Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
A ° Indledning
1. Cour d' appel de Bruxelles har forelagt Domstolen tre spoergsmaal vedroerende statsstoette, der som bekendt er reguleret i traktatens artikel 92 ff. Spoergsmaalene drejer sig om et tilfaelde, hvor den, der er stoetteberettiget efter en af den paagaeldende medlemsstat foer traktatens ikrafttraedelse indfoert ordning, udvider sin virksomhed til et nyt omraade. Cour d' appel de Bruxelles oensker oplyst, hvorvidt en saadan udvidelse af virksomheden maa sidestilles med en indfoerelse eller en aendring af en stoetteforanstaltning, hvorvidt det har nogen betydning for, om en stoetteordning skal anses for en ny eller en eksisterende stoetteforanstaltning, at Kommissionen ikke har truffet nogen beslutning, selv om den har anmodet den paagaeldende medlemsstat om oplysninger ° og medlemsstaten har imoedekommet anmodningen ° og har stillet i udsigt, at den ville kunne ivaerksaette en procedure, og hvorvidt en udvidelse af virksomheden under omstaendigheder som de i sagen omhandlede maa tilskrives medlemsstaten.
2. Cour d' appel de Bruxelles har forelagt Domstolen spoergsmaalene under en sag om foreloebige forholdsregler, som blev indbragt af de belgiske kreditforsikringsvirksomheder Namur Les-assurances du crédit (herefter benaevnt "Namur AC") og Compagnie belge d' assurance crédit (herefter benaevnt "Cobac"), og hvorunder modparterne er Office national du ducroire (herefter benaevnt "OND"), der er indehaver af de i sagen omtvistede privilegier, og den belgiske stat. Formaalet med denne sag, som Cobac (men ikke Namur AC) for sit vedkommende har haevet efter afsigelsen af forelaeggelsesdommen, var i det vaesentlige at faa gennemtvunget en suspension af OND' s virksomhed inden for det paagaeldende nye omraade.
3. Den faktiske og retlige baggrund for hovedsagen er foelgende.
4. OND, der blev oprettet ved lov af 7. august 1921, er en offentlig kreditforsikringsvirksomhed. Indholdet af og vilkaarene for OND' s virksomhed er i det vaesentlige fastlagt i kongelig anordning nr. 42 af 31. august 1939 (1), der siden ikrafttraedelsen af lov af 12. januar 1981 (2) betegnes "loi sur l' OND" (loven om OND). Den paagaeldende retsakt er siden 1939 blevet aendret flere gange, bl.a. den 17. juni 1991, efter indbringelsen af hovedsagen.
5. Artikel 1 i den naevnte lov tillaegger OND status som juridisk person. Formaalet med OND' s virksomhed er ifoelge artikel 3 i loven om OND, som affattet paa tidspunkterne for saavel de omtvistede faktiske omstaendigheder som for indbringelsen af sagen om foreloebige forholdsregler (herefter benaevnt "affattelsen af loven om OND foer 1991-reformen"):
"Stk. 1. Office national du ducroire' s virksomhed skal tjene til at fremme udenrigshandelen og belgiske investeringer i udlandet.
Stk. 2. Dette skal ske ved hjaelp af foelgende midler:
1 Office national du ducroire kan yde sikkerhed, der kan formindske de risici, saerligt kreditrisici, som er forbundet med udenrigshandel, og de risici, som er forbundet med belgiske investeringer i udlandet ..."
6. I henhold til artikel 12 i loven om OND i den naevnte affattelse ledes OND af en bestyrelse bestaaende af en formand, en naestformand, og atten andre medlemmer. Seks af disse medlemmer (samt deres suppleanter) udpeges paa forslag af premierministeren og af ministrene med ansvar for oekonomi, finanser, udenrigsanliggender, udenrigshandel og udviklingssamarbejde. Hver af disse seks medlemmer repraesenterer i bestyrelsen den minister, paa hvis forslag de er blevet udpeget.
7. I henhold til artikel 16, stk. 1, i loven om OND fastlaegger de ministerielt udpegede medlemmer af bestyrelsen over for denne de generelle retningslinjer for den politik, som OND skal foelge.
8. I henhold til artikel 16, stk. 2, kan de ministerielt udpegede medlemmer af bestyrelsen i forbindelse med dennes arbejde traeffe bestemmelse om en suspension af beslutninger, som de skoenner strider mod lovgivningen, mod reglerne for forretningsgangen eller mod statens interesser. I saa fald skal det ministerielt udpegede bestyrelsesmedlem, der har truffet bestemmelse om en suspension af den paagaeldende beslutning, straks underrette den minister, som han repraesenterer. Ministeren traeffer da afgoerelse inden for en frist paa fem doegn efter suspensionen. Har ministeren ikke inden for denne frist truffet afgoerelse, kan den suspenderede beslutning foeres ud i livet.
9. Lovens artikel 13, stk. 1, tillaegger bestyrelsen fuld administrations- og dispositionsret med henblik gennemfoerelsen af OND' s virksomhed efter formaalet med denne. I henhold til artikel 13, stk. 3, traeffer bestyrelsen beslutning om alle forretninger og fastsaetter vilkaarene i forbindelse hermed. Bestyrelsen kan, saaledes som det fremgaar af stk. 4, inden for de graenser, som den fastlaegger, til OND' s generaldirektoer eller direktoerer delegere befoejelsen til at stille de i artikel 3, stk. 2, nr. 1, omhandlede former for sikkerhed. Saadanne beslutninger fra bestyrelsen skal godkendes af oekonomiministeren. For saa vidt angaar paatagelse af nye former for risici i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, nr. 1, skal der dog i henhold til artikel 13, stk. 5, ske en forelaeggelse for oekonomiministeren af beslutninger fra bestyrelsen. Medmindre andet fremgaar af artikel 16, kan saadanne beslutninger foeres ud i livet, saafremt oekonomiministeren ikke inden for en frist paa to doegn efter at vaere blevet underrettet modsaetter sig den paataenkte beslutning.
10. I henhold til lovens artikel 10, nr. 1, kunne OND under former og vilkaar fastsat ved kongelig anordning indgaa i et samarbejde med kreditforsikringsvirksomheder godkendt af OND til dette formaal.
11. Endelig blev der ved den i 1939 udstedte kongelige anordning tillagt OND forskellige privilegier, jf. artikel 1, 5, 7 og 23 i affattelsen af loven om OND foer 1991-reformen. Disse privilegier bestaar i, at OND driver virksomhed under statsgaranti (artikel 1), at OND faar stillet midler til raadighed i form af statsobligationer (artikel 5), hvis udbytte tilfalder OND (artikel 7), at OND' s aarlige underskud daekkes af staten, og at OND er fritaget for afgift af forsikringsaftaler (artikel 23) og for selskabsskat [artikel 23; artikel 94, stk. 2, litra d), i indkomstskatteloven, som aendret ved lov af 11.4.1983].
12. Inden for de saaledes af loven om OND afstukne rammer har OND' s virksomhed gradvis udviklet sig. Med henblik paa den konkrete sag bemaerker jeg herved, at OND siden 1935 paa grundlag af aftaler var indgaaet i et samarbejde med Cobac. Efter disse aftaler udoevede OND fra et bestemt tidspunkt ° som dog ikke paa grundlag af de for Domstolen foreliggende oplysninger kan bestemmes noejagtigt ° og indtil januar 1989 kun virksomhed paa markedet for eksportkreditter i forbindelse med eksport til Vesteuropa i naermere afgraensede undtagelsestilfaelde. Ifoelge artikel 2 i den samarbejdsaftale, der var gaeldende den 30. marts 1982, havde Cobac saaledes eneret med hensyn til forsikring af kommercielle risici i forbindelse med eksport af varer og tjenesteydelser til foelgende lande mv.:
Forbundsrepublikken Tyskland, OEstrig, Danmark, Spanien, Finland, Frankrig, Gibraltar, Storbritannien, Graekenland, Irland, Island, Italien, Malta, Norge, Nederlandene, Portugal, Schweiz og Sverige.
13. I henhold til artikel 3 gjaldt der, til fordel for OND, foelgende undtagelser fra denne eneret:
° debitor er en offentligretlig juridisk person eller en privatretlig juridisk person, for hvem en offentligretlig juridisk person har stillet sikkerhed
° den forsikrede transaktion repraesenterer et beloeb paa over 100 millioner BFR
° den i forbindelse med transaktionen ydede kredit har en loebetid paa over fem aar
° genstanden for transaktionen er industriprojekter, svaerindustrielt udstyr eller bygge- og anlaegsarbejder
° den forsikrede transaktion gaelder et marked, paa hvilket Cobac ikke skoenner at kunne deltage i daekningen af risiciene som fastsat i samarbejdsaftalen.
Ifoelge samarbejdsaftalens artikel 4, stk. 1, kunne Cobac endvidere ikke forsikre politiske risici, uanset bestemmelseslandet.
14. Den 9. marts 1988 meddelte Kommissionen Cobac, at samarbejdsaftalen ville kunne vaere omfattet af forbuddet i traktatens artikel 85, stk. 1, hvorfor Kommissionen raadede selskabet til at anmelde aftalen til den.
15. Ved skrivelse af 27. juni 1988 opsagde OND samarbejdsaftalen (3). Som begrundelse anfoerte OND, at gennemfoerelsen af det indre marked ville indebaere aendringer, og at enhver, der havde en interesse heri, ville kunne rejse spoergsmaal om, hvorvidt samarbejdsaftalen var forenelig med Rom-traktatens artikel 85.
16. Som det fremgaar af sagens akter, var opsigelsen af samarbejdsaftalen med Cobac blevet besluttet samme dag af OND' s bestyrelse. Denne havde samtidig givet direktionen bemyndigelse til at traeffe de noedvendige forholdsregler til gaa ind paa det europaeiske marked for saa vidt angaar direkte forsikringsvirksomhed, saaledes at dette ikke eller i mindst muligt omfang ville gribe forstyrrende ind i konkurrencen.
17. Det fremgaar endvidere af sagens akter, at fire belgiske ministre, nemlig finansministeren samt ministrene for oekonomi, udenrigshandel og udviklingssamarbejde, ved skrivelse af 4. januar 1989, hvori de henviste til bestyrelsens beslutning af 27. juni 1988, anmodede OND om at suspendere den paataenkte nye virksomhed i form af forsikring af kommercielle risici i Vesteuropa indtil den 1. februar. De paagaeldende ministre meddelte, at deres repraesentanter i forbindelse med bestyrelsens moede den 9. januar 1989 ville blive instrueret om at drage omsorg for dette. Som begrundelse anfoerte ministrene, at de konkurrencemaessige problemer, der var forbundet med den nye virksomhed, endnu ikke havde fundet nogen tilfredsstillende loesning. Ministrene meddelte, at der ville blive nedsat en arbejdsgruppe, som i loebet af januar 1989 indgaaende skulle goere sig overvejelser vedroerende OND' s fremtid.
18. Ved skrivelse af 1. februar 1989 gav de fire ministre OND meddelelse om de "anbefalinger", som arbejdsgruppen var naaet frem til, og som ministrene, saaledes som det fremgaar af skrivelsen, tilsluttede sig. Som det udtrykkeligt fremhaeves i forelaeggelsesdommen, burde der ifoelge de naevnte anbefalinger "med virkning fra den 1. februar 1989 meddeles OND en gradvis og lempelig, begraenset adgang til markedet for forsikring mod kommercielle risici i forbindelse med belgisk eksport til Vesteuropa", ligesom "OND' s vedtaegter [burde] aendres med henblik paa en harmonisering af konkurrencevilkaarene".
