Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
A - Sachverhalt
1. Im Jahre 1990 trat in bestimmten Regionen in Belgien mit hohem Schweinebesatz die klassische Schweinepest auf. Dagegen wurden sowohl vom belgischen Staat als auch von der Europäischen Kommission Maßnahmen getroffen. Der belgische Staat richtete, um der Schweinepest zu begegnen, u. a. drei Zonen ein, nämlich eine Schutzzone rund um den Infektionsherd (I), um diese herum eine Überwachungszone (II) und um die letztere Zone eine Pufferzone (III).
2. Die Kommission traf ebenfalls eine Reihe von Maßnahmen, um die Ausbreitung der Schweinepest in andere Mitgliedstaaten zu verhindern und den belgischen Markt für Schweinefleisch zu stützen. Die wichtigste dieser Maßnahmen bestand aus einer Ankaufsregelung, wonach die belgische Interventionsstelle (B.D.B.L.), die Beklagte in diesem Verfahren, für Rechnung der Gemeinschaft Schweine aus der verseuchten Zone einkaufte. Diese Tiere mussten geschlachtet und zu Erzeugnissen verarbeitet werden, die für andere Zwecke als die menschliche Ernährung bestimmt sind.
3. Zu den von der Kommission getroffenen Maßnahmen gehört die Verordnung (EWG) Nr. 2351/90 (1). Diese Verordnung sah u. a. vor, daß Schweinefleisch aus der Pufferzone (III) nach einer Hitzebehandlung normal verarbeitet und für die menschliche Ernährung verwandt werden konnte (Artikel 4 bis 8).
4. Die Artikel 9 und 10 regeln den Einkauf von Schweinefleisch aus der Pufferzone (III) durch die belgische Interventionsstelle (B.D.B.L.) auf Kosten der Gemeinschaft zu den in der Verordnung festgelegten Hoechstmengen und Preisen. Dieses Fleisch war bestimmt zur Verarbeitung zu Erzeugnissen, die für den menschlichen Verzehr ungeeignet sind.
5. In Durchführung der oben genannten Kommissionsverordnung erließ der B.D.B.L. die Mitteilung Nr. 55.200, mit der die Modalitäten für den Abschluß von Verträgen zwischen dem B.D.B.L. und den Schlachthöfen über den Ankauf des fraglichen Fleisches geregelt und die Bedingungen festgelegt wurden, denen ein solcher Ankauf unterlag.
6. Artikel I dieser Mitteilung sah vor, daß sich ein interessierter Schlachthof mit der Stellung eines Ankaufsantrags mit den vom B.D.B.L. aufgestellten Klauseln und Bedingungen einverstanden erklärte. Ferner sah Artikel IX vor, daß sich der Schlachthof mit der Stellung eines Antrags vorbehaltslos und uneingeschränkt verpflichtete, alle in der Mitteilung vorgesehenen Pflichten zu erfuellen. Artikel XII sah schließlich vor, daß Rechnungen über die Bezahlung der Ware der Nachweis über die Leistung einer Sicherheit in Höhe von 110 % des beantragten Betrags (einschließlich Mehrwertsteuer) beiliegen muß und daß diese Sicherheit freigegeben wird, wenn der B.D.B.L. im Besitz des Nachweises ist, daß alle in der Mitteilung vorgesehenen Bedingungen erfuellt worden sind.
7. Im August 1990 schloß der B.D.B.L. infolge eines Antrags der Klägerin des Ausgangsverfahrens mit dieser Verträge über den Ankauf bestimmter Mengen von Schweinefleisch aus der Pufferzone (III). Gemäß der Mitteilung Nr. 55.200 stellte das fragliche Unternehmen bei der Beklagten zu 2, der N.V. Generale Bank, eine Sicherheit zugunsten des B.D.B.L.
8. Spätere behördliche Kontrollen ergaben, daß das von der Klägerin gelieferte Fleisch nicht den mit dem B.D.B.L. vereinbarten Bedingungen entsprach. Infolgedessen verlangte dieser die Rückerstattung des der Klägerin bereits ausbezahlten Betrags anderenfalls, so teilte er mit, müsse er die gestellte Sicherheit in Anspruch nehmen. Die Klägerin beantragte bei der belgischen Gerichtsbarkeit, im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes der Beklagten zu 2 zu verbieten, die fragliche Sicherheit an den B.D.B.L. auszubezahlen. Sie berief sich dabei darauf, daß die Sicherheitsleistung rechtswidrig gewesen sei, da diese in der einschlägigen Gemeinschaftsregelung nicht vorgesehen war.
