EUR-Lex -  61993CC0055 - IT - Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs del 9 giugno 1994

Conclusioni dell avvocato generale

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Signor Presidente,

Signori Giudici,

1. Nel presente procedimento, lo Hoge Raad dei Paesi Bassi ha sollevato diverse questioni vertenti sulla compatibilità con il Trattato di norme nazionali in materia di controlli annuali dei veicoli a motore. Lo Hoge Raad ha sollevato tali questioni nel corso di un giudizio per cassazione promosso dal signor van Schaik avverso la condanna ricevuta per essere stato alla guida di un autoveicolo sprovvisto di valido certificato di controllo, in violazione dell' art. 9a, n. 1, della Wegenverkeerswet (codice della strada) (1).

2. Il signor van Schaik non sembra contestare il fatto di aver guidato un veicolo sprovvisto di valido certificato. Tuttavia, egli sostiene che il sistema di controllo dei veicoli in vigore nei Paesi Bassi è in contrasto con il diritto comunitario, in particolare con gli artt. 5, 30, 62, 85 e 86 del Trattato. L' assunto è che, alla luce di tale asserita incompatibilità, egli avesse il diritto di guidare un veicolo immatricolato nei Paesi Bassi che non fosse stato sottoposto ai controlli tecnici di sicurezza.

3. Il problema si pone in questi termini. Ai sensi dell' art. 9g della Wegenverkeerswet, il ministro dei Trasporti e delle Vie fluviali può concedere a persone fisiche o giuridiche l' autorizzazione a rilasciare certificati di controllo su veicoli a motore immatricolati nei Paesi Bassi. Ai sensi dell' art. 16 del decreto sui controlli periodici di veicoli, rimorchi e semirimorchi del 28 aprile 1980 (2), l' autorizzazione può essere concessa a gestori di centri di controllo o di imprese che si occupino della manutenzione o della riparazione di autoveicoli, purché tali persone possiedano taluni requisiti. Emerge che in pratica le dette condizioni possono essere soddisfatte soltanto da individui che gestiscono imprese con sede nei Paesi Bassi. Il signor van Schaik sostiene che, a norma del diritto comunitario, anche le persone stabilite in altri Stati membri dovrebbero avere un analogo diritto di ottenere l' autorizzazione a rilasciare certificati di controllo per i veicoli immatricolati nei Paesi Bassi.

4. Lo Hoge Raad ha sollevato le seguenti questioni:

"1) a) Se l' art. 30 del Trattato debba essere interpretato nel senso che una normativa di legge nazionale quale la normativa APK [descritta nell' ordinanza di rinvio], tenuto conto delle circostanze menzionate al punto 6.9 [dell' ordinanza], comporti una misura di effetto equivalente ai sensi di tale articolo.

b) Se l' art. 30 debba essere invece interpretato nel senso che non è violato da una normativa di legge nazionale quale la normativa APK, in quanto essa è diretta alla tutela di un interesse generale giustificato dalle norme CEE, non ha per sua natura come oggetto il commercio di parti di ricambio per automobili e non ha alcun effetto di ostacolo al commercio in misura superiore al necessario.

2) Nel caso in cui la questione sub 1) a) venga risolta in senso affermativo:

se l' art. 36 del Trattato debba essere interpretato nel senso che una normativa di legge nazionale quale la normativa APK sia tuttavia compatibile con l' art. 30 del Trattato, in quanto giustificata in base alla tutela della pubblica sicurezza e della salute e della vita delle persone.

3) a) Se l' art. 62 del Trattato debba essere interpretato nel senso che una normativa di legge nazionale quale la normativa APK sia con esso incompatibile, poiché comporta che, in conseguenza dei requisiti previsti per il rilascio di un' autorizzazione ai sensi dell' art. 9g della WVW, le autofficine straniere sono venute a perdere la possibile clientela sul piano della fornitura di servizi di manutenzione non potendo rilasciare certificati di controllo relativamente alle automobili olandesi.

b) Se, tenuto conto dell' art. 55 del Trattato, l' art. 62 debba essere invece interpretato nel senso che non è violato da una normativa di legge nazionale quale la normativa APK, in quanto l' effettuazione di controlli da parte delle autofficine autorizzate ai fini del certificato di controllo può essere considerato alla stregua delle attività che partecipano, nello Stato, all' esercizio dei pubblici poteri.