19. Det staar fast, at OND i 1989 ° ifoelge forelaeggelsesdommen efter det af OND anfoerte naermere bestemt fra den 1. februar dette aar ° gik ind paa markedet for eksportkreditter i forbindelse med eksport til Vesteuropa uden for rammerne af de begraensninger, der havde vaeret fastsat i samarbejdsaftalen.
20. Namur AC og Cobac tog forskellige skridt i et forsoeg paa at forhindre denne udvidelse af omraadet for OND' s virksomhed.
21. I oktober 1989 indgav Namur AC og Cobac saaledes en klage til Kommissionen. Selskaberne gjorde heri gaeldende, at udvidelsen af OND' s privilegier til at omfatte et nyt virksomhedsomraade ° eksportkreditter i forbindelse med eksport til Vesteuropa ° var uforenelig med traktatens artikel 92, stk. 1. Selskaberne gjorde endvidere gaeldende, at den belgiske stat havde tilsidesat artikel 93, stk. 3, hvorefter Kommissionen skal gives underretning om paataenkt indfoerelse af stoetteforanstaltninger, og saadanne stoetteforanstaltninger foerst maa gennemfoeres efter afslutningen af proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2.
22. Kommissionen havde allerede den 12. januar 1990 som led i en gennemgribende undersoegelse af eksportstoetteordninger i Faellesskabet fremsendt en anmodning til den belgiske stat om oplysninger. Den 4. juni 1991 fornyede den sin anmodning om oplysninger paa mere praecis maade, idet den udtrykkeligt henviste til den klage, den havde modtaget, og den 23. august 1991 anmodede den den belgiske stat om yderligere oplysninger. Det blev hver gang i forbindelse med anmodningerne praeciseret, at Kommissionen i tilfaelde af en manglende imoedekommelse af anmodningen inden for den fastsatte frist eller et i denne forbindelse utilfredsstillende svar ville se sig noedsaget til at ivaerksaette proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2.
23. Den belgiske stat besvarede anmodningerne inden for den fastsatte frist. Den 22. oktober 1992 meddelte Kommissionen advokaten for Namur AC (og Cobac), at den fortsat undersoegte spoergsmaalet om eksportkreditter i almindelighed og OND' s virksomhed i saerdeleshed for saa vidt angaar dennes forenelighed med EOEF-traktatens artikel 92 og 93. Den ville "i naer fremtid" give klagerne naermere meddelelse om udviklingen i forbindelse med denne undersoegelse. Kommissionen har endnu ikke taget yderligere skridt i anledning af klagen.
24. I oktober 1989 indbragte Cobac og Namur AC endvidere hovedsagen for domstolene. Som det fremgaar af forelaeggelsesdommen, fremsatte de under denne sag om foreloebige forholdsregler navnlig begaering om, at OND tilpligtedes at indstille enhver virksomhed i form af ydelse af eksportkreditter i forbindelse med eksport til EOEF-lande, saa laenge Kommissionen ikke havde godkendt den stoette, som den belgiske stat med hensyn til denne virksomhed paa det paagaeldende tidspunkt havde truffet bestemmelse om, eller indtil der forelaa en afgoerelse af den hovedsag, som Namur AC og Cobac havde indbragt for Tribunal de première instance de Bruxelles.
25. Praesidenten for Tribunal de première instance de Bruxelles var af den opfattelse, at de omtvistede stoetteforanstaltninger var omfattet af traktatens artikel 93, stk. 1, og erklaerede sig inkompetent til at paakende sagen under henvisning til, at denne bestemmelse ikke har umiddelbare retsvirkninger. Sagsoegerne indbragte denne afgoerelse for Cour d' appel de Bruxelles, som har forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal:
1) Skal traktatens artikel 93, stk. 3, fortolkes saaledes, at det maa anses for en indfoerelse eller en aendring af en stoetteforanstaltning, saafremt en medlemsstat efter traktatens ikrafttraedelse traeffer beslutning om at give en offentligretlig institution, som hidtil kun rent marginalt har drevet kreditforsikringsvirksomhed i forbindelse med eksport til de andre medlemsstater, tilladelse til fremover at drive en saadan virksomhed i ubegraenset omfang med den foelge, at den stoette, som staten har ydet institutionen i henhold til en lovgivning, der var gaeldende inden traktatens ikrafttraedelse, derved fremover ogsaa finder anvendelse paa udoevelsen af den saaledes udvidede virksomhed?
2) Skal [traktatens] artikel 93 fortolkes saaledes, at en ny stoetteforanstaltning skal anses for at vaere omfattet af reglerne om eksisterende stoetteordninger, naar Kommissionen ikke er blevet givet underretning om foranstaltningen, jf. artikel 93, stk. 3, og der til Kommissionen er blevet indgivet en klage over foranstaltningen, saafremt Kommissionen efter at have foretaget en foreloebig undersoegelse af stoetteforanstaltningen og efter at have anmodet den paagaeldende medlemsstat om oplysninger om foranstaltningen under angivelse af, at den i tilfaelde af en manglende imoedekommelse heraf inden for den fastsatte frist eller et i denne forbindelse utilfredsstillende svar vil se sig noedsaget til at ivaerksaette proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2 ° naar naevnte anmodning er blevet imoedekommet ° ikke inden for en rimelig frist har ivaerksat denne procedure?
3) Skal traktatens artikel 92, stk. 1, fortolkes saaledes, at det skal anses for en indfoerelse eller en aendring af en stoetteforanstaltning, naar en medlemsstat
a) gennem ministerielt udpegede medlemmer af bestyrelsen for en offentligretlig institution, der har status som selvstaendig juridisk person, og i overensstemmelse med den for denne institution gaeldende lovgivning fastlaegger generelle retningslinjer for en politik, der indebaerer en udvidelse af en stoette
b) ikke gennem de ministerielt udpegede medlemmer af bestyrelsen for en saadan offentligretlig institution modsaetter sig en beslutning fra institutionen, som indebaerer en udvidelse af en stoette, navnlig ved ikke at tage skridt til at faa beslutningen ophaevet, selv om staten i henhold til den for den offentligretlige institution gaeldende lovgivning kan ophaeve beslutningen, efter at denne er blevet suspenderet af de ministerielt udpegede bestyrelsesmedlemmer?
B ° Droeftelse
Foerste og tredje spoergsmaal
Generelle bemaerkninger
26. Som det klart fremgaar af afsnit IV, punkt 3, i forelaeggelsesdommen, sigter den nationale retsinstans med sit foerste spoergsmaal til begrebet "indfoerelse eller aendring" af stoetteforanstaltninger, jf. artikel 93, stk. 3, foerste punktum. Den nationale retsinstans finder det relevant, hvorledes dette begreb skal fortolkes, hvilket skyldes det hertil knyttede forbud i tredje punktum, der lyder saaledes:
"Den paagaeldende medlemsstat maa ikke gennemfoere de paataenkte foranstaltninger, foer den naevnte fremgangsmaade har foert til endelig beslutning."
27. Den forelaeggende retsinstans vil goere sin afgoerelse vedroerende begaeringen om, at der nedlaegges et foreloebigt forbud mod OND' s virksomhed paa det omhandlede nye omraade, afhaengig af, hvorvidt dette forbud finder anvendelse. Retten anfoerer herved:
"Det tilkommer ... naervaerende retsinstans at tage stilling til, om den belgiske stat og OND har overtraadt traktatens artikel 93, stk. 3, ved uden meddelelse til Kommissionen at ivaerksaette en ny stoetteforanstaltning eller aendre en bestaaende foranstaltning. I bekraeftende fald har retten kompetence til midlertidigt at forbyde anvendelsen af en saadan foranstaltning, jf. artikel 584, stk. 1, i code judiciaire [den belgiske retsplejelov]." (4)
28. Naermere bestemt oensker Cour d' appel de Bruxelles en retlig kvalificering af beslutningen om at udvide omraadet for OND' s virksomhed, for saa vidt denne beslutning har til foelge, "at den stoette, som [den paagaeldende medlemsstat] har ydet institutionen i henhold til en lovgivning, der var gaeldende inden traktatens ikrafttraedelse, derved frem over ogsaa finder anvendelse paa udoevelsen af den saaledes udvidede virksomhed". Cour d' appel de Bruxelles forestiller sig saaledes, at der kan foreligge en indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger i et tilfaelde som det foreliggende, selv om der ikke er sket nogen aendring af reglerne i loven om OND vedroerende arten og indholdet af de enkelte stoetteforanstaltninger, men en aendring af omraadet for den virksomhed, som stoetteforanstaltningerne gaelder for.
29. Da der i henseende til stoetteordningen efter loven om OND ikke er taget andre skridt end beslutningen om at udvide omraadet for OND' s virksomhed, er en afklaring af det naevnte problem afgoerende for tvistens udfald. Den paagaeldende ordning var saaledes gaeldende allerede foer EOEF-traktatens ikrafttraedelse og kan derfor i mangel af aendringer fortsat finde anvendelse som eksisterende stoetteordning (5), saa laenge Kommissionen ikke har fastslaaet, at ordningen er uforenelig med faellesmarkedet (6). Det er kun, saafremt der maa antages at foreligge en indfoerelse eller aendring af en stoetteforanstaltning, at gennemfoerelsesforbuddet (artikel 93, stk. 3, tredje punktum), som Namur AC har henvist til, bliver relevant.
30. Jeg har hermed fastlagt raekkevidden af det foerste spoergsmaal.
31. Hvad angaar det tredje spoergsmaal er dette snaevert knyttet til det foerste. Det foerste spoergsmaal forudsaetter saaledes, at den paagaeldende medlemsstat har truffet en "beslutning" om at give en offentligretlig institution "tilladelse" til "fremover at drive" en virksomhed som omhandlet "i ubegraenset omfang". Dette forudsaetter igen, at beslutningen om at udvide omraadet for den offentligretlige institutions virksomhed kan tilskrives den belgiske stat, idet denne har givet tilladelse hertil.
32. I det tredje praejudicielle spoergsmaal rejser den nationale retsinstans imidlertid netop tvivl om, hvorvidt sidstnaevnte forudsaetning holder stik. Dette spoergsmaal drejer sig saaledes om, hvorvidt beslutningen vedroerende udvidelsen af omraadet for OND' s virksomhed efter omstaendighederne maa tilskrives den belgiske stat. Ganske vist foelger det ikke klart af affattelsen af spoergsmaalet, at dette skal forstaas saaledes. Paa dette punkt rejser indledningen til spoergsmaalet og visse elementer i selve dette tvivl. I indledningen fremstaar begrebet "indfoerelse eller aendring" af en stoetteforanstaltning som genstanden for det for Domstolen forelagte fortolkningsspoergsmaal. I spoergsmaalets afsnit a) og afsnit b) omtales "retningslinjer for en politik", som fastlaegges gennem ministerielt udpegede medlemmer af bestyrelsen, og en beslutning fra bestyrelsen, som disse medlemmer ikke har modsat sig, og "som indebaerer en udvidelse af en stoette". Man kunne faa det indtryk, at Cour d' appel de Bruxelles herved paa ny ° men under en anden synsvinkel ° vil rejse det i det foerste spoergsmaal omtalte problem, dvs. om udvidelsen af omraadet for OND' s virksomhed skal anses for en "indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger".
33. I realiteten oensker den nationale retsinstans en bestemmelse af den belgiske stats ansvar for denne udvidelse. Dette fremgaar for det foerste af det af parterne i hovedsagen anfoerte, jf. afsnit V i forelaeggelsesdommen: Sagsoegerne haevder, at den belgiske stat er ansvarlig for udvidelsen, mens OND og den belgiske stat er af den opfattelse, at der er tale om en beslutning truffet af OND (og ikke af den belgiske stat). For det andet henviser den forelaeggende retsinstans i sit tredje spoergsmaal ikke som i det foerste spoergsmaal til artikel 93, stk. 3, men til artikel 92, stk. 1. Denne henvisning kan skyldes, at anvendelsesomraadet for denne bestemmelse ° og for artikel 93 og 94 ° kun omfatter "statsstoette eller stoette, som ydes ved hjaelp af statsmidler", dvs. foranstaltninger, der maa tilskrives en (medlems)stat (7).
