroep is ingesteld op 13 juli 1992, dat wil zeggen meer dan drie maanden na de ontvangst - op 16 maart 1992 - van het besluit houdende afwijzing van verzoekers klacht. Het zou bijgevolg slechts ontvankelijk kunnen zijn, indien de beroepstermijn krachtens artikel 102, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht juncto artikel 1, laatste streepje, van het besluit betreffende de termijnen wegens afstand, zijnde bijlage II bij het Reglement voor de procesvoering van het Hof, met een maand was verlengd wegens het feit dat verzoeker, naar hij beweert, zijn gewone verblijfplaats in Canada had.
50 Van oordeel, dat voor een beslissing over de gewone verblijfplaats of verblijfplaatsen van verzoeker in Canada en/of in België moeilijke feitelijke vaststellingen zijn vereist, terwijl slechts in de hypothese dat het beroep gegrond zou blijken, de vraag van de ontvankelijkheid ervan moet worden beantwoord, acht het Gerecht het geraden, eerst de grond van zaak T-52/92 te onderzoeken.
Het beroep in zaak T-52/92 ten gronde
Het voorwerp van het beroep
51 Gezien de vrij ruime formulering van de conclusies in het verzoekschrift, dient eerst het voorwerp van het beroep te worden bepaald. Aangezien het een beroep tot nietigverklaring van een bezwarend besluit is, kan het Gerecht slechts de primair voorgedragen conclusie onderzoeken, die strekt tot nietigverklaring van de afrekeningsstaat van 5 juli 1991, voor zover daaruit een inhouding van 6 300 BFR blijkt. Dienaangaande constateert het Gerecht, dat zoals partijen ter terechtzitting hebben erkend, die inhouding slechts betrekking heeft op de eerste periode van 90 dagen in de zin van de nieuwe ziektekostenregeling. Bijgevolg is zij verricht met als enige grondslag punt X, lid 2, sub c, en niet sub d, van bijlage I bij die regeling. Dat enkel punt c relevant is, werd trouwens reeds beklemtoond op de bladzijden 3 en 4 van het besluit van 12 maart 1992 houdende afwijzing van verzoekers klacht.
52 Bijgevolg kan het Gerecht in het kader van zaak T-52/92 niet ingaan op het besluit "waarbij de vergoedingen van de kosten van ziekenoppas voor de echtgenote van verzoeker drastisch worden verminderd, zoals meegedeeld in de nota van 27 maart 1991 en tot uitvoering gebracht in het besluit van 5 juli 1991", en evenmin op de stelling van verzoeker (blz. 5 van de repliek), dat onder de nieuwe ziektekostenregeling de vergoeding van de kosten van ziekenoppas die hij moet maken, "herleid is tot 35,77 % tijdens de eerste negentig dagen en 21,72 % voor de hierop volgende periode." Zo het immers in voorkomend geval kan gebeuren, dat als gevolg van de plafonds de vergoeding van de gemaakte kosten daadwerkelijk tot een zo laag percentage wordt verminderd, is dit niet het geval met de in casu bestreden vergoeding, die, ondanks de inhouding van 6 300 BFR, gelijk is aan 92 % van de gemaakte kosten. In dit verband herinnert het Gerecht eraan, dat het reeds in zijn arresten van 12 juli 1991 (zaak T-110/89, Pincherle, Jurispr. 1991, blz. II-635, r.o. 30 en 33) en 25 februari 1992 (zaak T-41/90, Barrassi, Jurispr. 1992, blz. II-159, r.o. 38) heeft geoordeeld, dat de communautaire rechter slechts bevoegd is de wettigheid van de voor de verzoekende ambtenaar bezwarende handeling te toetsen, en zich, bij ontbreken van een bijzondere toepassingsmaatregel, niet in abstracto kan uitspreken over de wettigheid van een voorschrift van algemene strekking. Bijgevolg is verzoeker niet ontvankelijk om de ziektekostenregeling te bestrijden, voor zover deze niet het bestreden individuele besluit betreft.
53 Daaraan moet worden toegevoegd, dat het Gerecht evenmin de wettigheid kan onderzoeken van de als bijlage 2 bij de repliek gevoegde afrekeningsstaat van 20 mei 1992. Uit deze staat blijkt, dat krachtens de punten IV, lid 1, derde alinea, X, lid 2, sub d, en XV, lid 3, tweede alinea, van bijlage I bij de nieuwe ziektekostenregeling, artikel 8, lid 2, van deze regeling en de uitleggingsbepaling bij punt XV, lid 3, tweede alinea, van bedoelde bijlage I een tweede aanvraag om vergoeding van kosten van ziekenoppas - ten bedrage van 132 928 BFR - werd ingediend en dat de desbetreffende vergoeding tot 41 881 BFR werd beperkt. Tegen deze afrekeningsstaat is in het verzoekschrift evenwel niet opgekomen. De bepalingen op grond waarvan hij is opgemaakt, zijn niet dezelfde als die waarop de afrekeningsstaat van 5 juli 1991 berust, die het onderwerp van een precontentieuze procedure is geweest en in het verzoekschrift uitdrukkelijk wordt genoemd.
De door verzoeker aangevoerde middelen
54 Tot staving van zijn beroep voert verzoeker vijf middelen aan, te weten schending van artikel 72, lid 1, van het Statuut, aantasting van verworven rechten, schending van de algemene zorgplicht, schending van het non-discriminatiebeginsel en schending van het evenredigheidsbeginsel. In een zesde middel werpt hij voorts een exceptie van onwettigheid op, die ertoe strekt, dat het Gerecht voor recht verklaart, dat de bepalingen van punt IV, lid 1, derde alinea, en punt X, lid 2, sub c en d, van bijlage I bij de nieuwe ziektekostenregeling ongeldig zijn om de in de eerste vijf middelen uiteengezette redenen, en dat die bepalingen dus niet als rechtsgrondslag voor het bestreden besluit kunnen dienen.
55 In dit verband is de Commissie van mening, dat de ziektekostenregeling geen tot verzoeker gerichte beschikking is en evenmin een handeling die deze rechtstreeks en individueel raakt in de zin van artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag. Verzoeker kan tegen die regeling ook geen exceptie van onwettigheid op grond van artikel 184 EEG-Verdrag opwerpen. Een dergelijke exceptie kan slechts incidenteel en niet op zelfstandige wijze worden opgeworpen. Bovendien is het duidelijk, dat verzoekers betoog over de onwettigheid van de ziektekostenregeling niet past in het kader van een exceptie van onwettigheid, maar veeleer in dat van een kritiek op voornoemd arrest Barassi van het Gerecht.