4) a) Se gli artt. 5, 85 e 86 del Trattato debbano essere interpretati nel senso che ostano ad una normativa di legge nazionale quale la normativa APK, in quanto essa comporta che i gestori di autofficine stabiliti nei Paesi Bassi e ivi autorizzati esonerino i clienti che affidano loro un' automobile in manutenzione dal pagamento delle spese relative al controllo e al rilascio del certificato di controllo, di modo che i proprietari di autoveicoli vengono incitati a rivolgersi a tali gestori di autofficine.

b) Se l' art. 90, n. 2, del Trattato comporti che le autofficine autorizzate debbano essere considerate come imprese incaricate della gestione di servizi d' interesse economico generale, l' adempimento della cui missione sarebbe impedito qualora esse non potessero concedere il suddetto esonero dal pagamento delle spese.

5) In quale misura abbia rilevanza ai fini della soluzione delle suddette questioni pregiudiziali il fatto che l' influsso pregiudizievole per gli scambi intracomunitari di merci e servizi e per la concorrenza intracomunitaria si verifichi o meno soltanto nella zona di frontiera e su scala ridotta.

6) In quale misura abbia rilevanza ai fini della soluzione delle suddette questioni pregiudiziali il fatto che la normativa di legge nazionale riguardi esclusivamente veicoli di categorie quali menzionate nell' allegato alla direttiva del Consiglio delle Comunità europee 29 dicembre 1976 (77/143/CEE) concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al controllo tecnico dei veicoli a motore e dei loro rimorchi (3), ovvero anche altri veicoli, quali autovetture (che non siano taxi) e altri veicoli leggeri".

5. Nel presente procedimento si controverte se i controlli tecnici debbano essere effettuati nello Stato membro di immatricolazione del veicolo. Le questioni essenziali di diritto comunitario, a mio parere, sono la compatibilità di tale condizione con le disposizioni del Trattato sulla libera prestazione dei servizi e lo scopo della direttiva 77/143. Comincerò dall' esame della direttiva.

Le disposizioni della direttiva 77/143

6. La direttiva 77/143 dispone la parziale armonizzazione del contenuto e della frequenza dei controlli tecnici dei veicoli a motore. L' art. 1 della direttiva così dispone:

"In ciascuno Stato membro i veicoli a motore immatricolati in tale Stato nonché i loro rimorchi e semirimorchi devono essere sottoposti ad un controllo tecnico periodico, in conformità della presente direttiva e dei suoi allegati".

All' art. 2, n. 1:

"Le categorie di veicoli da controllare, la periodicità del controllo tecnico e gli elementi da controllare obbligatoriamente sono indicati negli allegati I e II".

Comunque l' art. 3 prevede, fra l' altro, che gli Stati membri possano aumentare il numero degli elementi da controllare e la frequenza dei controlli obbligatori, oltre che estendere l' obbligo del controllo tecnico periodico ad altre categorie di veicoli.

7. All' art. 4:

"Il controllo tecnico ai sensi della presente direttiva deve essere effettuato dallo Stato oppure da organismi o impianti da esso designati, che agiscono sotto la sua diretta sorveglianza".

L' art. 5 dispone che:

"1. Gli Stati membri adottano i provvedimenti che ritengono necessari affinché si possa dimostrare che il veicolo è stato sottoposto, con esito positivo, ad un controllo tecnico che sia almeno conforme alle disposizioni della presente direttiva.

(...)

3. Ogni Stato membro riconosce l' attestato rilasciato da un altro Stato membro comprovante che il veicolo immatricolato in quest' ultimo Stato, nonché il suo rimorchio o semirimorchio, sono stati sottoposti con esito positivo ad un controllo tecnico, che sia almeno conforme alle disposizioni della presente direttiva, come se avesse esso stesso rilasciato detto attestato".

