Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Con el presente recurso de casación, la Sra. Campogrande solicita al Tribunal de Justicia que case la sentencia pronunciada por el Tribunal de Primera Instancia el 19 de noviembre de 1992 en el asunto T-80/91 (1) y que estime la demanda por la que, esencialmente, pretendía obtener la anulación de la sanción de amonestación que le había sido impuesta, con arreglo al artículo 86 del Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, "Estatuto"), mediante decisión de la Comisión de 13 de febrero de 1991.
La sanción de que se trata le fue impuesta al término de un procedimiento disciplinario seguido contra la recurrente por su negativa a comunicar su dirección particular, negativa que la Comisión consideró contraria al artículo 55 del Estatuto y tanto más grave cuanto que no le permitía cumplir con su obligación de comunicar a las autoridades belgas las direcciones particulares de los funcionarios, obligación a la que se estima sujeta con arreglo al párrafo segundo del artículo 16 del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, "Protocolo") y al artículo 1 del Acuerdo entre las Instituciones de las Comunidades Europeas radicadas en Bélgica y el Gobierno belga en materia de información relativa a los funcionarios de dichas Instituciones, celebrado el 3 de abril de 1987 (en lo sucesivo, "Acuerdo").
2. Una breve síntesis del contexto normativo ayudará a comprender mejor los términos de la cuestión.
En primer lugar, recordaré que, según el apartado 1 del artículo 86 del Estatuto, los funcionarios están sujetos a sanciones disciplinarias en el supuesto de incumplimiento de alguna de las obligaciones impuestas por el propio Estatuto y que, a tenor del párrafo primero del artículo 55: "Los funcionarios en activo estarán a disposición de su institución en todo momento." La obligación del funcionario de estar a disposición de la Institución fuera de la jornada normal de trabajo, por lo tanto, incluso en su domicilio, está enunciada en el párrafo tercero del artículo 55, mediante la adopción de modalidades de aplicación.
La letra b) del artículo 12 del Protocolo dispone que, en el territorio de cada uno de los Estados miembros e independientemente de su nacionalidad, los funcionarios y otros agentes de las Comunidades, sus cónyuges y familiares que de ellos dependan no estarán sujetos a las disposiciones que limitan la inmigración ni a las formalidades de registro de extranjeros. Sin embargo, el párrafo segundo del artículo 16 establece que "periódicamente se comunicará a los Gobiernos de los Estados miembros el nombre, función y dirección de los funcionarios y otros agentes [...]". A ello se añade que, conforme al artículo 19: "A los efectos de aplicación del presente Protocolo, las Instituciones de las Comunidades cooperarán con las autoridades responsables de los Estados miembros interesados."
Finalmente, en lo que a este asunto se refiere, cabe recordar el artículo 1 del Acuerdo, según el cual, las Instituciones notificarán al ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement, dos veces al año, algunos datos sobre sus funcionarios, en particular los relativos al estado civil y al lugar de residencia. El artículo 4 de dicho Acuerdo establece que los municipios afectados serán informados acerca del establecimiento de los funcionarios de las Instituciones en sus respectivos términos municipales.
El Acuerdo y las obligaciones derivadas del mismo fueron objeto de publicación, distribuida a todo el personal, en las Informations administratives nº 1/87, de 9 de abril de 1987; nº 4/88, de 10 de febrero de 1988, y nº 22 bis, de 13 de julio de 1988. A raíz de la celebración del Acuerdo, el 9 de diciembre de 1987 el Director General de Personal y de Administración de la Comisión pidió a los funcionarios de esta Institución radicados en Bélgica que rellenasen un cuestionario destinado a actualizar sus datos personales, para que éstos pudiesen ser transmitidos a las autoridades belgas, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 16 del Protocolo y con el artículo 1 del Acuerdo. La recurrente se negó a rellenar dicho cuestionario.