56 Met betrekking tot de ontvankelijkheid van de door verzoeker krachtens artikel 184 EEG-Verdrag tegen de ziektekostenregeling opgeworpen exceptie van onwettigheid, zij eraan herinnerd, dat volgens de rechtspraak van het Hof (arrest van 6 maart 1979, zaak 92/78, Simmenthal, Jurispr. 1979, blz. 777, r.o. 39-41) in de exceptie van onwettigheid een algemeen beginsel tot uitdrukking komt, krachtens hetwelk iedere procespartij met het oog op de vernietiging van een haar rechtstreeks en individueel rakende beschikking de rechtsgeldigheid van eerdere, aan de bestreden beschikking ten grondslag liggende, handelingen van de instellingen mag aanvechten. Bijgevolg kan die exceptie niet worden beperkt tot handelingen in de vorm van een verordening - de enige die in artikel 184 worden genoemd -, maar moet zij een ruime uitlegging krijgen in die zin, dat zij alle handelingen van algemene aard omvat. De oorspronkelijke versie van de ziektekostenregeling, die is vastgesteld ter uitvoering van artikel 72, lid 1, van het Statuut en hoofdzakelijk de vergoeding van de verschillende door de aangeslotenen bij het gemeenschappelijk stelsel gemaakte ziektekosten beheerst, is in 1974 tot stand gekomen door de onderlinge overeenstemming van de instellingen van de Europese Gemeenschappen, welke op 31 oktober 1974 door de president van het Hof van Justitie is geconstateerd; zij is herhaaldelijk gewijzigd, voor het laatst in 1991, waarbij de onderlinge overeenstemming van de instellingen door de president van het Hof van Justitie werd geconstateerd op 28 november 1991. Deze regeling is van algemene aard, aangezien zij op objectief bepaalde situaties van toepassing is en rechtsgevolgen heeft voor algemeen en in abstracto omschreven categorieën personen (arresten Hof van 18 maart 1975, gevoegde zaken 44/74, 46/74 en 49/74, Acton, Jurispr. 1975, blz. 383, r.o. 7, en 14 februari 1989, zaak 206/87, Lefebvre Frère et Soeur, Jurispr. 1989, blz. 275, r.o. 13). Bijgevolg kan tegen die regeling, ofschoon zij niet de vorm van een verordening heeft, een exceptie van onwettigheid worden opgeworpen. Het Hof heeft ze trouwens zelf als uitvoeringsbesluit van het Statuut gekwalificeerd en de verenigbaarheid ervan met de relevante bepalingen van dit statuut onderzocht, onder meer met betrekking tot de vraag, of bepaalde voorschriften ervan de door de Raad in artikel 72 van het Statuut gestelde grenzen niet te buiten gaan (arresten van 20 november 1980, zaak 806/79, Gerin, Jurispr. 1980, blz. 3515, r.o. 15, en 8 maart 1988, zaak 339/85, Brunotti, Jurispr. 1988, blz. 1379, r.o. 13).
57 Voor zover verzoeker zijn exceptie van onwettigheid niet heeft beperkt tot punt X, lid 2, sub c, van bijlage I bij genoemde regeling, dat als enige aan de bestreden afrekeningsstaat ten grondslag ligt, maar ze tot lid 2, sub d, heeft uitgebreid, dient er echter aan te worden herinnerd, dat de draagwijdte van een exceptie van onwettigheid moet worden beperkt tot wat noodzakelijk is voor de oplossing van het geschil. Het Hof heeft immers geoordeeld, dat artikel 184 EEG-Verdrag niet ten doel heeft het een partij mogelijk te maken, bij de behandeling van ieder door haar ingediend beroep de toepasselijkheid van welke handeling van algemene aard dan ook te betwisten. Het heeft beklemtoond, dat de algemene handeling waarvan men de onwettigheid wenst in te roepen, al dan niet rechtstreeks van toepassing moet zijn op de door het beroep aan de orde gestelde casuspositie en dat er een rechtstreeks juridisch verband moet bestaan tussen het bestreden individuele besluit en de betrokken algemene handeling (arresten van 31 maart 1965, zaak 21/64, Macchiorlati Dalmas e Figli, Jurispr. 1965, blz. 231, 248, en 13 juli 1966, zaak 32/65, Italië/Raad en Commissie, Jurispr. 1966, blz. 579, 611). In de onderhavige zaak, waar de gewraakte afrekeningsstaat enkel op lid 2, sub c, van de betrokken bepaling berust, strekt de exceptie van onwettigheid, voor zover zij tegen artikel 2, sub d, is gericht, zich evenwel uit tot een bepaling die geen gevolgen heeft voor de oplossing van het geschil en geen juridisch verband heeft met dit laatste. Zij moet dus in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
58 Derhalve moet alleen de wettigheid van de afrekeningsstaat van 5 juli 1991 en, voor zover vaststaat dat deze afrekeningsstaat enkel op de bepalingen van punt X, lid 2, sub c, van bijlage I bij de nieuwe ziektekostenregeling berust, de wettigheid van die bepalingen worden onderzocht in het licht van verzoekers eerste vijf middelen.
Het eerste middel: schending van artikel 72, lid 1, van het Statuut
Argumenten van partijen
59 Verzoeker betoogt, dat hij krachtens die bepaling recht heeft op een vergoeding ten belope van 100 % van de kosten die hij werkelijk heeft te maken. Volgens de nieuwe ziektekostenregeling zal de vergoeding van de kosten van ziekenoppas in zijn geval evenwel op een veel lager percentage (35 % voor de eerste 90 dagen en 21 % na die periode) uitkomen. Dit doet duidelijk afbreuk aan het door het Statuut verleende recht op vergoeding ten belope van 100 % in geval van ernstige ziekte.
60 In haar besluit tot afwijzing van verzoekers klacht wijst de Commissie erop, dat de op 7 juli 1991 aan verzoeker betaalde vergoeding gelijk was aan 92 % van de werkelijk gemaakte kosten. Volgens verzoeker is dat argument irrelevant. Enerzijds is een vergoeding ten belope van 92 % immers nog steeds onvoldoende, vergeleken met de door het Statuut voorgeschreven 100 %, en anderzijds kan het in casu gerezen principiële juridische probleem niet worden beïnvloed door de omstandigheid, dat dankzij de door verzoeker geleverde inspanning om de te vergoeden kosten te drukken, de vergoeding in een op zichzelf staand geval bijna 100 % bedraagt.
61 Bovendien impliceert de vergoeding ten belope van 100 %, vergeleken met de algemene regeling, duidelijk een element van supplementaire tegemoetkoming gerechtvaardigd door de ernst van de ziekte. In het vorige stelsel bestond dat element hierin, dat het plafond voor de vergoeding tegen 100 % was vastgesteld op het dubbele van dat van de vergoeding tegen 80 %. Volgens de nieuwe, in punt IV van bijlage I bij de ziektekostenregeling bedoelde regel geldt het voor vergoedingen tegen 80 % vastgestelde plafond evenwel ook voor vergoedingen tegen 100 %. Er is dus geen verschil meer tussen beide maxima. Het feit dat de nieuwe ziektekostenregeling bovendien voorziet in een vermindering van dat plafond met 10 % van het basissalaris of het pensioen van de aangeslotene, versterkt nog de strijdigheid met het principe van vergoeding voor 100 %.
62 Verzoeker voegt daaraan toe, dat de Franse tekst van artikel 72, lid 1, van het Statuut het heeft over een vergoeding "dans la limite de 80 %", terwijl de Nederlandse tekst voorziet in een vergoeding "tot ten hoogste 80 %". Die term "limite" betekent, dat de vergoeding tot 80 % van de gemaakte kosten is beperkt. Bovendien blijkt uit een vergelijking van de Nederlandse tekst van de uitleggingsbepalingen bij de ziektekostenregeling betreffende punt XV van bijlage I bij die regeling met de andere taalversies, dat voor de toepassing van artikel 8, lid 2, van die regeling het "plafond" wel degelijk moet worden omgerekend op basis 100 (bijlage C 11 bij het beroepschrift in zaak T-52/92), hetgeen bevestigt, dat de omrekening op basis 100 a fortiori is vereist bij een formeel op 100 % vastgestelde vergoeding.