8. In origine la direttiva 77/143 non esigeva il controllo dei veicoli (che non fossero taxi o ambulanze) con un numero di posti a sedere pari o inferiore a otto. Tuttavia, l' allegato I della direttiva è stato in seguito emendato così da comprendere il controllo periodico dei detti veicoli (4). L' emendamento non è entrato in vigore almeno fino al 1 gennaio 1994 (5), e pertanto non è direttamente rilevante per il presente procedimento. Come abbiamo visto, tuttavia, l' art. 3 prevede che gli Stati membri possano estendere l' obbligo del controllo tecnico periodico a veicoli non contemplati dalla direttiva. Questa disposizione mi sembra rilevante ai fini del presente procedimento ed è pertanto necessario esaminare lo scopo della direttiva.

9. Il sistema della direttiva è chiaro. Ai sensi dell' art. 1, i veicoli specificati nell' allegato I debbono essere obbligatoriamente sottoposti a controlli tecnici periodici. I controlli debbono essere eseguiti nello Stato in cui il veicolo è immatricolato. Ai sensi dell' art. 4, i centri di controllo designati da ogni Stato membro debbono essere direttamente sorvegliati dal detto Stato. Anche se la direttiva prevede obblighi minimi quanto alle categorie di veicoli soggetti al controllo, agli elementi da controllare e alla frequenza dei controlli, gli Stati membri sono espressamente autorizzati a prevedere requisiti più rigorosi e ad estendere gli obblighi previsti dalla direttiva ad altre categorie di veicoli. Presumibilmente, tali obblighi aggiuntivi possono essere imposti soltanto ai veicoli immatricolati nello Stato membro interessato.

10. Da tali disposizioni discende che uno Stato membro può esigere che tutti i veicoli a motore immatricolati nel suo territorio siano sottoposti a controlli tecnici periodici, effettuati da enti o centri ubicati nel suo territorio. Ai sensi dell' art. 5, lo Stato membro interessato può specificare quali attestati vadano rilasciati come prova dell' avvenuto controllo tecnico. Ogni Stato membro è tenuto a riconoscere l' attestato corrispondente rilasciato in un altro Stato membro, ma solo per quanto riguarda i veicoli immatricolati in quello Stato.

11. Mi sembra che il sistema della direttiva si fondi sul presupposto secondo cui uno Stato membro è in grado di esercitare la sua diretta sorveglianza soltanto sui centri di controllo stabiliti nel suo territorio. Ecco perché ogni veicolo dev' essere controllato nello Stato di immatricolazione. Il conducente di tale veicolo non ha il diritto di fare effettuare il controllo in un altro Stato membro. D' altro canto, gli attestati rilasciati dallo Stato membro di immatricolazione possono essere riconosciuti dalle autorità degli altri Stati membri come prova sufficiente del rispetto degli obblighi introdotti con la direttiva.

12. Di conseguenza, mi sembra fuor di dubbio che, in forza delle disposizioni della direttiva, si può esigere che il conducente di un veicolo immatricolato in uno Stato membro sia in possesso di un valido certificato di controllo emesso nel medesimo Stato.

13. Aggiungerei che nel presente procedimento non è in discussione l' invalidità della direttiva. Ovviamente, se si ritenesse che la direttiva originasse una restrizione incondizionata della libera prestazione dei servizi, o di qualche altra libertà garantita dal Trattato, la sua validità potrebbe per tal motivo essere messa in discussione. Come vedremo, tuttavia, restrizioni del genere di quelle imposte dalla direttiva sono a mio parere compatibili con il Trattato; perciò la questione della validità della direttiva non si pone.

14. Passo ora alla questione se restrizioni del genere di quelle di cui trattasi siano compatibili con le disposizioni del Trattato.

Le disposizioni del Trattato

15. Benché lo Hoge Raad abbia sollevato numerose questioni vertenti su varie disposizioni del Trattato, mi sembra che in sostanza si debba ritenere che il signor van Schaik si fondi sulla libera circolazione dei servizi garantita dall' art. 59. Egli sostiene infatti che, in conseguenza dell' impossibilità di far certificare il proprio veicolo in un altro Stato membro, gli viene reso più difficile fruire di due tipi di servizio. In primo luogo, gli si impedisce, in pratica, di far controllare il proprio veicolo in un altro Stato membro, dal momento che tale controllo non porterebbe al rilascio di un attestato riconosciuto dalla legge olandese. In secondo luogo, lo si scoraggia dal farsi riparare e revisionare l' automobile in tale Stato membro, in quanto egli non può realizzare il risparmio che deriva dal fatto di associare il controllo tecnico ad una revisione generale dell' auto. Egli sottolinea che, ai sensi della legge olandese, non si può fatturare alcun importo supplementare per il rilascio di un certificato di controllo, se quest' ultimo viene rilasciato da un' autofficina che ha proceduto ad una revisione generale.

