Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
1. Konkurrence ° administrativ procedure ° undersoegelse af klager ° begrebet klage i forordning nr. 17 ° klage, der kun henviser til traktatens bestemmelser om statsstoette ° ikke omfattet ° foelger for den karakter, Kommissionens besvarelse skal tillaegges
(EOEF-traktaten, art. 85, 86, 92 og 93; Raadets forordning nr. 17, art. 3)
2. Annullationssoegsmaal ° akter, der kan goeres til genstand for soegsmaal ° begreb ° akter, der fremkalder retsvirkninger ° administrativ procedure om anvendelse af konkurrencereglerne ° foreloebige bemaerkninger fra Kommissionen ° meddelelsen efter artikel 6 i forordning nr. 99/63 ° forberedende retsakter
(EOEF-traktaten, art. 173; Raadets forordning nr. 17, art. 3, stk. 2; Kommissionens forordning nr. 99/63, art. 6)
Sammendrag
1. En klage til Kommissionen, som klart og udelukkende indeholder henvisninger til traktatens artikel 92 og 93, men ikke til artikel 85 og 86, kan ikke anses for en begaering som omhandlet af artikel 3 i forordning nr. 17. Med forbehold af en senere klage, der i mellemtiden er indgivet til Kommissionen paa grundlag af artikel 85 og 86, eller af Kommissionens beslutning om paa eget initiativ at anvende disse artikler, kan den besvarelse, Kommissionen giver paa klagen, derfor ikke fortolkes som et svar paa en saadan begaering.
2. Hverken de foreloebige bemaerkninger, som Kommissionen fremsaetter ved indledningen af en procedure vedroerende overtraedelse af konkurrencereglerne, eller meddelelsen til klageren i medfoer af artikel 6 i forordning nr. 99/63 kan ° paa grund af deres natur og retsvirkninger ° betragtes som beslutninger, der i henhold til traktatens artikel 173 kan vaere genstand for annullationssoegsmaal. Bemaerkningerne og meddelelsen udgoer i den administrative procedure, der er fastlagt i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 17 og i artikel 6 i forordning nr. 99/63, ikke retsakter, hvortil der er knyttet bindende retsvirkninger af en saadan karakter, at de paavirker sagsoegerens interesser, men er forberedende retsakter.
En skrivelse til en klager, som intet angiver vedroerende kvalifikationen af de kritiserede forhold, og som heller ikke i sig selv og paa det trin i proceduren, hvor den fremsendes, indebaerer, at den af Kommissionen foretagne undersoegelse afsluttes, kan derfor saa meget desto mindre anses for en afgoerelse som omhandlet af artikel 173.
Dommens præmisser
Sagens faktiske omstaendigheder
1 Den 21. december 1990 har Syndicat français de l' Express international (SFEI), der er en fransk virksomhedssammenslutning, der omfatter ti ilpostvirksomheder, som arbejder paa det franske marked, indgivet klage til Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber (herefter benaevnt "Kommissionen"), hvori sammenslutningen paataler den praksis, som Société française de messagerie internationale (herefter benaevnt "SFMI") foelger.
2 SFMI er et fransk aktieselskab. Det er en faelles virksomhed, hvis deltagere dels er Sofipost, som ejer 66% af aktiekapitalen, dels Transport Arien Transregional (TAT), som ejer 34%. Sofipost er indtraadt i stedet for Cogecom, der er et 100% ejet datterselskab af det franske postvaesen.
3 Klagen paataler den logistiske og kommercielle stoette, som det franske postvaesen angiveligt yder SFMI. Som eksempel paa den logistiske stoette fremhaever SFEI isaer, at postvaesenet havde stillet samtlige postkontorer til raadighed, anvendt en privilegeret toldprocedure og ydet saerlig gunstige finansielle betingelser. Som eksempel paa den kommercielle stoette har SFEI paa den ene side anfoert overfoerslen af dele af det kommercielle grundlag, som naermere betegnet bestaar i en overfoersel af kunder og i en tilfoersel af gods, og paa den anden side i promotions- og reklameaktiviteter, som postvaesenet har foretaget for SFMI.
4 I besvarelse af denne klage gav Kommissionen den 10. marts 1992 for det foerste under henvisning til traktatens artikel 92 ved skrivelse nr. 06873 klageren meddelelse om, at "de kompetente tjenestegrene har truffet beslutning om at henlaegge sagen". Ved staevning registeret i Domstolens Justitskontor den 16. maj 1992 (sag C-222/92, kendelse af 18.11.1992, EFT C 13 af 19.1.1993) har klageren og tre af de ti virksomheder, der er medlemmer af sammenslutningen, indbragt et annullationssoegsmaal til proevelse af naevnte beslutning. Ved skrivelse af 9. juli 1992 meddelte Kommissionen sagsoegerne, at den havde trukket beslutningen tilbage.