9. Die Rechtbank van Eerste Aanleg Brüssel hat daraufhin die folgenden Fragen (2) zur Vorabentscheidung an den Gerichtshof vorgelegt:
Verletzt der belgische Staat über den B.D.B.L. dadurch die Verordnung (EWG) Nr. 2351/90 der Kommission vom 9. August 1990, daß er in Artikel XII der Mitteilung Nr. 55.200 verlangt, daß vor der auf Kosten der Europäischen Gemeinschaft erfolgenden Zahlung des Kaufpreises für das mit Schweinepest infizierte Schweinefleisch eine Bürgschaft gestellt wird?
1) Erlaubt es das europäische Gemeinschaftsrecht, daß die belgische Interventionsstelle in Anwendung unter anderem des Artikels 8 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 im Rahmen der zur Bekämpfung der Schweinepest getroffenen Maßnahmen, insbesondere des Ankaufs von Schweinefleisch durch die Interventionsstelle gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2351/90 der Kommission vom 9. August 1990, für die auf Kosten der Europäischen Gemeinschaft erfolgende Zahlung des Kaufpreises für das aus der Pufferzone stammende Schweinefleisch die vorherige Stellung einer Bürgschaft verlangt?
2 a) Erlauben es das Interesse an einer entschiedenen Bekämpfung der Schweinepest und die Notwendigkeit einer strengen Durchführung der von der Kommission getroffenen Maßnahmen, daß ungeachtet des Umfangs der festgestellten Verstösse und/oder Unregelmässigkeiten die Sicherheit vollständig in Anspruch genommen wird und endgültig von der sie in Anspruch nehmenden Partei einbehalten wird?
2 b) Darf die belgische Interventionsstelle, der B.D.B.L., sofern der Gerichtshof entscheiden sollte, daß die gestellte Sicherheit nicht vollständig in Anspruch genommen werden darf, anhand der Ergebnisse von Stichproben, die bei der Kontrolle der verkauften Waren vorgenommen wurden, einen allgemeinen Prozentsatz, der nicht die Anforderungen erfuellt und für den die Erstattung der bezahlten Beträge gefordert und gegebenenfalls die Sicherheit in Anspruch genommen werden darf, extrapolieren?
B - Stellungnahme
Zur Zulässigkeit
10. Das Vorabentscheidungsersuchen enthält ausser der Wiedergabe der Anträge der Parteien keine weitere Begründung für die gestellten Fragen. Aus den in der Vorlage zitierten Unterlagen lassen sich jedoch die Umstände des Falles herausschälen, so daß eine Antwort auf die gestellten Fragen möglich ist. Das Vorabentscheidungsersuchen ist daher zulässig.
Zur ersten Frage
11. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens macht geltend, die von ihr mit dem B.D.B.L. geschlossenen Verträge beträfen normale Maßnahmen zur Stützung des Schweinemarktes, nämlich den Ankauf von Schweinefleisch durch den B.D.B.L. zu seiner Vernichtung und Verarbeitung zu Erzeugnissen, die für den menschlichen Verzehr ungeeignet seien. Die Verordnung Nr. 2351/90, in deren Anwendung die Mitteilung 55.200 ergangen sei, sehe keine Pflicht zur Stellung einer Kaution für solche Verträge vor; diese sei nur im Falle von Verträgen vorgesehen, die mit dem B.D.B.L. in bezug auf die in den Artikeln 4 bis 8 der fraglichen Verordnung vorgesehenen Sonderbeihilfen geschlossen würden. Die von ihr verlangte Kaution könne also nicht als auf der fraglichen Verordnung beruhend, sondern müsse im Gegenteil als eine selbständige Kaution angesehen werden, die allein aufgrund der Mitteilung Nr. 55.200 verlangt werde.
12. Die im vorliegenden Fall einschlägige Regelung sei die Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch (3), die eine abschließende Regelung darstelle. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes seien jedoch die Mitgliedstaaten im Bereich einer solchen abschließenden Regelung nicht mehr befugt, nationale Maßnahmen zu treffen (4).
13. Die Verordnung Nr. 2351/90 der Kommission sei in Durchführung der Verordnung Nr. 2759/75, insbesondere der Artikel 20 und 24, ergangen. Sie füge sich also völlig in die abschließende Regelung über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch ein. Da diese abschließende Regelung für einen Fall wie den vorliegenden die Stellung einer Kaution nicht vorsehe, hätte der B.D.B.L. demzufolge in seiner Mitteilung 55.200 nicht die Stellung einer solchen Kaution vorschreiben dürfen; er habe also seine Befugnisse überschritten.
