Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
A ° Faktiske omstaendigheder
1. I 1990 var der udbrudt klassisk svinepest i visse omraader af Belgien, hvor der var en hoej koncentration af svineavl. I denne anledning blev der truffet foranstaltninger af saavel den belgiske stat som af EF-Kommissionen. Den belgiske stat etablerede til bekaempelse af svinepesten saerligt tre zoner, nemlig en beskyttelseszone (I) omkring smittecentret, omkring denne en kontrolzone (II) og omkring sidstnaevnte en stoedpudezone (III).
2. Kommissionen traf ligeledes en raekke foranstaltninger for at forhindre spredning af svinepesten til de oevrige medlemsstater og for at stoette det belgiske marked for svinekoed. Den vaesentligste af disse foranstaltninger bestod i en opkoebsordning, hvorefter det belgiske interventionsorgan, Belgische Dienst voor Bedrijfsleven en Landbouw (herefter benaevnt "BDBL"), som er sagsoegt i naervaerende sag, for Faellesskabets regning skulle opkoebe svin fra smittezonen. Disse dyr skulle slagtes og forarbejdes til produkter, der var uegnet til menneskefoede.
3. En af de foranstaltninger, Kommissionen traf, var at udstede forordning (EOEF) nr. 2351/90 (1). I denne forordning bestemtes det bl.a., at svinekoed fra stoedpudezonen (III) efter varmebehandling kunne forarbejdes paa almindelig vis og anvendes til menneskefoede (artikel 4-8).
4. Artikel 9 og 10 regulerede BDBL' s opkoeb af svinekoed fra stoedpudezonen (III) for Faellesskabets regning i de maksimale maengder og til de priser, der var fastsat i forordningen. Dette koed skulle forarbejdes til produkter, der var uegnet til menneskefoede.
5. Til gennemfoerelse af kommissionsforordningen udstedte BDBL meddelelse nr. 55 200, hvori der blev fastsat naermere bestemmelser om indgaaelse af kontrakter mellem BDBL og slagterierne om opkoeb af det paagaeldende koed, og hvori betingelserne for saadanne opkoeb blev fastlagt.
6. I henhold til meddelelsens artikel I erklaerede slagterierne sig ved indgivelse af ansoegning om opkoeb indforstaaede med de af BDBL opstillede klausuler og betingelser. Endvidere bestemtes det i artikel IX, at slagterierne, naar de indgav ansoegning, uden forbehold eller begraensninger paatog sig at opfylde alle forpligtelser, der blev paalagt i meddelelsen. Endelig bestemtes det i artikel XII, at fakturaerne vedroerende betaling af varen skulle ledsages af dokumentation for en sikkerhedsstillelse svarende til 110% af det beloeb, ansoegningen vedroerte (inkl. moms), og at denne sikkerhed ville blive frigivet, naar BDBL var i besiddelse af dokumentation for, at samtlige betingelser i meddelelsen var opfyldt.
7. I august 1990 indgik BDBL kontrakter om opkoeb af en naermere bestemt maengde svinekoed fra stoedpudezonen (III) med sagsoegeren i hovedsagen, der havde ansoegt derom. I overensstemmelse med meddelelse nr. 55 200 stillede virksomheden en sikkerhed over for BDBL hos medsagsoegte, Generale Bank NV.
8. Ved en senere administrativ kontrol viste det sig, at koedet, som sagsoegeren havde leveret, ikke opfyldte de betingelser, der var indgaaet aftale om med BDBL. BDBL kraevede derfor det beloeb, der allerede var udbetalt til sagsoegeren, tilbagebetalt, og meddelte, at BDBL ellers maatte inddrage sikkerheden. Sagsoegeren indgav begaering om foreloebige forholdsregler til vedkommende belgiske retsinstans og nedlagde herunder paastand om forbud mod, at Generale Bank NV frigav sikkerheden til BDBL. Til stoette for sin paastand gjorde sagsoegeren gaeldende, at sikkerhedsstillelsen var retsstridig, idet den ikke havde hjemmel i de relevante faellesskabsregler.
9. Rechtbank van eerste aanleg, Bruxelles, forelagde derefter Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal (2):
"Overtraeder den belgiske stat ° gennem Belgische Dienst voor Bedrijfsleven en Landbouw ° Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2351/90 af 9. august 1990 ved i artikel XII i meddelelse nr. 55 200 at stille krav om, at der skal stilles sikkerhed, foer opkoebsprisen for svinekoed, der er smittet med svinepest, kan udbetales for De Europaeiske Faellesskabers regning?