63 Op het argument dat de Commissie ontleent aan de arresten van 12 juli 1991 en 25 februari 1992 (Pincherle en Barassi, reeds aangehaald), waarin het Gerecht heeft vooropgesteld, dat de in artikel 72, lid 1, van het Statuut bepaalde vergoedingspercentages maximumtarieven zijn, en - in de zaak Barassi - de wettigheid heeft erkend van een vergoeding die slechts 31 % van de gemaakte kosten bedroeg, antwoordt verzoeker, dat er duidelijk schending van het aan artikel 72 van het Statuut ten grondslag liggende beginsel van sociale zekerheid is, wanneer in het kader van een vergoeding die in beginsel op 100 % is vastgesteld, de vergoeding, zoals in het onderhavige geval, in feite wordt beperkt tot 35 % gedurende de eerste 90 dagen en 21 % na die periode. Het argument dat het Gerecht in de zaak Barassi ontleende aan artikel 72, lid 3, van het Statuut, dat voorziet in een bijzondere vergoeding ingeval de niet terugbetaalde kosten buitengewoon hoog zijn, is, nog steeds volgens verzoeker, niet te verenigen met een systematische en teleologische uitlegging van deze bepaling. Enerzijds is die bepaling slechts van toepassing op uitzonderlijke situaties, zoals blijkt uit de specifieke procedure en de ter zake aan het tot aanstelling bevoegd gezag verleende beoordelingsbevoegdheid: de stelling van het Gerecht, als zou deze bepaling een rechtvaardiging vormen voor uitvoeringsmaatregelen die op structurele wijze tot een uitermate laag vergoedingspercentage leiden, zou dus in een volledige omkering van de algemene opzet van artikel 72 uitmonden (zie arrest Hof van 5 juli 1984, zaak 115/83, Ooms, Jurispr. 1984, blz. 2613, r.o. 14). Anderzijds gaat de door het Gerecht gevolgde redenering niet op in het specifieke stelsel van vergoeding ten belope van 100 % in geval van zware ziekte: het ware immers onaanvaardbaar, die vergoeding via uitvoeringsbepalingen tot minder dan een vierde te beperken, op grond dat in een dergelijk geval en onder de in artikel 72, lid 3, van het Statuut gestelde voorwaarden het tot aanstelling bevoegd gezag op verzoek een bijzondere vergoeding kan toekennen.
64 Verzoeker merkt bovendien op, dat de door het Gerecht met betrekking tot artikel 8, lid 5, van de ziektekostenregeling gevolgde redenering (rechtsoverweging 38 van genoemd arrest Barassi) voor kritiek vatbaar is en in elk geval niet op de onderhavige zaak kan worden getransponeerd. De vaststelling, dat volgens die bepaling voor de toepassing van artikel 8, lid 2, van de ziektekostenregeling - en dus van artikel 72, lid 3, van het Statuut - een aanvraag is vereist, komt er in de praktijk op neer, dat de betrokkene een geruime tijd de kosten zal moeten voorschieten. Volgens de ter zake gevolgde administratieve praktijk (bijlage 3 bij de repliek) kan de verzekerde immers pas na afloop van een minimale referentieperiode van twaalf maanden een dergelijke aanvraag indienen, maar beschikt hij hiervoor over een nieuwe periode van twaalf maanden. Dergelijke lange termijnen zijn, zeker in het geval van bejaarde verzekerden, nauwelijks verenigbaar met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, te meer daar op de aldus ingediende aanvraag de in artikel 90 van het Statuut gestelde termijnen van toepassing zijn, hetgeen betekent dat de behandeling ervan, gelet op de termijn van beroep, in geval van weigering nog veertien maanden zou kunnen aanslepen.
65 Voorts betoogt verzoeker, dat hijzelf volgens de uitleggingsbepaling betreffende punt XV van bijlage I slechts een bijzondere vergoeding kan verkrijgen voor kosten die de in bijlage I bedoelde plafonds voor de vergoeding van de kosten van ziekenoppas met minder dan 50 % overschrijden. Deze beperking is des te frappanter, omdat zij de discriminerende behandeling van de kosten van ziekenoppas versterkt. In dit verband verwijst verzoeker opnieuw naar de afrekeningsstaat van 20 mei 1992 (bijlage 2 bij de repliek), ten bewijze dat die bepaling inderdaad op hem is toegepast.
66 De Commissie antwoordt, dat artikel 72, lid 1, van het Statuut enkel op algemene wijze bepaalt, dat de ziektekosten tot ten hoogste een bepaald percentage (80, 85 of 100 % naar gelang van het geval) en volgens een door de instellingen van de Gemeenschappen in onderlinge overeenstemming vastgestelde regeling worden vergoed. Niets belet de Europese Gemeenschap dus, de uitkeringen van de ziekteverzekering tot lagere percentages te beperken. Die maximumpercentages vormen bovendien niet het enige criterium, want artikel 72, lid 1, van het Statuut voorziet uitdrukkelijk in de vaststelling van specifieke regels. Wat de bewoordingen van artikel 72 van het Statuut betreft, merkt de Commissie op, dat de door verzoeker aangevoerde Franse versie geen voorrang geniet, en dat zij niet inziet, hoe de uitdrukking "dans la limite de 80 %" afbreuk zou doen aan haar uitlegging, dat die 80 % een maximum is.
67 De Commissie verwijst vervolgens naar genoemde arresten van 12 juli 1991 (Pincherle) en 25 februari 1992 (Barassi), waarin het Gerecht oordeelde, dat de in artikel 72 van het Statuut op 80 of 85 % van de gemaakte kosten vastgestelde tarieven de bovengrens van de vergoeding vastleggen, dat bij gebreke van in het Statuut vastgestelde plafonds voor de vergoeding de instellingen bevoegd zijn om passende plafonds vast te stellen met inachtneming van het aan artikel 72 van het Statuut ten grondslag liggende beginsel van sociale zekerheid, en dat de in casu toepasselijke plafonds niet onwettig of onrechtvaardig waren. Naar de mening van de Commissie geldt hetzelfde voor de 100 %-regeling.
68 De Commissie voegt daar subsidiair aan toe, dat de ziektekostenregeling dezelfde rechtskracht heeft als het Statuut. De algemene regel, dat een latere rechtsnorm de vroegere rechtsnorm kan wijzigen (lex posterior derogat lege priori), is dus van toepassing.
69 Op dit laatste, subsidiair aangevoerde verweer van de Commissie repliceert verzoeker - onder verwijzing naar de artikelen 212 EEG-Verdrag en 24 Fusieverdrag enerzijds, naar artikel 72 van het Statuut anderzijds en naar de publikatievereisten voor verordeningen van de Raad -, dat de stelling van de Commissie, dat de ziektekostenregeling dezelfde rechtskracht heeft als het Statuut, onjuist is.
70 Ter terechtzitting heeft verzoeker te kennen gegeven, zich te kunnen verzoenen met een uitlegging van artikel 72, lid 1, van het Statuut volgens welke de ziektekosten voor "ongeveer" 80, 85 of 100 % moeten worden vergoed, naar gelang van het geval.
Beoordeling rechtens
71 Allereerst moet worden opgemerkt, dat artikel 72, lid 1, van het Statuut bepaalt, dat zijn inhoud kan worden aangevuld met "een door de instellingen van de Gemeenschappen in onderlinge overeenstemming (...) vastgestelde regeling". Als auteur van het Statuut is de Raad er dus van uitgegaan, dat de door hemzelf vastgestelde verordening - het Statuut - niet alle op het gebied van de sociale zekerheid van de ambtenaren toepasselijke bepalingen bevat. Hij heeft - naast de mogelijkheid van een formele wijziging van het Statuut bij wege van verordening - een tweede weg geopend om ter zake regelend op te treden, en deze overgelaten aan de in onderlinge overeenstemming handelende instellingen. De instellingen, de Raad zelf daaronder begrepen, zijn dus krachtens artikel 72, lid 1, van het Statuut gemachtigd om naast het Statuut zelf bepalingen vast te stellen.
72 Deze machtiging is in overeenstemming met de beginselen van het EEG-Verdrag. Het gaat immers niet om een eigenlijke overdracht van wetgevende bevoegdheid aan de andere instellingen, aangezien voor de vaststelling van de regeling de onderlinge overeenstemming van de instellingen, dus ook die van de Raad die de machtiging heeft verleend, is vereist. Deze laatste blijft dus bevoegd om de vaststelling van elke bepaling die hij niet passend acht, te blokkeren.