5 For det andet meddelte Kommissionen ved skrivelse nr. 000978, ligeledes dateret 10. marts 1992, sagsoegerne, at den ikke agtede at viderefoere sin undersoegelse paa grundlag af artikel 86, selv om den noeje ville overvaage udviklingen paa det omhandlede marked.
6 Det afsluttende afsnit i naevnte skrivelse lyder saaledes:
"While we do not propose to pursue enquiries under Article 86 in these circumstances, I can assure you that we shall maintain a close watch on developments in this market. In a separate letter we are informing you of the outcome of our consideration of the linked case presented under the State aids rules." ("Selv om vi under disse omstaendigheder ikke agter at viderefoere undersoegelsen paa grundlag af artikel 86, kan jeg forsikre Dem om, at vi fortsat noeje vil overvaage udviklingen paa dette marked. De vil ved en saerskilt skrivelse faa underretning om udfaldet af vore overvejelser vedroerende den parallelt rejste statsstoettesag").
Parternes paastande og retsforhandlingerne
7 Ved staevning indgivet den 16. maj 1992 har klageren og tre virksomheder, der er medlemmer af sammenslutningen, nemlig DHL International, Service Crie et May Courier, anlagt sag med foelgende paastande:
° Sagen antages til realitetsbehandling og sagsoegerne gives medhold.
° Kommissionens beslutning indeholdt i skrivelse nr. 000978 af 10. marts 1992 annulleres.
° Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
8 Ved dokument af 17. juni 1992 har Kommissionen under henvisning til artikel 114 i procesreglementet rejst en formalitetsindsigelse. Kommissionen har herved nedlagt foelgende paastande:
° Sagen afvises.
° Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
9 I deres indlaeg vedroerende afvisningspaastanden, som er indgivet den 31. juli 1992, har sagsoegerne nedlagt foelgende paastande:
° Kommissionens afvisningspaastand forkastes.
° Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
° Sagen fremmes til realitetsbehandling.
10 Den 1. oktober 1992 har Deutsche Bundespost Postdienst, GD Net BV, PTT Post BV, Sweden Post og La Poste anmodet om at maatte intervenere til stoette for Kommissionens paastande.
11 Den 10. november 1992 har sagsoegerne indgivet indlaeg, hvorved de har kraevet afvisning af interventionsbegaeringerne, og at det paalaegges dem, der har begaeret adgang til at intervenere, at betale omkostningerne, "for saa vidt angaar betalingen af sagsoegernes advokatsalaer i det omfang, denne vedroerer sagsoegernes indlaeg vedroerende interventionsbegaeringerne".
12 Til stoette for sin formalitetsindsigelse har Kommissionen fremfoert tre anbringender:
° for det foerste, at skrivelse nr. 000978 af 10. marts ikke udgoer en bebyrdende retsakt, eftersom den ikke har karakter af en beslutning
° for det andet, at den anfaegtede skrivelse ikke kan fortolkes som et afslag paa at traeffe beslutning under de forhold, der fremgaar af EOEF-traktatens artikel 90, stk. 3
° og endelig, at mindst én af sagsoegerne, nemlig virksomhedssammenslutningen, ikke har retlig interesse eller i det mindste ikke har kompetence til at anlaegge sag.
13 Retten skal traeffe afgoerelse om den saaledes fremfoerte formalitetsindsigelse paa grundlag af betingelserne i procesreglementets artikel 114, stk. 3 og 4. I denne sag finder Retten dels, at den er blevet tilstraekkeligt oplyst efter gennemgangen af sagens akter, hvorfor der ikke er behov for at indlede den mundtlige forhandling, og dels, at den i foerste raekke boer behandle det anbringende, der er baseret paa, at den anfaegtede akt ikke har karakter af en beslutning, der er egnet til at paavirke sagsoegernes retsstilling.
Anbringendet om, at den anfaegtede skrivelse ikke er egnet til at frembringe retsvirkninger
Parternes argumentation
14 Ifoelge Kommissionen er den anfaegtede akt en almindelig udveksling af synspunkter. Den udgoer kun en foerste reaktion fra Kommissionen med hensyn til en eventuel vurdering, i henhold til artikel 86, af forhold omfattet af klagen og indgaar i den foerste fase af behandlingen af klager, saaledes som beskrevet af Retten i dens dom i sagen "Automec I" (dom af 10.7.1990, sag T-64/89, Automec mod Kommissionen, Sml. II, s. 367). Indholdet af den paagaeldende akt, det forhold, at der ikke henvistes til artikel 6 i Kommissionens forordning nr. 99/63/EOEF af 25. juli 1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk. 1 og 2, i Raadets forordning nr. 17 (EFT 1963-1964, s. 42, herefter benaevnt "forordning nr. 99/63"), og den tjenstlige indplacering af aktens underskriver er tilstraekkelig til at fastslaa den forberedende karakter af den anfaegtede akt.