34. Samspillet mellem henholdsvis det foerste og det tredje spoergsmaal kan herefter beskrives som foelger:
° Det tredje spoergsmaal drejer sig om, hvorvidt det ansvar for staten, som forudsaettes i forbindelse med begrebet "indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger", efter omstaendighederne i sagen kan antages at foreligge.
° Det foerste spoergsmaal rejser derimod det problem, hvorvidt beslutningen om at udvide omraadet for OND' s virksomhed ° som herved forudsaettes truffet af staten ° objektivt kan anses for en "indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger" i traktatens forstand.
35. Under disse omstaendigheder finder jeg det hensigtsmaessigt at undersoege det tredje spoergsmaal foer det foerste.
Tredje spoergsmaal
Har Domstolen kompetence til at besvare spoergsmaalet?
36. Den belgiske regering og OND har bestridt, at Domstolen har kompetence til at besvare det tredje praejudicielle spoergsmaal, naermere bestemt for saa vidt angaar forskellige elementer, som boer undersoeges i raekkefoelge. For det foerste maa der tages stilling til det anfoerte om, at det tredje spoergsmaal angaar en vurdering af faktiske omstaendigheder, saaledes at Domstolen savner kompetence til at besvare spoergsmaalet. Til stoette herfor har den belgiske regering og OND henvist til dommen i sagen Produktschap voor Siergewassen (8).
37. Denne antagelse er ikke korrekt. Det er selvsagt rigtigt, at fastlaeggelsen af faktum henhoerer under den nationale retsinstans' kompetence (9). En saadan fastlaeggelse af faktum kan ogsaa bestaa i, at man af bestemte omstaendigheder, der (ligeledes) er af faktuel art, udleder, hvilket spoergsmaal af faktuel karakter afgoerelsen af tvisten beror paa. Man kan herved tale om en "bedoemmelse af sagens fakta", der er forbeholdt den nationale retsinstans (10).
38. I naervaerende sag oensker Cour d' appel de Bruxelles imidlertid ikke fra Domstolen at opnaa en bedoemmelse af denne art. De i det tredje spoergsmaal naevnte omstaendigheder fremstilles som givne omstaendigheder eller i hvert fald omstaendigheder, som maa formodes at foreligge. Ved det tredje spoergsmaal oensker den nationale retsinstans tvaertimod, saaledes som jeg har forklaret ovenfor, en udvikling af fortolkningskriterier med henblik paa at afgoere, hvorvidt der i sagen foreligger en tilstraekkelig sammenhaeng som forudsat i artikel 92 ff. mellem den omtvistede udvidelse af omraadet for OND' s virksomhed og statens handlemaade. Det henhoerer under Domstolens kompetence at give saadanne fortolkningselementer (mens Domstolen ikke har kompetence til at anvende de faellesskabsretlige regler i en konkret sag) (11).
39. I modsaetning til, hvad den belgiske regering og OND haevder, angaar det tredje spoergsmaal heller ikke en fortolkning af de nationale bestemmelser, hvilket selvsagt henhoerer under de nationale domstole (12). I betragtning af spoergsmaalets opbygning og ordlyd maa det tvaertimod antages, at Cour d' appel de Bruxelles har haft til hensigt for Domstolen at forelaegge det tidligere afgraensede faellesskabsretlige fortolkningsspoergsmaal.
40. Endelig gaelder det, at der ikke i mindre omfang foreligger en kompetence for Domstolen til at besvare spoergsmaalet, selv om dette, saaledes som den belgiske regering og OND haevder, er baseret paa hypoteser vedroerende faktum, som parterne i hovedsagen er uenige om. Det henhoerer saaledes under den nationale retsinstans paa grundlag af omstaendighederne i den konkrete sag at vurdere, saavel hvorvidt retten har behov for en praejudiciel afgoerelse for at kunne traeffe sin afgoerelse, som relevansen af de spoergsmaal, den forelaegger for Domstolen (13).
Besvarelsen af det tredje spoergsmaal
41. Ved besvarelsen af dette spoergsmaal maa der, saaledes som det fremgaar af spoergsmaalets ordlyd og opbygning, ske en undersoegelse af afsnit a) og afsnit b) i denne raekkefoelge. Herfor taler ogsaa, at det ikke fremgaar af forelaeggelsesdommen, om Cour d' appel de Bruxelles selv er overbevist om, hvorvidt der foreligger "retningslinjer for en politik" som omhandlet i spoergsmaalets afsnit a).
42. Hvad naermere angaar spoergsmaalets afsnit a) kan jeg fatte mig i korthed. Den i sagen relevante affattelse af artikel 16, stk. 1, i loven om OND kan ikke lede til andre antagelser, end at de deri omhandlede "generelle retningslinjer for [en] politik" er bindende for OND, saaledes at de virker som instrukser.
43. Der kan paa dette grundlag ikke vaere tvivl om, at der foreligger et ansvar for staten som forudsat i artikel 92 ff.
44. Efter min opfattelse foreligger der ligeledes et saadant ansvar under de i spoergsmaalets afsnit b) angivne omstaendigheder. Statens rolle i den beslutning, som er afgoerende efter artikel 92 ff., behoever ikke at vaere saa vidtgaaende, at der er tale om instrukser i den foernaevnte forstand. Det er tilstraekkeligt, at den paagaeldende tredjemand (hvis optraeden rejser det spoergsmaal, hvorvidt denne maa tilskrives staten) ikke kunne traeffe vedkommende beslutning uden at tage hensyn til de af den offentlige myndighed stillede krav (14).
45. Ifoelge ordlyden af det praejudicielle spoergsmaal var betingelserne opfyldt, for at bestyrelsens beslutning om udvidelsen af omraadet for OND' s virksomhed efter artikel 16, stk. 2, i loven om OND kunne suspenderes af de ministerielt udpegede bestyrelsesmedlemmer og ophaeves af de ministre, som disse repraesenterede. OND' s beslutning kunne saaledes kun traeffes under hensyntagen til de krav fra den belgiske stats side, som denne kunne stille paa grundlag af artikel 16, stk. 2. Herefter maa en beslutning som den i sagen omtvistede beslutning fra OND' s bestyrelse under de af Cour d' appel de Bruxelles angivne omstaendigheder i henseende til artikel 92 ff. tilskrives den belgiske stat.
Foerste spoergsmaal
46. I. Baggrunden for det foerste spoergsmaal er den saeregenhed, at de fem former for privilegier (15), som OND ved en lov er blevet tillagt, er af permanent art, og at privilegierne, om end paa forskellig maade, gaelder alle de former for forsikringsvirksomhed, som OND udoever. Naermere bestemt er ingen af disse privilegier efter deres art begraenset til et bestemt marked inden for kreditforsikringsvirksomhed. De er kun forskellige for saa vidt angaar deres indvirkning paa de forskellige virksomhedsomraader. Jeg bemaerker herom foelgende.
47. Statsgarantien har betydning for hver enkelt forsikringsaftale, fordi den fjerner udgifterne til den genforsikring, som normalt er en forudsaetning. Fritagelsen for afgift paa forsikringsaftaler indebaerer ogsaa en fordel, der faar virkning for de enkelte forsikringsaftaler. De naevnte to fordele er uafhaengige af omfanget af OND' s samlede virksomhed og af rentabiliteten af de forskellige transaktioner samt af det samlede resultat af OND' s virksomhed. Den omstaendighed, at OND faar stillet kapitalmidler til raadighed og opnaar renteindtaegter heraf, har en betydning, som er uafhaengig af virksomhedsomraadet, men denne betydning falder i takt med stigningen i den samlede virksomhed, saafremt der ikke samtidig sker en forholdsmaessig foroegelse af de til raadighed stillede midler. Fritagelsen for selskabsskat og daekningen af det aarlige underskud formindsker de ulemper, som er knyttet til saavel et positivt som et negativt forretningsmaessigt resultat, og dette forstaerkes i takt med, at resultatet svinger til den ene eller den anden side.
48. Sker der saaledes en udvidelse af omraadet for OND' s virksomhed, sker der ogsaa en udvidelse af raekkevidden af stoetten til at omfatte denne nye form for virksomhed. Jeg bemaerker herved, at statsgarantien og fritagelsen for afgift paa forsikringsaftaler ligeledes i forhold til den hidtil bestaaende situation medfoerer en foroegelse af de statsmidler, som stilles til raadighed i en given periode, forudsat at der i loebet af denne indgaas forsikringsaftaler inden for det nye virksomhedsomraade. Fritagelsen for selskabsskat og daekningen af det aarlige underskud kan i denne forbindelse foere til en kanalisering af offentlige midler til OND, som OND ikke uden udvidelsen af omraadet for sin virksomhed ville have opnaaet, navnlig for saa vidt udvidelsen indebaerer en stigende omsaetning.
49. II. Parterne er uenige om, hvorvidt beslutningen om at udvide omraadet for OND' s virksomhed i betragtning af stoettens "variable indvirkningskraft" er udtryk for en "indfoerelse eller aendring" af stoetteforanstaltninger. Den belgiske regering og OND er af den opfattelse, at dette ikke er tilfaeldet. De henviser for det foerste til, at ordningen vedroerende de omhandlede privilegier, som blev indfoert ved loven om OND i 1939, ikke er blevet aendret i forbindelse med udvidelsen af omraadet for OND' s virksomhed. Det er rigtigt, at aendringen af omraadet for virksomheden ville kunne have betydning for de virkninger, som stoetten har paa markedet. Denne situation er der dog udtrykkeligt taget hoejde for i traktatens artikel 93, stk. 1, hvorefter eksisterende stoetteordninger er genstand for en loebende undersoegelse fra Kommissionens side. AEndringer i henseende til de naermere omstaendigheder, der som her vil kunne faa betydning for en stoetteordnings virkninger, vil blive vurderet af Kommissionen som led i dennes undersoegelse som omhandlet. Sidestiller man omraadet for virksomheden med en indfoerelse eller aendring af en stoetteforanstaltning, opstaar der et problem med hensyn til den sondring, der fremgaar af henholdsvis artikel 93, stk. 1, og artikel 93, stk. 3. Endvidere ville dette for saa vidt angaar vurderingen af en stoetteordnings virkninger foere til forskelle mellem medlemsstaterne. I sidste instans ville en saadan ligestilling medfoere, at virksomheder, der oppebaerer stoette, ville skulle opnaa en tilladelse fra Kommissionen, hver gang der skete en aendring af virksomhedsomraadet eller blev truffet beslutninger af strategisk art, som kunne aendre den paagaeldende stoetteordnings virkninger. Dette er ikke meningen med artikel 93, stk. 3.
50. Den franske og den nederlandske regering er af en anden opfattelse. For det foerste goer de gaeldende, at der for saa vidt angaar kreditforsikringsvirksomhed maa sondres mellem henholdsvis risici, der kan vaere genstand for genforsikring, og som private forsikringsselskaber derfor kan daekke, og andre former for risici. Den franske og den nederlandske regering har med udgangspunkt i denne sondring droeftet spoergsmaalet om de virkninger, som udvidelsen af omraadet for OND' s virksomhed kan faa paa kreditforsikringsmarkedet. Den nederlandske regering goer gaeldende, at OND hidtil udelukkende eller naesten udelukkende har beskaeftiget sig med risici, der ikke kan goeres til genstand for genforsikring. Beslutningen om at udvide omraadet for OND' s virksomhed indebaerer, at OND nu ogsaa kan daekke saadanne risici, eller i hvert fald, at OND' s mulighed herfor er blevet betydeligt stoerre. Der er herved ikke tale om nogen mindre aendring, idet OND dermed er blevet en konkurrent til private kreditforsikringsselskaber.
