Schlußanträge des Generalanwalts
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1 Mit der vorliegenden Klage beantragt die Kommission die Feststellung, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 19 der Richtlinie 78/686/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 für die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise des Zahnarztes und für Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts und des Rechts auf freien Dienstleistungsverkehr(1) (im folgenden: Anerkennungsrichtlinie) und aus Artikel 1 der Richtlinie 78/687/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Tätigkeiten des Zahnarztes(2) (im folgenden: Koordinierungsrichtlinie) verstossen hat, daß sie durch das Gesetz Nr. 471 vom 31. Oktober 1988 (im folgenden: das Gesetz von 1988) die in Artikel 19 der Anerkennungsrichtlinie festgesetzte Frist in bezug auf die Diplome der Medizin und der Chirurgie auf das Studienjahr 1984/85 ausgedehnt hat.
2 Die Koordinierungsrichtlinie legt die Ausbildungsvoraussetzungen fest, von denen die Mitgliedstaaten den Zugang zu den Tätigkeiten des Zahnarztes abhängig machen müssen. Sie stellt eine Vorbedingung für die Anerkennung der Diplome dar und verfügt Mindestnormen, die ein hohes Qualitätsniveau der medizinischen Behandlung garantieren. Die aufgestellten Kriterien beziehen sich auf die Qualität der Ausbildung(3) und auf die Gesamtdauer der Ausbildung(4).
3 Die Anerkennungsrichtlinie, insbesondere deren Artikel 2, stellt den Grundsatz auf, daß sich alle Mitgliedstaaten verpflichten, den Befähigungsnachweisen, die die anderen Mitgliedstaaten ausstellen(5), in ihrem Gebiet die gleiche Wirkung wie den von ihnen ausgestellten Befähigungsnachweisen zu verleihen.
4 Artikel 19 dieser Richtlinie, der im Mittelpunkt des vorliegenden Verfahrens steht, lautet:
"Von dem Zeitpunkt an, zu dem Italien die Maßnahmen trifft, um dieser Richtlinie nachzukommen, erkennen die Mitgliedstaaten zum Zwecke der Ausübung der in Artikel 1 dieser Richtlinie genannten Tätigkeiten die Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise der Ärzte an, die in Italien Personen ausgestellt wurden, die ihre Universitätsausbildung spätestens achtzehn Monate nach Bekanntgabe dieser Richtlinie begonnen haben, sofern ihnen eine Bescheinigung der zuständigen italienischen Behörden darüber beigefügt ist, daß sich die betreffenden Personen während der letzten fünf Jahre vor Ausstellung der Bescheinigung mindestens drei Jahre lang ununterbrochen in Italien tatsächlich und rechtmässig sowie hauptsächlich den unter Artikel 5 der Richtlinie 78/687/EWG fallenden Tätigkeiten gewidmet haben und daß sie berechtigt sind, diese Tätigkeiten unter denselben Bedingungen auszuüben wie die Inhaber der Diplome, Prüfungszeugnisse oder sonstigen Befähigungsnachweise nach Artikel 3 Buchstabe f).
Von dem in Absatz 1 genannten Erfordernis einer dreijährigen Tätigkeit befreit sind Personen, die ein mindestens dreijähriges erfolgreiches Studium absolviert haben, über dessen Gleichwertigkeit mit der in Artikel 1 der Richtlinie 78/687/EWG genannten Ausbildung eine Bescheinigung der zuständigen Stellen vorliegt."
5 1985 setzte die Italienische Republik diese Richtlinien dadurch in nationales Recht um, daß sie den Beruf des Zahnarztes schuf(6) und dessen Ausübung auf Inhaber eines Doktordiploms der Zahnmedizin und der Zahnprothetik sowie auf Inhaber eines Diploms der Medizin und der Chirurgie beschränkte, die über ein Diplom der Spezialisierung auf dem Gebiet der Zahnmedizin verfügen.(7)
6 Durch das Gesetz von 1988, das einen einzigen Artikel enthält, wurde der Zugang zum Beruf des Zahnarztes durch Eintragung in das Zahnärzteregister den Inhabern eines Diploms der Medizin gewährt, die in den Studienjahren 1980 bis 1985 als Studenten der Medizin immatrikuliert waren:
"1) Die Inhaber von Diplomen der Medizin und der Chirurgie, die in den Studienjahren 1980/81, 1981/82, 1982/83, 1983/84 und 1984/85 als Studenten der Medizin und der Chirurgie immatrikuliert waren und zur Ausübung ihres Berufes berechtigt sind, können für die Eintragung in das Zahnärzteregister zum Zweck der Ausübung der Tätigkeit gemäß Artikel 2 des Gesetzes Nr. 409 vom 24. Juli 1985 optieren.