73 Vervolgens zij eraan herinnerd, dat het Hof op algemene wijze heeft vastgesteld, dat artikel 72, lid 1, van het Statuut, waar het bepaalt dat de kosten in geval van ziekte van de ambtenaar en zijn echtgenoot tot een bepaald percentage van de gemaakte kosten gedekt zijn volgens een voor alle instellingen gelijke regeling, het aan de opstellers van die regeling overlaat om het toepassingsgebied van die verzekering nader te bepalen in overeenstemming met de bepalingen en de doelstellingen van het Statuut (arrest van 8 maart 1988, Brunotti, reeds aangehaald, r.o. 10). Het Hof heeft dus erkend, dat de ziektekostenregeling aanvullende bepalingen kan bevatten, op voorwaarde dat deze de in artikel 72 van het Statuut gestelde grenzen niet overschrijden, en heeft aldus het argument weerlegd, dat de Raad zijn bevoegdheid om deze materie te regelen, niet kan delegeren (r.o. 12 en 14 van voornoemd arrest).
74 Daaraan moet worden toegevoegd, dat die aanvullende bepalingen in beginsel ook maximumvergoedingen kunnen inhouden. Zoals het Gerecht in zijn arrest van 25 februari 1992 (Barassi, reeds aangehaald, r.o. 33) heeft geoordeeld, zijn bij gebreke van in het Statuut vastgelegde maximumvergoedingen de instellingen bevoegd in de bepalingen van de gemeenschappelijke regeling dergelijke maxima vast te stellen. Het Gerecht heeft evenwel beklemtoond, dat de instellingen bij de vaststelling van uitvoeringsbepalingen van artikel 72, lid 1, Statuut, en met name bij de vaststelling van maximumvergoedingen, de grenzen niet mogen overschrijden die het aan die bepaling van het Statuut ten grondslag liggende beginsel van sociale zekerheid aan hun bevoegdheid stelt.
75 Met betrekking tot het onderhavige geval, waarin het gaat om de vergoeding van kosten van ziekenoppas, moet erop worden gewezen, dat artikel 72 van het Statuut ter zake geen enkele specifieke bepaling bevat. Het gaat echter om een bijzonder ingewikkelde en belangrijke materie. Enerzijds kunnen de kosten van ziekenoppas zeer hoog oplopen en anderzijds kunnen de vereiste prestaties, afhankelijk van de aard van de ziekte, sterk variëren. Het is dus duidelijk, dat de gemeenschappelijke regeling dienaangaande specifieke bepalingen moet bevatten.
76 Verzoeker is van mening, dat de ziektekostenregeling niet op wettige wijze een maximum kan vaststellen voor het in artikel 72, lid 1, van het Statuut bedoelde geval van vergoeding tegen 100 % in geval van bijzonder ernstige ziekten. Deze stelling van verzoeker miskent de draagwijdte van artikel 72, lid 1, van het Statuut. Er moet immers aan worden herinnerd, dat het Gerecht in zijn arresten van 12 juli 1991 (Pincherle, reeds aangehaald, r.o. 25) en 25 februari 1992 (Barassi, reeds aangehaald, r.o. 32) heeft geoordeeld, dat de in artikel 72, lid 1, van het Statuut genoemde vergoedingspercentages van 80 of 85 %, gezien de bewoordingen van die bepaling, aldus moeten worden uitgelegd, dat zij de bovengrens van de vergoeding vastleggen, en derhalve geen enkele verplichting inhouden om de kosten van de aangeslotenen of verzekerden in alle gevallen voor die percentages te vergoeden. Daaraan moet worden toegevoegd, dat die redenering eveneens geldt, wanneer het in diezelfde bepaling voorziene percentage van 100 % van toepassing is.
77 Deze conclusie berust op het systeem zelf dat aan de werking van het gemeenschappelijk stelsel ten grondslag ligt. De middelen van het gemeenschappelijk stelsel zijn immers beperkt tot de bijdragen van de aangeslotenen en de instellingen, en het evenwicht ervan vereist een correlatie tussen uitgaven en bijdragen. Daar artikel 72, lid 1, van het Statuut geen benedengrens voor de vergoeding bevat, staat het aan de gemeenschapsinstellingen om in onderlinge overeenstemming de vergoeding voor kosten van ziekenoppas te regelen, met als enige grenzen de beschikbare middelen en genoemd beginsel van sociale zekerheid. Daaruit volgt, dat in geval van kosten van ziekenoppas bij ernstige ziekte de vergoeding beneden het in artikel 72, lid 1, van het Statuut als bovengrens genoemde percentage van 100 % kan liggen.
78 Met betrekking tot de bestreden afrekeningsstaat van 5 juli 1991 heeft het Gerecht hierboven reeds vastgesteld, dat het vergoede bedrag overeenkomt met 92 % van de door verzoeker gemaakte kosten van ziekenoppas, en dit enkel met toepassing van het in punt X, lid 2, sub c, van bijlage I bij de nieuwe ziektekostenregeling vastgestelde plafond. Het Gerecht is van oordeel, dat een verschil van slechts 8 procentpunten tussen het feitelijke vergoedingspercentage en de maximale vergoeding niet als een schending van het beginsel van sociale zekerheid kan worden beschouwd. Verzoeker heeft trouwens zelf verklaard, dat hij een vergoeding ten belope van "ongeveer" 100 % zou kunnen aanvaarden. De bepalingen van de nieuwe ziektekostenregeling waarop de litigieuze afrekeningsstaat is gebaseerd, gaan derhalve de in artikel 72, lid 1, van het Statuut gestelde grenzen niet te buiten, en het is in casu niet noodzakelijk in concreto te bepalen, beneden welke vergoedingspercentages die grenzen op algemene wijze en voor alle vergoedingen van kosten van ziekenoppas als niet meer in acht genomen moeten worden beschouwd.
79 Ten slotte zij eraan herinnerd, dat de vergoedingspercentages die, naar verzoeker vreest, in de toekomst in bepaalde omstandigheden op hem zullen worden toegepast, en die hij op 35,77 respectievelijk 21,72 % becijfert, niets te maken hebben met de afrekeningsstaat van 5 juli 1991, waarop het geschil betrekking heeft. De omstandigheden van de onderhavige zaken maken het dus niet mogelijk, die percentages te onderzoeken. Hetzelfde geldt voor verzoekers argument inzake de uitzonderlijke aard van de in artikel 72, lid 3, van het Statuut bedoelde bijzondere vergoeding en de administratieve moeilijkheden waarmee de uitvoering van die bepaling gepaard gaat. Daar verzoeker niet om die bijzondere vergoeding heeft verzocht, is dit argument immers irrelevant voor de oplossing van het onderhavige geschil (zie arrest Gerecht van 12 juli 1991, Pincherle, reeds aangehaald, r.o. 30).
80 Uit het voorgaande volgt, dat het middel inzake schending van artikel 72, lid 1, van het Statuut moet worden afgewezen.
Het tweede middel: aantasting van verworven rechten
Argumenten van partijen
81 Verzoeker betoogt, dat een ambtenaar zich op een verworven recht kan beroepen, indien het betrokken rechtscheppend feit zich heeft voorgedaan onder de werking van een bepaald Statuut, dat voorafging aan de wijziging waartoe het communautair gezag heeft besloten (arrest Hof van 19 maart 1975, zaak 28/74, Gillet, Jurispr. 1975, blz. 463, 473). In casu zijn de rechtscheppende feiten het ontstaan van de ziekte van verzoekers echtgenote en de erkenning ervan als ernstige ziekte, die zich beide onder de werking van de vorige ziektekostenregeling hebben voorgedaan. De krachtens de toen geldende regeling vastgestelde vergoedingsmodaliteiten kunnen dus niet worden gewijzigd ten nadele van verzoeker, die op het ogenblik van die feiten een aantal beslissingen met betrekking tot de materiële en financiële aanpak van die ziekte heeft moeten nemen. Voor het bepalen van de financiële gevolgen van een ziekte waarvan de duur per definitie niet voorspelbaar was, kon verzoeker uiteraard slechts uitgaan van de hem bekende rechtssituatie, dat wil zeggen de principiële vergoeding ten belope van 100 % in het kader van de hem op dat ogenblik bekende uitvoeringsmodaliteiten, dus ten belope van het dubbele van het toen geldende maximum. Verzoekers recht om voor 100 % te worden vergoed volgens de aldus bepaalde modaliteiten, is bijgevolg op dat ogenblik ontstaan en vormt dus een verworven recht. Deze analyse wordt bevestigd door het feit, dat het beginsel van vergoeding voor 100 % niet is gewijzigd, maar in de praktijk, door de enkele werking van de nieuwe regeling, elke inhoud heeft verloren.
