Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Introducción
1. El demandante en el asunto principal, Sr. Aldewereld, es un ciudadano neerlandés. Según la resolución de remisión, fue contratado en 1985 por una empresa cuya sede se halla en Alemania; ésta le destacó enseguida a Tailandia, donde trabajó durante todo el año 1986. Por el ejercicio de esta actividad por cuenta ajena, las autoridades alemanas percibieron las cotizaciones a la Seguridad Social previstas en la legislación alemana, a saber, las cotizaciones a los seguros sociales de desempleo, enfermedad, vejez y accidente, que se retuvieron del sueldo del Sr. Aldewereld. No obstante, las autoridades alemanas denegaron una petición de concesión de complementos familiares por considerar que el Sr. Aldewereld no reunía los requisitos que la legislación alemana exige para ello.
2. El Derecho neerlandés establece que estarán sometidas al régimen neerlandés de Seguridad Social las personas que tengan su residencia en los Países Bajos. De las afirmaciones del órgano jurisdiccional remitente se desprende que en 1986 el Sr. Aldewereld tenía su residencia (en el sentido de la legislación de Seguridad Social) en los Países Bajos. La decisión de las autoridades neerlandesas por la que se le impuso para dicho año el pago de las cotizaciones a la Seguridad Social neerlandesa fue objeto de un recurso interpuesto por el Sr. Aldewereld ante el Gerechtshof te Arnhem, que, sin embargo, fue denegado. El Sr. Aldewereld interpuso recurso de casación contra el fallo de dicho órgano jurisdiccional ante el Hoge Raad der Nederlanden.
3. Este último solicitó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, que se pronunciara sobre la cuestión prejudicial siguiente:
"Las normas de Derecho comunitario europeo que tienen por finalidad asegurar la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad y, en particular, las disposiciones que regulan la determinación de la legislación nacional aplicable contenidas en el Título II del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, ¿se oponen a que un trabajador que reside en el territorio de un Estado miembro, que presta sus servicios como trabajador por cuenta ajena en una empresa establecida en otro Estado miembro, que ejerce su actividad exclusivamente fuera del territorio de la Comunidad y que, por razón de esta actividad, paga sus cotizaciones a la Seguridad Social conforme a legislación de este otro Estado miembro, tenga también que pagar cotizaciones sociales conforme a la legislación del Estado miembro en el que reside?"
B. Discusión
4. El problema central que plantea la cuestión prejudicial que ahora nos ocupa es la de si el Derecho comunitario permite que una persona que se encuentra en la situación del Sr. Aldewereld esté sometida a más de un régimen de Seguridad Social de los Estados miembros. Parece lógico buscar una respuesta a esta cuestión en el Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, (1) mencionado en la cuestión prejudicial y que tiene por objeto coordinar los regímenes de Seguridad Social de los Estados miembros. (2)
5. El Reglamento nº 1408/71 establece, en el apartado 1 de su artículo 2, que dicho Reglamento se aplicará especialmente a los trabajadores por cuenta ajena que estén o hayan estado sometidos a la legislación de uno o de varios Estados miembros y que sean nacionales de uno de los Estados miembros. Todas las partes que intervienen en el presente procedimiento ante el Tribunal de Justicia °los Países Bajos, Italia, la Comisión y el Sr. Aldewereld° coinciden con razón en que esto es lo que ocurre en el presente caso y que, por consiguiente, el Sr. Aldewereld se halla comprendido dentro del campo de aplicación personal del Reglamento. El punto determinante es que ha estado sometido al régimen de Seguridad Social de (al menos) uno de los Estados miembros. Por consiguiente, a este respecto carece de importancia que durante dicho período el Sr. Aldewereld haya ejercido sus actividades fuera de la Comunidad. (3)
6. En el Título II del Reglamento (artículos 13 y siguientes) se hallan las disposiciones relativas a la determinación de la legislación aplicable. El apartado 1 del artículo 13 establece:
"1. Sin perjuicio de las disposiciones del artículo 14 quater, las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento sólo estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro. Esta legislación será determinada con arreglo a las disposiciones del presente título". (4)
7. Es forzoso reconocer que el Título II del Reglamento nº 1408/71 no contiene ninguna disposición que pueda ser directamente aplicable al presente asunto. A este respecto, me baso en el supuesto de que las cotizaciones pagadas a la Seguridad Social por el Sr. Aldewereld en Alemania eran cotizaciones obligatorias con arreglo a la legislación alemana. Parece que también el órgano jurisdiccional remitente se basó en este supuesto, aun cuando la resolución de remisión no lo mencione expresamente. Por consiguiente, las observaciones siguientes tan sólo son aplicables al caso que ahora nos ocupa.