1) Giver faellesskabsretten adgang til, at det belgiske interventionsorgan ved anvendelsen af bl.a. artikel 8 i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 som et led i foranstaltninger, der er truffet til bekaempelse af svinepest, herunder navnlig interventionsorganets opkoeb af svinekoed i medfoer af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2351/90 af 9. august 1990, stiller krav om, at der stilles sikkerhed, foer opkoebsprisen for svinekoed med oprindelse i stoedpudezonen kan udbetales for Det Europaeiske Faellesskabs regning?
2a) Er det foreneligt med hensynet til en effektiv bekaempelse af svinepest og behovet for en strikte anvendelse af de af Kommissionen trufne foranstaltninger, at der fremsaettes krav om inddragelse af den fulde sikkerhed, og at denne endeligt tilfalder den part, som fremsaetter kravet, uanset i hvilket omfang de gaeldende regler er overtraadt og/eller der er konstateret uregelmaessigheder?
2b) Saafremt Domstolen fastslaar, at der ikke kan fremsaettes krav om inddragelse af den fulde sikkerhed, kan det belgiske interventionsorgan, BDBL, da paa grundlag af resultaterne af stikproever, der er foretaget i forbindelse med kontrollen af de solgte varer, beregne en samlet procentdel af varer, som ikke opfylder kravene, og laegge denne procentdel til grund ved afgoerelsen af, i hvilket omfang de betalte beloeb kan kraeves tilbage, og i hvilket omfang der i givet fald kan fremsaettes krav om inddragelse af sikkerheden?"
B ° Stillingtagen
Formaliteten
10. Bortset fra en gengivelse af parternes paastande indeholder anmodningen om praejudiciel afgoerelse ingen yderligere begrundelse for de forelagte spoergsmaal. Sagens naermere omstaendigheder kan imidlertid udledes af de i forelaeggelseskendelsen naevnte dokumenter, saaledes at det er muligt at besvare de stillede spoergsmaal. Den praejudicielle anmodning kan derfor antages til realitetsbehandling.
Foerste spoergsmaal
11. Sagsoegeren i hovedsagen har gjort gaeldende, at de kontrakter, sagsoegeren indgik med BDBL, vedroerte almindelige foranstaltninger til stoette for svinekoedsmarkedet, nemlig BDBL' s opkoeb af svinekoed til destruktion og til forarbejdning til produkter, der var uegnet til menneskefoede. Forordning nr. 2351/90, som meddelelse nr. 55 200 blev udstedt til gennemfoerelse af, paalaegger ingen pligt til sikkerhedsstillelse ved saadanne kontrakter. En saadan pligt paalaegges kun, hvis der er tale om af kontrakter, der indgaas med BDBL om saerlig stoette i henhold til artikel 4-8 i den paagaeldende forordning. Den sikkerhedsstillelse, sagsoegeren blev afkraevet, kan derfor ikke anses for at have stoette i forordningen, men maa derimod anses for en selvstaendig sikkerhedsstillelse, der kun blev stillet krav om i henhold til meddelelse nr. 55 200.
12. Sagsoegeren har endvidere anfoert, at de relevante regler i den foreliggende sag er Raadets forordning (EOEF) nr. 2759/75 af 29. oktober 1975 om den faelles markedsordning for svinekoed (3), der udgoer et udtoemmende regelsaet. Ifoelge Domstolens praksis har medlemsstaterne imidlertid ikke laengere kompetence til at traeffe nationale foranstaltninger paa et omraade, hvor der foreligger et saadant udtoemmende regelsaet (4).
13. Kommissionens forordning nr. 2351/90 er udstedt til gennemfoerelse af forordning nr. 2759/75, saerlig artikel 20 og 24. Den udgoer saaledes en fuldt integreret del af det udtoemmende regelsaet for den faelles markedsordning for svinekoed. Eftersom der ikke i denne udtoemmende regulering stilles krav om sikkerhedsstillelse i et tilfaelde som det foreliggende, kunne BDBL ikke foreskrive en saadan sikkerhedsstillelse i sin meddelelse nr. 55 200, og BDBL overskred saaledes sin kompetence.