51. Den franske regerings opfattelse er i det vaesentlige den samme. Den franske regering henviser endvidere til, at stoetten paa tidspunktet for beslutningen om at udvide omraadet for OND' s virksomhed ikke blev begraenset til det hidtidige virksomhedsomraade, hvilket kunne vaere sket ved forskellige forholdsregler (saerskilt bogholderi, naermere fastlagte beregningsmetoder). Til stoette for, at OND' s oprindelige virksomhed ikke gav anledning til konkurrencefordrejning, goer den franske regering tillige gaeldende, at aftalen mellem OND og Cobac, sammenholdt med beskaffenheden af OND' s forretninger, udelukkede enhver konkurrence i henseende til OND' s virksomhed. Politiske risici og risici i forbindelse med kreditter med en loebetid paa over fem aar anses saaledes saavel af en ekspertgruppe under Raadet som af Kommissionen for risici, der ikke kan goeres til genstand for genforsikring.
52. Ogsaa Kommissionen og Namur AC har gjort gaeldende, at det foerste praejudicielle spoergsmaal maa besvares bekraeftende. Disse procesdeltagere stoetter sig herved imidlertid ikke paa en analyse af de virkninger, som den omtvistede stoette vil kunne faa paa markedet, men henviser til, at der for OND er sket en udvidelse af stoetteordningens anvendelsesomraade.
53. Kommissionen goer i denne forbindelse gaeldende, at naar den siden 1939 i loven om OND generelt hjemlede stoette nu finder anvendelse paa en ny form for virksomhed, maa dette sidestilles med en aendring af en eksisterende stoetteordning.
54. Namur AC har fremfoert lignende argumenter. For at artikel 93, stk. 3, finder anvendelse, er det alene afgoerende, hvorvidt staten ensidigt og paa grundlag af sine suveraene befoejelser stiller midler til raadighed for en virksomhed og giver denne fordele, som tjener til at fremme oekonomiske og socialpolitiske maalsaetninger.
55. Ud fra denne synsvinkel var der ikke foer den belgiske stats beslutning i 1989 nogen stoette til eksportforretninger i Faellesskabets medlemsstater. At de i loven om OND indeholdte bestemmelser generelt hjemlede denne form for virksomhed og dermed ogsaa stoette i forbindelse hermed, er uden betydning: Stoetten er foerst konkret blevet en realitet efter traktatens ikrafttraedelse. Artikel 93, stk. 3, maa fortolkes i lyset af maalsaetningen med bestemmelsen og paa grundlag af de konkrete oekonomiske omstaendigheder. Dette er i overensstemmelse med Domstolens praksis. Det er derfor uden betydning, at der ikke er tale om nogen (ny) lovgivning. Det er ligeledes uden betydning, at OND i det omfang, der fremgik af aftalen med Cobac, allerede foer 1989 udoevede virksomhed i henseende til eksport til Faellesskabets medlemsstater, idet der ifoelge affattelsen af det praejudicielle spoergsmaal herved kun var tale om noget rent marginalt. Det foelger af det anfoerte, at den belgiske stats beslutning var udtryk for en indfoerelse af en ny stoetteforanstaltning. Man kan ogsaa vaere af den opfattelse, at der er tale om en aendring af den i 1939 indfoerte stoetteordning. I saa fald maa dette efter artikel 93, stk. 3, sidestilles med en indfoerelse af en ny stoetteforanstaltning. Det er kun, saafremt der herved er tale om en ganske ubetydelig aendring, at forholdet ikke er omfattet af underretningsforpligtelsen i denne bestemmelse. Da den omhandlede stoette for foerste gang kom til at omfatte eksportkredit i forbindelse med eksport til Faellesskabets medlemsstater, kan aendringen ikke anses for ganske ubetydelig.
56. III. Da der hverken paa grundlag af den paagaeldende bestemmelses ordlyd eller paa grundlag af retspraksis vedroerende lignende tilfaelde kan angives nogen loesning paa det saaledes afgraensede problem, maa der ske en undersoegelse af formaalet med bestemmelsen og af den ordning, som bestemmelsen er et led i.
57. Hvad angaar formaalet med artikel 93, stk. 3, vil jeg goere den generelle bemaerkning, at der er tale om et supplement til kontrolmekanismen i artikel 93, stk. 2. Ved underretningsforpligtelsen i stk. 3, foerste punktum, "har traktatens faedre villet give [Kommissionen] en overvejelses- og undersoegelsesfrist af tilstraekkelig laengde til, at den kan danne sig en foerste opfattelse vedroerende de meddelte foranstaltningers stoerre eller mindre forenelighed med traktaten" (16). Formaalet med denne regel er med andre ord at give Kommissionen mulighed for betids og i Faellesskabets generelle interesse at udoeve en kontrol med enhver paataenkt indfoerelse eller aendring af stoetteordninger (17).
58. Formaalet med artikel 93, stk. 3, tredje punktum, er i denne sammenhaeng at "forhindre, at stoetteordninger, der er uforenelige med traktaten, traeder i kraft" (18). Den naevnte regel skal understoette kontrolordningen i henhold til artikel 93, der igen udgoer en vaesentlig sikkerhed for faellesmarkedets funktion. Det deri fastlagte gennemfoerelsesforbud skal nemlig sikre, at virkningerne af en stoetteordning ikke bliver en realitet, foer Kommissionen inden udloebet af en rimelig frist har haft lejlighed til noeje at undersoege den paataenkte stoette og i givet fald har ivaerksat proceduren i artikel 93, stk. 2, og bragt denne til afslutning (19).
59. Ved begrebet "indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger" sigtes der saaledes til et forhold, der som foelge af dets mulige indvirkning paa faellesmarkedet kraever en systematisk undersoegelse af, hvorvidt den paagaeldende fordel for vedkommende virksomhed er forenelig med principperne i artikel 92, stk. 1. De potentielle indvirkninger paa faellesmarkedet maa ikke kunne blive en realitet, foer den naevnte proevelse ° det vaere sig i henseende til artikel 93, stk. 3, eller i henseende til artikel 93, stk. 2 ° er blevet afsluttet.
60. Den saaledes fastlagte maalsaetning med den naevnte bestemmelse er et led i den samlede ordning efter artikel 93, som bestemmelsen er en uadskillelig del af. Denne ordning er kendetegnet ved "den kompetencefordeling, som traktaten har tilsigtet ved at foreskrive den i artikel 93 naevnte loebende undersoegelse" (20).
61. Denne kompetencefordeling, som der foreligger en fast retspraksis vedroerende (21), har Domstolen i sin dom i sagen Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires (22) sammenfattende beskrevet saaledes:
"Hvad angaar Kommissionens rolle bemaerkes, som Domstolen har udtalt i dom af 22. marts 1977 (sag 78/76, Steinike & Weinlig, Sml. s. 595, praemis 9), at traktaten, der ved artikel 93 overlader den loebende undersoegelse og kontrollen med stoetteordninger til Kommissionen, forudsaetter, at konstateringen af en stoetteordnings uforenelighed med faellesmarkedet skal ske under Domstolens kontrol og i henhold til en saerlig procedure, hvis gennemfoerelse paahviler Kommissionen.
Hvad angaar de nationale retter har Domstolen i samme dom fastslaaet, at de kan faa forelagt tvister, som indebaerer, at de skal fortolke og anvende det i artikel 92 omhandlede stoettebegreb for at fastslaa, om en statslig foranstaltning, som er indfoert uden iagttagelse af den forudgaaende kontrolprocedure efter artikel 93, stk. 3, skulle have vaeret underkastet denne procedure."
62. De naermere opgaver, der er forbundet med de naevnte funktioner, er ifoelge Domstolens praksis af forskellig karakter. Hvad angaar den opgave, der paahviler Kommissionen med henblik paa at fastslaa, om en stoette er forenelig eller uforenelig med faellesmarkedet, hedder det i dommen i sagen Steinike & Weinlig (23):
"Ved bedoemmelsen af spoergsmaalet, om en statsstoette er forenelig med faellesmarkedet, skal der i disse tilfaelde tages hensyn til og vurderes sammensatte oekonomiske omstaendigheder, som hurtigt kan aendre sig; traktatens artikel 93 fastlaegger derfor en saerlig fremgangsmaade for Kommissionens loebende undersoegelse og kontrol af stoetteordningerne."
63. Dette indebaerer navnlig, at Kommissionen er forpligtet til at undersoege, om nationale stoetteforanstaltninger har en undergravende virkning paa faellesmarkedet ° i form af konkurrenceforvridning og begraensninger af samhandelen mellem medlemsstaterne. Den egentlige begrundelse for stoetteforbuddet i den paagaeldende bestemmelse er saaledes disse virkninger. Sammenligner man ordningen i artikel 92 med en virksomheds regnskaber, maa disse virkninger nemlig opfoeres paa negativsiden.
64. Hvad angaar de opgaver, der paahviler de nationale domstole, er disse forpligtet til at drage omsorg for, at den paagaeldende stoetteforanstaltning ikke foeres ud i livet foer afslutningen af den omhandlede undersoegelse fra Kommissionens side. Formaalet med denne forpligtelse er herved gennem en anvendelse af visse "proceduremaessige kriterier" (24) at forhindre, at den praktiske betydning af Kommissionens befoejelser, dvs. befoejelsen til at efterproeve, hvorvidt nye eller aendrede stoetteforanstaltninger er forenelige med faellesmarkedet, undergraves af hastetiltag fra medlemsstaternes side (25).
65. Det kan dog ikke benaegtes, at de forskellige former for efterproevelse, der er forbundet med de forskellige opgaver, til en vis grad overlapper hinanden. Med henblik paa at sikre overholdelsen af gennemfoerelsesforbuddet i artikel 93, stk. 3, tredje punktum, skal en national retsinstans saaledes fastslaa, om der foreligger en "indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger". Domstolen har herved i sin faste praksis lagt til grund, at stoettebegrebet ° der fastlaegger anvendelsesomraadet for artikel 92 ff., og som Kommissionen dermed paa dette omraade skal fortolke og anvende i de forskellige tilfaelde ° tillige kan goeres til genstand for en fortolkning og anvendelse fra de nationale domstoles side som led i den opgave, der paahviler disse retsinstanser.
66. Stoettebegrebet, i forbindelse med hvilket medlemsstaternes domstole ved siden af Kommissionen er tillagt befoejelser til at foretage en efterproevelse, betegner det foerste led i den i artikel 92, stk. 1, beskrevne aarsagssammenhaeng, som i givet fald kan ende med en fordrejning af konkurrencevilkaarene og/eller en begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Begrebet, stoette, omfatter saaledes det forhold, at staten tillaegger en virksomhed fordele, som ikke er et led i de normale markedsvilkaar, og som kan forbedre den begunstigede virksomheds oekonomiske situation i forhold til andre virksomheder. Begrebet omfatter med andre ord de virkninger, som den paagaeldende statslige foranstaltning har paa den begunstigede virksomheds eller de begunstigede virksomheders situation. Det hedder saaledes i dommen i Denkavit-sagen (26):
"[Artikel 92, stk. 1] tager ... sigte paa de beslutninger fra medlemsstaterne, hvorved disse med henblik paa gennemfoerelsen af deres egne oekonomiske og sociale maal ensidigt og selvstaendigt stiller oekonomiske midler til raadighed for virksomheder eller andre retssubjekter eller giver dem fordele, der skal begunstige virkeliggoerelsen af de oenskede oekonomiske eller sociale maal." (27)
67. I dommen i sagen Steinike & Weinlig (28) udtalte Domstolen:
"Ved anvendelsen af artikel 92 skal der ... isaer tages hensyn til virkningerne af stoetten for de virksomheder eller producenter, som begunstiges, og ikke til situationen for de institutioner, som fordeler og forvalter stoetten."
