Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
A ° Premessa
1. Il ricorrente nella causa principale, signor Aldewereld, è cittadino olandese. Stando alla sentenza di rinvio, nel 1985 egli veniva assunto da un' impresa con sede in Germania, che lo distaccava subito in Thailandia, dove lavorava per tutto il 1986. In base a questa attività lavorativa, le autorità tedesche esigevano i contributi previdenziali dovuti secondo il diritto tedesco. I contributi per l' assicurazione contro la disoccupazione, le malattie e gli infortuni e per la pensione di vecchiaia venivano trattenuti sullo stipendio del signor Aldewereld. Le autorità tedesche respingevano la sua domanda di assegni familiari, in quanto l' interessato non possedeva, a loro parere, i requisiti prescritti dal diritto tedesco.
2. Secondo il diritto olandese sono soggetti all' obbligo dell' assicurazione sociale coloro che risiedono nei Paesi Bassi. Secondo gli accertamenti del giudice di rinvio, nel 1986 il signor Aldewereld aveva la residenza (ai sensi della normativa previdenziale) nei Paesi Bassi. Avverso la decisione delle autorità olandesi, che gli ingiungeva, relativamente all' anno suddetto, di corrispondere i contributi previdenziali nei Paesi Bassi, egli ricorreva dinanzi al Tribunale di Arnhem, che però respingeva il ricorso. Il signor Aldewereld impugnava questa decisione dinanzi allo Hoge Raad dei Paesi Bassi.
3. Lo Hoge Raad dei Paesi Bassi ha sottoposto alla Corte di giustizia, ai sensi dell' art. 177 del Trattato CE, la seguente questione pregiudiziale:
"Se le norme del diritto delle Comunità europee che mirano a garantire la libera circolazione dei lavoratori all' interno della Comunità, in particolare le norme relative alla determinazione della legislazione nazionale applicabile, contenute nel titolo II del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, si oppongano a che a carico di chi risiede nel territorio di uno Stato membro e, alle dipendenze di un' impresa stabilita in un altro Stato membro, esercita un' attività esclusivamente al di fuori del territorio degli Stati membri, in base alla quale viene assoggettato al pagamento di contributi ai sensi della legislazione previdenziale dell' altro Stato membro, vengano riscossi contributi in base alla legislazione previdenziale dello Stato di residenza".
B ° Il mio parere
4. La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame riguarda in sostanza la questione se il diritto comunitario ammetta che una persona trovantesi nella situazione del signor Aldewereld sia soggetta alle norme previdenziali di più di uno Stato membro. E' ovvio che la soluzione di tale questione va ricercata nel regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408 (1), menzionato nella questione pregiudiziale, che opera il coordinamento dei sistemi previdenziali degli Stati membri (2).
5. Ai sensi dell' art. 2, n. 1, il regolamento n. 1408/71 si applica fra l' altro ai lavoratori subordinati che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri e che sono cittadini di uno degli Stati membri. Tutte le parti che hanno presentato osservazioni alla Corte ° i Paesi Bassi, l' Italia, la Commissione e il signor Aldewereld ° sono concordi nel ritenere che questo sia il caso della fattispecie e che l' interessato rientra quindi nel campo di applicazione ratione personae del regolamento. Decisivo è che egli sia stato soggetto alla normativa previdenziale di (almeno) uno Stato membro. E' quindi irrilevante il fatto che abbia esercitato la propria attività lavorativa nel periodo in questione al di fuori della Comunità (3).
6. Le disposizioni sulla determinazione della normativa da applicare si trovano nel titolo II (artt. 13 e seguenti) del regolamento. L' art. 13, n. 1, del regolamento recita:
"Le persone cui è applicabile il presente regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro, fatto salvo l' articolo 14 quater. Tale legislazione è determinata conformemente alle disposizioni del presente titolo" (4).
7. E' innegabile che il titolo II del regolamento n. 1408/71 non contiene alcuna disposizione che sia direttamente applicabile nel presente caso. In proposito mi baso sul fatto che i contributi previdenziali che l' interessato ha versato in Germania erano contributi al cui pagamento egli era tenuto in base alla normativa tedesca. Su ciò potrebbe anche essersi basato il giudice proponente, anche se l' ordinanza di rinvio non lo menziona espressamente. Le considerazioni che seguono valgono pertanto solo per questa ipotesi.