No obstante, durante la vista, el representante del Gobierno neerlandés expuso algunas dudas acerca del extremo de si el Sr. Aldewereld tenía efectivamente la obligación legal de pagar las cotizaciones a la Seguridad Social en Alemania. En el supuesto de que dichas dudas hubieran de considerarse fundadas, la cuestión que ahora nos ocupa se presentaría, como es natural, bajo un prisma muy distinto. Si las cotizaciones pagadas en Alemania debieran haber sido cotizaciones al seguro voluntario, el conflicto con el seguro obligatorio previsto en la legislación neerlandesa podría sin duda resolverse con arreglo al Reglamento nº 1408/71 (véase su artículo 15). Sin embargo, esta cuestión es de índole puramente fáctica, por lo cual su solución debe quedar reservada al órgano jurisdiccional remitente.
8. Se debe comenzar por excluir la aplicación al presente asunto de la norma general contenida en la letra a) del apartado 2 del artículo 13, conforme a la cual, sin perjuicio de las disposiciones de los artículos 14 a 17, el trabajador que ejerza una actividad por cuenta ajena estará sometido a la legislación del Estado miembro en el cual ejerza su actividad, incluso cuando resida en otro Estado miembro o aunque su empresario tenga su sede o su domicilio en otro Estado miembro. Esta disposición no puede ser de aplicación al presente asunto, ya que el Sr. Aldewereld trabajaba en un Estado tercero.
Las normas especiales dictadas en el artículo 14 tampoco contemplan el caso que ahora nos ocupa. (5) El punto 1 del artículo 14 se aplica a aquellos casos en los cuales una persona que ejerce una actividad por cuenta ajena en el territorio de un Estado miembro es destacada temporalmente por su empresario en el territorio de otro Estado miembro. El punto 2 del artículo 14 contiene una norma particular para aquellos casos en los cuales un trabajador por cuenta ajena ejerza normalmente su actividad en el territorio de dos o más Estados miembros.
El artículo 17 del Reglamento establece que dos o varios Estados miembros (o las autoridades competentes de esos Estados o los organismos designados por esas autoridades) podrán prever de común acuerdo, en interés de ciertas categorías de personas o de algunas de estas personas, excepciones a las disposiciones de los artículos 13 a 16. Sin embargo, parece echarse en falta un acuerdo de esta índole, que podría ser aplicable al presente asunto.
9. El Gobierno neerlandés deduce de esta situación que el Título II del Reglamento nº 1408/71 no es aplicable al presente asunto o, por lo menos, que no contiene ninguna disposición que determine la legislación aplicable. Estima que, en tal situación, los Estados miembros tienen competencia exclusiva para determinar si una persona que se encuentra en la situación del Sr. Aldewereld está sometida a sus regímenes de Seguridad Social. A juicio del Gobierno neerlandés, aun cuando de ello resulte (en parte) en el presente asunto un doble seguro, el Título II no adolece de ninguna laguna, ya que las disposiciones que sirven de base al Reglamento nº 1408/71 °los artículos 48 a 51 del Tratado CE° pretenden únicamente asegurar la libre circulación dentro de la Comunidad.
10. No creo posible sumarme a este planteamiento. Cabe dejar en suspenso la cuestión de si el hecho de que el Sr. Aldewereld comenzara a trabajar al servicio de una empresa de otro Estado miembro que enseguida le destacó a un Estado tercero debe considerarse en sí mismo como un ejercicio del derecho de libre circulación garantizado por el artículo 48 del Tratado CE, como mantuvo el Gobierno italiano. En cualquier caso, lo que resulta decisivo es que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las disposiciones del Título II del Reglamento nº 1408/71 constituyen "un sistema completo y uniforme de normas de conflicto de leyes". (6) Los preceptos de este Título pretenden en particular que los interesados "se afilien sólo al régimen de Seguridad Social de un Estado miembro, para evitar la acumulación de legislaciones nacionales aplicables y las complicaciones consiguientes". (7) Dado que el Sr. Aldewereld se halla comprendido dentro del campo de aplicación personal del Reglamento nº 1408/71, dichos principios también deben aplicarse a su caso. Por consiguiente, la legislación aplicable al presente asunto debe determinarse también con arreglo al Título II del Reglamento nº 1408/71.