2) Von diesem Recht muß bis zum 31. Dezember 1991 Gebrauch gemacht werden."(8)
7 Genau diese Bestimmung hält die Kommission für unvereinbar mit Artikel 19 der Anerkennungsrichtlinie und Artikel 1 der Koordinierungsrichtlinie.
8 Nachdem die Italienische Republik weder das Aufforderungsschreiben(9) noch die mit Gründen versehene Stellungnahme(10) der Kommission beantwortete, hat diese mit Klageschrift, die am 9. Februar 1993 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß die Italienische Republik durch das Gesetz von 1988 gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 19 der Anerkennungsrichtlinie und aus Artikel 1 der Koordinierungsrichtlinie verstossen hat.
9 Nach Ansicht der Kommission macht Artikel 1 der Koordinierungsrichtlinie den Zugang zum Beruf vom Besitz eines Diploms abhängig, das genau festgelegten Anforderungen an die Ausbildung entspricht. Artikel 19 der Anerkennungsrichtlinie führe eine besondere Ausnahmeregelung für Italien ein. Durch das Gesetz von 1988 sei der Zugang zum Beruf des Zahnarztes über die in der Richtlinie vorgesehenen Fälle hinaus auf Personen erweitert worden, die nicht über Diplome verfügten, die den gemeinschaftlichen Mindestanforderungen entsprächen, indem die Frist für die bestimmten Ärzten gebotene Möglichkeit, von dieser Ausnahmeregelung Gebrauch zu machen, über den in der Gemeinschaftsregelung festgesetzten Zeitpunkt hinaus verlängert worden sei; die Italienische Republik habe auf diese Weise gegen ihre Verpflichtungen aus den genannten Artikeln 19 und 1 verstossen.
10 Die Italienische Republik bestreitet die ihr zur Last gelegte Vertragsverletzung und macht geltend, daß die Anerkennungs- und die Koordinierungsrichtlinie (im folgenden: Richtlinien von 1978 oder Regelung von 1978) es nicht untersagten, die betreffenden Übergangsmaßnahmen einseitig zu verlängern.
11 In Artikel 2 der Anerkennungsrichtlinie wird der allgemeine Grundsatz aufgestellt, daß vom Inkrafttreten der neuen Regelung an jeder Gemeinschaftsbürger, der Inhaber eines in einem der Mitgliedstaaten erworbenen Diploms oder gleichwertigen Befähigungsnachweises ist(11), seine Tätigkeit als Zahnarzt in den anderen Mitgliedstaaten frei ausüben kann(12), soweit seine gleichwertigen Diplome oder Befähigungsnachweise den Mindestausbildungsanforderungen des Artikels 1 der Koordinierungsrichtlinie entsprechen(13).
12 Mit Hilfe der Richtlinien von 1978 wollte der Gemeinschaftsgesetzgeber die Besonderheit der Tätigkeit des Zahnarztes im Vergleich zu derjenigen des Arztes festschreiben.(14) Eine genaue Definition hiervon wird in Artikel 5 der Koordinierungsrichtlinie gegeben.(15)
13 Vor 1978 war in Italien der Beruf des Zahnarztes nicht geregelt, und einfache Ärzte konnten diese Tätigkeit ausüben. Die neuen Gemeinschaftsbestimmungen führten zu der Notwendigkeit, in diesem Mitgliedstaat eine neue Ausbildung und einen neuen Beruf zu schaffen.(16) Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat diese Situation dadurch besonders berücksichtigt(17), daß er eine Sonderregelung zugunsten Italiens einführte.
14 Während die Regelung von 1978 in der gesamten Gemeinschaft am 28. Januar 1980 in Kraft trat, wurde sie in Italien daher erst am 28. Juli 1984(18) anwendbar, also sechs Jahre nach ihrer Bekanntgabe. Zudem wurden den italienischen "alten Zahnärzten" günstigere Rechte zugebilligt als den alten Zahnärzten, die Staatsangehörige der anderen Mitgliedstaaten sind.