All' udienza l' agente del governo dei Paesi Bassi ha però espresso non pochi dubbi sul se il signor Aldewereld sia stato di fatto obbligato per legge a pagare i contributi previdenziali in Germania. Se questi dubbi fossero fondati la questione da esaminare si presenterebbe sotto tutt' altra luce. Qualora si fosse trattato del pagamento di contributi in Germania ad una assicurazione volontaria, il conflitto con l' assicurazione obbligatoria ai sensi del diritto olandese si dovrebbe senz' altro risolvere sulla base del regolamento n. 1408/71 (v. l' art. 15 dello stesso). Si tratta però di una questione di fatto, la cui soluzione deve rimanere riservata al giudice proponente.
8. Nel presente caso non è anzitutto applicabile la disposizione generale dell' art. 13, n. 2, lett. a), in base alla quale ° in quanto gli artt. 14-17 non dispongono diversamente ° un lavoratore subordinato è soggetto alla normativa dello Stato membro nel quale è occupato anche quando risieda in un altro Stato membro o il suo datore di lavoro abbia la propria residenza o la sede della propria impresa in un altro Stato membro. Questa disposizione non può applicarsi nella fattispecie in quanto il signor Aldewereld esercitava la sua attività in uno Stato terzo.
Nemmeno le norme particolari, dettate dall' art. 14, sono pertinenti alla fattispecie (5). L' art. 14, n. 1, riguarda i casi in cui una persona occupata nel territorio di uno Stato membro viene temporaneamente distaccata dal suo datore di lavoro nel territorio di un altro Stato membro. L' art. 14, n. 2, contiene una norma particolare per il caso in cui il lavoratore subordinato eserciti di solito la sua attività nel territorio di due o più Stati membri.
L' art. 17 del regolamento prevede che due o più Stati membri (oppure le autorità competenti di detti Stati o gli organi designati da tali autorità) possono prevedere di comune accordo, nell' interesse di determinate persone o categorie di persone, eccezioni agli artt. 13-16. Un siffatto accordo, che potrebbe applicarsi nel caso presente, sembra però non sussistere.
9. Il governo dei Paesi Bassi ne deduce che il titolo II del regolamento n. 1408/71 non si applica affatto nel presente caso o quanto meno non contiene alcuna disposizione per la determinazione della normativa applicabile. In una situazione del genere soltanto gli Stati membri sarebbero competenti a stabilire se una persona come il signor Aldewereld sia soggetta ai loro sistemi di previdenza sociale. Anche se questo porta nella fattispecie ad una (in parte) doppia assicurazione, il titolo II non presenterebbe alcuna lacuna normativa, in quanto le disposizioni che sono alla base del regolamento n. 1408/71 ° gli artt. 48-51 del Trattato CEE ° avrebbero il solo scopo di realizzare la libertà di circolazione all' interno della Comunità.
10. Non posso condividere questa argomentazione. Si può lasciare insoluta la questione se già il fatto che il signor Aldewereld abbia cominciato a lavorare per un' impresa di un altro Stato membro, che poi lo ha distaccato in uno Stato terzo, vada considerato come l' esercizio del diritto alla libera circolazione garantito dall' art. 48 del Trattato CE, come ha osservato il governo italiano. E' comunque determinante il fatto che le disposizioni del titolo II del regolamento n. 1408/71 costituiscono, secondo la giurisprudenza della Corte, "un sistema completo e uniforme di norme di conflitto" (6). Le disposizioni di questo titolo mirano fra l' altro a che gli interessati "siano soggetti al regime previdenziale di un solo Stato membro, in modo da evitare l' applicazione cumulativa di normative nazionali e le complicazioni che possono derivarne" (7). Giacché il signor Aldewereld rientra nell' ambito di applicazione ratione personae del regolamento n. 1408/71, ciò deve valere anche per lui. La determinazione della normativa da applicare deve perciò effettuarsi anche nel presente caso in base al titolo II del regolamento n. 1408/71.