3. Volvamos a los hechos que dieron origen al presente asunto. La Sra. Campogrande, tras comprobar -como consecuencia de una condena en rebeldía en un proceso civil- que su nombre y el de su esposo figuraban en el Registro del municipio de Ixelles en una dirección que ya no era la suya desde 1981, pues la Comisión había comunicado precedentemente su dirección a las autoridades belgas, las cuales, a su vez, conforme al artículo 4 del Acuerdo, la habían transmitido al municipio, presentó una reclamación con arreglo al artículo 90 del Estatuto en la que impugnaba el derecho de la Comisión a transmitir dichos datos a las autoridades belgas y solicitaba que se denunciara el Acuerdo.
La Comisión, que al tramitar la reclamación pudo comprobar que desde 1979 la Sra. Campogrande no había comunicado a la administración ningún cambio de dirección, mediante decisión de 11 de abril de 1990 desestimó expresamente la reclamación debido a que el Acuerdo se circunscribía a establecer un sistema de comunicación, a las autoridades belgas, de los datos contemplados en el artículo 16 del Protocolo y tenía por finalidad facilitar la aplicación de este último. En la misma ocasión, se recordaba a la interesada las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 55 del Estatuto, especialmente la de comunicar a la administración su dirección privada. La recurrente no interpuso recurso contra la denegación expresa de su reclamación.
Pese a los sucesivos y repetidos requerimientos del Director de Personal, la Sra. Campogrande continuó negándose a facilitar su dirección privada, lo que dio lugar a que se le incoara un procedimiento disciplinario, cuyo resultado fue la imposición, como antes se ha dicho, de la sanción de amonestación.
4. La sanción de que se trata fue objeto de una reclamación con arreglo al artículo 90 del Estatuto y, posteriormente, de un recurso. El Tribunal de Primera Instancia, ante el que la recurrente sostuvo que la sanción impuesta se basaba en un error de hecho, carecía de fundamento legal y era contraria al Protocolo, desestimó el recurso mediante sentencia de 19 de noviembre de 1992; precisamente contra esta sentencia va dirigido el recurso de casación sobre el que el Tribunal de Justicia debe pronunciarse.
El recurso de casación se refiere a dos puntos de la sentencia: aquél en el que el Tribunal de Primera Instancia ha considerado que la sanción de que se trata tiene suficiente fundamento legal en el artículo 55 del Estatuto (apartados 23 a 26) y aquél en el que ha excluido la incompatibilidad del Acuerdo con el Protocolo (apartados 39 a 43).
5. Por lo que respecta al fundamento legal de la sanción disciplinaria, la demandante sostuvo ante el Tribunal de Primera Instancia que el artículo 55 del Estatuto no impone a los funcionarios la obligación de comunicar su dirección privada a la administración y que, por consiguiente, debía excluirse su aplicación porque no habían sido adoptadas las correspondientes modalidades de aplicación, tal como se prevé en el párrafo tercero de dicho artículo.
Frente a esta alegación, el Tribunal de Primera Instancia recordó en primer lugar que el artículo 55, que dispone que los funcionarios estarán a disposición de su Institución en todo momento, impone a los mismos una obligación suficientemente precisa, no supeditada a la adopción de ninguna medida de aplicación (apartado 25); por lo tanto, declaró que "contrariamente a lo que mantiene la demandante, la comunicación de 9 de diciembre de 1987, dirigida por la Comisión a los funcionarios, agentes temporales y agentes auxiliares en servicio en Bélgica, encuentra un fundamento legal suficiente en el párrafo primero del artículo 55 del Estatuto, cuya aplicación efectiva supone que la autoridad administrativa disponga de la información que le permita en todo momento ponerse en contacto con sus funcionarios y agentes en sus respectivas direcciones particulares" (apartado 26).