15 Die Beibehaltung des Rechts auf Ausübung des neu geregelten Berufes für die alten Zahnärzte, die über Zahnarztdiplome verfügen, die den Anforderungen der Koordinierungsrichtlinie nicht entsprechen, ist in Artikel 7 der Anerkennungsrichtlinie vorgesehen. Die Voraussetzungen dafür, in den Genuß dieser Regelung zu kommen, sind folgende:
a) nur die Zahnarztdiplome, die vor dem 28. Januar 1980 erworben wurden, verleihen das Recht auf freien Zugang zu einem Beruf und zur Ausübung dieses Berufes,
b) die Inhaber dieser Diplome müssen die Ausübung der betreffenden Tätigkeit durch Vorlage einer Bescheinigung darüber nachweisen, daß sie sich während der letzten fünf Jahre von Ausstellung der Bescheinigung an mindestens drei Jahre lang ununterbrochen tatsächlich und rechtmässig den betreffenden Tätigkeiten gewidmet haben.
16 Die Anerkennungsrichtlinie verlangt somit die Beachtung zweier Voraussetzungen, die kumulativ vorliegen müssen: Besitz von Diplomen, die vor dem Inkrafttreten der Regelung von 1978 erworben wurden, und Nachweis einer besonderen Ausübung der in Rede stehenden Tätigkeit.
17 Für Italien führt der Gemeinschaftsgesetzgeber eine noch günstigere Regelung ein. Diese in Artikel 19 der Anerkennungsrichtlinie enthaltene Ausnahmeregelung ermöglicht Inhabern eines Diploms der Medizin, die ihr Diplom nach dem Inkrafttreten dieser Regelung in Italien erworben haben, den Zugang zum Beruf des Zahnarztes unter den gleichen Voraussetzungen wie den Inhabern von Zahnarztdiplomen, die den Gemeinschaftsanforderungen entsprechen. Jedoch müssen für die Vergünstigungen aufgrund dieser Regelung drei Voraussetzungen kumulativ erfuellt sein:
1) Die Italienische Republik muß der Anerkennungsrichtlinie nachkommen (insbesondere durch Schaffung besonderer Zahnarztdiplome, die den Anforderungen der durch die Richtlinien eingeführten Regelung entsprechen; durch Anerkennung der Zahnarztdiplome, die in den anderen Mitgliedstaaten gemäß den von den beiden Richtlinien aufgestellten Voraussetzungen ausgestellt worden sind);
2) der Antragsteller muß Inhaber eines Diploms der Medizin sein, das Studenten ausgestellt worden ist, die ihr Hochschulstudium vor dem 28. Januar 1980 begonnen hatten;
3) er muß auch eine Bescheinigung der zuständigen nationalen Behörden vorlegen, die folgendes bestätigt:
a) daß er sich während der letzten fünf Jahre vor Ausstellung der Bescheinigung mindestens drei Jahre lang ununterbrochen in Italien tatsächlich und rechtmässig sowie hauptsächlich der Tätigkeit eines Zahnarztes gewidmet hat, und
b) daß er berechtigt ist, diese Tätigkeit unter denselben Bedingungen auszuüben wie die Inhaber der Diplome im Sinne von Artikel 3 der Anerkennungsrichtlinie (also wie die Inhaber eines Diploms, das in der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Anerkennungsrichtlinie aufgestellten erschöpfenden Liste aufgeführt ist).
18 Das Gesetz von 1988 erweitert die Möglichkeit, in den Genuß einer Ausnahmeregelung zu kommen, auf Kategorien von Ärzten, die in Artikel 19 der Anerkennungsrichtlinie nicht aufgeführt sind, und verstösst damit offensichtlich gegen die zweite Voraussetzung des Artikels 19 der Anerkennungsrichtlinie. Es ermöglicht so die Fortdauer der Ausnahmeregelung über den durch die Gemeinschaftsbestimmung festgesetzten Endzeitpunkt hinaus. Im übrigen verlangt das Gesetz von 1988 nicht die nach Artikel 19 der Anerkennungsrichtlinie vorgeschriebene Bescheinigung. Hierdurch eröffnet die Italienische Republik Personen, die vom persönlichen Anwendungsbereich der Richtlinie ausgeschlossen sind, ein Recht auf Ausübung des Zahnarztberufes.
19 Der Grundsatz, daß jede Ausnahme von grundlegenden Rechtsvorschriften der Gemeinschaft eng auszulegen und strikt anzuwenden ist, ist von Ihrer Rechtsprechung in sehr unterschiedlichen Tätigkeitsbereichen festgelegt worden.(19) Sie haben insbesondere auf dem Gebiet der Freizuegigkeit der Personen(20) ständig so entschieden. So haben Sie in einem Urteil vom 15. März 1988 (Kommission/Griechenland)(21) entschieden, daß die Niederlassungsfreiheit ein Grundprinzip darstellt und daß daher jede Ausnahme von diesem Grundprinzip eng auszulegen und strikt anzuwenden ist.