68. Mens dette spoergsmaal ogsaa skal undersoeges af de nationale domstole, henhoerer efterproevelsen med hensyn til det andet led i aarsagssammenhaengen ° dvs. forholdet mellem henholdsvis stoetten og den eventuelle fordrejning af konkurrencevilkaarene og begraensningen af samhandelen mellem medlemsstaterne ° alene under Kommissionen. Udoevelsen af Kommissionens befoejelser er selvsagt igen underlagt Domstolens proevelsesret.
69. I henhold til den samme ordning i artikel 93 er tilsynet med eksisterende stoetteordninger efter denne bestemmelses stk. 1 overladt til Kommissionen. Dette gaelder ikke alene stoette indfoert af de oprindelige medlemsstater foer EOEF-traktatens ikrafttraedelse, men ogsaa stoette indfoert af nye medlemsstater foer disses tiltraedelse (29). Ordningen efter stk. 1 gaelder ogsaa stoetteforanstaltninger, som en medlemsstat har gennemfoert, efter at foranstaltningerne som nye stoetteforanstaltninger har vaeret genstand for en undersoegelse fra Kommissionens side og er blevet erklaeret for forenelige med faellesmarkedet (30). Det er i alle disse tilfaelde herved muligt, at der med tiden kan indtraede omstaendigheder, som rejser det spoergsmaal, hvorvidt stoetten fortsat er forenelig med faellesmarkedet. Blandt disse omstaendigheder er det dog kun en "aendring" af (eksisterende) stoetteforanstaltninger, som bevirker, at mekanismen i artikel 93, stk. 3, traeder i funktion, saaledes at den paagaeldende nationale retsinstans skal gribe ind som ovenfor naevnt. I oevrigt er det Kommissionen, der permanent skal foelge udviklingen med hensyn til saadanne omstaendigheder i lyset af kriterierne i artikel 92 (31).
70. Der er dog til alle disse principper vedroerende kompetencefordelingen knyttet det forbehold, som foelger af, hvad Domstolen har udviklet i sin praksis vedroerende de umiddelbare retsvirkninger af artikel 92 og 93.
71. Denne praksis sondrer principielt, i overensstemmelse med de hidtil anfoerte betragtninger, mellem henholdsvis artikel 92 og artikel 93, stk. 3, tredje punktum. Sidstnaevnte bestemmelse har umiddelbare retsvirkninger og skaber rettigheder for borgerne, som de nationale retsinstanser skal beskytte (32). Borgerne kan derimod ikke alene paa grundlag af artikel 92 ved de nationale retsinstanser anfaegte en stoettes forenelighed med faellesskabsretten eller ved en national retsinstans forlange, at denne principalt eller i form af en afgoerelse om et underliggende retsspoergsmaal skal fastslaa, at der foreligger en saadan uforenelighed (33).
72. Borgerne kan dog ifoelge Domstolens praksis stoette ret paa artikel 92, naar der er tale om regler i denne bestemmelse,
"[som] er blevet konkretiseret ved retsakter af almen raekkevidde, jf. artikel 94, eller ved de beslutninger, som artikel 93, stk. 2, hjemler i saerlige tilfaelde" (34).
73. Henvisningen til en mulig beslutning efter artikel 93, stk. 2, kan opfattes som udtryk for et naturligt supplement til den tidligere omtalte kompetencefordelingsordning. Naar Kommissionen har afsluttet sin undersoegelse af en stoetteforanstaltning med en negativ beslutning, er de nationale retsinstanser ikke alene befoejet, men ogsaa forpligtet, til at traeffe afgoerelse i overensstemmelse med denne beslutning, navnlig i forbindelse med tvister vedroerende tilbagesoegning af den paagaeldende stoette (35).
74. Hvad derimod angaar henvisningen til retsakter af almen raekkevidde forstaar jeg dette som en de facto-afsvaekning af det principielle udgangspunkt, at artikel 92 ikke skaber nogen umiddelbare retsvirkninger. Denne opfattelse stemmer i oevrigt overens med retspraksis vedroerende traktatens artikel 85. Domstolen antager saaledes, at artikel 85, stk. 1, paa de omraader, der er omfattet af en gennemfoerelsesforordning efter traktatens artikel 87 (36), i forholdet mellem borgerne har umiddelbare retsvirkninger og umiddelbart skaber rettigheder for borgerne, som de nationale retsinstanser skal beskytte (37). Hvad angaar stoette foelger det af disse betragtninger, at det efter traktaten ikke er ganske udelukket for de nationale domstole at anvende artikel 92, selv om dette maa afhaenge af, om Raadet har udstedt passende bestemmelser paa grundlag af artikel 94. Paa det i denne sag omhandlede omraade foreligger der ingen saadanne bestemmelser.
75. Domstolen kan selvsagt ikke aendre den ovenfor beskrevne, i traktaten fastlagte, kompetencefordelingsordning. Derimod maa det vaere et led i Domstolens opgaver i henhold til traktatens artikel 164 at sikre borgerne en retsbeskyttelse i overensstemmelse med beskyttelsesordningen efter artikel 92 ff. (38).
76. IV. 1. Paa det naevnte grundlag maa det indledningsvis fastslaas, at de indtrufne aendringer paa faellesmarkedet, som ifoelge den franske og den nederlandske regering maa anses for afgoerende, ikke i sig selv er tilstraekkelige til, at der foreligger en indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger. Virkninger af denne art falder ikke ind under stoettebegrebet. Ganske vist kan aendringer i saa henseende udspringe af en indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger, men dette er ikke noedvendigvis tilfaeldet.
77. 2. Om der foreligger en indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger, afhaenger, saaledes som det allerede fremgaar af mine tidligere bemaerkninger, snarere af, hvorvidt der blandt den helhed af foranstaltninger i en medlemsstat, som hjemler fordele (med karakter af stoette) for nogle virksomheder, er sket en aendring, der har en indvirkning paa indholdet eller omfanget af de paagaeldende fordele. Det fremgaar herved af en sammenligning mellem henholdsvis artikel 93, stk. 1, og artikel 93, stk. 3, at begrebet "stoetteforanstaltninger" i stk. 3 er synonymt med begrebet "stoetteordninger" i stk. 1. Det foelger heraf, at der foreligger en indfoerelse af en stoetteforanstaltning efter artikel 93, stk. 3, naar der gennemfoeres en ny stoetteordning, og at en aendring af en stoetteforanstaltning forudsaetter en materiel aendring af en saadan ordning.
78. Det staar fast, at loven om OND som saadan paa de omraader, der er relevante her, ikke er blevet aendret i forbindelse med udvidelsen af omraadet for OND' s virksomhed.
79. Der er dog sket en aendring, for saa vidt begraensningen af omraadet for OND' s virksomhed med hensyn til eksport til de andre medlemsstater, som aftalen med Cobac indeholdt bestemmelse om, nu ikke laengere er gaeldende. Af denne grund maa det for det foerste undersoeges, hvorvidt denne begraensning var et led i stoetteordningen. I bekraeftende fald maa det derefter undersoeges, hvorvidt denne del af stoetteordningen undergik en aendring ved beslutningen om at udvide omraadet for OND' s virksomhed.
80. a) Var den begraensning af omraadet for OND' s virksomhed, som fremgik af aftalen mellem OND og Cobac, et led i den paagaeldende stoetteordning, jf. artikel 93, stk. 1?
81. aa) Dette forudsaetter for det foerste, at begraensningen maatte tilskrives den belgiske stat.
82. Samarbejdsaftalen som saadan har kun karakter af en privatretlig aftale mellem en privat virksomhed og en offentligretlig institution. Denne omstaendighed er dog ikke afgoerende. Indgaaelsen af aftalen forudsaetter en beslutning om den begraensning af virksomhedsomraadet, som aftalen indeholdt bestemmelse om. At beslutningen er kommet til udtryk i en samarbejdsaftale af den omhandlede art, udelukker ikke, at beslutningen kan tilskrives den belgiske stat. Hertil er det tilstraekkeligt, at beslutningen ikke kunne traeffes uden hensyntagen til statens forlangender (39).
83. Ifoelge sagens akter har dette formentlig vaeret tilfaeldet. Samarbejdsaftalen, i den udgave fra 1982, der er blevet fremlagt for Domstolen, bestemmer i artikel 15, at den foerst traeder i kraft efter godkendelse fra oekonomiministeren.
84. Dette er tilstraekkeligt til, at man ikke paa nogen maade kan udelukke, at der foreligger et ansvar for den belgiske stat med hensyn til den paagaeldende begraensning af virksomhedsomraadet. Det henhoerer under den nationale retsinstans at undersoege dette spoergsmaal endeligt, og retten vil herved kunne stoette sig paa de kriterier, som er blevet udviklet med henblik paa besvarelsen af det tredje praejudicielle spoergsmaal.
85. bb) Det maa herefter undersoeges, hvorvidt de begraensninger, som samarbejdsaftalen indeholdt bestemmelse om, efter deres objektive beskaffenhed maa anses for at vaere et led i den paagaeldende stoetteordning, jf. artikel 93, stk. 1.
86. En stoetteordning efter sidstnaevnte bestemmelse kan efter min opfattelse i almindelighed defineres som den ordning i en medlemsstat, der er grundlaget for den faktiske ydelse af de paagaeldende fordele (40). Denne ordning kan udspringe af en individuel beslutning, men kan ogsaa vaere en foranstaltning, der i en lang raekke enkelttilfaelde medfoerer en ydelse af fordele som fastlagt ved foranstaltningen. En loebende undersoegelse som omhandlet i artikel 93, stk. 1, forudsaettes normalt kun i sidstnaevnte tilfaelde.
87. Et led i en stoetteordning er ogsaa eventuelle bestemmelser heri vedroerende stoettemodtagerens anvendelse af de midler, som det offentlige stiller til raadighed. Alt efter sin anvendelse kan stoetten faa meget forskellige indvirkninger ° paa selve virksomheden og dermed paa faellesmarkedet. I det foreliggende tilfaelde maatte en bestemmelse i stoetteordningen vedroerende omraadet for OND' s virksomhed henfoeres til sidstnaevnte kategori af bestemmelser. De dermed fastsatte graenser for OND' s virksomhed maatte saaledes ogsaa gaelde i henseende til stoettens anvendelse.
88. Forsoeger man herefter paa dette grundlag at besvare det tidligere rejste spoergsmaal (41), kunne man vaere tilboejelig til at sammenholde artikel 3, stk. 2, nr. 1, og artikel 10, nr. 1, i loven om OND og heraf udlede, at denne lov udgoer det eneste grundlag for fordelene og dermed alene udgoer stoetteordningen. Aftalen med Cobac ville ud fra denne synsvinkel kun vaere udtryk for en forretningsmaessig disposition fra OND' s side, som inden for de i artikel 3, stk. 2, nr. 1, fastlagte rammer angaar udnyttelsen af den stoette, som er udtoemmende reguleret i loven om OND. Det er saaledes, at OND og den belgiske regering har fremstillet forholdet.
89. Der ville utvivlsomt intet vaere til hinder for denne opfattelse, saafremt der var tale om en privat virksomhed. I saa fald maatte man sondre paa den ovenfor angivne maade mellem paa den ene side stoetteordningen og paa den anden side de dispositioner fra virksomhedens side, hvorved denne udnytter fordelene i henhold til ordningen.
90. I det foreliggende tilfaelde er det dog et spoergsmaal, om en saadan sondring er paa sin plads. Navnlig finder jeg det tvivlsomt, hvorvidt man kan basere sin analyse af den konkrete stilling udelukkende paa artikel 3, stk. 2, nr. 1, og artikel 10, nr. 1, i loven om OND.