82 De Commissie antwoordt, dat de door verzoeker aangevoerde rechtspraak in casu niet van toepassing is, aangezien het betrokken rechtscheppend feit van na de inwerkingtreding van de nieuwe regeling dateert. Verzoeker heeft immers voor de kosten die hij vóór 1 januari 1991 in verband met de ziekte en verzorging van zijn echtgenote had gemaakt, toepassing van de oude regeling genoten. De nieuwe regeling is daarentegen slechts van toepassing op de na diezelfde datum gemaakte kosten.
83 De Commissie verwijst in dit verband naar de arresten van het Hof van 5 mei 1981 (zaak 112/80, Duerbeck, Jurispr. 1981, blz. 1095, r.o. 48) en 11 maart 1982 (zaak 127/80, Grogan, Jurispr. 1982, blz. 869, r.o. 15), waarvan de relevantie voor de onderhavige zaken evenwel door verzoeker wordt betwist. De Commissie geeft ten slotte als haar mening te kennen, dat de door verzoeker verdedigde stelling tot een absurde situatie zou leiden. Zij zou tot gevolg hebben, dat bij langdurige ziekte de vergoedingsmodaliteiten van de ziektekosten als verworven rechten zouden moeten worden beschouwd zodra de ziekte is begonnen, zodat een herziening van de vergoedingsgrondslag na verloop van tijd en onder meer afhankelijk van de duur van de ziekte onmogelijk zou worden.
Beoordeling rechtens
84 Dienaangaande volstaat het erop te wijzen, dat aangezien artikel 72, lid 1, van het Statuut en de ziektekostenregeling ter zake van de kosten van ziekenoppas niet in vaste vergoedingspercentages, maar enkel in maximumpercentages voorzien, het enkele feit dat gedurende een bepaalde periode de toepassing van dat artikel door de gemeenschapsinstellingen voor de betrokkenen bijzonder gunstig is geweest, voor hen geen verworven recht kan hebben doen ontstaan. Verzoeker, die gedurende een bepaalde periode een voordeel heeft genoten, bestaande in een gunstige toepassing van artikel 72, lid 1, van het Statuut, dat volgens de bewoordingen ervan ook een minder gunstige toepassing mogelijk maakt, kan zich dus niet op een verworven recht beroepen om dat voordeel te behouden (arrest Hof van 21 mei 1987, gevoegde zaken 133/85 tot en met 136/85, Rau, Jurispr. 1987, blz. 2289, r.o. 18).
85 Bovendien heeft het Hof in zijn arresten van 16 mei 1979 (zaak 84/78, Tomadini, Jurispr. 1979, blz. 1801, r.o. 21) en 5 mei 1981 (Duerbeck, reeds aangehaald, r.o. 48) geoordeeld, dat het vertrouwensbeginsel niet eraan in de weg staat dat een nieuwe regeling van toepassing is op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude regeling zijn ontstaan, en dat zulks met name het geval is op een gebied dat een voortdurende aanpassing, afhankelijk van de wijzigingen van de economische situatie, vereist. De toepassing van de in die rechtspraak uitgedrukte opvatting op het onderhavige geval impliceert, dat de toekomstige gevolgen - in casu de in de toekomst te maken kosten - van een langdurige ziekte die onder een bepaalde regeling is ontstaan, in voorkomend geval vanaf een bepaald moment worden beheerst door een nieuwe regeling, die eventueel minder gunstig is dan de voorgaande, waarbij bovendien moet worden opgemerkt, dat de vergoeding van ziektekosten behoort tot de gebieden welke een voortdurende aanpassing van de toepasselijke regels vereisen, naar gelang van de beschikbare middelen en wegens de noodzaak een financieel evenwicht te bewaren.
86 Bijgevolg moet het middel inzake aantasting van verworven rechten worden afgewezen.
Het derde middel: schending van de algemene zorgplicht
Argumenten van partijen
87 Verzoeker beroept zich op artikel 24 van het Statuut en de desbetreffende rechtspraak van het Hof, volgens welke die bepaling ertoe strekt, het actieve en gepensioneerde personeel zekerheid te bieden voor het heden en de toekomst (arrest van 12 juni 1986, zaak 229/84, Sommerlatte, Jurispr. 1986, blz. 1805). Die verwijzing naar zekerheid voor de toekomst is hier bijzonder relevant. Uit dit oogpunt is het strijdig met de zorgplicht, dat zonder enige vorm van voorafgaand collectief of individueel overleg met de betrokken gepensioneerden, maatregelen worden getroffen die hen op aanzienlijke en eenzijdige wijze in hun rechten benadelen.
88 Bovendien herinnert verzoeker eraan, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 28 mei 1980 (gevoegde zaken 33/79 en 75/79, Kuhner, Jurispr. 1980, blz. 1677), dat de zorgplicht een weergave vormt van het evenwicht tussen de wederzijdse rechten en verplichtingen in de betrekkingen tussen het administratief gezag en de ambtenaren. Die zorgplicht houdt verband met een grondbeginsel uit het arbeidsrecht, dat een langdurige arbeidsverhouding bijzondere beschermings- en zorgplichten in het leven roept (zie de conclusie van advocaat-generaal Reischl bij arrest Hof van 9 december 1982, zaak 191/81, Plug, Jurispr. 1982, blz. 4229, 4256). In casu is die zorgplicht geschonden doordat bij de vaststelling van de betrokken besparingsmaatregelen geen rekening is gehouden met de belangen van de personen die bijzonder worden geraakt, dat wil zeggen degenen voor wie de kosten van ziekenoppas een belangrijke uitgavenpost vormen (vooral gepensioneerden, maar ook rechthebbenden op een invaliditeitspensioen); op geen enkel ogenblik bij de voorbereiding van die maatregelen is een poging ondernomen om met die groepen overleg te plegen, ofschoon de betrokken maatregelen de gepensioneerden aanzienlijk zwaarder treffen dan de ambtenaren in actieve dienst.
89 De Commissie is daarentegen van mening, dat volgens vaste rechtspraak artikel 24 van het Statuut niet ziet op de verdediging van de ambtenaren door de gemeenschapsinstelling tegen handelingen van de instelling zelf; deze verdediging wordt in andere bepalingen van het Statuut geregeld (arrest Hof van 17 december 1981, zaak 178/80, Bellardi-Ricci, Jurispr. 1981, blz. 3187, r.o. 23). De algemene zorgplicht verhindert de administratie niet, bepaalde beperkende maatregelen met betrekking tot de sociale zekerheid in te voeren, te meer daar de Commissie die zorgplicht heeft ten aanzien van het gehele personeel, en uit dien hoofde de goede werking van het stelsel van sociale voorzorg moet garanderen.
90 Ten slotte betoogt de Commissie, dat verzoekers stelling, dat door de vaststelling van de betrokken besparingsmaatregelen de zorgplicht is geschonden, steunt op de premisse, dat de Commissie voor gepensioneerden een aparte regeling had moeten uitwerken. Deze premisse gaat er echter van uit, dat gepensioneerden zich in een bijzondere situatie bevinden die tot een onderscheiden regeling dwingt. In zoverre valt dit middel samen met het vierde.