11. Dado que este Título no contiene disposición alguna que pueda aplicarse directamente al presente caso, es preciso preguntarse si cabe extraer del mismo una solución adecuada por la vía de interpretación. A este respecto, se debe partir del principio de que el Reglamento nº 1408/71 prevé esencialmente tres criterios para la determinación de la legislación aplicable: la vinculación a la legislación del Estado miembro en el cual el trabajador por cuenta ajena ejerza su actividad (en lo sucesivo, "Estado de empleo"), la vinculación a la legislación del Estado miembro en el cual resida (en lo sucesivo, "Estado de residencia") y la vinculación a la legislación del Estado miembro en el cual el empresario tenga su sede o su domicilio (en lo sucesivo, "Estado de sede"). (8)
12. Como hemos visto, la letra a) del apartado 2 del artículo 13 establece que, en principio, se aplicará la legislación del Estado de empleo. Si, antes de ser destacado a Tailandia, el Sr. Aldewereld había ejercido en un primer momento °aunque sólo fuera durante un período de tiempo muy breve° su actividad por cuenta ajena en Alemania, no habría ninguna duda de que el régimen de Seguridad Social aplicable es el alemán, como ha señalado con razón la Comisión. No obstante, considerando el hecho de que fue destacado inmediatamente a Tailandia por su empresario, no se puede utilizar en el presente asunto el criterio del Estado de empleo.
13. Una situación en la cual este criterio de vinculación al Estado de empleo no da ningún resultado lógico inspira asimismo la norma especial contenida en el punto 2 del artículo 14. Esta disposición se aplica en aquellos casos en los cuales un trabajador por cuenta ajena ejerce normalmente su actividad en el territorio de dos o más Estados miembros.
A tenor de la letra a) del punto 2 del artículo 14, en los casos contemplados por esta disposición, debe aplicarse la legislación del Estado de sede. (9) Por el contrario, deberá aplicarse la legislación del Estado de residencia cuando el trabajador por cuenta ajena ejerza su actividad de forma preponderante en el Estado en que resida. El Gobierno italiano parece querer deducir de esta disposición que, en el supuesto de que sea necesario elegir entre la legislación del Estado de sede y la del Estado de residencia, debe darse preferencia a la primera.
14. No obstante, debe señalarse que la letra a) del punto 2 del artículo 14 tan sólo se aplica a una categoría de personas estrictamente delimitada, a saber, a las personas que forman parte del personal itinerante o navegante de una empresa que efectúen por cuenta de otro o por su propia cuenta transportes internacionales de pasajeros o de mercancías por vía férrea, por carretera, por aire o por navegación interior. A todas las demás personas se les aplica la norma contenida en la letra b) del punto 2 del artículo 14. Esta disposición establece que deberá aplicarse la legislación del Estado de residencia cuando el trabajador por cuenta ajena ejerza una parte de su actividad en el territorio de dicho Estado o si depende de varias empresas o de varios empresarios que tengan su sede o su domicilio en el territorio de diferentes Estados miembros [inciso i) de la letra b) del punto 2 del artículo 14]; si el interesado no reside en el territorio de uno de los Estados miembros en los que ejerce su actividad, debe aplicarse la legislación del Estado de sede [inciso ii) de la letra b) del punto 2 del artículo 14].
Por consiguiente, con arreglo a esta disposición, debe aplicarse la legislación del Estado de residencia cuando el interesado ejerza su actividad en dicho Estado miembro.
15. Sin embargo, entiendo que no cabe, en definitiva, deducir de una de las dos disposiciones que acaban de analizarse una solución convincente para un supuesto como el que ahora nos ocupa. Sólo cabe afirmar que, cuando el criterio de vinculación con la legislación del Estado de empleo no produce ningún resultado útil, el Reglamento declara aplicable, en algunos casos, la legislación del Estado de sede y, en otros, la del Estado de residencia. No cabe deducir ningún principio general conforme al cual debe preferirse fundamentalmente uno de los criterios al otro.