91. Den belgiske stat er saaledes ikke alene befoejet til at fastlaegge de retlige rammer for OND' s virksomhed, men ogsaa i kraft af den i indledningen til dette forslag til afgoerelse omhandlede kompetence befoejet til direkte indgriben i selve OND' s virksomhed. Saafremt den begraensning af omraadet for OND' s virksomhed, som samarbejdsaftalen indeholdt bestemmelse om, maatte tilskrives den belgiske stat, ville der vaere tale om en saadan form for indgriben.
92. Herefter er stoetteordningen ikke noedvendigvis begraenset til at fremgaa af indholdet af de paagaeldende bestemmelser i lovgivningen, idet den ogsaa vil kunne omfatte andre former for beslutninger truffet af den belgiske stat, hvorved denne begraenser omraadet for OND' s virksomhed.
93. Hvilke beslutninger kan der herved vaere tale om?
94. Det ville utvivlsomt vaere fejlagtigt at anse samtlige OND-beslutninger, som kan tilskrives den belgiske stat, for en del af stoetteordningen allerede af denne grund. Statens direkte indgriben i virksomheders drift er et faenomen, som forfatterne til traktaten var opmaerksomme paa, og det er netop af denne grund, at der, i artikel 90, stk. 1, er fastlagt en saerlig ordning for "offentlige virksomheder" (dvs. virksomheder, i forbindelse med hvilke denne mulighed foreligger (42)). Denne ordning gaar dog ikke videre, end at det fastslaas, at artikel 7 og artikel 85-94 finder anvendelse paa saadanne virksomheder. Det blev fundet unoedvendigt at underlaegge disse virksomheder bestemmelser af anden art.
95. Efter min opfattelse boer graenserne for stoetteordningen fastlaegges paa grundlag af de kriterier, som jeg vil udvikle nedenfor, og som, ud over den forudsaetning, at der skal vaere tale om foranstaltninger, der maa tilskrives staten, skal vaere opfyldt.
96. Som det fremgaar af den ovenfor citerede dom i Denkavit-sagen (43), er det et afgoerende kendetegn ved stoette, at denne har til formaal at fremme den paagaeldende medlemsstats oekonomiske og/eller socialpolitiske maalsaetninger. Dette led i definitionen af stoettebegrebet indgaar i den grundopfattelse, som traktaten er baseret paa, nemlig at henholdsvis staten og virksomhederne har forskellige roller paa markedet. Staten fastlaegger den oekonomiske og sociale politik, mens virksomhederne inden for rammerne af den saaledes fastlagte politik forfoelger private interesser, herunder navnlig tilvejebringelsen af en gevinst (44).
97. Hvad naermere angaar den foreliggende sag naar man paa dette grundlag frem til foelgende afgraensning: Saafremt den omtvistede foranstaltning maa anses for en udmoentning af statens interesse i at fastlaegge sin oekonomiske og sociale politik, er foranstaltningen en del af stoetteordningen, idet den har indvirkning paa stoettens raekkevidde. Antager man derimod, at foranstaltningen er en udmoentning af en forretningsmaessig interesse, er der tale om en forretningsmaessig disposition, hvis virkninger begraenser sig til den maade, hvorpaa stoetteordningen udnyttes, samt udnyttelsesgraden.
98. Hvorledes kan det fastslaas, om det ene eller det andet er tilfaeldet?
99. Efter min opfattelse afhaenger dette af omstaendighederne i den konkrete sag. Naervaerende sag er af saerlig beskaffenhed derved, at OND som udgangspunkt efter loven om OND ville have kunnet udoeve virksomhed paa det omraade, som ifoelge samarbejdsaftalen var forbeholdt Cobac, saaledes at OND dermed ogsaa ville have kunnet opnaa de fordele, der herved fulgte af denne lov.
100. Under disse omstaendigheder maa man med henblik paa at foretage en afgraensning mellem henholdsvis foranstaltninger truffet for at fremme statens oekonomiske og socialpolitiske maalsaetninger og foranstaltninger truffet for at fremme virksomhedens forretningsmaessige interesser spoerge, om en privat virksomhed af tilsvarende stoerrelse som den offentligretlige institution i en tilsvarende situation ville have kunnet tage skridt til at begraense sit aktivitetsomraade tilsvarende.
101. Dette kriterium udspringer af kriteriet om den "private investor", som er blevet udviklet med henblik paa en besvarelse af spoergsmaalet om, hvorvidt kapital, der stilles til raadighed af det offentlige, i givet fald maa anses for stoette (45). Der er saaledes en parallelisme mellem de to situationer. I begge tilfaelde maa der ske en kvalificering af en handling fra statens side, der umiddelbart synes at kunne kvalificeres som en stoetteforanstaltning, lige saa vel som en forretningsmaessig disposition.
102. Ved anvendelsen af dette kriterium maa den nationale retsinstans tage stilling til, hvilken vurdering der forretningsmaessigt maa anlaegges af de former for risici, som det var forbeholdt Cobac at forsikre (og som dermed var udelukket fra omraadet for OND' s virksomhed). En tilsvarende vurdering maa foretages med hensyn til de former for risici, som det var overladt til OND at forsikre (navnlig politiske risici).
103. Denne foelgeslutning giver mig anledning til at foreslaa, at Domstolen supplerer mekanismen efter artikel 93 med en ordning, der har sammenhaeng med spoergsmaalet om samarbejdet mellem de nationale retsinstanser og Kommissionen. Det er saaledes i forbindelse med den tidligere beskrevne kompetencefordeling (46) usaedvanligt, at en national retsinstans skal anlaegge vurderinger af oekonomisk art som de ovenfor naevnte, ikke mindst naar der er tale om et omraade, som er meget internationalt praeget. Den naevnte kompetencefordeling tilsigter aabenbart at knytte spoergsmaalet om beskyttelsen af rettigheder efter traktatens artikel 93, stk. 3, til klare og let anvendelige kriterier. Spoergsmaal, der indebaerer en vurdering af oekonomisk karakter, boer principielt forbeholdes Kommissionen, mens spoergsmaal, der vedroerer fortolkningen af faellesskabsretten, kan loeses ved hjaelp af proceduren i henhold til artikel 177. Jeg bemaerker, at Kommissionen i det foreliggende tilfaelde med henblik paa en definitiv bedoemmelse af, hvorvidt lovgivning og praksis vedroerende OND er forenelig med artikel 92, ogsaa skal anlaegge en forretningsmaessig vurdering med hensyn til de transaktioner (risikoformer), som stoetten er genstand for. Kommissionen maa under alle omstaendigheder foretage en saadan bedoemmelse med det formaal at undersoege, hvilke virkninger stoetten har paa faellesmarkedet, for saa vidt den paagaeldende stoette fortsat ydes efter aendringen i 1991 af loven om OND. Kommissionen skal herved tage hensyn til, at loven om OND i 1991-affattelsen indeholder saerlige regler for transaktioner (navnlig en udelukkelse fra ordningen med statsgaranti), der i almindelighed efter deres art og tidsmaessige varighed samt i betragtning af risikoens omfang forsikres af selskaber, der ikke driver virksomhed for staten og under statsgaranti. Da Kommissionen endvidere under retsforhandlingerne ° for foerste gang (47) ° har kvalificeret udvidelsen af omraadet for OND' s virksomhed som et tilfaelde, der henhoerer under artikel 93, stk. 3, er det ikke udelukket, at den goer brug af sin paabudsret, jf. retspraksis paa dette omraade (Boussac) (48). Kommissionen maa herved ligeledes undersoege, hvorvidt der i sagen foreligger en indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger.
104. Den nationale retsinstans skal dermed paa et omraade, hvor rettens befoejelser overlapper Kommissionens, tage stilling til komplicerede oekonomiske spoergsmaal, som der ikke kan opnaas noget svar paa ved hjaelp af den praejudicielle forelaeggelsesprocedure. Jeg foreslaar derfor, at Domstolen udvider anvendelsesomraadet for de principper vedroerende saadanne former for tilfaelde, som fremgaar af retspraksis paa konkurrenceomraadet, til ogsaa at omfatte sager som den foreliggende.
105. Denne retspraksis tager udgangspunkt i, at det i saadanne tilfaelde er nyttigt for den nationale retsinstans at vaere bekendt med de kriterier, som Kommissionen har anvendt eller agter at anvende (49). Ved valget mellem de forskellige former for samarbejde, som der kan blive tale om med henblik paa virkeliggoerelsen af den omhandlede maalsaetning (50), maa der tages hensyn til, at proceduren efter artikel 93, stk. 3, hvad angaar sagens behandling for den nationale retsinstans har til formaal at sikre Kommissionens befoejelser, hvorfor sagen boer bringes til afslutning saa hurtigt som muligt. Det maa derfor vaere udelukket at foreslaa en udsaettelse af sagen, indtil der foreligger en beslutning for Kommissionen. Da vi ikke har kendskab til kommissionsbeslutninger i tilsvarende sager, er det heller ikke hensigtsmaessigt at henvise den nationale retsinstans til en saadan beslutning.
106. Jeg mener derimod, at der i naervaerende sag vil kunne ske en anvendelse af de principper, som fremgaar af Domstolens praksis (Delimitis) (51), hvorefter den nationale retsinstans inden for graenserne af de nationale processuelle regler og under forbehold af traktatens artikel 214 kan
"rette henvendelse til Kommissionen, saafremt den konkrete anvendelse af artikel 85, stk. 1, eller af artikel 86, stk. 1, medfoerer saerlige vanskeligheder, for at faa oplysninger om de oekonomiske og retlige omstaendigheder, som denne institution kan meddele" (52).
107. Domstolen tilfoejede i den naevnte sag:
"I henhold til traktatens artikel 5 paahviler der Kommissionen en pligt til loyalt samarbejde med medlemsstaternes retsinstanser, som har til opgave at paase, at faellesskabsretten anvendes og overholdes i det nationale retssystem (kendelse af 13.7.1990, sag C-2/88 Imm., Zwartveld, Sml. I, s. 3365, grund 18)."
108. Det maa fremhaeves, at de naevnte betragtninger beror paa de paagaeldende oplysningers praktiske betydning, idet saadanne oplysninger hverken kan vaere af endelig art eller bindende for den nationale retsinstans.
109. b) Finder den nationale retsinstans paa grundlag af de naevnte kriterier, at den paagaeldende begraensning af omraadet for OND' s virksomhed, saaledes som den fremgaar af samarbejdsaftalen, var led i stoetteordningen, maa det undersoeges, hvorvidt dette led i ordningen derefter blev aendret ved beslutningen om at udvide omraadet for OND' s virksomhed.
110. Den nationale retsinstans gaar herved i forbindelse med det foerste spoergsmaal ud fra, at udvidelsen af virksomhedsomraadet var betinget af en tilladelse fra den belgiske stat, saaledes at forholdet maa tilskrives denne. Det maa paahvile den nationale retsinstans naermere at efterproeve, hvorvidt dette henset til de med henblik paa besvarelsen af det tredje spoergsmaal udviklede kriterier holder stik.
111. Med dette forbehold var den naevnte "tilladelse", for saa vidt begraensningerne efter samarbejdsaftalen var led i stoetteordningen, udtryk for en indfoerelse eller (snarere) en aendring af en stoetteforanstaltning. I modsaetning til begraensningen af virksomhedsomraadet kunne udvidelsen saaledes kun finde sted ved et indgreb i den ordning, som den belgiske stat selv indfoerte i form af et initiativ paa det oekonomiske og/eller socialpolitiske omraade.