14. Forpligtelsen til at stille en saadan sikkerhed udgoer ° stadig efter sagsoegerens opfattelse ° en hindring for faellesskabsrettens fulde virkning og kraenker rettigheder, som enkeltpersoner kan aflede heraf. Saadanne nationale foranstaltninger skal ifoelge Domstolens praksis erklaeres uanvendelige af de nationale retsinstanser (5).
15. Grunden til, at der i forordning nr. 2351/90 kun stilles krav om sikkerhed ved stoetteforanstaltninger i henhold til artikel 4-8, er, at disse vedroerer forarbejdning af svinekoed, der efter at have undergaaet en varmebehandling kunne forhandles inden for faellesskabet og anvendes til menneskefoede. I saadanne tilfaelde skulle betingelserne for markedsfoeringen derfor vaere meget strengere. Stoetteforanstaltningerne i forordningens artikel 9 vedroerte derimod opkoeb af svinekoed til destruktion og forarbejdning til produkter, der var uegnet til menneskefoede.
16. Endelig har sagsoegeren i hovedsagen gjort gaeldende, at Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (6) indeholder almindelige bestemmelser, der blev bragt i anvendelse paa det saerlige omraade for bekaempelse af svinepest gennem bestemmelserne i forordning nr. 2759/75 og nr. 2351/90, som derfor i forhold til den foerstnaevnte forordning var en lex specialis.
17. Deraf foelger det efter sagsoegerens opfattelse, at faellesskabsretten ikke tillader, at BDBL kraevede forudgaaende sikkerhedsstillelse, som dette var tilfaeldet i hovedsagen.
18. Denne argumentation kan ikke tiltraedes.
19. Kommissionen har med rette gjort gaeldende, at forordning nr. 2351/90 ikke indeholder et udtoemmende regelsaet for opkoeb af svinekoed og i saerdeleshed ingen bestemmelser, der skulle sikre, at slagterierne overholdt deres forpligtelser. Det forbydes heller ikke medlemsstaterne ° hverken udtrykkeligt eller stiltiende ° selv at traeffe bestemte foranstaltninger. Ifoelge Domstolens retspraksis maa man derfor gaa ud fra, at medlemsstaterne havde kompetence til at traeffe udfyldende foranstaltninger, i hvert fald naar disse for det foerste var noedvendige af hensyn til gennemfoerelsen af faellesskabsrettens bestemmelser og for det andet ikke begraensede de faellesskabsretlige bestemmelsers raekkevidde og effektivitet (7). Ud fra dette synspunkt var de belgiske regler om en forudgaaende sikkerhedsstillelse forenelige med faellesskabsretten.
20. I henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, der udgoer en konkret anvendelse af princippet i EOEF-traktatens artikel 5, var de belgiske myndigheder efter Kommissionens opfattelse i oevrigt forpligtet til at traeffe de fornoedne foranstaltninger for at forhindre bedragerier i forbindelse med gennemfoerelsen af opkoebsordningen i forordning nr. 2351/90 (8). Disse foranstaltninger skulle vaere tilstraekkeligt effektive til saerligt at hindre opkoeb af svinekoed, der ikke hidroerte fra den beroerte zone, eller som paa grund af sin sammensaetning ikke kunne opkoebes. En ordning, hvorefter der blev stillet krav om forudgaaende sikkerhedsstillelse, var et effektivt middel ° der i oevrigt ofte anvendes i den faelles landbrugspolitik ° til at efterkomme pligten i artikel 8 i forordning nr. 729/70 til at bekaempe bedrageri.
21. Disse foranstaltninger var endvidere helt noedvendige, idet det ° som paapeget af Kommissionen ° fremgaar af en beretning fra EUGFL, der blev udarbejdet efter at der var udtaget stikproever i belgiske koelehuse, at der var konstateret alvorlige uregelmaessigheder, der ofte tydede paa organiseret bedrageri.
22. Den forelaeggende rets foerste spoergsmaal skal derfor besvares med, at faellesskabsretten i det foreliggende tilfaelde giver adgang til, at det belgiske interventionsorgan stillede krav om forudgaaende sikkerhedsstillelse.
