Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - Introduction
1. Le demandeur au principal, M. Aldewereld, est un ressortissant néerlandais. Selon l' ordonnance de renvoi, il a été engagé en 1985 par une entreprise ayant son siège en Allemagne; celle-ci l' a aussitôt détaché en Thaïlande, où il a travaillé durant toute l' année 1986. Au titre de cette activité salariée, les autorités allemandes ont perçu des cotisations de sécurité sociale en application de la législation allemande, à savoir des cotisations d' assurance chômage, d' assurance maladie, d' assurance vieillesse et d' assurance accident, qui ont été retenues sur le salaire de M. Aldewereld. Une demande d' octroi d' allocations familiales a toutefois été rejetée par les autorités allemandes, celles-ci ayant estimé que M. Aldewereld ne remplissait pas les conditions requises à cette fin par la législation allemande.
2. Selon le droit néerlandais, sont assujetties à l' assurance sociale les personnes ayant leur résidence aux Pays-Bas. Selon les constatations de la juridiction de renvoi, M. Aldewereld avait en 1986 sa résidence (au sens de la législation de sécurité sociale) aux Pays-Bas. La décision des autorités néerlandaises lui imposant pour l' année en question le paiement de cotisations à l' assurance sociale néerlandaise a fait l' objet, de la part de M. Aldewereld, d' un recours devant le Gerechtshof te Arnhem, recours ayant toutefois été rejeté. M. Aldewereld s' est pourvu en cassation contre cette décision devant le Hoge Raad der Nederlanden.
3. Le Hoge Raad der Nederlanden a invité la Cour à statuer à titre préjudiciel, en application de l' article 177 du traité CE, sur la question suivante:
"Les règles du droit communautaire européen qui visent à assurer la libre circulation des travailleurs à l' intérieur de la Communauté et, en particulier, les dispositions régissant la détermination de la législation nationale applicable contenues dans le titre II du règlement (CEE) nº 1408/71 du Conseil des Communautés européennes, du 14 juin 1971, font-elles obstacle à ce qu' un travailleur qui réside sur le territoire d' un État membre, qui est occupé en qualité de salarié par une entreprise établie dans un autre État membre, qui exerce ses activités exclusivement en dehors du territoire de la Communauté et qui, du fait de cet emploi, est redevable de cotisations sociales conformément à la législation de cet autre État membre se voie réclamer des cotisations sociales en application de la législation de l' État membre dont il est résident ?"
B - Discussion
4. La question centrale que soulève la présente procédure préjudicielle est celle de savoir si le droit communautaire admet qu' une personne se trouvant dans la situation de M. Aldewereld soit soumise à plus d' un régime de sécurité sociale des États membres. On est naturellement enclin à chercher une réponse à cette question dans le règlement (CEE) nº 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971 (1), mentionné dans la question préjudicielle et qui vise à la coordination des régimes de sécurité sociale des États membres (2).
5. Selon son article 2, paragraphe 1, le règlement nº 1408/71 s' applique notamment aux travailleurs salariés qui sont ou ont été soumis à la législation d' un ou de plusieurs États membres et qui sont des ressortissants d' un des États membres. Toutes les parties présentes dans la procédure devant la Cour - les Pays-Bas, l' Italie, la Commission et M. Aldewereld - sont à juste titre d' accord sur le fait que tel est le cas dans la présente affaire et que, dès lors, M. Aldewereld relève du champ d' application personnel du règlement. L' élément déterminant est qu' il a été soumis au régime de sécurité sociale de l' un (au moins) des États membres. Le fait qu' au cours de la période concernée M. Aldewereld travaillait en dehors de la Communauté est donc à cet égard sans importance (3).
6. Des dispositions concernant la détermination de la législation applicable se trouvent au titre II (articles 13 et suiv.) du règlement. L' article 13, paragraphe 1, énonce:
"Sous réserve de l' article 14 quater, les personnes auxquelles le présent règlement est applicable ne sont soumises qu' à la législation d' un seul État membre. Cette législation est déterminée conformément aux dispositions du présent titre" (4).