Beoordeling rechtens
VERVOLG VAN DE RECHTSOVERWEGINGEN ONDER NUMMER: 692A0006.1
91 Voor zover verzoeker zich in dit verband op artikel 24 van het Statuut beroept ten betoge, dat de gemeenschapsinstellingen de nieuwe ziektekostenregeling slechts na voorafgaand overleg met de vertegenwoordigers van de gepensioneerde ambtenaren hadden mogen vaststellen, heeft de Commissie er terecht aan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak dat artikel niet ziet op de verdediging van de ambtenaren door de gemeenschapsinstellingen tegen handelingen van de instellingen zelf; het toezicht op deze handelingen is in andere bepalingen van het Statuut geregeld (arresten Hof van 9 december 1982, Plug, reeds aangehaald, r.o. 21; 25 maart 1982, zaak 898/81, Munk, Jurispr. 1982, blz. 1155, r.o. 21, en 17 december 1981, Bellardi-Ricci, reeds aangehaald, r.o. 23). Dit onderdeel van het derde middel kan derhalve niet slagen.
92 Met betrekking tot verzoekers stelling, dat de zorgplicht is geschonden doordat bij de wijziging van de ziektekostenregeling geen rekening is gehouden met de belangen van de gepensioneerde ambtenaren, voor wie de kosten van ziekenoppas een belangrijker uitgavenpost vormen dan voor de ambtenaren in actieve dienst, dient eraan te worden herinnerd, dat de zorgplicht van de administratie voor haar personeel een weergave vormt van het door het Statuut geschapen evenwicht tussen de wederzijdse rechten en verplichtingen in de betrekkingen tussen het administratief gezag en de ambtenaren. Die plicht houdt met name in, dat dit gezag bij zijn beslissing over de situatie van een ambtenaar alle elementen in aanmerking moet nemen die zijn besluit kunnen beïnvloeden, en daarbij niet enkel rekening moet houden met het belang van de dienst, maar ook met dat van de betrokken ambtenaar (zie voor een samenvatting van de vaste rechtspraak arrest Gerecht van 16 maart 1993, gevoegde zaken T-33/89 en T-74/89, Blackman, Jurispr. 1993, blz. II-249, r.o. 96).
93 Zoals de Commissie evenwel terecht heeft opgemerkt, komt deze door verzoeker aangevoerde grief in feite neer op de stelling, dat bij de vaststelling van de nieuwe ziektekostenregeling een aparte regeling voor gepensioneerde ambtenaren had moeten worden uitgewerkt, hetgeen vooronderstelt dat gepensioneerde ambtenaren zich in een bijzondere situatie bevinden, die tot een aparte regeling dwingt. Dit onderdeel van het derde middel valt dus grotendeels samen met het vierde middel, te weten schending van het non-discriminatiebeginsel, en zal het dan ook in het kader van dat middel worden onderzocht.
Het vierde middel: schending van het non-discriminatiebeginsel
Ontvankelijkheid
94 De Commissie verzoekt dit middel niet-ontvankelijk te verklaren, voor zover verzoeker haar daarin grosso modo verwijt, voor ambtenaren in actieve dienst en voor gepensioneerde ambtenaren een zelfde vermindering van de vergoeding te hebben toegepast, ofschoon deze laatsten over veel geringere financiële middelen beschikken dan de eersten (materiële discriminatie). Deze grief komt immers niet voor in verzoekers klacht.
95 Verzoeker antwoordt, dat zijn klacht van 30 september 1991 uitdrukkelijk verwijst naar de klachten die hij eerder, op 30 maart en 12 juni 1991, had ingediend. Deze laatste vermeldt het bestaan van materiële discriminatie. De Commissie kon dus met de nodige nauwkeurigheid kennis nemen van die grief, waarop zij trouwens in haar besluit van 12 maart 1992 houdende afwijzing van voornoemde klacht van 30 september 1991 is ingegaan.
96 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de volgens vaste rechtspraak verlangde overeenstemming tussen de middelen die in de klacht naar voren zijn gebracht, en die welke in het verzoekschrift zijn opgeworpen, tot doel heeft een minnelijke schikking van geschillen tussen ambtenaren en de administratie mogelijk te maken en te bevorderen, en dat het daartoe van belang is, dat de administratie met de nodige nauwkeurigheid kennis kan nemen van de grieven of verlangens van de belanghebbende (arresten Hof van 7 mei 1986, zaak 52/85, Rihoux, Jurispr. 1986, blz. 1555, r.o. 12, en Gerecht van 16 juli 1992, zaak T-1/91, Della Pietra, Jurispr. 1992, blz. II-2145, r.o. 24). In casu dient te worden vastgesteld, dat de klacht van 30 september 1991 geen enkel uitdrukkelijk middel bevat, maar tot tweemaal toe verwijst naar de klachten van 30 maart en 12 juni 1991, die tot het beroep in zaak T-6/92 hebben geleid. De aanvullende klacht van 12 juni 1991 is echter onder meer gebaseerd op een grief inzake materiële discriminatie. De Commissie heeft in de onderhavige zaak kennis genomen van die aanvullende klacht, zoals blijkt uit haar besluit van 12 maart 1992 tot afwijzing van de klacht van 30 september 1991, waarin zij de aanvullende klacht uitdrukkelijk heeft onderzocht en afgewezen. De Commissie blijkt dus met de nodige nauwkeurigheid kennis te hebben gehad van de desbetreffende grieven of verlangens van verzoeker. Bijgevolg is het middel inzake schending van het non-discriminatiebeginsel ontvankelijk, voor zover het betrekking heeft op de gestelde materiële discriminatie.
Ten gronde
- Argumenten van partijen
97 Verzoeker betoogt, dat voor zover de situatie van gepensioneerde ambtenaren en ambtenaren in actieve dienst duidelijk verschilt uit het oogpunt van financiële draagkracht, het discriminerend is die twee groepen op gelijke wijze te behandelen ter zake van de vermindering van de vergoedingen van ziektekosten. Juist omdat de betrokken verminderingen identiek zijn voor actieven en gepensioneerden, leveren zij schending van het non-discriminatiebeginsel op, doordat zij het verschil in situatie van de betrokkenen niet in aanmerking nemen.
98 Verzoeker voegt daaraan toe, dat die discriminatie wordt verzwaard door het feit, dat het prima facie aannemelijk lijkt, dat het specifieke geval van kosten voor langdurige ziekenoppas bij ernstige ziekte vaker voorkomt bij personen van een hogere leeftijd, en dus vaker bij gepensioneerde ambtenaren dan bij ambtenaren in actieve dienst, zodat een vermoeden van verkapte discriminatie ontstaat. Het is immers evident, dat het risico van ziekte groter wordt met de leeftijd, zodat het beroep op ziekenoppas, zeker in het geval van langdurige en ernstige ziekten, verhoudingsgewijs vaker niet-actieven dan actieven treft.
99 Ten slotte wijst verzoeker erop, dat in de meeste rechtsstelsels voor het bedrag van de belastingen en de sociale bijdragen rekening wordt gehouden met het inkomen. De Commissie geeft daarvan trouwens zelf een voorbeeld, waar zij (op blz. 14 van het verweerschrift) verklaart, dat zij bij de beslissing om voor de vergoeding van bepaalde kosten de regel van het dubbele van het maximumbedrag te handhaven, ervan is uitgegaan, dat bepaalde kosten voor de ambtenaren in het algemeen een zware last uitmaken, zodat er termen aanwezig zijn om deze ruimer te vergoeden dan die welke in het algemeen een minder zware last uitmaken. De Commissie erkent dus, dat bij de verdeling van de last van besparingsmaatregelen rekening moet worden gehouden met de financiële last die uit de betrokken medische prestaties voortvloeit.
