Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Les questions posées par le tribunal du travail de Bruxelles portent sur l' interprétation de l' article 41, paragraphe 1, de l' accord de coopération entre la Communauté économique européenne et le royaume du Maroc, signé à Rabat le 27 avril 1976 et approuvé au nom de la Communauté par le règlement (CEE) n 2211/78 du Conseil, du 26 septembre 1978 (1) (ci-après l' "accord").
La juridiction nationale demande notamment si l' article 41, paragraphe 1, de l' accord est directement applicable et si les allocations pour handicapés relèvent du champ d' application ratione materiae de cet article.
2. Il convient d' abord de rappeler les termes essentiels de l' accord ainsi que les dispositions nationales pertinentes.
L' accord a pour objectif de promouvoir une coopération globale entre les parties contractantes en vue de favoriser le renforcement de leurs relations et de contribuer au développement économique et social du Maroc (article 1er). Cette coopération est instituée et organisée dans trois domaines, à savoir le domaine économique, technique et financier (titre I), celui des échanges commerciaux (titre II) et celui de la main-d' oeuvre (titre III).
Pour ce qui nous concerne, les dispositions qui figurent dans le titre III, c' est-à-dire celles afférentes au domaine de la main-d' oeuvre, revêtent une importance particulière. Relevons en premier lieu qu' aux termes de l' article 40 chaque État membre accorde aux travailleurs de nationalité marocaine occupés sur son territoire un régime caractérisé par l' absence de toute discrimination fondée sur la nationalité, par rapport à ses propres ressortissants, en ce qui concerne les conditions de travail et de rémunération. L' article 41, paragraphe 1, dont la juridiction nationale demande l' interprétation, prévoit en outre que, sous réserve des dispositions des paragraphes suivants, les travailleurs de nationalité marocaine et les membres de leur famille résidant avec eux bénéficient, dans le domaine de la sécurité sociale, d' un régime caractérisé par l' absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport aux propres ressortissants des États membres dans lesquels ils sont occupés. Les paragraphes suivants garantissent à ces travailleurs le bénéfice de la totalisation des périodes d' assurance, d' emploi ou de résidence accomplies dans les différents États membres, pour ce qui concerne certaines prestations (paragraphe 2), le bénéfice des prestations familiales pour les membres de leur famille résidant à l' intérieur de la Communauté (paragraphe 3) et le libre transfert vers le Maroc des pensions et rentes de vieillesse (paragraphe 4). Le régime établi aux paragraphes 1, 3 et 4 de l' article 41 est subordonné au principe de réciprocité en faveur des travailleurs ressortissants des États membres occupés sur le territoire du Maroc (paragraphe 5). Il convient enfin de rappeler que l' article 42, paragraphe 1, investit le conseil de coopération de la mission d' arrêter les dispositions permettant l' application des principes énoncés à l' article 41.
Quant aux dispositions nationales qui sont pertinentes en l' espèce, il convient d' observer que, à l' époque des faits litigieux, la disposition applicable était l' article 4 de la loi du 27 février 1987 (2), en vertu de laquelle le bénéfice des allocations pour handicapés était réservé aux Belges, aux réfugiés politiques et aux apatrides. Cette législation a été modifiée par la loi du 20 juillet 1991 (3) qui a, en substance, étendu le bénéfice des allocations dont il s' agit également à toutes les personnes qui entrent dans le champ d' application ratione personae du règlement (CEE) n 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté (4).
3. Nous en venons ainsi aux faits qui sont à l' origine de la présente procédure. M. Yousfi, ressortissant marocain né et résidant en Belgique, a été victime, en juillet 1984, d' un accident du travail (5) et vit actuellement à Bruxelles à la charge de son père, qui est lui-même travailleur salarié de nationalité marocaine.