Como ha señalado la Comisión, el Reglamento es efectivamente "neutro" en este punto. Para casos como el que ahora nos ocupa, presenta una laguna que sólo puede colmarse satisfactoriamente mediante una interpretación de dichas disposiciones. La Comisión expone con razón que pueden contemplarse varias posibilidades para colmar adecuadamente esta laguna. Por consiguiente, la solución definitiva de esta laguna debe quedar reservada al legislador. En sus observaciones escritas, la Comisión expuso que se daba cuenta de que le incumbía elaborar una propuesta en este sentido.
16. En esta situación, la solución más razonable me parece la que ha propuesto la Comisión, consistente en permitir al trabajador, hasta la entrada en vigor de dicha legislación, elegir entre la legislación del Estado de sede (es decir, en el presente caso, la legislación alemana) y la legislación del Estado de residencia (es decir, en el presente caso, la legislación neerlandesa). Esta solución atribuye la decisión a la persona cuyos intereses se ven afectados de una forma más directa. En este contexto, permítaseme señalar que el propio Sr. Aldewereld, en sus observaciones escritas, puso de manifiesto que, en el supuesto de que pudiera elegirse, podría aplicarse la legislación alemana.
Por otra parte, como lo demuestra un rápido examen del artículo 16, (10) la posibilidad de elegir entre las legislaciones de varios Estados miembros no es ajena en modo alguno al sistema del Reglamento nº 1408/71. Además, esta solución tiene la ventaja suplementaria de no prejuzgar para nada la decisión futura del legislador.
C. Conclusión
17. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a la cuestión planteada por el Hoge Raad der Nederlanden:
"Las normas de Derecho comunitario europeo, y en particular, las disposiciones del Título II del Reglamento (CEE) nº 1408/71, se oponen a que un trabajador por cuenta ajena que reside en el territorio de un Estado miembro, que presta sus servicios en una empresa establecida en otro Estado miembro y que ejerce su actividad exclusivamente fuera del territorio de la Comunidad esté sometido a más de un régimen de Seguridad Social de los Estados miembros interesados. Hasta el momento en que el legislador comunitario determine la legislación aplicable, el trabajador puede, en tal caso, optar por la aplicación del régimen de Seguridad Social de uno u otro de los Estados miembros interesados."
(*) Lengua original: alemán.
(1) ° Relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98), en su versión resultante del Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983 (DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53).
(2) ° En lo relativo a esta cuestión, debe tomarse como norma de referencia el texto del Reglamento que estaba vigente durante dicho período (1986). Entretanto, el Reglamento ha sido modificado varias veces [en último lugar, por el Reglamento (CEE) nº 1945/93 del Consejo, de 30 de junio de 1993 (DO L 181, p. 1)]. No obstante, dichas modificaciones no tienen ninguna incidencia sobre la cuestión que ahora nos ocupa.
(3) ° Véase la sentencia de 23 de octubre de 1986, Van Roosmalen (300/84, Rec. p. 3097), apartado 30.
(4) ° En el artículo 14 quater se halla una norma particular (sin incidencia sobre el presente asunto) relativa a las personas que ejercen simultáneamente una actividad por cuenta ajena en el territorio de un Estado miembro y una actividad por cuenta propia en el territorio de otro Estado miembro.
(5) ° En el presente caso, no se toman en consideración las normas particulares aplicables a los trabajadores por cuenta propia (artículo 14 bis) y a los trabajadores del mar (artículo 14 ter).
(6) ° Sentencias de 3 de mayo de 1990, Kits van Heijningen (C-2/89, Rec. p. I-1755), apartado 12, y de 4 de octubre de 1991, De Paep (C-196/90, Rec. p. I-4815), apartado 18.
(7) ° Sentencia de 10 de julio de 1986, Luijten (60/85, Rec. p. 2365), apartado 12.
(8) ° El artículo 16 °normas particulares referentes al personal de servicio de las misiones diplomáticas u oficinas consulares, así como a los agentes auxiliares de las Comunidades Europeas° establece algunos otros criterios de vinculación (por ejemplo, la legislación del Estado miembro del cual es nacional el trabajador).
(9) ° No obstante, si el trabajador por cuenta ajena está ocupado por una sucursal o por una representación permanente de dicha empresa en el territorio de un Estado distinto de aquél en que tenga su sede, deberá aplicarse la legislación del Estado miembro en cuyo territorio se encuentre dicha sucursal o representación permanente [inciso i) de la letra a) del punto 2 del artículo 14].
(10) ° Sobre este particular, véase la nota 8 supra.
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