11. Siccome le disposizioni di questo titolo non comprendono alcuna norma che possa direttamente applicarsi nella fattispecie, ci si deve chiedere se un' utile soluzione possa essere desunta in via interpretativa. In proposito, occorre partire dalla considerazione che il regolamento n. 1408/71 prevede essenzialmente tre criteri per la determinazione delle normative da applicare: il collegamento al diritto dello Stato membro in cui il lavoratore subordinato attende al suo lavoro (in prosieguo: lo "Stato dell' occupazione"), il collegamento al diritto dello Stato membro in cui il lavoratore subordinato risiede (in prosieguo: lo "Stato della residenza") e il collegamento al diritto dello Stato membro in cui il datore di lavoro risiede o ha la propria sede aziendale (in prosieguo: lo "Stato della sede aziendale") (8).
12. Come già detto sopra, sono determinanti secondo l' art. 13, n. 2, lett. a), in linea di principio le norme dello Stato dell' occupazione. Se il signor Aldewereld fosse stato occupato in Germania, sia pure per breve tempo, prima del suo distaccamento in Thailandia, andrebbero certamente applicate le disposizioni previdenziali tedesche, come ha giustamente osservato la Commissione. Tuttavia, dato che il signor Aldewereld è stato immediatamente distaccato dal suo datore di lavoro in Thailandia, il criterio dello Stato dell' occupazione è inutilizzabile nel presente caso.
13. Anche la disciplina specifica dell' art. 14, n. 2, presuppone una situazione in cui l' assumere come base lo Stato dell' occupazione non porta a risultati razionali. La suddetta disposizione vale per quei casi in cui un lavoratore subordinato sia di solito occupato nel territorio di due o più Stati membri.
Secondo l' art. 14, n. 2, lett. a), nei casi da esso contemplati si devono applicare le leggi dello Stato della sede aziendale (9). Le leggi dello Stato della residenza si applicano invece quando il lavoratore subordinato è occupato prevalentemente nello Stato nel quale risiede. Il governo italiano sembra voler dedurre da questa disposizione che in caso di scelta fra la normativa dello Stato della sede aziendale e quella dello Stato della residenza si deve optare per la prima.
14. Va però rilevato che l' art. 14, n. 2, lett. a), vale solo per una limitata cerchia di persone, e cioè per i lavoratori facenti parte del personale viaggiante o navigante di un' impresa che effettua trasporti internazionali di passeggeri o di merci per ferrovia, su strada, per via aerea o per vie navigabili interne. Per tutte le altre persone vale l' art. 14, n. 2, lett. b). Questa disposizione stabilisce che si applica la normativa dello Stato della residenza se il lavoratore subordinato esercita parte della sua attività nel territorio di tale Stato o dipende da più imprese o da più datori di lavoro aventi la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di diversi Stati membri [art. 14, n. 2, lett. b), i)]; se il lavoratore subordinato non risiede nel territorio di uno degli Stati membri nei quali è occupato, si applicano le norme dello Stato della sede aziendale [art. 14, n. 2, lett. b), ii)].
In base a questa disposizione si applicano quindi le norme dello Stato della residenza quando il lavoratore subordinato è occupato anche in tale Stato.
15. A mio parere, da nessuna delle due disposizioni appena esaminate si può in definitiva desumere una soluzione convincente per casi come quello di specie. Si può solo constatare che, nell' ipotesi in cui l' assumere come base la normativa dello Stato dell' occupazione non porta a risultati utili, il regolamento dichiara applicabili in taluni casi le norme dello Stato della sede aziendale e in altri casi le norme dello Stato della residenza. Non è possibile stabilire un principio generale secondo cui si debba optare in linea di massima per un criterio piuttosto che per l' altro.
In realtà, su questo punto il regolamento è ° come ha osservatto la Commissione ° "neutro". Esso presenta, per quanto riguarda casi come quello in esame, una lacuna che non può essere adeguatamente colmata con un' interpretazione della disciplina normativa. La Commissione ha giustamente rilevato che sono concepibili varie possibilità che consentirebbero di colmare adeguatamente questa lacuna. La disciplina di tale questione dovrebbe rimanere quindi riservata, in definitiva, al legislatore. Nelle sue osservazioni scritte, la Commissione ha dichiarato di rendersi conto di dover approntare una proposta al riguardo.