Après que les autorités belges compétentes ont refusé de l' admettre au bénéfice des allocations pour handicapés au titre de la loi du 27 février 1987, précitée, au motif qu' il était de nationalité marocaine, M. Yousfi a saisi le tribunal du travail de Bruxelles, devant lequel il a fait valoir qu' il avait droit aux allocations en cause conformément à l' article 41, paragraphe 1, de l' accord. A l' appui de sa thèse, il a notamment invoqué l' arrêt du 31 janvier 1991, Kziber (6), dans lequel la Cour, se prononçant sur l' interprétation de la disposition en question, a affirmé qu' elle était d' application directe et a en outre précisé que la notion de sécurité sociale à laquelle elle se réfère doit être comprise par analogie avec la notion identique figurant au règlement n 1408/71.
La juridiction nationale, tout en considérant comme fondée la référence à cet arrêt, a estimé nécessaire de saisir la Cour afin de savoir si les allocations pour handicapés prévues par le régime belge relèvent de la notion de sécurité sociale et, partant, du champ d' application de l' article 41, paragraphe 1, de l' accord. Elle a en outre demandé si cette disposition est directement applicable en droit interne et ce, ainsi qu' il ressort de l' ordonnance de renvoi, en partant de l' idée qu' il y a peut-être lieu de distinguer la notion d' applicabilité directe de celle d' effet direct.
- Sur l' applicabilité directe de l' article 41, paragraphe 1, de l' accord
4. Sans vouloir entrer plus avant dans une discussion qui pourrait prendre un tour dialectique et qui mériterait d' être approfondie en d' autres lieux, il nous semble donc utile de faire d' abord quelques brèves observations sur la prétendue distinction entre applicabilité directe et effet direct, qui n' est pas vraiment inconnue en doctrine (7).
Il a été en effet soutenu que la notion d' applicabilité directe implique que la disposition en cause ne nécessite l' intervention d' aucun acte de transposition en droit interne, tandis que l' effet direct de ladite disposition signifie en revanche qu' elle est apte à créer des droits et des obligations directement pour les particuliers et se traduit donc par la possibilité, pour ces derniers, de faire valoir directement devant les juridictions nationales les droits qu' ils tirent de la disposition communautaire.
Dans cette perspective, l' applicabilité directe constituerait une qualité des actes ou plus précisément des dispositions qui n' exigent, pour produire des effets, aucune mesure interne ultérieure. L' effet direct serait par contre caractéristique des dispositions (qu' elles soient contenues dans des règlements, des directives ou encore, comme dans le cas d' espèce, dans des accords internationaux auxquels la Communauté est partie) qui régissent de manière exhaustive les rapports avec des particuliers, auxquels elles confèrent des droits qui peuvent être directement invoqués devant les juridictions nationales.
A cet égard, nous nous bornerons ici à observer qu' une telle distinction ne trouve aucune confirmation dans la jurisprudence de la Cour, où les deux expressions sont au contraire utilisées indifféremment (parfois à l' intérieur d' un même arrêt) pour désigner les dispositions qui créent en faveur des particuliers des droits dont ces derniers peuvent directement se prévaloir en justice. L' extrême variabilité des termes (applicabilité directe, effet direct et même effet immédiat) utilisés par la Cour pour indiquer le phénomène en question conduit donc à prendre acte de ce que la différence entre les notions en question revêt, à tout le moins dans la jurisprudence, seulement un caractère terminologique et non substantiel (8).
L' hypothèse qui nous semble pour le moins la plus raisonnable est donc que les différentes expressions en cause ne correspondent qu' à une différence d' accentuation: l' expression "applicabilité directe" met l' accent sur une qualité de la disposition alors que l' expression "effet direct" tend à souligner l' incidence de la disposition sur la situation juridique du destinataire.
5. Cela étant dit, nous rappelons que, dans l' arrêt Kziber, la Cour, après avoir énoncé les conditions auxquelles une disposition d' un accord doit satisfaire pour produire des effets directs, a très clairement affirmé qu' "il résulte des termes de l' article 41, paragraphe 1, autant que de l' objet et de la nature de l' accord dans lequel cet article s' insère, que cette disposition est susceptible d' être directement appliquée" (point 23).
Or, au cours de la présente procédure, il a été contesté que la disposition en question puisse être directement appliquée et la Cour a été expressément invitée, notamment par le gouvernement allemand, à revoir sa jurisprudence sur ce point. La plupart des arguments développés à l' appui de cette thèse ont toutefois été examinés de façon exhaustive dans l' arrêt Kziber, dans lequel la Cour a par conséquent déjà donné une réponse aux différentes objections soulevées afin de démontrer l' absence d' effet direct de l' article 41, paragraphe 1, de l' accord.