112. Mindre abstrakt sagt maatte dette indgreb bestaa i, at den oekonomiske stoette til eksportkredittransaktioner, som i henhold til artikel 3 i loven om OND skal fremme eksporten, ikke laengere skulle vaere begraenset til bestemte former for risici i forbindelse med eksport, der var opregnet i samarbejdsaftalen, idet stoetten paa grundlag af udvidelsen af omraadet for OND' s virksomhed derefter ogsaa skulle gaelde for andre former for risici i forbindelse med eksport.
113. V. Det foerste spoergsmaal maa herefter besvares saaledes:
Saafremt en medlemsstat efter traktatens ikrafttraedelse traeffer beslutning om at give en offentligretlig institution, som hidtil kun rent marginalt har drevet kreditforsikringsvirksomhed i forbindelse med eksport til de andre medlemsstater, tilladelse til fremover at drive en saadan virksomhed i ubegraenset omfang med den foelge, at den stoette, som staten har ydet institutionen i henhold til en lovgivning, der var gaeldende inden traktatens ikrafttraedelse, derved fremover ogsaa finder anvendelse paa udoevelsen af den saaledes udvidede virksomhed, skal dette anses for en indfoerelse eller en aendring af en stoetteforanstaltning,
° naar den paagaeldende beslutning om det tidligere ° og snaevrere ° omraade for virksomheden maa tilskrives medlemsstaten, og
° et privat selskab af tilsvarende stoerrelse som den offentligretlige institution under lignende forhold af forretningsmaessige grunde ikke ville have truffet den samme beslutning om begraensning af omraadet for sin virksomhed.
Andet spoergsmaal
114. Ved sit andet spoergsmaal oensker Cour d' appel de Bruxelles oplyst, hvorvidt den frist til at handle paa to maaneder, der fremgaar af dommen i Lorenz-sagen (53), og som er knyttet til en underretning ° en frist, efter hvis udloeb en meddelt stoetteordning faar karakter af en eksisterende stoetteordning ° ogsaa kan begynde at loebe, selv om der ikke er sket nogen underretning, naar den paagaeldende medlemsstat har besvaret spoergsmaal fra Kommissionen vedroerende det naermere indhold af de omtvistede stoetteforanstaltninger.
115. Cour d' appel de Bruxelles er herved af den opfattelse, at der boer tages hensyn til foelgende saerlige omstaendigheder i den konkrete sag:
° den nye stoette har vaeret genstand for en klage indgivet af tredjemaend til Kommissionen
° Kommissionen har som led i sin foreloebige undersoegelse anmodet medlemsstaten om oplysninger under angivelse af, at den i tilfaelde af en manglende imoedekommelse af anmodningen inden for den fastsatte frist eller et i denne forbindelse utilfredsstillende svar ville se sig noedsaget til at ivaerksaette proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2
° medlemsstaten har imoedekommet anmodningen.
116. Da der med spoergsmaalet sigtes til en udvidelse af anvendelsesomraadet for de principper, der fremgaar af dommen i Lorenz-sagen, vil jeg gerne citere de i denne forbindelse afgoerende praemisser i denne dom.
117. Domstolen udtrykte sig saaledes i de for naervaerende sag relevante afsnit i dommen:
"Ifoelge sidste punktum i artikel 93 maa den medlemsstat, mod hvilken denne fremgangsmaade saaledes er blevet indledt, ikke gennemfoere den paataenkte foranstaltning, foer Kommissionen har truffet en endelig beslutning;
det i artikel 93, stk. 3, opstillede maal, der skal forhindre, at stoetteordninger, der er uforenelige med traktaten, traeder i kraft, betinger, at dette forbuds spaerrevirkning allerede griber ind under hele den indledende fase;
selv om Kommissionen under denne fase skal raade over en passende frist, skal den dog handle med den paakraevede hurtighed og tage hensyn til medlemsstaternes interesse i hurtigt at faa klarhed i de tilfaelde, hvor den noedvendige indgriben kan vise sig at haste som foelge af den virkning, som disse medlemsstater forventer af de paataenkte stoetteforanstaltninger;
...
Kommissionen handler imidlertid ikke tilstraekkeligt hurtigt, hvis den undlader at tage stilling inden for en rimelig frist;
i denne henseende kan der gaas ud fra traktatens artikel 173 og 175, som regulerer parallelle situationer og naevner en frist paa to maaneder;
hvis denne frist er udloebet, kan den paagaeldende medlemsstat gennemfoere foranstaltningen, idet det dog af hensyn til retssikkerheden er paakraevet, at Kommissionen faar forudgaaende meddelelse herom (54).
...
en stoetteforanstaltning, som gennemfoeres, efter at Kommissionen ogsaa efter udloebet af den til en indledende undersoegelse paakraevede frist har bevaret tavshed, omfattes som bestaaende stoetteordning af bestemmelserne i artikel 93, stk. 1 og 2" (55).
118. Domstolen konkluderede paa dette grundlag foelgende:
"Hvis Kommissionen ° efter at vaere blevet underrettet af en medlemsstat om en foranstaltning vedroerende indfoerelse eller aendring af en stoetteordning ° undlader at ivaerksaette den kontradiktoriske fremgangsmaade efter artikel 93, stk. 2, og samtidig opfordrer den paagaeldende medlemsstat til at fremsaette sine bemaerkninger, kan denne ved udloebet af en tilstraekkelig frist til at indlede den foerste undersoegelse af det paataenkte gennemfoere foranstaltningen paa betingelse af, at der forinden gives meddelelse herom til Kommissionen, hvorefter denne stoette for fremtiden er omfattet af reglerne for bestaaende stoetteordninger." (56)
119. Det foelger af strukturen i dette raesonnement, at to betingelser skal vaere opfyldt, for at den frist paa to maaneder, inden for hvilken Kommissionen skal handle, begynder at loebe.
120. For det foerste er det en forudsaetning, at der er sket en underretning, som saetter Kommissionen i stand til at vurdere, hvorledes den med kendskab til sagen boer gaa frem.
121. For det andet maa den paagaeldende medlemsstat have en berettiget interesse i, at Kommissionen handler hurtigt. Dette indebaerer, at medlemsstaten lader ivaerksaettelsen af stoetteforanstaltningen afhaenge af, hvilken stilling Kommissionen indtager, dvs. at medlemsstaten afstaar fra at gennemfoere foranstaltningen, indtil resultatet af Kommissionens foreloebige undersoegelse foreligger. Forholdet er et andet, saafremt medlemsstaten ivaerksaetter stoetteforanstaltningen i strid med artikel 93, stk. 3. Er stoetten blevet gennemfoert fuldt ud, er det logisk set udelukket at tale om fristen paa to maaneder.
122. Det praejudicielle spoergsmaal rejser det problem, hvorvidt en besvarelse af nogle anmodninger om oplysninger fra den paagaeldende medlemsstats side i henseende til den foerste betingelse kan sidestilles med en underretning. Noget saadant kan dog ° selv om man som OND og den belgiske og den franske regering vil laegge denne antagelse til grund ° kun foere til en anvendelse af "Lorenz-formlen", saafremt ogsaa den anden af de ovenfor naevnte to betingelser er opfyldt. Dette er imidlertid ikke tilfaeldet her, idet omraadet for OND' s virksomhed blev udvidet, uden at den belgiske stat paa noget tidspunkt lod dette bero paa en beslutning fra Kommissionen. Den belgiske stat gik tvaertimod fra starten af korrespondancen med Kommissionen ud fra, at der i sagen var tale om en eksisterende stoetteordning, jf. artikel 93, stk. 1. Selv om man derfor tager udgangspunkt i den forudsaetning, at oplysningerne i forbindelse med besvarelsen af anmodningerne om oplysninger fra Kommissionen var af en saadan art, at besvarelsen faar karakter af en underretning, er det ikke muligt at sidestille naervaerende sag med den sag, der gav anledning til Lorenz-afgoerelsen.
123. I betragtning heraf maa der endnu tages stilling til det argument, som den belgiske regering og OND har fremsat under henvisning til dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig (Boussac) (57).
124. I denne dom fastslog Domstolen, at Kommissionen raader over bestemte midler for det tilfaelde, at en medlemsstat undlader at opfylde sine forpligtelser i henhold til artikel 93, stk. 3. I praemis 19, 20 og 21 udtalte Domstolen herom:
"Naar Kommissionen ... konstaterer, at en stoette er blevet indfoert eller aendret, uden at den har modtaget underretning herom, kan den efter at have givet vedkommende medlemsstat lejlighed til at fremsaette sine bemaerkninger hertil ved en midlertidig beslutning, indtil resultatet af undersoegelsen af stoetteforanstaltningen foreligger, paalaegge medlemsstaten straks at suspendere udbetalingen af stoetten og inden en vis frist at give Kommissionen adgang til al den dokumentation og alle de oplysninger, der er noedvendige for at afgoere, om stoetten er forenelig med faellesmarkedet.
Kommissionen raader over den samme befoejelse i forhold til medlemsstaterne i tilfaelde af, at der er givet Kommissionen underretning om en stoetteforanstaltning, men vedkommende medlemsstat uden at afvente udfaldet af den i traktatens artikel 93, stk. 2 og 3, fastlagte procedure gennemfoerer stoetteforanstaltningen i strid med forbuddet i artiklens stk. 3.
Naar vedkommende medlemsstat fuldt ud efterkommer Kommissionens paalaeg, er Kommissionen forpligtet til at undersoege, om stoetten er forenelig med faellesmarkedet, og derved foelge den i traktatens artikel 93, stk. 2 og 3, fastlagte procedure."
125. OND og den belgiske regering udleder heraf, at den "normale procedure" efter artikel 93, stk. 2 og 3, og dermed de principper, som fremgaar af dommen i Lorenz-sagen, finder anvendelse, saafremt Kommissionen faar kendskab til en ikke-meddelt ny stoetteforanstaltning, og den paagaeldende medlemsstat i forbindelse med den foreloebige undersoegelse af stoetten indtager en "samarbejdsvillig holdning". Denne slutning er efter min opfattelse ikke holdbar. Ifoelge den klare affattelse af praemis 21 i den naevnte dom er Kommissionen kun forpligtet "til at undersoege, om stoetten er forenelig med faellesmarkedet, og derved foelge den i traktatens artikel 93, stk. 2 og 3, fastlagte procedure", saafremt "vedkommende medlemsstat fuldt ud efterkommer Kommissionens paalaeg" (58). Dette forudsaetter, saaledes som det fremgaar, naar man sammenholder den citerede udtalelse med praemis 19 og 20 i dommen, at medlemsstaten har suspenderet ydelsen af stoetten ° ogsaa selv om dette foerst er sket efter et paabud fra Kommissionen herom.
126. Det andet spoergsmaal maa besvares paa grundlag af de ovenfor fremfoerte betragtninger.
C ° Forslag til afgoerelse
127. Jeg skal herefter foreslaa, at de praejudicielle spoergsmaal fra Cour d' appel de Bruxelles besvares saaledes:
"1) Saafremt en medlemsstat efter traktatens ikrafttraedelse traeffer beslutning om at give en offentligretlig institution, som hidtil kun rent marginalt har drevet kreditforsikringsvirksomhed i forbindelse med eksport til de andre medlemsstater, tilladelse til fremover at drive en saadan virksomhed i ubegraenset omfang med den foelge, at den stoette, som staten har ydet institutionen i henhold til en lovgivning, der var gaeldende inden traktatens ikrafttraedelse, derved fremover ogsaa finder anvendelse paa udoevelsen af den saaledes udvidede virksomhed, skal dette anses for en indfoerelse eller en aendring af en stoetteforanstaltning,
° naar den paagaeldende beslutning om det tidligere ° og snaevrere ° omraade for virksomheden maa tilskrives medlemsstaten, og
° et privat selskab af tilsvarende stoerrelse som den offentligretlige institution under lignende forhold af forretningsmaessige grunde ikke ville have truffet den samme beslutning om begraensning af omraadet for sin virksomhed.