14. Die Verpflichtung, eine solche Kaution zu stellen, bedeute ein Hindernis für die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts und beeinträchtige Rechte, die einzelne aus diesen herleiten könnten; solche nationale Maßnahmen seien nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes von den nationalen Gerichten für unanwendbar zu erklären (5).
15. Der Grund dafür, daß die Verordnung Nr. 2351/90 eine Kaution nur für die in den Artikeln 4 bis 8 vorgesehenen Stützungsmaßnahmen vorsehe, liege darin, daß sich diese auf die Verarbeitung von Schweinefleisch bezögen, das nach einer Hitzebehandlung auf dem innergemeinschaftlichen Markt in den Handel gebracht und dem menschlichen Verzehr zugeführt werden dürfe. In solchen Fällen müssten die Vermarktungsvoraussetzungen deshalb viel strenger sein. Die in Artikel 9 der Verordnung vorgesehenen Stützungsmaßnahmen bezögen sich demgegenüber auf den Ankauf von Schweinefleisch zu seiner Vernichtung und Verarbeitung zu Erzeugnissen, die für den menschlichen Verzehr ungeeignet seien.
16. Schließlich macht die Klägerin des Ausgangsverfahrens geltend, die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (6) enthalte allgemeine Vorschriften, die im besonderen Bereich der Bekämpfung der Schweinepest auf dem Weg über die Vorschriften der Verordnungen Nr. 2759/75 und Nr. 2351/90 Anwendung fänden, die deshalb in bezug auf erstere Verordnung eine lex specialis seien.
17. Daraus folge, daß das Gemeinschaftsrecht dem B.D.B.L. nicht erlaube, die vorherige Stellung einer Kaution zu verlangen, wie dies im Ausgangsverfahren der Fall gewesen sei.
18. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden.
19. Die Kommission macht mit Recht geltend, die Verordnung Nr. 2351/90 enthalte keine abschließende Regelung über den Ankauf von Schweinefleisch und insbesondere keine Vorschriften, die gewährleisten sollten, daß die Schlachthöfe ihre Verpflichtungen einhielten. Auch werde den Mitgliedstaaten weder ausdrücklich noch stillschweigend untersagt, bestimmte Maßnahmen selbst zu treffen. Es sei deshalb gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes davon auszugehen, daß die Mitgliedstaaten befugt seien, ergänzende Maßnahmen zu treffen, die jedoch erstens zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts erforderlich sein müssten und zweitens die Tragweite und die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts nicht beeinträchtigen dürften (7). Unter diesem Gesichtspunkt sei die belgische Regelung über eine vorherige Sicherheitsleistung mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar.
20. Nach Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70, der eine konkrete Ausprägung des in Artikel 5 EWG-Vertrag niedergelegten Grundsatzes darstelle, seien die belgischen Behörden im übrigen verpflichtet, diejenigen Maßnahmen zu treffen, die sie für erforderlich hielten, um Betrugshandlungen bei der Durchführung der in der Verordnung Nr. 2351/90 vorgesehenen Ankaufsregelung zu verhindern (8). Diese Maßnahmen müssten genügend wirkungsvoll sein, um insbesondere den Ankauf von Schweinefleisch zu verhindern, das nicht aus der betroffenen Zone stamme oder wegen seiner Zusammensetzung nicht in Betracht komme. Die eine vorherige Stellung einer Kaution vorsehende Regelung sei ein wirksames und im übrigen in der gemeinsamen Agrarpolitik häufig verwandtes Mittel, das erforderlich sei, um der in Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 festgelegten Pflicht zur Betrugsbekämpfung nachzukommen.
21. Diese Maßnahmen waren auch durchaus notwendig, denn, wie die Kommission vorträgt, zeigt ein Bericht des EAGFL, der nach Stichproben in belgischen Kühlhäusern erstellt worden war, daß schwere Unregelmässigkeiten festgestellt worden sind, die oft auf organisierten Betrug hingedeutet haben.
22. Die erste Frage des vorlegenden Gerichts ist daher in dem Sinne zu beantworten, daß das europäische Gemeinschaftsrecht im vorliegenden Fall erlaubt, daß die belgische Interventionsstelle die vorherige Stellung einer Kaution verlangte.