6. En effet, en ce qui concerne l' argument selon lequel l' objet et la nature de l' accord ne permettraient pas de considérer que ses dispositions ont un effet direct, il suffit en l' occurrence de rappeler que la Cour a expressément déclaré que la circonstance que l' accord ne vise pas "à une association ou à une future adhésion du Maroc aux Communautés n' est pas de nature à empêcher l' applicabilité directe de certaines de ses dispositions" (point 21). La Cour a également considéré comme dénuée de fondement la thèse selon laquelle l' interdiction de discrimination édictée à l' article 41, paragraphe 1, de l' accord serait conditionnelle dans la mesure où elle ne vaut que "sous réserve des dispositions des paragraphes suivants". A cet égard, elle a en effet précisé que, s' il est vrai que, pour ce qui est de la totalisation des périodes, de l' octroi de prestations familiales et du transfert vers le Maroc des pensions et des rentes, l' interdiction de discrimination n' est assurée que dans les limites des conditions fixées aux paragraphes 2, 3 et 4 de l' article 41, "cette réserve ne saurait cependant être interprétée comme enlevant à l' interdiction de discrimination son caractère inconditionnel pour toute autre question qui se pose dans le domaine de la sécurité sociale" (point 18). Enfin, quant à la circonstance que l' interdiction en question, ainsi qu' il résulterait des dispositions de l' article 42, paragraphe 1, serait en tout cas subordonnée à l' adoption de mesures d' application par le conseil de coopération, la Cour a souligné que cette disposition a pour objectif de faciliter le respect de l' interdiction en question, mais "ne saurait être interprétée comme mettant en cause l' applicabilité directe d' un texte qui n' est subordonné, dans son exécution ou ses effets, à l' intervention d' aucun acte ultérieur" (point 19).
7. Il a de même été soutenu, au cours de la présente procédure, qu' il résulterait de l' échange de lettres relatif à la main-d' oeuvre marocaine employée dans la Communauté (9) que les parties n' ont pas entendu attribuer un effet direct à la disposition en question et qu' une affirmation en sens contraire de la part de la Cour serait de nature à avoir une influence négative sur la position des États membres lors de la conclusion d' accords similaires, et notamment en ce qui concerne le nouvel accord de coopération avec le Maroc.
A cet égard, il suffit d' observer que l' échange de lettres en question se borne à prévoir des échanges de vues, dans le cadre de conversations engagées à cet effet, non seulement pour examiner "les possibilités de progresser dans la réalisation de l' égalité de traitement des travailleurs communautaires et extracommunautaires ainsi que des membres de leur famille en matière de conditions de vie et de travail, compte tenu des dispositions communautaires en vigueur" (10), mais également "sur les problèmes socioculturels", qui échappent donc au champ d' application de l' accord. Quant à la circonstance que la jurisprudence de la Cour, en attribuant un effet direct à certaines dispositions précises et inconditionnelles de l' accord, serait susceptible d' avoir une incidence "négative" sur le contenu des accords de coopération en voie de conclusion, nous nous contenterons d' observer que, en tout état de cause, l' interprétation donnée par la Cour ne peut ni ne doit dépendre d' un éventuel "agrément" de la part des États membres.
En définitive, il ne nous semble pas que les conclusions auxquelles la Cour est parvenue dans l' affaire Kziber, quant à l' applicabilité directe ou, si l' on préfère, l' effet direct de l' article 41, paragraphe 1, de l' accord puissent être remises en cause par les observations présentées dans le cadre de la présente procédure.
- Sur la portée de l' article 41, paragraphe 1, de l' accord
8. Toujours dans l' affaire Kziber, la Cour a précisé que "la notion de sécurité sociale figurant à l' article 41, paragraphe 1, de l' accord doit être comprise par analogie avec la notion identique figurant au règlement (CEE) n 1408/71" (point 25) et que la notion de travailleur au sens de cette disposition "englobe à la fois les travailleurs actifs et ceux qui ont quitté le marché du travail après avoir atteint l' âge requis pour bénéficier d' une pension de vieillesse ou après avoir été victime d' un des risques donnant droit à des allocations au titre d' autres branches de la sécurité sociale" (point 27).