2) Traktatens artikel 93 skal fortolkes saaledes, at den frist paa to maaneder, der fremgaar af dommen i Lorenz-sagen (dom af 11.12.1973, sag 120/73, Sml. s. 1471) ° efter hvis udloeb en ny stoetteforanstaltning bliver omfattet af reglerne om eksisterende stoetteordninger, naar foranstaltningen forinden har vaeret genstand for en underretning ° kun begynder at loebe, saafremt medlemsstaten har udsat gennemfoerelsen af den paagaeldende foranstaltning med henblik paa at afvente resultatet af Kommissionens foreloebige undersoegelse.
3) Det er i forbindelse med traktatens artikel 92 ff. tilstraekkeligt til, at en af en offentligretlig institution gennemfoert foranstaltning maa tilskrives en medlemsstat,
a) at foranstaltningen efter de gaeldende bestemmelser er omfattet af retningslinjer udstukket af medlemsstatens myndigheder, der er bindende for institutionen, eller
b) at foranstaltningen er resultatet af en beslutning, som et for institutionens politik ansvarligt organ har truffet, uden at staten har gjort brug af sin mulighed for at forhindre, at beslutningen bliver bindende."
(*) Originalsprog: tysk.
(1) ° Moniteur belge af 4.10.1939.
(2) ° Moniteur belge af 6.2.1981.
(3) ° Det er ikke ganske klart, om opsigelsen fik virkning fra den 31.12.1988, saaledes som OND ifoelge forelaeggelsesdommen har oplyst, eller paa et tidligere tidspunkt (oktober 1988), hvilket ville vaere i overensstemmelse med indholdet af skrivelsen vedroerende opsigelsen og med de relevante bestemmelser i samarbejdsaftalen. Spoergsmaalet er dog uden betydning for sagen.
(4) ° Forelaeggelsesdommens afsnit III in fine.
(5) ° Dom af 15.3.1994 (sag C-387/92, Banco de Crédito Industrial, Sml. I, s. 877, praemis 20).
(6) ° Jf. praemis 19 i dommen i sagen Banco de Crédito Industrial, jf. note 5, samt dom af 30.6.1992 (sag C-47/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4145, praemis 25).
(7) ° Dom af 24.4.1980 (sag 72/79, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1411, praemis 23, 24 og 25), af 2.2.1988 (forenede sager 67/85, 68/85 og 70/85, Van der Kooy mod Kommissionen, Sml. s. 219, praemis 36, 37 og 38) og af 21.3.1991 (sag C-303/88, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1433, praemis 11-14).
(8) ° Dom af 23.1.1975 (sag 51/74, Van der Hulst mod Produktschap voor Siergewassen, Sml. s. 79, jf. praemis 12).
(9) ° Jf. f.eks. dom af 2.6.1994 (sag C-30/93, AC-ATEL Electronics Vertriebs, Sml. I, s. 2305, praemis 17).
(10) ° Jf. dommen i sagen Produktschap voor Siergewassen, a.st. (note 8).
(11) ° Jf. f.eks. dom af 17.6.1975 (sag 7/75, AEgtefaellerne F. mod den belgiske stat, Sml. s. 679, praemis 10).
(12) ° Jf. dom af 12.10.1993 (sag C-37/92, Vanacker og Lesage, Sml. I, s. 4947, praemis 7).
(13) ° Jf. navnlig dom af 27.10.1993 (sag C-127/92, Enderby, Sml. I, s. 5535, praemis 10).
(14) ° Jf. praemis 37 i dommen i Van der Kooy-sagen (ovenfor, note 7).
(15) ° Jf. ovenfor, punkt 11.
(16) ° Dom af 11.12.1973 (sag 120/73, Lorenz mod Tyskland, Sml. s. 1471, praemis 3).
(17) ° Dom af 9.10.1984 (forenede sager 91/83 og 127/83, Heineken Brouwerijen mod Inspecteurs der Vennootschapsbelasting, Amsterdam og Utrecht, Sml. s. 3435, praemis 14) og af 14.2.1990 (sag C-301/87, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 307, praemis 17).
(18) ° Praemis 4 i dommen i Lorenz-sagen (note 16).
(19) ° Jf. dommen i sag C-301/87, a.st. (note 17), samt dommen i sag C-47/91 (note 6), praemis 24.
(20) ° Jf. dom af 22.3.1977 (sag 74/76, Iannelli mod Meroni, Sml. s. 557, praemis 12 in fine).
(21) ° Jf. foruden den herefter citerede dom og dommen i Steinike-sagen, som der i denne henvises til, foelgende domme: dom af 19.6.1973 (sag 77/72, Capolongo mod Maya, Sml. s. 611), af 22.3.1977 (Iannelli, jf. note 20), af 11.3.1992 (forenede sager C-78/90-C-83/90, Compagnie commerciale de l' Ouest m.fl., Sml. I, s. 1847), af 16.12.1992 (sag C-17/91, Lornoy m.fl., Sml. I, s. 6523, sag C-114/91, Claeys, Sml. I, s. 6559, og forenede sager C-144/91 og C-145/91, Demoor m.fl., Sml. I, s. 6613), af 11.6.1992 (forenede sager C-149/91 og C-150/91, Sanders Adour og Guymarc' h Orthez Nutrition animale, Sml. I, s. 3899), af 2.8.1993 (sag C-266/91, CELBI, Sml. I, s. 4337), af 27.10.1993 (sag C-72/92, Scharbatke, Sml. I, s. 5509) og af 30.11.1993 (sag C-189/91, Kirsammer-Hack, Sml. I, s. 6185).
(22) ° Dom af 21.11.1991 (sag C-354/90, Sml. I, s. 5505, praemis 9 og 10).
(23) ° A.st. (naevnt i punkt 61), praemis 9, foerste punktum.
(24) ° Dommen i Capolongo-sagen (note 21), praemis 6.
(25) ° Jf. ovenfor, punkt 58.
(26) ° Dom af 27.3.1980 (sag 61/79, Amministrazione delle finanze dello Stato mod Denkavit italiana, Sml. s. 1205, praemis 31); jf. med hensyn til definitionen i samme retning dommen i sagen Banco de Crédito Industrial (note 5) for saa vidt angaar retspraksis vedroerende EKSF-traktaten: praemis 13.
(27) ° Mine fremhaevninger.
(28) ° Naevnt i punkt 61, praemis 21 (min fremhaevning).
(29) ° Jf. dommen i sag C-387/92 (note 5).
(30) ° Dom af 20.3.1984 (sag 84/82, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 1451, praemis 12) og af 24.3.1993 (sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125, praemis 25).
(31) ° Jf. ovenfor, punkt 62.
(32) ° Jf. navnlig dommen i Lorenz-sagen (note 16), praemis 8. Fast praksis siden dom af 15.7.1964 (sag 6/64, Costa mod ENEL, Sml. 1954-1964, s. 531, paa s. 537 f., org. ref.: Rec. s. 1141, paa s. 1162); jf. senest dommen i sagen Kirsammer-Hack (note 21), praemis 14.
(33) ° Jf. dommen i Iannelli-sagen (note 20), praemis 12, dommen i sagen Steinike & Weinlig (naevnt i punkt 61), praemis 10, samt de i note 21 anfoerte domme i sagerne Compagnie commerciale de l' Ouest (praemis 33), Sanders (praemis 25), Lornoy (praemis 29) og Scharbatke (praemis 19).
(34) ° Dommen i Capolongo-sagen (note 21), praemis 6 in fine; dommen i sagen Steinike & Weinlig (a.st., note 33).
(35) ° Jf. dom af 9.3.1994 (sag C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, Sml. I, s. 833).
(36) ° Foreligger der ingen naermere ordning efter artikel 87 paa det paagaeldende omraade, har artikel 85, stk. 1, ingen umiddelbare retsvirkninger i mangel af afgoerelser fra de nationale myndigheder i henhold til artikel 88 eller beslutninger fra Kommissionen i henhold til artikel 89, stk. 2: dom af 30.4.1986 (forenede sager 209/84-213/84, Anklagemyndigheden mod Asjes m.fl., Sml. s. 1425, praemis 60-69).
(37) ° Dom af 30.1.1974 (sag 127/73, BRT mod SABAM, Sml. s. 51, praemis 16) og af 28.2.1991 (sag C-234/89, Delimitis, Sml. I, s. 935, praemis 45).
(38) ° Selv om der er tale om afgoerelser truffet i en anden sammenhaeng, mener jeg, at dommene i sagerne Cook (af 19.5.1993, sag C-198/89, Sml. I, s. 2487) og Matra (af 15.6.1993, sag C-225/91, Sml. I, s. 3203) baerer praeg af saadanne overvejelser.
(39) ° Jf. ovenfor, punkt 44.
(40) ° Jf. generaladvokat Darmon' s forslag til afgoerelse (forenede sager 166/86 og 220/86, Irish Cement mod Kommissionen, Sml. 1988, s. 6487, punkt 23-31).
(41) ° Jf. ovenfor, punkt 85.
(42) ° Jf. niende betragtning til Kommissionens direktiv 80/723/EOEF af 25.6.1980 om gennemskueligheden af de oekonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder (EFT L 195, s. 35).
(43) ° Jf. ovenfor, punkt 66, samt note 26.
(44) ° Jf. generaladvokat Darmon' s forslag til afgoerelse af 14.7.1993 i sag C-185/91 (Reiff, Sml. 1993 I, s. 5823, punkt 33-38) med eksempler fra retspraksis, der bekraefter rigtigheden af denne fortolkning af EF-traktaten.
(45) ° Jf. navnlig dom af 10.7.1986 (sag 234/84, Belgien mod Kommissionen, Sml. s. 2263, praemis 14), af 21.3.1990 (sag C-142/87, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 959, praemis 29), af 21.3.1991 (sag C-305/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1603, praemis 19-23) og af 3.10.1991 (sag C-261/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4437, praemis 8).
(46) ° Ovenfor punkt 60-74.
(47) ° Under brevvekslingen mellem den belgiske regering og Kommissionen gjorde den belgiske regering fra starten gaeldende, at den paagaeldende stoette er udtryk for en eksisterende stoetteforanstaltning. Kommissionen har ikke bestridt dette.
(48) ° Jf. dom af 14.2.1990 (sag C-301/87, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 307, praemis 18-23).
(49) ° Jf. dom af 6.2.1973 (sag 48/72, Brasserie de Haecht mod Wilkin og Janssen, Sml. s. 77), af 30.1.1974 (sag 127/73, BRT mod SABAM, Sml. s. 51), af 10.7.1980 (sag 99/79, Lancôme mod Etos, Sml. s. 2511) og af 28.2.1991 (Delimitis, se ovenfor, note 37).
(50) ° Jf. herved meddelelse 93/C 39/05 om samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale domstole om anvendelsen af EOEF-traktatens artikel 85 og 86 (EFT C 39, s. 6), hvori Kommissionen ° under henvisning til de i note 49 angivne domme ° har peget paa de forskellige muligheder.
(51) ° Jf. note 37.
(52) ° Praemis 53 i dommen i Delimitis-sagen, mine fremhaevninger.
(53) ° Jf. den i note 16 anfoerte dom i Lorenz-sagen, som er udtryk for en praksis, der er blevet bekraeftet i f.eks. dommen i sag 84/82 (note 30).
(54) ° Praemis 4 i dommen i Lorenz-sagen.
(55) ° Praemis 5 i dommen i Lorenz-sagen.
(56) ° Punkt 2 i domskonklusionen samt praemis 6.
(57) ° Jf. ovenfor, note 48.
(58) ° Min fremhaevning.
Full & Egal Universal Law Academy