15 For saa vidt angaar aktens indhold finder Kommissionen, at begivenhedernes forloeb fra den 21. december 1990, som er datoen for klagen, indtil den 10. marts 1992, som er den anfaegtede akts dato, er tilstraekkelig til at fastslaa, at skrivelsen af 10. marts 1992 i den sammenhaeng, hvori den blev fremsendt, ikke medfoerer nogen retlig kvalifikation af forholdene i relation til traktatens artikel 86.
16 Efter at have anfoert, at klagen af 21. december 1990 alene var baseret paa en overtraedelse af traktatens artikel 92, og at den alene skulle muliggoere en senere henvendelse til Kommissionen paa grundlag af artikel 86, har Kommissionen oplyst, at det var under et moede med klageren, der fandt sted den 18. marts 1991, at de i klagen fremfoerte forhold blev behandlet i henhold til artikel 86. Men hovedparten af de under moedet diskuterede problemer, der i oevrigt tidligere var blevet rejst i forbindelse med en klage til det franske Konkurrenceraad, som ligeledes var indgivet den 21. december 1990, var gentaget i den anmeldelse, der skete den 28. oktober 1991 under henvisning til Raadets forordning (EOEF) nr. 4064/89 af 21. december 1989 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (EFT L 395, s. 1, og berigtigelse i EFT 1990 L 257, s. 13, herefter benaevnt "forordning nr. 4064/89"). Den transaktion, der ved den paagaeldende lejlighed blev anmeldt til Kommissionen, vedroerte oprettelsen af en faelles ilpostvirksomhed mellem de tyske, canadiske, franske, hollandske og svenske posttjenester paa den ene side og en australsk virksomhed, TNT Ltd, paa den anden. Ved beslutning af 2. december 1991 erklaerede Kommissionen, at den ikke modsatte sig gennemfoerelsen af den paagaeldende foranstaltning, som ikke gav grundlag for "alvorlig tvivl" vedroerende dens forenelighed med det faelles marked. Denne beslutning er truffet paa grundlag af artikel 6, stk. 2, litra b), i forordning nr. 4064/89.
17 Kommissionen bestrider ikke, at den den 9. januar 1992 har besvaret en skrivelse fra klageren af 15. november 1991, men fastholder, at dette svar i sig selv var en bebudelse af en foreloebig stillingtagen fra Kommissionens side under henvisning til artikel 86 i traktaten. Den anfaegtede akt af 10. marts 1992 udgjorde saaledes denne foreloebige stillingtagen.
18 Ifoelge Kommissionen indeholder skrivelsen af 10. marts 1992 alene en forklaring til klageren om den beslutning om forenelighed, som Kommissionen havde truffet paa grundlag af forordning nr. 4064/89. Skrivelsen henviste til forpligtelser indgaaet af postvaesenerne, der var medlemmer af den faelles virksomhed, og viste de forbindelser, der bestaar imellem de problemer, man var stoedt paa under en behandlingen paa grundlag af forordning nr. 4064/89 paa den ene side, og de problemer, klageren har rejst, paa den anden. Den tidligere omtalte, afgoerende passage i den anfaegtede skrivelse boer ifoelge sagsoegte ses som den foreloebige stillingtagen, der blev stillet i udsigt den 9. januar 1992, men ikke som en beslutning fra Kommissionen, der endeligt kvalificerede forholdene i relation til artikel 86. Formaalet med skrivelsen af 10. marts var alene at informere klageren om den nye situation paa markedet efter oprettelsen af den faelles virksomhed, og om de betingelser, som det franske postvaesen i fremtiden maatte indrette sig efter i forholdet til private virksomheder.
19 For saa vidt angaar aktens form har Kommissionen anfoert, at den anfaegtede skrivelse ikke opfylder nogen af de formkrav, der er indeholdt i artikel 6 i forordning nr. 99/63, der fastsaetter de forpligtelser, der paahviler Kommissionen, naar den har til hensigt at forkaste en klage. Kommissionen har understreget, at den anfaegtede skrivelse ikke paa nogen maade henviser til artikel 6 i forordning nr. 99/63, ikke indeholder nogen frist for klageren til at fremfoere sine bemaerkninger og overhovedet ikke naevner det forhold, at Kommissionen havde til hensigt at forkaste klagen.