20 Dies hat insbesondere auf dem Gebiet der Harmonisierung zu gelten.
21 Daher hat die Italienische Republik vorsätzlich einseitig gegen die Verpflichtungen aus den Richtlinien von 1978 verstossen, indem sie die in Artikel 19 der Anerkennungsrichtlinie vorgesehenen Voraussetzungen nicht strikt beachtet hat.
22 Entgegen dem Standpunkt, den der Vertreter der italienischen Regierung in der mündlichen Verhandlung vertreten hat, bezwecken die Richtlinien von 1978 sehr wohl die Harmonisierung der Ausbildungsvoraussetzungen für den Beruf des Zahnarztes im Hinblick auf die Ausübung dieses Berufes im Gebiet eines jeden Mitgliedstaats.(22) Dies ergibt sich aus ihren Begründungserwägungen, insbesondere aus der vierten Begründungserwägung der Anerkennungsrichtlinie(23) sowie der dritten(24), der vierten(25), der fünften(26)und der sechsten(27) Begründungserwägung der Koordinierungsrichtlinie.
23 Die Berufung der Italienischen Republik auf Artikel 1 Absatz 4 der Koordinierungsrichtlinie und das Urteil Tawil-Albertini(28) überzeugt mich nicht. In dieser Rechtssache ging es um einen französischen Staatsbürger, der Inhaber eines im Libanon ausgestellten Zahnarztdiploms war, das in Belgien anerkannt worden war. Sie haben entschieden, daß die Anerkennung eines in einem Drittstaat ausgestellten Befähigungsnachweises durch einen Mitgliedstaat nicht die übrigen Mitgliedstaaten bindet.(29) Das Gesetz von 1988 betrifft einen ganz anderen Fall und behandelt die Beziehungen zwischen einem Mitgliedstaat und den Inhabern eines von diesem Mitgliedstaat ausgestellten Diploms.
24 Bevor ich zu meinem Antrag komme, möchte ich hervorheben, daß das Gesetz von 1988 der Ratio legis der Harmonisierungsrichtlinien von 1978 zuwiderläuft. Die Italienische Republik untergräbt den durch dieses System eingeführten Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens und der automatischen gegenseitigen Anerkennung der Diplome, der vom Inkrafttreten der Richtlinien von 1978 an gilt(30), dadurch, daß die Harmonisierung der Anforderungen an die Ausbildung zum Zahnarzt innerhalb der Gemeinschaft in Frage gestellt wird. Ausserdem müssen die Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten, die sich in Italien aufhalten, darauf vertrauen dürfen, daß nach dem Inkrafttreten der Gemeinschaftsregelung die in Italien niedergelassenen Zahnärzte, die ihr Diplom in diesem Mitgliedstaat erworben haben, die Mindestgarantien des Gemeinschaftsrechts für die Ausübung dieses Berufes bieten. Die Anwendung des Gesetzes von 1988 erlaubt aber Berufstätigen, die nicht über ein Diplom verfügen, das eine Mindestfachausbildung bescheinigt, den Zugang zur Ausübung des Berufs des Zahnarztes unter den gleichen Voraussetzungen wie den Inhabern eines Diploms nach Artikel 2 des Gesetzes von 1985 (Diplom, das den Gemeinschaftsanforderungen entspricht). Hierdurch schafft es eine Unsicherheit, die allen Patienten aus der Gemeinschaft schadet.
25 Daher schlage ich vor, die Vertragsverletzung festzustellen und wie folgt zu entscheiden:
- Die Italienische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 19 der Richtlinie 78/686/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 für die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise des Zahnarztes und für Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts und des Rechts auf freien Dienstleistungsverkehr, aus Artikel 1 der Richtlinie 78/687/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Tätigkeiten des Zahnarztes und aus Artikel 189 EWG-Vertrag verstossen, daß sie durch das Gesetz Nr. 471 vom 31. Oktober 1988 die in Artikel 19 der Richtlinie 78/686/EWG festgesetzte Frist in bezug auf die Diplome der Medizin und der Chirurgie auf das Studienjahr 1984/85 ausgedehnt hat;
- der Italienischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(1) - ABl. L 233, S. 1.