16. Il signor van Schaik invoca anche il principio della libera circolazione delle merci sancito dall' art. 30 del Trattato. Tuttavia, benché il controllo e la manutenzione di un veicolo in un altro Stato membro possano comportare la fornitura di merci, in particolare dei pezzi di ricambio necessari a sostituire eventuali componenti difettosi, a mio parere tale fornitura va considerata come accessoria alla fornitura di servizi. La disposizione rilevante da esaminare è dunque l' art. 59. In ogni caso, è chiaro che in entrambi i casi si applicherebbero principi analoghi.

17. Mi pare che il diniego di autorizzazione dei centri di controllo siti in un altro Stato membro possa invero essere considerato una restrizione della libera circolazione dei servizi garantita dall' art. 59, benché, come suggerirò, tale restrizione possa essere giustificata ai sensi dell' art. 56, n. 1, in quanto prevista a tutela della salute e della sicurezza pubblica. Contrariamente all' opinione della Commissione, mi pare che il controllo dei veicoli e la relativa certificazione costituisca in effetti un "servizio" ai sensi dell' art. 60, dato che i controlli sono di norma effettuati dietro corrispettivo. Osservo che il controllo dei veicoli è un' attività contemplata dalla direttiva del Consiglio 82/470/CEE, che ha lo scopo di facilitare la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi per quanto riguarda, inter alia, talune attività connesse con i trasporti (6). Inoltre, la certificazione tecnica dei veicoli non può a mio parere essere considerata un' attività inerente all' esercizio dei pubblici poteri ai sensi dell' art. 55. La Corte ha sottolineato che, in quanto deroga alle libertà fondamentali garantite dal Trattato, l' art. 55 si deve interpretare restrittivamente (7).

18. Inoltre, anche se l' attività del controllo e della certificazione dei veicoli non fosse considerata come un servizio in sé, mi sembra che negare alle autofficine stabilite negli altri Stati membri l' autorizzazione ad effettuare i controlli che conducono al rilascio di un certificato equivarrebbe ad una restrizione indiretta della prestazione dei servizi di manutenzione generale e di riparazione, in quanto è probabile che tali servizi siano spesso forniti dall' autofficina che effettua i controlli.

19. Perciò, in via di principio, è applicabile l' art. 59. Aggiungo che ciò non è escluso dall' art. 61, n. 1, del Trattato, che così dispone:

"La libera circolazione dei servizi, in materia di trasporti, è regolata dalle disposizioni del titolo relativo ai trasporti [in particolare gli artt. 74-84]".

Sebbene infatti l' armonizzazione degli obblighi di controllo dei veicoli sia chiaramente materia disciplinata dalle disposizioni del Trattato in materia di trasporti, l' espletamento dei controlli non è di per sé materia esclusa dall' art. 61, n. 1. Pertanto i "servizi in materia di trasporto" che sono esclusi dall' ambito d' applicazione dell' art. 59 non includono i servizi, come il controllo dei veicoli (o invero la manutenzione dei veicoli), che sono ausiliari o accessori alla prestazione di servizi di trasporto in senso proprio (8).

20. Come sottolinea il signor van Schaik, la libera prestazione dei servizi fa sorgere in capo al consumatore una corrispondente libertà di recarsi in un altro Stato membro per fruire dei servizi ivi offerti (9). Nella sentenza Luisi e Carbone (10) la Corte ha dichiarato che:

"(...) la libera prestazione dei servizi comprende la libertà, da parte dei destinatari dei servizi, di recarsi in un altro Stato membro per fruire ivi di un servizio, senza essere impediti da restrizioni, anche in materia di pagamenti (...)".

