Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Antecedentes de hecho
1. En 1990 se declaró la clásica peste porcina en determinadas regiones de Bélgica con producción intensiva de cerdos. Contra ella se adaptaron medidas por parte tanto del Estado Belga como de la Comisión de las Comunidades Europeas. Para hacer frente a la peste porcina, el Estado Belga definió, entre otras, tres zonas, a saber: una zona de protección alrededor de las ganaderías infectadas (I), una zona de vigilancia alrededor de ésta (II) y una última zona denominada "de tampón" (III).
2. La Comisión adoptó asimismo una serie de medidas para evitar la extensión de la peste porcina a otros Estados miembros y apoyar al mercado belga de la carne de porcino. La más importante de dichas medidas consistía en una normativa de compra conforme a la cual el organismo belga de intervención (BDBL), parte demandada en este procedimiento, compraba con cargo a la Comunidad cerdos procedentes de las zonas contaminadas. Estos animales debían ser sacrificados y transformados en productos no destinados a la alimentación humana.
3. Entre las medidas adoptadas por la Comisión se encuentra el Reglamento (CEE) nº 2351/90. (1) Este Reglamento establecía, entre otros, que la carne de porcino procedente de la llamada "zona de tampón" (III) se sometería a una tratamiento térmico y se transformaría normalmente, pudiendo ser empleada para la alimentación humana (artículos 4 a 8).
4. Los artículos 9 y 10 regulan la compra de carne de porcino procedente de la llamada "zona de tampón" (III) por parte del organismo belga de intervención (BDBL) con cargo a la Comunidad por las cantidades y a los precios fijados en el Reglamento. Esta carne se destinaba a ser transformada en productos no aptos para la alimentación humana.
5. En aplicación del citado Reglamento de la Comisión, el BDBL publicó el anuncio nº 55.200, en el se que establecían las modalidades de celebración de contratos entre el BDBL y los mataderos relativos a la compra de la carne de que se trata y se fijaban los requisitos a los que se supeditaba dicha compra.
6. El artículo I de este anuncio establecía que, con la presentación de una solicitud de compra, el matadero interesado declaraba su conformidad con las cláusulas y requisitos exigidos por el BDBL. Además, el artículo IX establecía que, con la presentación de una solicitud, el matadero se obligaba sin reservas e ilimitadamente a cumplir todas las obligaciones contempladas en el anuncio. Por último, el artículo XII establecía que las facturas relativas al pago de la mercancía debían incluir la prueba de la constitución de una fianza por el 110 % de la cantidad solicitad (incluido el IVA) y que esa fianza se declararía libre de responsabilidades cuando el BDBL estuviera en posesión de la prueba de que se habían cumplido todos los requisitos contemplados en el anuncio.
7. En agosto de 1990, a consecuencia de una solicitud de la demandante del procedimiento principal, el BDBL celebró con la misma un contrato de compra de determinadas cantidades de carne de porcino de la "zona de tampón" (III). Conforme al anuncio nº 55.200, dicha empresa constituyó una fianza en el NV Generale Bank, parte codemandada, en favor del BDBL.
8. Controles administrativos posteriores mostraron que la carne entregada por la demandante no cumplía las condiciones convenidas con el BDBL. Por consiguiente, reclamó la devolución de las cantidades ya pagadas a la demandante y advirtió que, en caso de que no le fueran devueltas, debía reclamar la fianza constituida. La demandante solicitó ante la jurisdicción belga en el procedimiento cautelar que prohibiera a la codemandada el pago al BDBL de la fianza constituida. A tal fin alegó que la constitución de una fianza era contraria a Derecho puesto que no estaba establecida por la normativa comunitaria aplicable.
9. Ante esta circunstancia, el Rechtbank van eerste aanleg te Brussel planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: (2)
"¿Infringe el Estado belga a través del BDBL el Reglamento (CEE) nº 2351/90 de la Comisión, de 9 de agosto de 1990, al exigir en el artículo XII del anuncio nº 55.200 la previa constitución de una fianza por el pago, con cargo a la Comunidad Europea, del precio de compra de la carne de porcino contaminada por la peste porcina?
1) ¿Permite el Derecho comunitario europeo que el organismo de intervención belga, con arreglo, entre otros, al artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 729/90 del Consejo, de 21 de abril de 1970, en el marco de las medidas adoptadas para combatir la peste porcina, en particular la compra de carne de porcino por el organismo de intervención, de conformidad con el Reglamento (CEE) nº 2351/90 de la Comisión, de 9 de agosto de 1990, exija la previa constitución de una fianza por el pago, con cargo a la Comunidad Europea, del precio de compra de la carne de porcino procedente de la zona llamada 'de tampón' ?
2a) ¿Permiten el interés de una firme lucha contra la peste porcina y la necesidad de una estricta aplicación de las medidas adoptadas por la Comisión que, no obstante las faltas de conformidad y/o irregularidades comprobadas, se reclame la totalidad de la garantía y que el reclamante la adquiera con carácter definitivo?