7. Force est de constater que le titre II du règlement nº 1408/71 ne contient pas de disposition qui pourrait être directement applicable à la présente affaire. Nous nous fondons à cet égard sur l' hypothèse que les cotisations de sécurité sociale acquittées par M. Aldewereld en Allemagne étaient des cotisations obligatoires en vertu de la législation allemande. La juridiction de renvoi semble s' être fondée, elle aussi, sur cette hypothèse, bien que l' ordonnance de renvoi ne le dise pas expressément. Les observations qui vont suivre ne valent donc que pour ce cas de figure.
Le représentant du gouvernement néerlandais a cependant émis certains doutes, lors de la procédure orale, sur le point de savoir si M. Aldewereld s' était effectivement trouvé obligé par la loi d' acquitter des cotisations de sécurité sociale en Allemagne. Si ces doutes devaient être fondés, la question qui nous occupe se présenterait naturellement sous un jour tout différent. Si les cotisations payées en Allemagne devaient avoir été des cotisations d' assurance volontaire, le conflit avec l' assurance obligatoire prévue par la législation néerlandaise pourrait sans doute être résolu sur la base du règlement nº 1408/71 (voir l' article 15 de celui-ci). Il s' agit là toutefois d' une question de fait, dont la solution doit être réservée à la juridiction de renvoi.
8. Il convient tout d' abord d' écarter dans la présente affaire la règle générale de l' article 13, paragraphe 2, sous a), selon laquelle - sous réserve des articles 14 à 17 - le travailleur salarié est soumis à la législation de l' État membre dans lequel il exerce son activité, même s' il réside dans un autre État membre ou si son employeur a son siège ou son domicile dans un autre État membre. Cette disposition ne peut trouver application dans la présente affaire, puisque M. Aldewereld travaillait dans un État tiers.
Les règles particulières prévues à l' article 14 n' englobent pas, elles non plus, le présent cas de figure (5). L' article 14, point 1, concerne les cas dans lesquels une personne qui exerce une activité salariée sur le territoire d' un État membre est détachée temporairement par son employeur sur le territoire d' un autre État membre. L' article 14, point 2, contient une règle particulière pour les cas dans lesquels un travailleur salarié exerce normalement son activité sur le territoire de deux ou plusieurs États membres.
L' article 17 du règlement prévoit que deux ou plusieurs États membres (ou les autorités compétentes de ces États ou les organismes désignés par ces autorités) peuvent prévoir d' un commun accord, dans l' intérêt de certaines personnes ou catégories de personnes, des exceptions aux dispositions des articles 13 à 16. Un pareil accord, qui pourrait être appliqué à la présente affaire, semble toutefois faire défaut.
9. Le gouvernement néerlandais déduit de cette situation que le titre II du règlement nº 1408/71 n' est pas applicable dans la présente affaire ou, du moins, qu' il ne contient pas de disposition déterminant la législation applicable. Il estime que, dans une pareille situation, les États membres sont exclusivement compétents pour déterminer si une personne dans le cas de M. Aldewereld est soumise à leurs régimes de sécurité sociale. Selon le gouvernement néerlandais, bien qu' il en résulte, dans la présente affaire, (en partie) une double assurance, le titre II ne présente pas de lacune, puisque les dispositions qui sont à la base du règlement nº 1408/71 - les articles 48 à 51 du traité CE - visent uniquement à réaliser la libre circulation à l' intérieur de la Communauté.
10. Nous ne croyons pas pouvoir nous rallier à cette argumentation. On peut laisser en suspens la question de savoir si le fait que M. Aldewereld a commencé à travailler pour une entreprise d' un autre État membre qui l' a aussitôt détaché dans un État tiers doit à lui seul être considéré comme un exercice du droit de libre circulation garanti par l' article 48 du traité CE, comme l' a soutenu le gouvernement italien. Ce qui est en tout cas décisif c' est que les dispositions du titre II du règlement nº 1408/71 constituent, selon la jurisprudence de la Cour, un "système complet et uniforme de règles de conflit de lois" (6). Les dispositions de ce titre tendent notamment à ce que les intéressés "soient soumis au régime de la sécurité sociale d' un seul État membre, de sorte que les cumuls de législations nationales applicables et les complications qui peuvent en résulter soient évités" (7). M. Aldewereld relevant du champ d' application personnel du règlement nº 1408/71, ces principes doivent s' appliquer également à son cas. La législation applicable doit dès lors être déterminée, également dans la présente affaire, sur la base du titre II du règlement nº 1408/71.