20 For saa vidt det endelig angaar den tjenstlige indplacering af aktens underskriver har Kommissionen anfoert, at dens afgoerelse af 21. februar 1990, hvorved det eneste medlem af Kommissionen, som er kompetent i konkurrencespoergsmaal, blev bemyndiget til at vedtage beslutninger om forkastelse af klager, ikke hjemler nogen mulighed for delegation af underskriftsbefoejelse. Det foelger heraf, at beslutninger om forkastelse af en klage noedvendigvis maa vaere vedtaget og vaere underskrevet af kommissaeren, der er kompetent i konkurrencespoergsmaal. Men i denne sag er dette ikke tilfaeldet, idet den anfaegtede akt er blevet underskrevet af en direktoer.
21 Paa baggrund af alle disse grunde finder Kommissionen, at den anfaegtede akt ikke kan anses for en beslutning om afvisning af klagen.
22 Sagsoegerne har foerst understreget betydningen af de principielle spoergsmaal, der er opstaaet som foelge af den formalitetsindsigelse, som Kommissionen har fremfoert i strid med de forpligtelser, den har paataget sig i forbindelse med dens bemaerkninger vedroerende den saakaldte Automec I-dom (se XX Beretning om Konkurrencepolitikken, 1991, s. 138), og har dernaest som svar paa Kommissionens indsigelser anfoert, at klagen af 21. december 1990 udtrykkeligt var baseret paa artikel 86, hvilket Kommissionen i oevrigt ogsaa har erkendt under sagen.
23 Sagsoegerne har anfoert, at ifoelge det princip, der skal anvendes ved afgoerelsen af, om en akt fra en faellesskabsinstitution kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal efter traktatens artikel 173, skal det undersoeges, om den paagaeldende akt er bestemt til at affoede retsvirkninger (dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml. 1971, s. 41, org. ref.: Rec. s. 263), der boer forstaas som "retligt bindende virkninger, som kan beroere sagsoegerens interesser gennem en vaesentlig aendring af hans situation" (dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639, praemis 9). Anvendelsen af dette princip paa denne sag maa foere til en erkendelse af, at skrivelsen af 10. marts 1992 udgoer en bebyrdende retsakt.
24 I denne henseende har Kommissionen ifoelge sagsoegerne fejlagtigt stoettet sig paa Rettens foernaevnte, saakaldte Automec I-dom. Baggrunden for de to sager er nemlig forskellig af mindst tre grunde. For det foerste har de bemaerket, at mens Retten i sin naevnte dom af 10. juli 1990 understregede, at generaldirektoeren for konkurrence ikke havde medvirket ved behandlingen af sagen, har denne som underskriver af skrivelsen af 9. januar 1992 til sagsoegerne medvirket i naervaerende sag. Den anfaegtede akt af 10. marts 1992 var i oevrigt kun det svar, som skrivelsen fra Kommissionen af 9. januar 1992 bebudede.
25 Herved har sagsoegerne anfoert, at som foelge af den tavshed, Kommissionen opretholdt efter den klage, den havde modtaget, havde klageren i henhold til traktatens artikel 175 den 15. november 1991 maattet opfordre denne til at handle, hvorefter generaldirektoeren for konkurrence den 9. januar 1992 har afgivet et foreloebigt svar. Dette svar, der fremkom inden for den tidsfrist paa to maaneder, der er fastlagt i traktatens artikel 175, indebaerer, at den anfaegtede skrivelse af 10. marts 1992 maa anses for et definitivt svar fra Kommissionen paa den opfordring til at handle, den var blevet tilstillet.
26 For det andet indeholder den anfaegtede skrivelse, i modsaetning til skrivelsen adresseret til Automec, der omfattede definitive elementer og foreloebige elementer, ingen foreloebige elementer, men viser tvaertimod, at Kommissionen havde foretaget en definitiv undersoegelse af forholdene i relation til artikel 86.
27 For det tredje er den anfaegtede skrivelse fremsendt efter den beslutning, hvorved Kommissionen forpligtede sig til at drage konsekvenserne af den saakaldte Automec I-dom. Sagsoegerne har anfoert, at Kommissionen faktisk i sin XX Beretning om Konkurrencepolitikken har offentliggjort en kommentar til Rettens dom af 10. juli 1990, den foernaevnte Automec mod Kommissionen. Det afgoerende afsnit her lyder saaledes:
"Skrivelser, hvori Kommissionen fremfoerer sine indledende bemaerkninger, skal med andre ord affattes paa en saadan maade, at det for adressaterne klart fremgaar, at der kun er tale om en foerste reaktion fra Kommissionens side paa grundlag af de oplysninger, den ligger inde med. Adressater skal under alle omstaendigheder altid opfordres til at fremkomme med eventuelle supplerende bemaerkninger til Kommissionen, inden for en rimelig frist, der udtrykkeligt er fastsat i skrivelsen. Reageres der ikke, anses sagen for henlagt."