Contra esta afirmación van dirigidas esencialmente las críticas de la Sra. Campogrande, en el marco del recurso de casación, la cual censura al Tribunal de Primera Instancia haber ampliado indebidamente los requisitos a los que el artículo 86 del Estatuto subordina la imposición de una sanción disciplinaria, al estimar que la comunicación de 1987 se fundaba en el artículo 55 del Estatuto.
6. Diré de entrada que, en mi opinión, dicha tesis carece de todo fundamento. En efecto, es evidente que la mencionada afirmación del Tribunal de Primera Instancia no puede ser comprendida en el sentido de que la falta de comunicación de la dirección constituya una "violación" de la comunicación de 9 de diciembre de 1987 y, por tanto, del artículo 55 del Estatuto, sino en el sentido de que la información requerida a los funcionarios mediante la mencionada comunicación (en todo caso) debe facilitarse a la administración en virtud del artículo 55.
Dicha interpretación queda confirmada por el hecho de que el Tribunal de Primera Instancia, al afirmar que el artículo 55 constituye una base legal suficiente a efectos de la imposición de una sanción disciplinaria, ha considerado que "tanto el conjunto de principios que informan las relaciones entre empresarios y trabajadores como el sencillo sentido común exigen que el empresario conozca la dirección del trabajador por cuenta ajena", con la consecuencia de que, "al negarse a comunicar su dirección particular, la demandante se ha situado de hecho en la imposibilidad de estar en todo momento a disposición de la Institución y que tal conducta constituye un incumplimiento por su parte de las obligaciones del Estatuto que se discuten" (apartado 26).
En definitiva, resulta de cuanto precede que el Tribunal de Primera Instancia ha demostrado ampliamente que la negativa a comunicar la dirección privada constituye un incumplimiento de la obligación del artículo 55 del Estatuto y que dicho incumplimiento es razón suficiente, con arreglo al artículo 86 del Estatuto, para la imposición de una sanción disciplinaria. En consecuencia, el motivo alegado es infundado, porque en el caso de autos la interpretación dada por el Tribunal de Justicia no adolece de ningún error de derecho.
7. Respecto al motivo que se refiere a una presunta incompatibilidad entre el Acuerdo y el Protocolo, la demandante alegó ante el Tribunal de Primera Instancia una contradicción entre los dos "actos" respecto a los datos que la Comisión debe transmitir a los Estados miembros y los destinatarios finales de esos datos, así como una violación del Protocolo como consecuencia de la interpretación ilegal del Acuerdo efectuada por las autoridades belgas.
Respecto a dichas críticas, el Tribunal de Primera Instancia ha destacado que: a) el Protocolo (párrafo segundo del artículo 16) y el Acuerdo (artículo 1) prevén la comunicación de la dirección particular de los funcionarios (apartado 41); b) el Protocolo no tiene por objeto ni por efecto privar a los Estados miembros de la posibilidad de poder conocer en todo momento los movimientos de población que afecten a su territorio, con la consecuencia de que no puede considerarse que el Acuerdo es incompatible con el Protocolo por el hecho de prever que los ministros competentes transmitan a los municipios interesados las informaciones de que se trata (apartado 42); c) no incumbe al Tribunal de Primera Instancia apreciar la validez de la interpretación que las autoridades belgas hayan hecho del Acuerdo, sino tan sólo comprobar que la sanción disciplinaria impuesta a la demandante tiene un fundamento legal en el Estatuto, más concretamente en el artículo 55, y que, al exigir la comunicación de la dirección particular, la Institución demandada no había infringido el Estatuto ni el Protocolo (apartado 43).
8. Antes de examinar las críticas de la Sra. Campogrande contra esta argumentación, es necesario recordar que el propio Tribunal de Primera Instancia ya había puesto de relieve que "la negativa a comunicar la dirección particular a la Institución de la que se depende constituye un incumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 55 del Estatuto, las cuales se refieren exclusivamente al funcionamiento interno de la Comisión y no a los problemas relativos a la comunicación por la Comisión de las direcciones de sus funcionarios y agentes a las autoridades nacionales de los Estados miembros interesados [...], incluso si se considera fundado, el presente motivo no constituye por sí solo suficiente fundamento para proceder a la anulación de la sanción disciplinaria impuesta" (apartado 39).