Zur zweiten Frage
23. Die zweite Frage zielt im Kern darauf ab, ob und wie der gemeinschaftsrechtliche Grundsatz der Verhältnismässigkeit auf die Inanspruchnahme der Kaution Anwendung findet. Die Kaution dient zwar der Einhaltung einer gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtung des Fleischlieferanten, beruht aber auf einer - wenn auch gemeinschaftsrechtlich zulässigen - autonomen Entscheidung des innerstaatlichen Gesetzgebers. Das vorlegende Gericht wirft die Frage auf, inwieweit Gemeinschaftsrecht auf diese Verpflichtung Anwendung findet. Dazu ist zu bemerken, daß auf Rechtsverhältnisse, die ihren Ursprung im innerstaatlichen Recht haben, grundsätzlich innerstaatliches Recht anzuwenden ist. Ist jedoch wie im vorliegenden Fall die Zweckbestimmung des Rechtsverhältnisses für dessen Ausgestaltung maßgebend, so könnte auf diese Art und Weise Gemeinschaftsrecht bei der Auslegung und Anwendung des Kautionsvertrages eine Rolle spielen. Dies festzustellen, ist Sache des vorlegenden Gerichts.
24. Sollte dieses zu dem Ergebnis kommen, daß das Gemeinschaftsrecht für die Auslegung des Rechtsverhältnisses heranzuziehen ist, so ist - worauf die Kommission und die belgische Interventionsstelle mit Recht hingewiesen haben - die Rechtsprechung des Gerichtshofes anzuwenden, wonach der vollständige Verfall der Kaution im Fall der Verletzung einer Hauptverpflichtung keine unangemessene Sanktion darstellt (9).
25. Es ist der Kommission auch darin beizupflichten, daß im vorliegenden Fall zwei von der belgischen Regelung für den Ankauf von Schweinefleisch vorgesehene Pflichten als Hauptpflicht qualifiziert werden müssen: erstens die Pflicht, eine der in Artikel 9 der Verordnung Nr. 2351/90 angeführten Warenarten an den B.D.B.L. zu liefern; zweitens, daß die gelieferten Waren aus der betroffenen Zone stammen müssen.
26. Im Fall der Nichtbeachtung einer Nebenpflicht könnte die Sicherheit nur teilweise - entsprechend dem Umfang der Unregelmässigkeit - für verfallen erklärt werden. Mangels entsprechender Anhaltspunkte im Sachverhalt sind weitere Ausführungen hierzu nicht möglich.
C - Schlussantrag
27. Daher schlage ich vor, die gestellten Fragen wie folgt zu beantworten:
1) Das europäische Gemeinschaftsrecht erlaubt es, daß die belgische Interventionsstelle, in Anwendung u. a. des Artikels 8 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970, im Rahmen der zur Bekämpfung der Schweinepest getroffenen Maßnahmen, insbesondere des Ankaufs von Schweinefleisch durch die Interventionsstelle gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2351/90 der Kommission vom 9. August 1990, für die auf Kosten der Europäischen Gemeinschaft erfolgende Zahlung des Kaufpreises für das aus der Pufferzone stammende Schweinefleisch, die vorherige Stellung einer Kaution verlangt.
2) Die Frage, in welchem Umfang die innerstaatlichen Behörden berechtigt waren, die gestellte Kaution ganz oder teilweise zurückzuhalten, muß nach innerstaatlichem Recht entschieden werden. Soweit nach innerstaatlichem Recht Gemeinschaftsrecht Anwendung findet, ist zwischen Verletzungen von Haupt- und Nebenpflichten zu unterscheiden. Im Falle der Verletzung von Hauptpflichten kann die Kaution insgesamt zurückgehalten werden. Als Hauptpflichten kommen in Betracht: erstens die Pflicht, eine der in Artikel 9 der Verordnung Nr. 2351/90 angeführten Warenarten an den B.D.B.L. zu liefern; zweitens das Erfordernis, daß die gelieferten Waren aus der betroffenen Zone stammen müssen. Im Falle der Verletzung von Nebenpflichten kann die Sicherheit nur teilweise - entsprechend der Bedeutung der Unregelmässigkeit - für verfallen erklärt werden.
(*) Originalsprache: Deutsch.
(1) - ABl. L 215, S. 9.
(2) - ABl. C 33 vom 5.2.1993.
(3) - ABl. L 282, S. 1.
(4) - Urteil vom 13. März 1984 in der Rechtssache 16/83 (Prantl, Slg. 1984, 1299).
(5) - Urteil vom 9. März 1978 in der Rechtssache 106/77 (Staatliche Finanzverwaltung/Simmenthal, Slg. 1978, 629).
(6) - ABl. L 94, S. 13.
(7) - Urteil vom 6. Mai 1982 in den verbundenen Rechtssachen 146/81, 192/81 und 193/81 (Baywa/BALM, Slg. 1982, 1503).
(8) - Urteil vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88, (Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2321).
(9) - Siehe hierzu das Urteil vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 122/78 (Buitoni/Forma, Slg. 1979, 677) und das Urteil vom 2. Dezember 1982 in der Rechtssache 272/81 (RUMI/Forma, Slg. 1982, 4167).
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