16. Date le circostanze, la soluzione proposta dalla Commissione, cioè lasciare al lavoratore subordinato, fino all' entrata in vigore di una norma in materia, la scelta fra l' applicazione delle leggi dello Stato della sede aziendale (nel presente caso, quindi, la Germania) e quella delle leggi dello Stato della residenza (in casu, quindi, i Paesi Bassi), mi sembra la più logica. Questa soluzione affida la decisione alle persone i cui interessi sono più direttamente toccati. In questo contesto si può anche rilevare che il signor Aldewereld ha dichiarato nelle sue osservazioni scritte che in caso di scelta potrebbe applicarsi la normativa tedesca.
Come si evince dall' art. 16 (10), la possibilità di una scelta fra le leggi di più Stati membri non è affatto estranea al sistema del regolamento n. 1408/71. Questa soluzione presenta inoltre l' ulteriore vantaggio di non pregiudicare affatto la futura disciplina che detterà il legislatore.
C ° Conclusione
17. Propongo quindi di risolvere la questione sollevata dallo Hoge Raaaad dei Paesi Bassi come segue:
"Le disposizioni del diritto comunitario, ed in particolare quelle contenute nel titolo II del regolamento (CEE) n. 1408/71, ostano a che un lavoratore subordinato residente nel territorio di uno Stato membro, che è assunto da un' impresa avente sede in un altro Stato membro e che esercita la sua attività lavorativa esclusivamente al di fuori del territorio della Comunità, sia soggetto alle norme previdenziali di più di uno degli Stati membri di cui trattasi. Fintantoché il legislatore comunitario non avrà determinato le norme da applicare, il lavoratore subordinato può in un caso del genere optare per l' applicazione delle norme previdenziali dell' uno o dell' altro degli Stati membri interessati".
(*) Lingua originale: il tedesco.
(1) - Regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all' applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all' interno della Comunità (GU L 149, pag. 2), nella versione di cui al regolamento (CEE) del Consiglio 2 giugno 1983, n. 2001 (GU L 230, pag. 6).
(2) - A questo proposito, occorre basarsi sul testo del regolamento che era in vigore nel periodo considerato (1986). Il regolamento, nel frattempo, è stato più volte modificato [da ultimo col regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1993, n. 1945 (GU L 181, pag. 1)]. Queste modifiche sono però irrilevanti per la questione qui esaminata.
(3) - V. sentenza 23 ottobre 1986, causa 300/84, Van Roosmalen (Racc. pag. 3097, punto 30).
(4) - L' art. 14 quater contiene una disciplina particolare (qui irrilevante) per le persone che esercitano in pari tempo la loro attività lavorativa subordinata e autonoma nel territorio di più Stati membri.
(5) - Le norme particolari per i lavoratori autonomi [art. 14, lett. a)] e i marittimi (art. 14 ter) sono irrilevanti nel presente caso.
(6) - Sentenze 3 maggio 1990, causa C-2/89, Kits van Heijningen (Racc. pag. I-1755, punto 12), e 4 ottobre 1991, causa C-196/90, De Paep (Racc. pag. I-4815, punto 18).
(7) - Sentenza 10 luglio 1986, causa 60/85, Luijten (Racc. pag. 2365, punto 12).
(8) - L' art. 16 ° norma particolare concernente il personale di servizio delle missioni diplomatiche e degli uffici consolari nonché gli agenti ausiliari delle Comunità europee ° prevede taluni altri criteri di collegamenti (ad esempio il diritto dello Stato membro di cui il lavoratore subordinato possiede la cittadinanza).
(9) - Se il lavoratore subordinato è occupato presso una succursale o una rappresentanza permanente al di fuori del territorio dello Stato in cui si trova la sede centrale, è però soggetto alla legislazione dello Stato membro in cui sono ubicate la succursale o la rappresentanza permanente [art. 14, n. 2, lett. a), i)].
(10) - V., al riguardo, nota 8.
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