Andet spoergsmaal
23. Med det andet spoergsmaal soeges det i alt vaesentligt afgjort, om og hvordan det faellesskabsretlige proportionalitetsprincip finder anvendelse paa inddragelsen af sikkerheden. Sikkerheden tjener ganske vist til at sikre, at koedleverandoeren overholder en faellesskabsretlig forpligtelse, men den beror paa en autonom ° om end i faellesskabsretlig henseende lovlig ° beslutning truffet af den nationale lovgiver. Den forelaeggende ret rejser spoergsmaalet om, i hvilket omfang faellesskabsretten finder anvendelse paa denne forpligtelse. Hertil bemaerkes, at i princippet finder national ret anvendelse paa retsforhold, der udspringer af national ret. Saafremt formaalet med retsforholdet imidlertid ° som i det foreliggende tilfaelde ° har vaeret afgoerende for dets udformning, vil faellesskabsretten paa denne maade kunne spille en rolle ved fortolkningen og anvendelsen af aftalen om sikkerhedsstillelse. Det tilkommer den forelaeggende ret at afgoere, om det forholder sig saaledes.
24. Saafremt denne naar frem til det resultat, at ogsaa faellesskabsretten skal inddrages ved fortolkningen af retsforholdet, skal den ° som det med rette er anfoert af Kommissionen og det belgiske interventionsorgan ° anvende Domstolens praksis, hvorefter den fuldstaendige fortabelse af sikkerheden ikke udgoer en uforholdsmaessig sanktion, naar der er tale om overtraedelse af en hovedforpligtelse (9).
25. Endvidere kan det tiltraedes, naar Kommissionen goer gaeldende, at to af de forpligtelser, der i det foreliggende tilfaelde paalaegges i henhold til den belgiske ordning for opkoeb af svinekoed, skal betegnes som hovedforpligtelser, nemlig for det foerste pligten til at levere varer til BDPL af en af de i artikel 9 i forordning nr. 2351/90 opfoerte varetyper, for det andet, at de leverede varer skal hidroere fra den paagaeldende zone.
26. I tilfaelde af manglende overholdelse af en biforpligtelse vil sikkerheden kun delvis kunne fortabes, nemlig i et omfang, der staar i forhold til uregelmaessigheden. I mangel af holdepunkter herfor i sagsfremstillingen er det ikke muligt at udtale naermere herom.
C ° Forslag til afgoerelse
27. Sammenfattende foreslaar jeg, at de forelagte spoergsmaal besvares som foelger:
1) Faellesskabsretten giver adgang til, at det belgiske interventionsorgan ved anvendelsen af bl.a. artikel 8 i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 som et led i foranstaltninger, der er truffet til bekaempelse af svinepest, herunder navnlig interventionsorganets opkoeb af svinekoed i medfoer af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2351/90 af 9. august 1990, stiller krav om, at der stilles sikkerhed, foer opkoebsprisen for svinekoed med oprindelse i stoedpudezonen kan udbetales for Det Europaeiske Faellesskabs regning.
2) Spoergsmaalet om, i hvilket omfang de nationale myndigheder havde ret til helt eller delvis at inddrage den stillede sikkerhed, skal afgoeres efter national ret. For saa vidt faellesskabsretten i henhold til national ret finder anvendelse, skal der sondres mellem manglende opfyldelse af hoved- og biforpligtelser. I tilfaelde af manglende opfyldelse af hovedforpligtelser kan sikkerheden inddrages fuldt ud. Som hovedforpligtelser anses for det foerste pligten til at levere varer til BDPL af en af de i artikel 9 i forordning nr. 2351/90 anfoerte varetyper, for det andet kravet om, at de leverede varer skal hidroere fra den paagaeldende zone. I tilfaelde af manglende overholdelse af biforpligtelser kan sikkerheden kun erklaeres delvis fortabt, nemlig i et omfang, der staar i forhold til uregelmaessigheden.
(*) Originalsprog: tysk.
(1) ° EFT L 215, s. 9.
(2) ° EFT C 33 af 5.2.1993.
(3) ° EFT L 282, s. 1.
(4) ° Dom af 13.3.1984, sag 16/83, Prantl, Sml. s. 1299.
(5) ° Dom af 9.3.1978, sag 106/77, Simmenthal, Sml. s. 629.
(6) ° EFT L 94, s. 13.
(7) ° Dom af 6.5.1982, forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, BayWa mod BALM, Sml. s. 1503.
(8) ° Dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321.
(9) ° Jf. endvidere dom af 20.2.1979 (sag 122/78, Buitoni mod Forma, Sml. s. 677) og af 2.12.1982 (sag 272/81, RUMI mod Forma, Sml. s. 4167).
Full & Egal Universal Law Academy