Or, aux termes de son article 4, paragraphe 1, sous b), le règlement n 1408/71 s' applique à toutes "les prestations d' invalidité, y compris celles qui sont destinées à maintenir ou à améliorer la capacité de gain". Comme M. Yousfi est atteint d' incapacité de travail à la suite d' un accident du travail, il s' ensuit qu' il relève pleinement du champ d' application de l' article 41, paragraphe 1, de l' accord.
Étant donné qu' il y a lieu d' interpréter la notion de sécurité sociale de manière identique en ce qui concerne aussi bien le règlement n 1408/71 que l' article 41 de l' accord, il ne reste donc plus qu' à examiner si les allocations pour handicapés relèvent de la notion de sécurité sociale au sens du règlement n 1408/71 et, partant, du champ d' application ratione materiae de l' article 41, paragraphe 1, de l' accord.
9. Il convient de préciser à ce stade que l' article 4, paragraphe 1, du règlement n 1408/71, qui énumère les branches de sécurité sociale auxquelles s' applique le règlement, ne mentionnait pas - dans la version en vigueur à l' époque des faits litigieux - les allocations pour handicapés. Au contraire, il excluait même expressément de son champ d' application la branche de l' assistance sociale et médicale (article 4, paragraphe 4).
Actuellement, la situation a évolué. A la suite de l' entrée en vigueur du règlement (CEE) n 1247/92 du Conseil, du 30 avril 1992 (11), modifiant le règlement (CEE) n 1408/71, les prestations à caractère non contributif relèvent expressément de ce même règlement et sont comprises, sous certaines conditions, dans le domaine de la sécurité sociale. Le règlement n 1247/92 a en effet ajouté à l' article 4, paragraphe 2, du règlement n 1408/71 un paragraphe 2 bis en vertu duquel le champ d' application matériel du règlement n 1408/71 est étendu "aux prestations spéciales à caractère non contributif relevant d' une législation ou d' un régime autres que ceux visés au paragraphe 1 ou qui sont exclus au titre du paragraphe 4, lorsque ces prestations sont destinées: a) soit à couvrir, à titre supplétif, complémentaire ou accessoire, les éventualités correspondant aux branches visées au paragraphe 1, points a) à h); b) soit uniquement à assurer la protection spécifique des handicapés".
Partant de la constatation que cette modification est intervenue postérieurement aux faits litigieux, les gouvernements qui ont présenté des observations dans le cadre de la présente procédure ont soutenu, d' une part, que cette disposition n' est en aucun cas applicable à la situation de M. Yousfi et, d' autre part, que le fait même que cette disposition n' a été que récemment insérée dans le règlement n 1408/71 est en soi suffisant pour démontrer qu' auparavant ces prestations étaient exclues du champ d' application matériel de ce règlement.
10. On ne saurait se rallier à cette argumentation. A cet égard, il suffit en effet de relever que le règlement n 1247/92 justifie l' introduction du paragraphe 2 bis par la nécessité "de tenir compte de la jurisprudence de la Cour de justice selon laquelle certaines prestations prévues par les législations nationales peuvent relever simultanément de la sécurité sociale et de l' assistance sociale, en raison de leur champ d' application personnel, de leurs objectifs et de leurs modalités d' application" (troisième considérant).
En effet, dans une jurisprudence constante, la Cour a affirmé que "les allocations pour handicapés entrent dans le champ d' application matériel du règlement n 1408/71, en vertu de son article 4, paragraphe 1, sous b), qui vise expressément les 'prestations d' invalidité' " (12). La Cour est parvenue à cette conclusion en partant de l' idée qu' une loi relative aux allocations pour handicapés "remplit en réalité une double fonction, consistant, d' une part, à garantir un minimum de moyens d' existence à des handicapés placés entièrement en dehors du système de la sécurité sociale et, d' autre part, à assurer un complément de revenu aux bénéficiaires de prestations de sécurité sociale atteints d' une incapacité permanente de travail" (13), de sorte que, "en ce qui concerne un travailleur salarié ou non salarié qui relève déjà, en raison d' une activité professionnelle antérieure, du système de la sécurité sociale de l' État dont cette législation est invoquée, ladite législation doit être considérée comme faisant partie du domaine de la sécurité sociale, au sens de l' article 51 du traité et de la réglementation prise pour l' application de cette disposition, alors même qu' elle pourrait échapper à cette qualification à l' égard d' autres catégories de bénéficiaires" (14).