28 Kommissionen har ved ikke at have opfyldt de saaledes i XX Beretning om Konkurrencepolitikken paatagne forpligtelser overtraadt principperne om retssikkerhed og beskyttelse af den berettigede forventning. Faktisk har Kommissionen ved at indfoere en meget klar politik i det mindste skabt det indtryk, at hvis den ikke opfordrede parterne til at fremkomme med deres bemaerkninger, maatte klagen betragtes som endelig henlagt. Under henvisning til princippet "tu patere legem quam fecisti" og til Rettens dom af 17. december 1991 (sag T-7/89, Hercules mod Kommissionen, Sml. II, s. 1711) finder sagsoegerne, at en saadan forpligtelse maa kunne goeres gaeldende over for Kommissionen. De har heraf udledt, at da den anfaegtede skrivelse ikke efterlever de forskrifter, der foelger af de foernaevnte forpligtelser, udgoer den et endeligt afslag paa klagen.
29 Endvidere maa den anfaegtede skrivelse, ud over forholdene ved dens vedtagelse, ogsaa anses for en bebyrdende retsakt efter Domstolens tidligere naevnte praksis. Faktisk bringer den anfaegtede skrivelse undersoegelsen til ophoer og indeholder en vurdering af den i klagen paastaaede praksis, og den afskaerer sagsoegerne, hvis retsstilling den aendrer, fra at kraeve undersoegelsen genoptaget, medmindre de fremfoerer nye omstaendigheder (Domstolens dom af 17.11.1987, forenede sager 142/84 og 156/84, BAT mod Kommissionen, Sml. s. 4487, praemis 12, og Rettens dom af 13.12.1990, sag T-116/89, Prodifarma mod Kommissionen, Sml. II, s. 843, praemis 70).
30 Endelig er ifoelge sagsoegerne formkravene for vedtagelsen af en retsakt eller dens underskrivers tjenstlige indplacering ikke relevante ved bedoemmelsen af, om der er tale om en bebyrdende retsakt. Hvis spoergsmaalet om, hvorvidt et annullationssoegsmaal til proevelse af en retsakt kan antages til realitetsbehandling, faktisk afhang af formkravene for dens vedtagelse, ville et saadant sagsanlaeg ifoelge sagsoegerne bero paa rent befoejelsesmaessige forhold i Kommissionen. Hvad angaar den tjenstlige indplacering af aktens underskriver er dette i henhold til en fast retspraksis et spoergsmaal, der vedroerer en retsakts lovlighed, men ikke et spoergsmaal om, hvorvidt en sag, anlagt til proevelse heraf, kan antages til realitetsbehandling.
Rettens bemaerkninger
31 Ved bedoemmelsen af den formalitetsindsigelse, som er rejst af Kommissionen, og som bygger paa, at den anfaegtede skrivelse ikke udgoer en beslutning, maa det foerst undersoeges, om klagen af 21. december 1990, som haevdet af sagsoegerne, ikke alene var baseret paa traktatens artikel 92, men ogsaa paa dens artikel 86; dernaest maa det afgoeres, om den anfaegtede skrivelse indebaerer en beslutning og er egnet til at frembringe retsvirkninger, uanset om den blev fremsendt i forbindelse med den procedure for behandling af klager, der er fastlagt ved Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelsen af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81), og den foernaevnte forordning nr. 99/63.
Raekkevidden af klagen af 21. december 1990
32 Det fremgaar af sagens akter, at klagen fra virksomhedssammenslutningen omfatter tre adskilte dele: en "foelgeskrivelse" adresseret til generaldirektoeren for konkurrence, et "resumé" af klagen og selve klagens ordlyd, der foelger efter en detaljeret oversigt paa fire sider.
33 I det foerste afsnit i "foelgeskrivelsen" beder klageren generaldirektoeren for GD IV om "at indlede en undersoegelse med det formaal at fastslaa, at visse former for stoette fra den franske stat maa anses for at vaere uforenelige med det faelles marked i henhold til de principper, der fremgaar af traktatens artikel 3, litra f), af artikel 5, andet afsnit, samt af artikel 92 ff". Foelgeskrivelsen afsluttes med en henvisning udelukkende til artikel 92.