(2) - Ebenda, S. 10.
(3) - Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben a, b, c, d und e der genannten Richtlinie.
(4) - A. a O., Absatz 2, nämlich fünf Jahre theoretischen und praktischen Unterrichts.
(5) - Artikel 3 enthält eine erschöpfende Liste dieser automatisch anerkannten nationalen Befähigungsnachweise.
(6) - Gesetz Nr. 409 vom 24. Juli 1985 (im folgenden: das Gesetz von 1985), Artikel 1 und 2.
(7) - Ebenda, Artikel 1.
(8) - GURI Nr. 262 vom 8. November 1988.
(9) - Schreiben vom 19. Oktober 1990.
(10) - Vom 28. November 1991.
(11) - Artikel 3 der Richtlinie.
(12) - Artikel 1 der Anerkennungsrichtlinie und Artikel 5 der Koordinierungsrichtlinie.
(13) - Artikel 13 legt die qualitativen und quantitativen Kriterien fest.
(14) - Siehe insbesondere die vierte und die siebte Begründungserwägung der Koordinierungsrichtlinie.
(15) - Dies ist bei der Tätigkeit eines Arztes in den Richtlinien 75/362/EWG und 75/363/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 (ABl. L 167, S. 1 und 14) nicht der Fall.
(16) - Dreizehnte Begründungserwägung der Anerkennungsrichtlinie und siebte Begründungserwägung der Koordinierungsrichtlinie.
(17) - Siebte Begründungserwägung der Koordinierungsrichtlinie, dreizehnte, vierzehnte und fünfzehnte Begründungserwägung der Anerkennungsrichtlinie.
(18) - Artikel 24 der Anerkennungsrichtlinie und Artikel 8 der Koordinierungsrichtlinie. Die Richtlinien wurden allen Mitgliedstaaten am 28. Juli 1978 bekanntgegeben (Nr. 1 der Klageschrift der Kommission).
(19) - Siehe insbesondere die einschlägigen Urteile, die die Kommission in ihrer Erwiderung unter Nr. 5 Absatz 2 zitiert.
(20) - Urteile vom 26. Februar 1975 in der Rechtssache 67/74 (Bonsignore, Slg. 1975, 297, Randnr. 6 Satz 3), vom 23. März 1983 in der Rechtssache 77/82 (Peskeloglou, Slg. 1983, 1085, Randnrn. 12 und 13) und vom 14. Dezember 1989 in der Rechtssache C-3/87 (Agegate, Slg. 1989, 4459, Randnrn. 39 bis 41).
(21) - Rechtssache 147/86, Slg. 1988, 1637, Randnrn. 7 bis 9.
(22) - Siehe in diesem Sinn Cassan, M.: L'Europe communautaire de la santé, Coopération et développement, Édition Economica, 1989, S. 91, erster und dritter Absatz, und S. 92, erster Absatz; Pertek, J.: "Professions médicales et paramédicales - Libre circulation - Reconnaissance des diplômes", Juris-Classeurs Europe, Éditions Techniques, 1994, insbesondere Nrn. 40 bis 68.
(23) - "Ziel dieser Richtlinie ist die Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise des Zahnarztes, die den Zugang zur zahnärztlichen Tätigkeit eröffnen, sowie der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise des Fachzahnarztes."
(24) - "Aus Gründen der öffentlichen Gesundheit empfiehlt es sich, innerhalb der Gemeinschaft nach einer gemeinsamen Definition des Tätigkeitsbereichs der betreffenden Berufsangehörigen zu streben."
(25) - "Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, daß die Ausbildung des Zahnarztes diesem vom Beginn der Anwendung dieser Richtlinie an die erforderlichen Fähigkeiten zur Ausübung aller Tätigkeiten der Verhütung, Diagnose und Behandlung von Anomalien und Krankheiten von Zähnen, Mund und Kiefer sowie der dazugehörigen Gewebe vermittelt."
(26) - "Die mit dieser Richtlinie angestrebte Koordinierung der Bedingungen für die Berufsausübung ..."
(27) - "Die mit dieser Richtlinie angestrebte Koordinierung bezieht sich auf die Berufsausbildung der Zahnärzte ..."
(28) - Urteil vom 9. Februar 1994 in der Rechtssache C-154/93 (Slg. 1994, I-451, Randnrn. 11 und 12).
(29) - Ebenda, Randnr. 13.
(30) - Urteil Tawil-Albertini, a. a. O., Randnr. 11.
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