11. En définitive, il ne nous semble pas que, à la lumière de la jurisprudence évoquée ci-dessus, on puisse nourrir des doutes quant au fait qu' une législation nationale du type de celle qui est en cause au principal, alors même qu' elle s' apparenterait à l' assistance sociale en raison de certaines de ses caractéristiques (caractère non contributif), relève du domaine de la sécurité sociale en vertu de l' article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n 1408/71 dans la mesure où le demandeur est un "travailleur" au sens de ce règlement.
Étant donné que la notion de sécurité sociale figurant à l' article 41, paragraphe 1, de l' accord doit être interprétée par analogie avec celle figurant au règlement n 1408/71, cette conclusion doit valoir également pour les demandeurs de nationalité marocaine qui ont la qualité de "travailleur" au sens des dispositions pertinentes de l' accord.
12. A la lumière des considérations qui précèdent, nous proposons donc à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le tribunal du travail de Bruxelles:
"L' article 41, paragraphe 1, de l' accord entre la Communauté économique européenne et le royaume du Maroc, signé à Rabat le 27 avril 1976 et approuvé au nom de la Communauté par le règlement (CEE) n 2211/78 du Conseil, du 26 septembre 1978, doit être interprété en ce sens qu' il s' oppose à ce qu' un État membre refuse d' accorder les allocations pour handicapés à un travailleur résidant sur son territoire, au motif que l' intéressé est de nationalité marocaine".
(*) Langue originale: l' italien.
(1) - JO L 264, p. 1.
(2) - Moniteur belge du 1.4.1987, p. 4832.
(3) - Moniteur belge du 1.8.1991, p. 16951.
(4) - Voir la version codifiée du règlement (CEE) n 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983 (JO L 230, p. 6).
(5) - A cet égard, il n' est pas inutile de relever que, par un arrêt ayant autorité de la chose jugée, la cour du travail de Liège a considéré cet accident comme un accident du travail stricto sensu et qu' il ne reste plus maintenant qu' à définir l' étendue du dommage corporel subi et le montant de l' indemnisation y afférente.
(6) - Arrêt C-18/90 (Rec. p. I-199).
(7) - Voir, par exemple, De Winter: Direct applicability and direct effet: two distinct and different concepts in community law , dans CMLRev, 1972, p. 425 et suiv.; Luzzatto: La diretta applicabilità nel diritto comunitario , Milan, 1980, notamment p. 32 et suiv.; Joliet: Le droit institutionnel des Communautés européennes , Liège, 1983, p. 142 et suiv.
(8) - Par exemple, dans l' arrêt Kziber, précité, et donc précisément en ce qui concerne l' article 41, paragraphe 1, de l' accord, la Cour utilise avec une indifférence désinvolte aussi bien l' expression effet direct que l' expression applicabilité directe .
(9) - Cet échange de lettres figure en annexe à l' accord (JO 1978, L 264, p. 114).
(10) - C' est nous qui soulignons.
(11) - JO L 136, p. 1.
(12) - Voir, en dernier lieu, arrêt du 27 mai 1993, Schmid, C-310/91 (Rec. p. I-3011, point 10). La première affirmation en ce sens peut déjà être discernée dans l' arrêt du 28 mai 1974, Callemeyn, 187/73 (Rec. p. 553, point 15).
(13) - Arrêt Callemeyn, précité, points 7 et 8.
(14) - Arrêt du 20 juin 1991, Newton, C-356/89 (Rec. p. I-3017, point 15). Dans le même sens, voir arrêt Callemeyn, précité, point 11.
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