2b) Si el Tribunal de Justicia declarara que no se puede reclamar la totalidad de la garantía constituida, ¿puede el organismo de intervención belga, el BDBL, basándose en los resultados de los muestreos efectuados para inspeccionar las mercancías vendidas, extrapolar un porcentaje a tanto alzado que no reúna los requisitos, por lo cual se pueda reclamar el reembolso de las cantidades pagadas y, en su caso, reclamar la garantía?"
B. Definición de postura
Sobre la admisibilidad
10. Aparte de reproducir las pretensiones de las partes, la resolución de remisión no contiene ningún otro fundamento relativo a las cuestiones planteadas. Sin embargo, de los documentos citados en la resolución se pueden deducir las circunstancias del asunto, de manera que es posible contestar las cuestiones planteadas. Por lo tanto, procede acordar la admisión de la resolución de remisión.
Sobre la primera cuestión
11. La parte demandante del procedimiento principal alega que los contratos que celebró con el BDBL se refieren a medidas normales de apoyo del mercado de porcino, en concreto, la compra de carne de porcino por parte del BDBL para su destrucción y transformación en productos no aptos para el consumo humano. El Reglamento nº 2351/90, tal y como lo aplica el anuncio nº 55.200, no establece ninguna obligación de constituir una fianza en semejantes contratos; dicha fianza sólo se prevé en los contratos que se celebran con el BDBL respecto a las ayudas especiales previstas en los artículos 4 a 8 del Reglamento controvertido. Por tanto, la fianza reclamada por la demandante no puede basarse en el Reglamento controvertido, sino que constituye una fianza autónoma, que sólo puede reclamarse basándose en el anuncio nº 55.200.
12. La normativa aplicable al presente asunto es el Reglamento (CEE) nº 2759/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino, (3) que constituye una normativa exhaustiva. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el ámbito de semejante normativa exhaustiva, los Estados miembros dejan de estar facultados para adoptar medidas nacionales. (4)
13. El Reglamento nº 2351/90 de la Comisión se adoptó en aplicación del Reglamento nº 2759/75, especialmente de sus artículos 20 y 24. Por tanto, se inserta completamente en la normativa exhaustiva sobre la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino. Puesto que dicha normativa exhaustiva no establece la constitución de una fianza para un supuesto como el de autos, el BDBL no podía imponer tal fianza en su anuncio nº 55.200; por consiguiente, se ha excedido de sus competencias.
14. La obligación de constituir tal fianza constituye un obstáculo para la plena eficacia del Derecho comunitario y menoscaba derechos que los particulares pueden deducir de él. Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los órganos jurisdiccionales nacionales deben declarar inaplicables tales medidas nacionales. (5)
15. La razón de que el Reglamento nº 2351/90 sólo establezca una fianza respecto a las medidas de apoyo contempladas en los artículos 4 a 8 radica en que dichas medidas se refieren a la transformación de carne de porcino que, tras un tratamiento térmico, puede ser comercializada en el mercado comunitario y destinada al consumo humano. Por tanto, en tales supuestos, los requisitos de comercialización deben ser muy estrictos. Por el contrario, las medidas de apoyo establecidas en el artículo 9 del Reglamento se refieren a la compra de carne de porcino para su destrucción y transformación en productos no aptos para el consumo humano.
16. Por último, la demandante del procedimiento principal alega que el Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970 sobre financiación de la política agrícola común (6) contiene disposiciones generales que se aplican en el ámbito especial de la lucha contra la peste porcina a través de lo dispuesto en los Reglamentos nº 2759/75 y nº 2351/90, los cuales, por tanto, constituyen una lex specialis respecto al primer Reglamento.
17. De ello se deduce que el Derecho comunitario no permite al BDBL exigir la previa constitución de una fianza, como ocurrió en el procedimiento principal.
18. No se puede estimar esta alegación.
19. La Comisión alega acertadamente que el Reglamento nº 2351/90 no contiene ninguna regulación exhaustiva de la compra de carne de porcino y, en concreto, ninguna disposición destinada a garantizar que los mataderos cumplan sus obligaciones. Tampoco se prohíbe a los Estados miembros, ni expresa ni tácitamente, adoptar por sí mismos determinadas medidas. Por lo tanto, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, hay que partir de que los Estados miembros están facultados para adoptar medidas complementarias, las cuales, sin embargo, deben ser, en primer lugar, necesarias para aplicar el Derecho comunitario y, en segundo lugar, no deben menoscabar el alcance y la eficacia del Derecho comunitario. (7) Desde este punto de vista, la normativa belga relativa a la constitución previa de una fianza es compatible con el Derecho comunitario.
20. Conforme al apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70, que constituye una expresión concreta del principio contenido en el artículo 5 del Tratado CEE, las autoridades belgas están obligadas, por lo demás, a adoptar aquellas medidas que consideren necesarias para evitar los actos fraudulentos al aplicar la normativa de compra establecida en el Reglamento nº 2351/90. (8) Estas medidas deben ser suficientemente eficaces para evitar, en concreto, la compra de carne de porcino no procedente de las zonas afectadas o que, por su composición, no deba ser comprada. La normativa que exige la constitución previa de una fianza es un medio eficaz y, por lo demás, empleado frecuentemente en la política agrícola común, necesario para llevar a término la obligación de combatir el fraude contemplada en el artículo 8 del Reglamento nº 729/70.