34 Ifoelge klagens resumé er "formaalet med ... klagen ... at henlede opmaerksomheden paa en hel raekke former for stoette". I resuméet opregnes de forskellige kommercielle, angiveligt konkurrencehindrende adfaerdsmaader, som maa anses for at vaere i strid med faellesskabsbestemmelserne vedroerende statsstoette. Resuméet indeholder en enkelt henvisning til traktatens artikel 85, 86 og 90, men alene for at praecisere, at en af de omhandlede adfaerdsmaader har vaeret genstand for en tidligere klage, der ikke har forbindelse med klagen af 21. december 1990. I resuméets konklusion anfoerer klageren, at den mest hensigtsmaessige loesning med henblik paa at standse de foreholdte adfaerdsmaader vil vaere at beordre tilbagebetaling af udbetalt stoette.
35 Selve klagens ordlyd indeholder ingen henvisning til traktatens artikel 86. Klagens konklusion er formuleret saaledes:
"Det foelger af det foregaaende, at hvis de beskrevne former for stoette skulle blive fastholdt, vil dette hurtigt medfoere, at de private ilpostselskaber vil forsvinde. Det boer derfor paalaegges SFMI fremtidig i) enten at tilpasse sine tariffer ud fra den reelle vaerdi af det franske postvaesens tjenesteydelser, eller ii), hvis en saadan tilpasning ikke er mulig, ikke laengere at anvende dets net ..."
36 For at vise, at klagen ikke alene bygger paa den paastaaede overtraedelse af artikel 92, har sagsoegerne i foerste raekke henvist til "foelgeskrivelsens" s. 2, hvor klageren dels forbeholder sig muligheden af at indgive en klage paa grundlag af konkurrencereglerne for virksomhederne, dels tilkendegiver, at den klage, der er indgivet til det franske Konkurrenceraad, som alene er bilag til klagen og ikke indgaar i selve klagen til Kommissionen, er relevant ikke blot med hensyn til national ret, men ogsaa med hensyn til faellesskabsrettens konkurrenceregler for virksomhederne.
37 Retten finder, at det klart fremgaar af gennemgangen af alle de dokumenter, der blev fremsendt til Kommissionen den 21. december 1990, at Kommissionen med foeje haevder, at den oprindeligt alene modtog en klage baseret paa artikel 92, eftersom selve klagen ikke indeholder nogen som helst henvisning til traktatens artikel 86. Det forhold, at klageren i et dokument, der ikke er en del af selve klagen, nemlig i skrivelsen til generaldirektoeren for konkurrence, udtrykkeligt forbeholder sig ret til senere at indgive klage til Kommissionen paa grundlag af de naevnte bestemmelser og henviser til en klage indgivet til det franske Konkurrenceraad, kan overhovedet ikke aendre en saadan vurdering, men bekraefter den tvaertimod.
Gennemgangen af den anfaegtede skrivelse
38 Det paahviler dernaest Retten at afgoere, om den anfaegtede skrivelse kan indebaere en beslutning og frembringe retsvirkninger og som foelge deraf vaere genstand for et annullationssoegsmaal, naar den oprindelige klage af 21. december 1990, som fastslaaet, paa ingen maade opfordrede Kommissionen til at foretage en bedoemmelse af forholdene i henhold til traktatens artikel 86. Med henblik herpaa maa det dels vurderes, om den anfaegtede skrivelse, saadan som sagsoegerne haevder det, kan opfattes som en endelig beslutning om afvisning af eller henlaeggelse af klagen, saafremt denne skrivelse er fremsendt som et led i proceduren for undersoegelse af klager som fastlagt i forordning nr. 17 og nr. 99/63, og dels, om skrivelsen er egnet til at frembringe retsvirkninger, hvis skrivelsen maa anses for at vaere fremsendt i en anden sammenhaeng.
Den anfaegtede skrivelses karakter af beslutning og de retsvirkninger, den kan frembringe, saafremt den er et led i proceduren efter forordning nr. 17 og nr. 99/63
39 Artikel 3 i forordning nr. 17 lyder saaledes:
"1. Konstaterer Kommissionen efter begaering eller paa eget initiativ, at der foreligger en overtraedelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 eller artikel 86, kan den ved en beslutning paalaegge de deltagende virksomheder og sammenslutninger af virksomheder at bringe de konstaterede overtraedelser til ophoer.
2. Berettigede til at fremsaette en saadan begaering er:
a) medlemsstater
b) fysiske og juridiske personer, som kan godtgoere en berettiget interesse."
40 I det omfang, den anfaegtede skrivelse er et led i anvendelsen af de naevnte bestemmelser i artikel 3 i forordning nr. 17, fremgaar det heraf, at skrivelsen enten maa vaere foelge af en beslutning fra Kommissionen om paa grundlag af artikel 86 at gribe ind af egen drift over for de adfaerdsmaader, der er omhandlet i den oprindelige klage, hvilket ikke er gjort gaeldende af nogen part, eller foelge af en begaering fra klageren, hvorved denne supplerede sin oprindelige klage af 21. december 1990, og som blev fremsat mundtligt under moedet den 18. marts 1991, hvilket sagsoegerne har haevdet, og Kommissionen erkendt.