El Tribunal de Primera Instancia, no obstante, consideró oportuno examinar las alegaciones expuestas en apoyo de este motivo, dado que la motivación de la decisión impugnada se basa, al menos en parte, en la aplicación del Acuerdo a la situación de la demandante y teniendo en cuenta, además, que esta última se había declarado dispuesta a comunicar su dirección particular a la administración, pero siempre que ésta le garantizase que dicha información no sería transmitida a las Oficinas de Empadronamiento del Reino de Bélgica. En la motivación de la decisión relativa a la sanción disciplinaria, la Comisión afirmó no poder dar tal garantía, que sería contraria tanto al artículo 16 del Protocolo como al artículo 1 del Acuerdo. La Comisión añadió que, en todo caso, a la demandante le quedaba la posibilidad, si consideraba que tenía derecho, de seguir el procedimiento previsto en el artículo 23 del Estatuto. (2)
9. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, cabe preguntarse si no es innecesario, al menos por razones de economía procesal, examinar el motivo basado en la pretendida incompatibilidad entre el Acuerdo y el Protocolo.
Considero al respecto que el posible fundamento de este motivo no puede ser considerado irrelevante en lo que atañe a la anulación de la sanción de amonestación; en efecto, observo que la comprobada violación del artículo 55 del Estatuto y, en consecuencia, la sanción disciplinaria controvertida no pueden disociarse del hecho de que la Comisión ha sostenido que no podía garantizar que los datos personales de que se trata no serían transmitidos a las autoridades belgas. En otras palabras, si se considera que la recurrente se negó a comunicar su dirección particular a causa de los efectos y de las consecuencias de dicha comunicación, la posible ilegalidad del Acuerdo implicaría -en mi opinión- que la comprobada violación del artículo 55 del Estatuto debería ser considerada como una mera consecuencia de la pretensión (ilegal) de la Comisión de comunicar la dirección a las autoridades belgas.
10. Dicho esto, destaco que en el marco del recurso de casación la Sra. Campogrande ha reconocido que el Acuerdo stricto sensu no contiene disposición alguna que sea contraria al Protocolo. Sin embargo, alega que la Comisión interpretó y aplicó el Acuerdo en un sentido incompatible con el artículo 12 del Protocolo, como lo confirma el hecho de que la propia Institución había afirmado que, con arreglo al Acuerdo, los funcionarios y agentes "de ahora en adelante serán objeto de una mención en las Oficinas de Empadronamiento de los municipios donde residen" (comunicación de 9 de diciembre de 1987), que dicha mención equivale a la inscripción en dichas Oficinas (escrito de la Comisión a la recurrente, de 22 de mayo de 1990) y que "la mención efectuada en dichos municipios [...] produce los mismos efectos que una inscripción en las Oficinas de Empadronamiento" (escrito de contestación de la Comisión ante el Tribunal de Primera Instancia).
Por lo tanto, la recurrente critica al Tribunal de Primera Instancia haber omitido controlar la legalidad de la decisión impugnada en la medida en que se limitó a una interpretación puramente literal del Acuerdo, pese a la interpretación dada por la Comisión. Según la recurrente, el Tribunal de Primera Instancia estaba obligado a examinar la validez de la interpretación de las cláusulas del Acuerdo dada por las autoridades belgas, puesto que se trataba, esencialmente, de la interpretación dada o, en todo caso, compartida por la Comisión.
11. Esta última, aun sosteniendo que la controvertida interpretación del Acuerdo es plenamente conforme al artículo 12 del Protocolo, ha precisado que las disposiciones, según las cuales se hará mención de dichos datos en las Oficinas de Empadronamiento y que dicha mención equivaldrá a una inscripción, fueron adoptadas por las autoridades belgas y no por la demandada, que, evidentemente, carecía de competencia para adoptar dichas disposiciones. En efecto, la Comisión simplemente se limitó a recordar el contenido de las circulares belgas en la materia y no a proporcionar o, en todo caso, a aprobar tal interpretación del Acuerdo.