100 Wat het door hem aangevoerde vermoeden van verkapte discriminatie betreft, betreurt verzoeker, dat hij zijn analyse, die op het gezond verstand berust, niet met cijfers kan staven, terwijl de Commissie met de bestaande elektronische afrekeningstechnieken hierover op eenvoudige wijze uitsluitsel kan geven. De stelling van de Commissie (op blz. 12 van het verweerschrift), dat het deficit in de ziektekostenverzekering niet enkel door de ambtenaren in actieve dienst, maar ook door de gepensioneerden wordt veroorzaakt, bevestigt, dat de bevoegde administratie in staat is, andere gegevens te verstrekken. Verzoeker meent dan ook, dat het bij overeenkomstige toepassing van het arrest van het Hof van 17 oktober 1989 (zaak 109/88, Danfoss, Jurispr. 1989, blz. 3199) aan de Commissie staat, dit vermoeden te weerleggen.
101 De Commissie antwoordt, dat het niet is omdat er tussen ambtenaren in actieve dienst en gepensioneerde ambtenaren belangrijke verschillen bestaan, onder meer inzake economische draagkracht, dat een algemene regeling inzake voorvallen zoals ziekte, met betrekking tot welke die categorieën zich niet van elkaar onderscheiden, discriminerend wordt. Verzoekers stelling zou er overigens op neerkomen, dat elke algemene regeling van sociale zekerheid die voorziet in de vergoeding van kosten van medische verzorging, als strijdig met het non-discriminatiebeginsel zou moeten worden beschouwd, telkens wanneer zij de inkomensverschillen tussen bepaalde categorieën verzekerden buiten beschouwing laat. Trekt men deze gedachtengang door, aldus de Commissie, dan zou de regeling eveneens rekening moeten houden met de verschillende draagkracht van groepen ambtenaren op grond van hun verschillende bezoldiging.
102 De Commissie voegt daaraan toe, dat zelfs indien verzoeker zou kunnen aantonen dat personen van hogere leeftijd, en dus gepensioneerden, vaker met de betrokken kosten worden geconfronteerd, hieruit nog geen vermoeden van verkapte discriminatie kan worden afgeleid. Bij deze discussie mag immers niet uit het oog worden verloren, dat de gepensioneerden geen aparte categorie vormen, maar ambtenaren zijn die een bepaalde leeftijd hebben bereikt en niet langer werken. Met andere woorden, voor alle ambtenaren geldt, dat zij op hogere leeftijd meer kans lopen om met hogere kosten, veroorzaakt door langdurige ziekte, te worden geconfronteerd.
- Beoordeling rechtens
103 Alvorens te onderzoeken, of de bestreden afrekeningsstaat en de bepalingen van punt X, lid 2, sub c, van de nieuwe ziektekostenregeling, op basis waarvan die afrekeningsstaat is opgemaakt, verzoeker in zijn hoedanigheid van gepensioneerd ambtenaar discrimineren, moet eraan worden herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak het non-discriminatiebeginsel verbiedt, ongelijke situaties gelijk of gelijke situaties verschillend te behandelen (zie bij voorbeeld arresten Hof van 4 februari 1982, zaak 817/79, Buyl, Jurispr. 1982, blz. 245, r.o. 29, en zaak 1253/79, Battaglia, Jurispr. 1982, blz. 297, r.o. 37).
104 Met betrekking tot de grief inzake het bestaan van materiële discriminatie ten aanzien van gepensioneerde ambtenaren dient te worden opgemerkt, dat het relevante vergelijkingspunt voor het onderzoek van deze grief niet is de persoonlijke bezoldiging van de betrokkenen, die afhangt van hun inschaling welke kan variëren van de rang D 4, salaristrap 1, tot de rang A 1, salaristrap 6, maar het voor de vergoeding van de kosten van ziekenoppas voorziene bedrag. Vaststaat echter, dat de bepalingen van de nieuwe ziektekostenregeling in dit verband geen onderscheid maken tussen ambtenaren in actieve dienst en gepensioneerde ambtenaren. Overigens kan, zoals duidelijk blijkt uit het geval van verzoeker, wiens pensioen ongeveer 300 000 BFR bedraagt, niet op algemene wijze worden gesteld, dat gepensioneerde ambtenaren in alle gevallen en per definitie over minder financiële middelen beschikken dan ambtenaren in actieve dienst.
105 Met betrekking tot het bestaan van een verkapte discriminatie, die volgens verzoeker voortvloeit uit het feit, dat bejaarden, dus de gepensioneerde ambtenaren, vaker door langdurige ziekten worden getroffen en met name meer kosten voor ziekenoppas moeten maken, zij erop gewezen, dat gepensioneerde ambtenaren niet kunnen worden beschouwd als een aparte categorie verzekerden die door het enkele feit dat zij uit voormalige ambtenaren bestaat, bijzonder is blootgesteld aan het risico met kosten van ziekenoppas te worden geconfronteerd. Het gaat veeleer om een algemeen risico, dat iedere ambtenaar, in actieve dienst of gepensioneerd, op elk moment in het leven loopt, bij voorbeeld als gevolg van een verkeers- of sportongeval.
106 In dit verband heeft de Commissie terecht beklemtoond, dat gepensioneerde ambtenaren moeten worden beschouwd als ambtenaren die een zekere leeftijd hebben bereikt en niet langer werken. Weliswaar dreigen ambtenaren op gevorderde leeftijd met hogere kosten veroorzaakt door een langdurige ziekte te worden geconfronteerd, doch men mag redelijkerwijs verwachten, dat zij tijdig, dat wil zeggen wanneer zij nog in actieve dienst zijn, passende voorzorgsmaatregelen hebben genomen, bij voorbeeld door te sparen, te beleggen in onroerend goed of een particuliere aanvullende ziekteverzekering te sluiten, teneinde in voorkomend geval het hoofd te kunnen bieden aan de ziektekosten die inzonderheid met de ouderdom samenhangen. Gelet op de bewoordingen van artikel 72, lid 1, van het Statuut, dat ter zake van de vergoeding slechts in maximumpercentages voorziet, was en blijft het nemen van dergelijke preventieve maatregelen zinvol, daar een verlaging van het vergoedingspercentage te allen tijde mogelijk is. Het verzuim om dergelijke maatregelen te nemen, kan dan ook niet onder het mom van discriminatie aan de opstellers van het Statuut noch aan die van de ziektekostenregeling worden toegerekend.
107 Het middel inzake schending van het non-discriminatiebeginsel, waarmee het tweede onderdeel van het middel inzake schending van de algemene zorgplicht samenvalt, moet derhalve ongegrond worden verklaard.
Het vijfde middel: schending van het evenredigheidsbeginsel
Argumenten van partijen
108 Verzoeker betoogt, dat voor zover de beperking van de vergoedingen uit hoofde van het gemeenschappelijk stelsel is ingegeven door het streven een eventueel deficit in de ziekteverzekering te reduceren en weg te werken, de instellingen gehouden waren het evenredigheidsbeginsel te eerbiedigen. Dit houdt in, dat een evenwicht moet worden bewaard tussen de wettige doelstellingen van een maatregel en de lasten die er voor het geheel of een deel van de rechtsonderhorigen uit voortvloeien. Van de verschillende mogelijke middelen moeten dus de minst bezwarende worden gekozen, hetgeen op zijn minst impliceert, dat eerst wordt onderzocht, of het deficit niet op een andere wijze kan worden beperkt (bij voorbeeld door de invoering van passende controlemaatregelen ter beperking van fraude, door een verhoging van de bijdragen van de verzekerden of door een aanvullende bijdrage van de Lid-Staten) en niet alleen door een discriminerende korting op één groep verrichtingen. Bovendien impliceert de inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, dat rekening wordt gehouden met het medisch belang van de betrokken kosten, vergeleken met bij voorbeeld dat van de kosten van een kuur in een badplaats.
109 De Commissie acht dit middel niet relevant. Verzoeker vecht hier eigenlijk de gehele ziektekostenregeling aan. Deze is echter niet het voorwerp van het beroep tot nietigverklaring en zou dat ook niet kunnen zijn, aangezien een beroep gebaseerd op de gestelde onwettigheid van de gewijzigde bepalingen van de ziektekostenregeling niet-ontvankelijk zou zijn.