41 Uden at det er noedvendigt for Retten at afgoere, om en saadan supplerende begaering gyldigt har kunnet fremsaettes af klageren under det uformelle moede med Kommissionen, der blev afholdt den 18. marts 1991, er det tilstraekkeligt at fastslaa, at den anfaegtede skrivelse ikke kan indebaere nogen beslutning, da den blev afsendt paa et tidspunkt, der laa forud for den afsluttende fase i en undersoegelsesprocedure, hvad enten denne var ivaerksat paa eget initiativ eller paa begaering.
42 Det fremgaar nemlig af selve indholdet af skrivelsen, hvorved Kommissionen alene informerer sagsoegerne om, at den ikke agter at viderefoere undersoegelsen paa grundlag af traktatens artikel 86, at skrivelsen ikke indeholder nogen kvalifikation af de kritiserede forhold i relation til traktatens artikel 86. Den forklarer alene Kommissionens beslutning af 2. december 1991 i henhold til forordning nr. 4064/89 vedroerende spoergsmaalet om foreneligheden, redegoer for de forpligtelser, postvaesenerne, der er deltagere i den faelles virksomhed, har paataget sig, og angiver de forbindelser, der er mellem de problemer, der opstod under behandlingen paa grundlag af forordning nr. 4064/89, og dem, der er naevnt i klagen. I den naevnte beslutning anfoeres det ganske vist, at den faelles virksomhed hverken skaber eller styrker en dominerende stilling paa det faelles marked for ilpost, men den indeholder intet om begrebet misbrug af dominerende stilling i traktatens artikel 86 eller om den kommercielle praksis i hver af de virksomheder, der er deltagere i naevnte virksomhed, og saa meget desto mindre noget om lovligheden af den adfaerd, der omfattes af klagen af 21. december 1990.
43 Selv om det saaledes antages, at der foreligger en supplerende anmodning fra sagsoegerne paa grundlag af traktatens artikel 86 paa de betingelser, der er fastlagt i artikel 3 i forordning nr. 17, kan den anfaegtede skrivelse ikke anses for en beslutning om at afslaa eller definitivt at henlaegge en saadan anmodning, eftersom den ikke indeholder nogen kvalifikation af de kritiserede forhold, og, i modsaetning til, hvad sagsoegerne haevder, ikke i sig selv paa dette trin af proceduren medfoere, at Kommissionens behandling af sagen afsluttes. Faktisk maa skrivelsen i kraft af selve sit indhold anses for en akt, der vedroerer den indledende fase af undersoegelse, idet den alene er en foreloebig reaktion fra Kommissionens tjenestegrene og uden retsvirkninger. Selv om det antages, at skrivelsen kan anses for en midlertidig underretning efter artikel 6 i forordning nr. 99/63, hvilket hverken fremgaar af dens indhold eller af dens form, kan den alligevel ikke anses for at vaere egnet til at frembringe retsvirkninger. Som Retten har fastslaaet i den naevnte dom i sagen Automec I, kan hverken de foreloebige bemaerkninger, som Kommissionen fremsaetter ved indledningen af en procedure vedroerende overtraedelse af konkurrencereglerne, eller meddelelsen til klageren i medfoer af artikel 6 i forordning nr. 99/63 ° paa grund af deres natur og retsvirkninger ° betragtes som beslutninger, der i henhold til traktatens artikel 173 kan vaere genstand for annullationssoegsmaal. Bemaerkningerne og meddelelsen udgoer i den administrative procedure, der er fastlagt i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 17 og i artikel 6 i forordning nr. 99/63, ikke retsakter, hvortil der er knyttet bindende retsvirkninger af en saadan karakter, at de paavirker sagsoegernes interesser, men er forberedende retsakter.
44 Denne konklusion aendres ikke af de to indsigelser, som sagsoegerne har fremfoert imod formalitetspaastanden, og som dels bygger paa en paastaaet overtraedelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, og dels paa, at der foreligger en opfordring til at handle.