12. Ahora bien, dado que la letra b) del artículo 12 del Protocolo prohíbe cualquier medida que tenga por efecto obligar a los funcionarios a solicitar su inscripción en las Oficinas de Empadronamiento, ante todo destaco que éste no es el caso en el presente asunto, puesto que el Acuerdo se limita únicamente a establecer la transmisión de las direcciones a los municipios interesados.
Tampoco considero, a diferencia de la recurrente, que de la afirmación del Tribunal de Justicia, según la cual de la norma de que se trata se desprende que "los funcionarios y agentes de la Comunidad están exentos de toda obligación de inscripción en las oficinas de empadronamiento en los Estados miembros en que las Instituciones de la Comunidad tienen sus lugares de trabajo", (3) pueda deducirse que dicha disposición no sólo exime a los funcionarios de la solicitud de su inscripción en las Oficinas de Empadronamiento, sino que prohíbe cualquier mención en dichas Oficinas. Por otra parte, el propio Tribunal de Justicia ha afirmado en la misma sentencia que, precisamente a través de este cauce, previsto por el artículo 16 del Protocolo, las "autoridades de los Estados miembros en que radican los lugares de trabajo de las Instituciones tienen conocimiento de las direcciones de los funcionarios y agentes", (4) lo que hace suponer más bien que los funcionarios únicamente están dispensados de la obligación de solicitar la inscripción en dichas Oficinas de Empadronamiento.
13. En cambio, otro problema distinto es el que se plantea por el hecho de que, según las autoridades belgas, la comunicación de las direcciones y la consiguiente mención en las Oficinas de Empadronamiento equivalen a la inscripción en las mismas. En efecto, no me parece que, en este asunto, corresponda al Tribunal de Justicia abordar dicho problema, o sea, pronunciarse sobre la interpretación del Acuerdo dada por las autoridades belgas, pues es irrelevante a efectos del asunto que nos ocupa.
Por otra parte, no me parece pertinente la tesis de la recurrente, según la cual la apreciación del Tribunal de Primera Instancia es errónea en este aspecto, dado que habría considerado equivocadamente que no podía examinar la validez del Acuerdo respecto a la interpretación dada por las autoridades belgas, puesto que la misma interpretación había sido aprobada y adoptada como propia por la Comisión.
En efecto, basta destacar a este respecto que la verificación de si la interpretación del Acuerdo controvertida por la recurrente debe atribuirse a las autoridades belgas y/o a la Comisión depende de la apreciación de los hechos tal como la ha efectuado el Tribunal de Primera Instancia, que, evidentemente, ha llegado a la conclusión de que se trata de una interpretación imputable únicamente a las autoridades belgas. De lo que se sigue que, en este aspecto particular, procede declarar la inadmisibilidad del segundo motivo en cuanto implica una afirmación que no puede examinarse nuevamente en el marco del recurso de casación.
14. Teniendo en cuenta las consideraciones que preceden, propongo, pues, al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación de la Sra. Campogrande.
En cuanto a las costas, sugiero que se condene a la recurrente al pago de todas las costas, incluso al pago de los gastos en que ha incurrido la parte demandada en el recurso de casación.
(*) Lengua original: italiano.
(1) - Campogrande/Comisión, Rec. p. II-2459.
(2) - Dicha norma establece que siempre que se pongan en cuestión los privilegios e inmunidades de que gozan los funcionarios, el funcionario interesado deberá comunicarlo inmediatamente a la Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos.
(3) - Sentencia de 18 de marzo de 1986, Comisión/Bélgica (85/85, Rec. p. 1149), apartado 21.
(4) - Ibidem.
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