Nella causa "Accesso ai musei" (11), la Corte ha accolto il punto di vista della Commissione secondo cui:

"(...) la libera prestazione di servizi, sancita dall' art. 59 del Trattato, comprende la libertà dei destinatari di servizi, ivi compresi i turisti, di recarsi in un altro Stato membro per fruirne alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato".

21. Mi pare che il diniego da parte di uno Stato membro dell' autorizzazione ai centri di controllo in un altro Stato membro (o del riconoscimento dell' esito dei controlli effettuati in tali centri) possa essere considerato una restrizione, sebbene indiretta, del diritto alla fruizione di servizi. E' vero che tale diniego non impedisce, di per sé, che un automobilista faccia controllare il proprio veicolo in un altro Stato membro. In pratica però egli sarà scoraggiato a farlo, dal momento che i controlli non gli faranno acquisire l' attestato obbligatorio per legge. E' chiaro tuttavia che la restrizione sarà compatibile con l' art. 59 se sarà possibile giustificarla ai sensi dell' art. 56, n. 1, del Trattato. Si ricorda che l' art. 56, n. 1, il quale viene esteso, in forza dell' art. 66, anche alle disposizioni del Trattato relative ai servizi, dispone quanto segue:

"Le prescrizioni del presente capo (...) lasciano impregiudicata l' applicabilità delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedano un regime particolare per i cittadini stranieri e che siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica".

22. A mio parere la restrizione di cui si discute può essere giustificata ai sensi dell' art. 56, n. 1, trattandosi di una misura adottata a tutela della sanità pubblica, che si deve ovviamente ritenere comprensiva della prevenzione degli incidenti stradali. Ciascuno Stato membro ha il diritto di proteggere le vite dei propri cittadini imponendo che i veicoli immatricolati in tale Stato siano sottoposti a controlli tecnici periodici. Inoltre, data l' importanza di tale obiettivo, e in mancanza di un' armonizzazione completa degli obblighi in materia di controllo tecnico, ritengo che uno Stato membro abbia il diritto di chiedere che tali veicoli siano in possesso di un' attestazione rilasciata da enti di controllo siti nel suo territorio. Ciò in quanto, in questo caso, lo Stato sarà in grado di esercitare una vigilanza diretta sugli enti interessati e sarà in grado di comminare sanzioni penali laddove le circostanze lo impongano (per esempio nel caso di certificazione irregolare). Come abbiamo visto, il sistema della direttiva 77/143 è fondato proprio su questi principi (12).

23. Di conseguenza uno Stato membro, a mio parere, ha il diritto di negare l' autorizzazione agli enti di controllo in altri Stati membri. Parimenti, esso ha il diritto di negare il riconoscimento degli attestati di controllo emessi in altri Stati membri e riguardanti veicoli immatricolati nel suo territorio. Si deve notare, tuttavia, che il signor van Schaik non ha prodotto un attestato rilasciato da un altro Stato membro, bensì semplicemente pretende il diritto di circolare sprovvisto di un attestato di controllo valido. E' evidente che egli non gode di tale diritto.

24. Per completezza esaminerò brevemente la rilevanza delle norme del Trattato sulla concorrenza, anch' esse invocate dal signor van Schaik. Con la quarta questione, lo Hoge Raad chiede se gli artt. 5, 85 e 86 del Trattato ostino ad una normativa nazionale che consenta alle autofficine autorizzate come centri di controllo ad esonerare i clienti dal pagamento delle spese relative al controllo stesso. Come abbiamo visto, la normativa dei Paesi Bassi non solo autorizza le autofficine ad esonerare i clienti dal pagamento di tali spese, ma di fatto impone loro di farlo quando il controllo viene effettuato nell' ambito di una revisione generale del veicolo.