11. Ce titre ne comportant pas de disposition qui pourrait être appliquée directement à la présente affaire, il faut se demander si on peut en dégager une solution appropriée par voie d' interprétation. A cet égard, il faut partir du principe que le règlement nº 1408/71 prévoit pour l' essentiel trois critères pour la détermination de la législation applicable: le rattachement à la législation de l' État membre dans lequel le travailleur salarié exerce son activité (ci-après "État d' emploi"), le rattachement à la législation de l' État membre dans lequel il réside (ci-après "État de résidence") et le rattachement à la législation de l' État membre dans lequel l' employeur a son siège ou son domicile (ci-après "État du siège") (8).
12. Selon l' article 13, paragraphe 2, sous a), c' est en principe - comme nous l' avons vu - la législation de l' État d' emploi qui s' applique. Si, avant son détachement en Thaïlande, M. Aldewereld avait exercé dans un premier temps -fût-ce pour une brève période - son activité salariée en Allemagne, l' applicabilité du régime de sécurité sociale allemand ne ferait guère de doute, comme l' a exposé à juste titre la Commission. Toutefois, eu égard au fait qu' il a été détaché immédiatement en Thaïlande par son employeur, le critère de l' État d' emploi n' est pas utilisable dans la présente affaire.
13. Une situation dans laquelle ce critère du rattachement à l' État d' emploi ne donne aucun résultat logique est également à la base de la règle particulière de l' article 14, point 2. Cette disposition s' applique aux cas dans lesquels un travailleur salarié exerce normalement son activité sur le territoire de deux ou plusieurs États membres.
Selon l' article 14, point 2, sous a), il y a lieu d' appliquer, dans les cas visés par cette disposition, la législation de l' État du siège (9). Il y a lieu, en revanche, de faire application de la législation de l' État de résidence lorsque le travailleur salarié est occupé de manière prépondérante dans l' État où il réside. Le gouvernement italien semble vouloir déduire de cette disposition que, au cas où il est nécessaire de choisir entre la législation de l' État du siège et celle de l' État de résidence, il y a lieu de donner priorité à la première.
14. Il faut toutefois faire observer que l' article 14, point 2, sous a), ne s' applique qu' à une catégorie de personnes strictement délimitée, à savoir aux personnes qui font partie du personnel roulant ou navigant d' une entreprise effectuant des transports internationaux de passagers ou de marchandises par voies ferroviaire, routière, aérienne ou batelière. Pour toutes les autres personnes, c' est l' article 14, point 2, sous b), qui s' applique. Selon cette disposition, il y a lieu d' appliquer la législation de l' État de résidence lorsque le travailleur salarié exerce une partie de son activité sur le territoire de cet État ou s' il relève de plusieurs entreprises ou employeurs ayant leur siège ou leur domicile sur le territoire de plusieurs États membres [article 14, point 2, sous b), i)]; si l' intéressé ne réside pas sur le territoire d' un des États membres où il exerce son activité, il y a lieu d' appliquer la législation de l' État du siège [article 14, point 2, sous b), ii)].
En vertu de cette disposition, il y a donc lieu d' appliquer la législation de l' État de résidence lorsque l' intéressé travaille dans ce même État membre.
15. A notre avis, il n' est cependant pas possible, en définitive, de déduire de l' une des deux dispositions venant d' être analysées une solution convaincante pour les cas du type de celui qui nous occupe. On peut seulement constater que, lorsque le critère du rattachement à la législation de l' État d' emploi ne donne aucun résultat utilisable, le règlement déclare applicable dans certains cas la législation de l' État du siège et dans d' autres celle de l' État de résidence. On ne peut dégager de principe général en vertu duquel un des critères devrait être fondamentalement préféré à l' autre.