110 Ter terechtzitting heeft verzoeker het Gerecht verzocht, de Commissie te gelasten de notulen van de bijeenkomsten van het beheerscomité die aan het uitbrengen van advies nr. 3/89 voorafgingen, over te leggen of, indien - zoals de Commissie heeft verklaard - die notulen niet bestaan, de lijst van de door het beheerscomité in dat verband gedane voorstellen. Ten slotte heeft hij verklaard, dat indien artikel 72, lid 1, van het Statuut aldus moet worden uitgelegd, dat de daarin voorziene vergoedingspercentages geen vaste tarieven zijn, de ambtenaren niet in staat zijn te beoordelen, of en in hoeverre het noodzakelijk is een particuliere aanvullende verzekering aan te gaan. Hij heeft evenwel erkend, in Canada een dergelijke aanvullende verzekering te hebben afgesloten.
Beoordeling rechtens
111 Volgens vaste rechtspraak verlangt het evenredigheidsbeginsel, dat handelingen van de gemeenschapsinstellingen, vooral wanneer zij financiële lasten opleggen, niet verder gaan dan wat passend en noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel, waarbij geldt, dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting meebrengt (zie bij voorbeeld arresten Hof van 17 mei 1984, zaak 15/83, Denkavit Nederland, Jurispr. 1984, blz. 2171, r.o. 25, en 11 juli 1989, zaak 265/87, Schraeder, Jurispr. 1989, blz. 2237, r.o. 21).
112 Dienaangaande moet allereerst worden opgemerkt, dat de gemeenschapsinstellingen ter zake van de bepaling van de vergoedingspercentages en -modaliteiten van de ziektekosten, inzonderheid de kosten van ziekenoppas, over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken wanneer zij in onderlinge overeenstemming de in artikel 72, lid 1, van het Statuut bedoelde regeling vaststellen. De betrokken materie, waarvan de complexiteit gezien het noodzakelijke financiële evenwicht van het gemeenschappelijk stelsel reeds naar voren is gebracht, vereist immers een voortdurende aanpassing, afhankelijk van de wijzigingen van de financiële situatie (zie hierboven, r.o. 75). Derhalve zou slechts het kennelijk niet-passende karakter van nieuwe maatregelen tot vermindering van de vergoedingen de wettigheid ervan kunnen aantasten. Vaststaat evenwel, dat bij de vaststelling van de nieuwe ziektekostenregeling de vergoeding van bepaalde ziektekosten, waaronder de kosten van ziekenoppas, is verminderd om besparingen mogelijk te maken en aldus het deficit van het gemeenschappelijk stelsel onder controle te krijgen, en het kan niet worden betwist, dat de vermindering van de vergoeding van de kosten van ziekenoppas in beginsel een passend middel is voor het beoogde doel, dat deficit te verminderen.
113 Vervolgens zij erop gewezen, dat zoals uit de tekst zelf van artikel 72, lid 1, van het Statuut en met name uit de tweede en derde zin van de eerste alinea blijkt, de in onderlinge overeenstemming handelende gemeenschapsinstellingen ter zake van de voorwaarden waaronder en het bedrag waarvoor de ziektekosten worden vergoed, onderscheid kunnen maken tussen verschillende categorieën ziekten, hetgeen ook kan leiden tot een onderscheid tussen verschillende categorieën kosten en bijgevolg tot uiteenlopende vergoedingspercentages en maximumvergoedingen. Voor zover verzoeker de vergoeding van de kosten van ziekenoppas met die van andere ziektekosten wenst te vergelijken, is zijn betoog derhalve irrelevant.
114 Ten slotte is het Gerecht van oordeel, dat in een geval als het onderhavige, waar de betrokken bepalingen een vergoeding ten belope van 92 % van de gemaakte kosten van ziekenoppas mogelijk maakten en het ten laste van verzoeker gelaten bedrag slechts 6 300 BFR bedroeg, geenszins sprake kan zijn van schending van het evenredigheidsbeginsel. In ieder geval is in de onderhavige zaak niet gebleken van feiten of omstandigheden die een dergelijke schending zouden kunnen bewijzen.
115 Met betrekking tot verzoekers betoog, dat de opstellers van de regeling andere, minder bezwarende maatregelen dan de plafonnering van de vergoeding van de kosten van ziekenoppas hadden moeten kiezen om het deficit van het gemeenschappelijk stelsel te verminderen, dient te worden vastgesteld, dat een dergelijke redenering impliceert, dat het gehele in de nieuwe ziektekostenregeling neergelegde systeem van vergoeding van de kosten van alle ziekten zou moeten worden onderzocht. Een dergelijk onderzoek zou echter verder gaan dan de rechterlijke toetsing van de relevante bepalingen, waarvan de toepassing in casu tot een voor verzoeker bijzonder gunstig resultaat heeft geleid.
116 Aangezien er geen termen aanwezig zijn om de nieuwe ziektekostenregeling in haar geheel te toetsen, moet het verzoek om overlegging van bepaalde interne documenten van het beheerscomité van het gemeenschappelijk stelsel betreffende de verschillende voorstellen tot wijziging van bedoelde regeling te gelasten, als irrelevant worden afgewezen.
117 Bijgevolg kan het middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel evenmin worden aanvaard.
118 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat aangezien bij het onderzoek van de vijf door verzoeker aangevoerde middelen niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de wettigheid van de relevante bepalingen van de nieuwe ziektekostenregeling kunnen aantasten, de door verzoeker krachtens artikel 184 EEG-Verdrag opgeworpen exceptie van onwettigheid eveneens ongegrond moet worden verklaard.
119 Uit een en ander volgt, dat verzoeker in zaak T-52/92 niet heeft kunnen bewijzen dat zijn recht op vergoeding van de kosten van ziekenoppas verder ging dan het bedrag dat hem bij het bestreden besluit is toegekend. Bijgevolg dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen. Om redenen van proceseconomie is het derhalve niet nodig de ontvankelijkheid ervan te onderzoeken.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
120 Verzoeker heeft subsidiair verzocht om toepassing van artikel 87, lid 3, tweede alinea, van het Reglement voor de procesvoering, op grond dat in zaak T-6/92 de Commissie in haar besluit houdende afwijzing van zijn klacht zich ertoe heeft beperkt, de ontvankelijkheid van de klacht te betwisten, en dat de inhoud van het afwijzingsbesluit in zaak T-52/92 uiterst summier was. Om deze redenen was het hem niet mogelijk, met kennis van zaken een eventueel verweer ten gronde te voeren.
121 De Commissie refereert zich aan het oordeel van het Gerecht ter zake van de vraag, of zij door haar eigen gedrag de kosten van een procedure heeft veroorzaakt. In ieder geval heeft verzoeker geenszins bewezen, dat dit gedrag vexatoir was.
122 Volgens artikel 87, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. Ingevolge artikel 88 van dat Reglement evenwel blijven in de gedingen tussen de Gemeenschappen en hun personeelsleden de kosten door de instellingen gemaakt, te hunnen laste. Het Gerecht is van oordeel, dat in de onderhavige zaken termen aanwezig zijn om die bepalingen toe te passen. De administratieve en gerechtelijke dossiers van de twee gevoegde zaken hebben niets aan het licht gebracht waaruit blijkt, dat de Commissie verzoeker kosten heeft doen opkomen die nodeloos of vexatoir zijn in de zin van artikel 87, lid 3, tweede alinea, van het Reglement voor de procesvoering. Bijgevolg moet elk der partijen in de eigen kosten worden verwezen.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer),
rechtdoende:
1) Verklaart het beroep in zaak T-6/92 niet-ontvankelijk.
2) Verwerpt het beroep in zaak T-52/92.
3) Verstaat dat elk der partijen de eigen kosten zal dragen.
Full & Egal Universal Law Academy