25. Come sottolinea la Commissione, non si sostiene che la normativa dei Paesi Bassi sia diretta ad autorizzare o rafforzare accordi o pratiche concordate esistenti, o ad imporre o agevolare tali accordi o pratiche. Contrariamente all' opinione del signor van Schaik, il fatto che il governo dei Paesi Bassi abbia il potere di consultare un comitato sull' ispezione periodica dei veicoli, che annovera tra i suoi membri anche rappresentanti dei gestori di autofficine, non costituisce una prova di un simile collegamento con un accordo o pratica concordata. Di conseguenza, anche se si potesse considerare vietato dall' art. 85 ° quod non ° un accordo diretto ad esonerare dal pagamento di talune spese l' obbligo imposto dalla normativa dei Paesi Bassi non costituirebbe inadempimento degli obblighi di tale Stato membro ex artt. 3, lett. f), e 85, n. 1, del Trattato (13).

26. Per quanto riguarda l' art. 86 del Trattato, non è stata fornita alcuna prova dell' esistenza di una posizione dominante nel mercato del controllo dei veicoli.

27. Infine, anche se si potesse dimostrare che la normativa dei Paesi Bassi è in contrasto con le norme di concorrenza del Trattato, non è stato chiarito come il signor van Schaik possa invocare tale incompatibilità per sottrarsi all' obbligo di produrre un valido certificato di controllo.

28. In ogni caso, come abbiamo visto, la direttiva 77/143 consente ad uno Stato membro di imporre controlli tecnici periodici su qualsiasi veicolo immatricolato nel suo territorio e prescrive che i detti controlli siano effettuati da centri di controllo stabiliti nel suo territorio e soggetti alla sua diretta vigilanza. Mi sembra, pertanto, che la direttiva offra una risposta sufficiente alle obiezioni sollevate dal signor van Schaik.

Conclusione

29. Sono perciò del parere che si debbano risolvere come segue le questioni sollevate dallo Hoge Raad:

"L' art. 3 della direttiva del Consiglio 77/143/CEE dev' essere interpretato nel senso che autorizza gli Stati membri ad estendere gli obblighi in materia di controllo tecnico periodico contemplati dalla direttiva ai veicoli a motore immatricolati in tali Stati e non compresi in una delle categorie di cui all' allegato I. In forza degli artt. 1 e 4, ogni Stato membro può esigere che detto controllo sia effettuato da enti o centri stabiliti nel suo territorio, da esso designati e che operano sotto la sua diretta sorveglianza".

(*) Lingua originale: l' inglese.

(1) ° Integrata dalla legge 26 ottobre 1978 (Staatsblad 595), così come modificata dalla legge 19 giugno 1985 (Staatsblad 375).

(2) ° Staatsblad 217, così come modificato dal decreto 3 dicembre 1985 (Staatsblad 640).

(3) ° GU 1977, L 47, pag. 47.

(4) ° V. art. 1 della direttiva del Consiglio 21 giugno 1991, 91/328/CEE (GU 1991, L 178, pag. 29).

(5) ° V. art. 7, n. 3, della direttiva 77/143, come aggiunto dall' art. 1 della direttiva 91/328 (citata alla nota 4).

(6) ° V. art. 2.D, lett. a), della direttiva del Consiglio 29 giugno 1982, 82/470/CEE, relativa a misure destinate a favorire l' esercizio effettivo della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi per le attività non salariate di taluni ausiliari dei trasporti e dei titolari di agenzie di viaggio (Gruppo 718 CITI), nonché dei depositari (Gruppo 720 CITI; GU 1982, L 213, pag. 1).

(7) ° V. causa 2/74, Reyners/Belgio (Racc. 1974, pag. 631, punti 43-45).

(8) ° V. direttiva 82/470, citata supra alla nota 6.

(9) ° V. cause riunite 286/82 e 26/83, Luisi e Carbone/Ministero del Tesoro (Racc. 1984, pag. 377, punto 10), causa 186/87, Cowan/Trésor Public (Racc. 1989, pag. 195, punto 15), e, più di recente, causa C-45/93, Commissione/Regno di Spagna ( Accesso ai musei ), sentenza pronunciata il 15 marzo 1994.

(10) ° Citata alla nota 9 (v. punto 16 della sentenza).

(11) ° Citata alla nota 9 (v. punti 5 e 10 della sentenza).

(12) ° V. precedenti paragrafi 9-12.

(13) ° V. causa C-2/91, Meng (Racc. 1993, pag. I-5751), e causa C-245/91, Ohra Schadeverzekeringen (Racc. 1993, pag. I-5851).

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