Comme la Commission l' a exposé, le règlement est à cet égard effectivement "neutre". Pour les cas du type de celui qui nous occupe, il présente une lacune à laquelle il ne peut être remédié de manière satisfaisante au moyen d' une interprétation des dispositions en cause. La Commission a fait observer à juste titre que plusieurs possibilités pouvaient être envisagées pour combler cette lacune de façon appropriée. La solution de cette question devrait donc, en définitive, être réservée au législateur. La Commission a souligné dans ses observations écrites qu' elle se rendait compte qu' il lui incombait d' élaborer une proposition en ce sens.
16. Dans ces conditions, la solution proposée par la Commission et consistant à laisser au travailleur, jusqu' à l' entrée en vigueur d' une pareille législation, le choix entre l' application de la législation de l' État du siège (soit en l' occurrence la législation allemande) et celle de la législation de l' État de résidence (soit dans le cas présent la législation néerlandaise) nous paraît la plus raisonnable. Cette solution remet la décision entre les mains de la personne dont les intérêts sont le plus directement concernés. Permettez-nous de faire observer, dans ce contexte, que M. Aldewereld a indiqué lui-même, dans ses observations écrites, qu' en cas de choix c' était la législation allemande qui pourrait être appliquée.
D' ailleurs, comme le montre un rapide examen de l' article 16 (10), la possibilité d' un choix entre les législations de plusieurs États membres n' est nullement étrangère à l' économie du règlement nº 1408/71. Cette solution présente en outre l' avantage supplémentaire de ne préjuger en rien de la décision future du législateur.
C - Conclusion
17. Nous vous proposons en conséquence de répondre ainsi qu' il suit à la question du Hoge Raad der Nederlanden:
"Les règles du droit communautaire européen, et notamment les dispositions du titre II du règlement (CEE) nº 1408/71, font obstacle à ce qu' un travailleur salarié qui réside sur le territoire d' un État membre, qui est occupé par une entreprise établie dans un autre État membre et qui exerce son activité exclusivement en dehors du territoire de la Communauté soit soumis à plus d' un régime de sécurité sociale des États membres concernés. Jusqu' à la détermination de la législation applicable par le législateur communautaire, le travailleur peut, dans un tel cas, opter pour l' application du régime de sécurité sociale de l' un ou de l' autre des États membres concernés."
(*) Langue originale: l' allemand.
(1) - Relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté (JO L 149, p. 2), dans sa version résultant du règlement (CEE) nº 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983 (JO L 230, p. 6).
(2) - Il y a lieu à cet égard de se fonder sur le texte du règlement qui était en vigueur au cours de la période concernée (1986). Le règlement a été entre-temps plusieurs fois modifié [en dernier lieu par le règlement (CEE) nº 1945/93 du Conseil, du 30 juin 1993 (JO L 181, p. 1)]. Ces modifications sont toutefois sans incidence sur la question qui nous occupe.
(3) - Voir l' arrêt du 23 octobre 1986, Van Roosmalen (300/84, Rec. p. 3097, point 30).
(4) - L' article 14 quater contient une règle particulière (sans incidence sur la présente affaire) concernant les personnes qui exercent en même temps une activité salariée et une activité non salariée sur le territoire de différents États membres.
(5) - Les règles particulières applicables aux travailleurs non salariés (article 14 bis) et aux gens de mer (article 14 ter) n' entrent pas en ligne de compte dans la présente affaire.
(6) - Arrêts du 3 mai 1990, Kits van Heijningen (C-2/89, Rec. p. I-1755, point 12), et du 4 octobre 1991, De Paep (C-196/90, Rec. p. I-4815, point 18).
(7) - Arrêt du 10 juillet 1986, Luijten (60/85, Rec. p. 2365, point 12).
(8) - L' article 16 - règles particulières concernant le personnel de service des missions diplomatiques et des postes consulaires ainsi que les agents auxiliaires des Communautés européennes - prévoit certains autres critères de rattachement (par exemple la législation de l' État membre dont le travailleur est ressortissant).
(9) - Toutefois, si le travailleur salarié est occupé par une succursale ou une représentation permanente en dehors du territoire de l' État du siège, il y a lieu de faire application de la législation de l' État membre dans lequel cette succursale ou représentation permanente se trouve [article 14, point 2, sous a), i)].
(10) - Voir à ce sujet note 8.
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