21. Estas medidas eran indudablemente necesarias puesto que, como señaló la Comisión, un informe del FEOGA, elaborado tras unos muestreos en almacenes frigoríficos belgas, demostró la comisión de graves irregularidades, que hacían sospechar la existencia de un fraude organizado.
22. Por consiguiente, la primera cuestión del órgano jurisdiccional nacional debe responderse en el sentido de que, en el presente asunto, el Derecho comunitario permite al organismo belga de intervención exigir la constitución previa de una fianza.
Sobre la segunda cuestión
23. La segunda cuestión tiene fundamentalmente por objeto saber si el principio comunitario de proporcionalidad se aplica a la reclamación de la fianza, y en qué medida. Aunque la fianza sirva para garantizar el cumplimiento de una obligación de Derecho comunitario a cargo de quienes entregan la carne, se basa en una decisión autónoma °si bien permitida por el Derecho comunitario° del legislador nacional. El órgano jurisdiccional a quo plantea la cuestión de en qué medida se aplica el Derecho comunitario a dicha obligación. A este respecto debe señalarse que a relaciones jurídicas que nacen del Derecho nacional, procede aplicar, en principio, Derecho nacional. No obstante, cuando, en supuestos como el presente, la finalidad de la relación jurídica es determinante para su configuración, el Derecho comunitario puede desempeñar un papel, de esa manera, en la interpretación y aplicación del contrato de fianza. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar si ello es así.
24. Si el órgano jurisdiccional nacional llega a la conclusión de que debe acudirse al Derecho comunitario para interpretar la relación jurídica, habrá que aplicar °como han señalado acertadamente la Comisión y el organismo belga de intervención° la jurisprudencia del Tribunal de Justicia conforme a la cual no constituye una sanción desproporcionada la pérdida de la totalidad de la fianza en el supuesto de incumplimiento de una obligación principal. (9)
25. También hay que convenir con la Comisión en que, en el presente asunto, dos de las obligaciones establecidas por la normativa belga respecto a la compra de carne de porcino deben ser consideradas como obligaciones principales: en primer lugar, la obligación de entregar al BDBL uno de los tipos de mercancías mencionadas en el artículo 9 del Reglamento nº 2351/90 y, en segundo lugar, la obligación de que las mercancías entregadas procedan de las zonas afectadas.
26. En caso de incumplimiento de una obligación secundaria, sólo puede declararse la pérdida de una parte de la fianza, correspondiente a la magnitud de la irregularidad. A falta de criterios al respecto en los antecedentes de hecho, no pueden efectuarse consideraciones más precisas.
C. Conclusión
27. Por consiguiente, propongo responder a las cuestiones planteadas de la siguiente forma:
"1) El Derecho comunitario permite que el organismo belga de intervención, en aplicación, entre otros, del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, exija la constitución previa de una fianza, en el marco de las medidas adoptadas para combatir la peste porcina, especialmente respecto a la compra de carne de porcino por parte del organismo de intervención, conforme al Reglamento (CEE) nº 2351/90 de la Comisión, de 9 de agosto de 1990, en garantía del pago, con cargo a la Comunidad, del precio de compra de la carne de porcino procedente de la zona llamada 'de tampón' .
2) La cuestión de en qué medida están facultadas las autoridades nacionales para conservar total o parcialmente la fianza constituida debe responderse conforme al Derecho nacional. Si, conforme al Derecho nacional, procede aplicar el Derecho comunitario, deberá distinguirse entre incumplimientos de obligaciones principales y de accesorias. En el supuesto de incumplimiento de obligaciones principales, puede declararse la pérdida de la totalidad de la fianza. Como obligaciones principales pueden señalarse: en primer lugar, la obligación de entregar al BDBL uno de los tipos de mercancías mencionados en el artículo 9 del Reglamento nº 2351/90; en segundo lugar, el requisito de que las mercancías entregadas procedan de las zonas afectadas. En el caso de incumplimiento de obligaciones accesorias, sólo puede declararse la pérdida de una parte de la fianza, correspondiente a la magnitud de la irregularidad."
(*) Lengua original: alemán.
(1) - DO L 215, p. 9.
(2) - DO C 33 de 5.2.1993.
(3) - DO L 282, p. 1; EE 03/09, p. 86.
(4) - Sentencia de 13 de marzo de 1984, Prantl (16/83, Rec. p. 1299).
(5) - Sentencia de 9 de marzo de 1978, Simmenthal (106/77, Rec. p. 629).
(6) - DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220.
(7) - Sentencia de 6 de mayo de 1982, Baywa (asuntos acumulados 146/81, 192/81 y 193/81, Rec. p. 1503).
(8) - Sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión (C-8/88, Rec. p. I-2321).
(9) - Véanse al respecto las sentencias de 20 de febrero de 1979, Buitoni (122/78, Rec. p. 677), y de 2 de diciembre de 1982, RU-MI (272/81, Rec. p. 4167).
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