45 Hvad angaar sagsoegernes argument om, at Kommissionen har tilsidesat forpligtelser, den har paataget sig i sine kommentarer til Automec I-sagen (jf. praemis 28), finder Retten, at dette argument beror paa en fejlagtig fortolkning af den sidste saetning i de foernaevnte kommentarer. Ifoelge sagsoegernes opfattelse maa denne saetning forstaas paa den maade, at eftersom der ikke i den omtvistede skrivelse fastsaettes en frist for klageren til at fremsaette sine bemaerkninger, udgoer den en beslutning om henlaeggelse af sagen. Det fremgaar imidlertid klart af en gennemgang af den naevnte saetning, at dette ikke er dens betydning. Denne saetning betyder blot, at en begaering, der indgives i henhold til artikel 3 i forordning nr. 17, vil blive henlagt, hvis der ikke fremkommer bemaerkninger fra klageren til Kommissionen inden for den frist, som er fastsat i den midlertidige underretning efter artikel 6 i forordning nr. 99/63. Det foelger heraf, at sagsoegerne ikke kan gives medhold i, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet er blevet overtraadt.
46 Vedroerende sagsoegernes argument om, at der foreligger en opfordring til at handle som anfoert i traktatens artikel 175, bemaerker Retten, at sagsoegernes argument, saadan som det er gengivet tidligere (jf. praemis 25), og hvorefter skrivelsen af 15. november 1991 udgoer en opfordring til at handle i henhold til traktatens artikel 175, ikke kan tiltraedes. Det fremgaar nemlig klart af skrivelsens ordlyd, at denne langt fra udgoer en opfordring til Kommissionen med henblik paa at handle i henhold til artikel 86, men reelt snarere alene er en simpel anmodning om et moede, rettet til generaldirektoeren for GD IV, og ikke har til formaal at forpligte Kommissionen til at udstede en retsakt til skrivelsens ophavsmand. Argumentet er saaledes uden grundlag.
47 Det foelger af det foregaaende, at saafremt den anfaegtede skrivelse, saaledes som forudsat i det foregaaende, er fremsendt under gennemfoerelsen af den procedure, der er fastlagt i forordning nr. 17 og nr. 99/63, maa paastanden om dens annullation afvises.
Den anfaegtede skrivelses karakter af beslutning og dens mulige retsvirkninger, saafremt den er fremsendt i en anden sammenhaeng end gennemfoerelsen af den procedure, der er fastlagt i forordning nr. 17 og nr. 99/63
48 Det er her tilstraekkeligt at fastslaa, at saafremt Kommissionen hverken har oensket at gribe ind ex officio paa grundlag af traktatens artikel 86 eller ment at vaere tilstillet en supplerende begaering paa grundlag af samme artikel, fremsat af klageren under moedet den 18. marts 1991, har den anfaegtede skrivelse af 10. marts 1992 kun karakter af en kulance og er uden enhver retsvirkning. Den kan saaledes ikke goeres til genstand for et annullationssoegsmaal.
49 Det foelger af det foregaaende, at det, uden at det er noedvendigt at behandle den anfaegtede skrivelses form eller dens underskrivers stilling, maa fastslaas, at skrivelsen af 10. marts 1992 ikke under nogen omstaendigheder kan udgoere en beslutning og ikke kan frembringe retsvirkninger, der kan beroere sagsoegernes interesser. Foelgelig boer der gives Kommissionen medhold i det foerste af de tre anbringender, den har fremfoert til stoette for afvisning. Sagen boer derfor afvises, uden at Retten behoever at behandle de to andre anbringender til stoette for afvisning, der er fremfoert af Kommissionen.
Interventionsbegaeringerne
50 Det foelger af det foregaaende, at der ikke er grund til at tage stilling til begaeringerne fra GD Net BV, Deutsche Bundespost Postdienst, La Poste, PTT Post BV og Sweden Post om at faa tilladelse til at intervenere til stoette for Kommissionens paastande.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
51 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand derom. Da sagsoegerne har tabt sagen, og Kommissionen har paastaaet, at de tilpligtes at betale sagens omkostninger, boer sagsoegerne betale omkostningerne, herunder dem, der vedroerer deres indlaeg vedroerende interventionsbegaeringerne.
52 Procesreglementets artikel 87, stk. 6, bestemmer foelgende: "Saafremt det er ufornoedent at traeffe afgoerelse om sagens genstand, er Retten frit stillet i sin afgoerelse om sagens omkostninger." Efter omstaendighederne i den foreliggende sag finder Retten, at de nationale postvaesener, som har begaeret intervention, boer betale deres egne omkostninger.
Afgørelse
Af disse grunde
bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling)
1) Sagen afvises.
2) Det er ufornoedent at traeffe afgoerelse vedroerende begaeringerne om intervention.
3) Sagsoegerne baerer deres egne samt Kommissionens omkostninger. De nationale postvaesener, der har fremsat interventionsbegaering, baerer deres egne omkostninger.
Saaledes bestemt i Luxembourg den 30. november 1992.
Full & Egal Universal Law Academy