Conclusions de l'avocat général
++++
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Par le présent recours, le Parlement européen demande que soit annulé, en tant qu' il a été adopté sans son avis préalable prévu par le traité, le règlement (CEE) nº 3917/92 du Conseil, du 21 décembre 1992, prorogeant en 1993 l' application des règlements (CEE) nº 3831/90, (CEE) nº 3832/90, (CEE) nº 3833/90, (CEE) nº 3834/90, (CEE) nº 3835/90 et (CEE) nº 3900/91, portant application de préférences tarifaires généralisées pour l' année 1991 à certains produits originaires de pays en développement et complétant la liste des bénéficiaires de ces préférences (1).
Le Conseil a fait valoir, pour se justifier, qu' un intérêt public imposait péremptoirement que l' acte en question fût adopté avant une certaine date et qu' il s' était avéré impossible, malgré les efforts déployés, d' obtenir en temps utile l' avis requis du Parlement. Il s' agit donc de déterminer si le Conseil peut, en présence de circonstances exceptionnelles, adopter un acte normatif en l' absence de l' avis du Parlement, dans un cas où une telle consultation est obligatoire en vertu du traité, ou si l' acte, ainsi adopté, est illégal.
La discussion porte donc sur l' équilibre institutionnel voulu par le traité, qui exige que chaque institution exerce ses compétences dans le respect de celles attribuées aux autres institutions.
2. Afin de mieux saisir les moyens et arguments avancés par les parties, il convient de rappeler brièvement comment et dans quels délais on est parvenu à adopter le règlement litigieux.
Les préférences tarifaires généralisées, comme on le sait, sont destinées à permettre à une série de produits industriels et agricoles en provenance des pays en voie de développement, généralement dans le cadre de limites quantitatives fixées à l' avance, d' accéder au marché communautaire en exonération totale ou partielle des droits de douane. Ce système a été instauré en 1971, conformément à une offre déposée par la Communauté dans le cadre de la conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (Cnuced). Sa durée, initialement fixée à dix ans, a été prolongée jusqu' en 1990. A cette date, bien que la nécessité d' une révision globale du système ait été ressentie, il n' a cependant pas paru possible d' y procéder avant la conclusion des négociations commerciales multilatérales d' Uruguay, dites "Uruguay Round", relatives à la libéralisation du commerce mondial. Compte tenu du retard enregistré en la matière, on a procédé en attendant, à titre provisoire, à des prorogations annuelles du schéma en vigueur, en y apportant des adaptations limitées, en fonction de l' évolution de la situation économique internationale et communautaire.
3. C' est dans ce contexte que la Commission a, par conséquent, proposé à nouveau au Conseil de proroger jusqu' au 31 décembre 1993 le système en vigueur. Cette proposition incluait toutefois de nouveaux pays dans la liste des bénéficiaires, d' une part, pour tenir compte de l' éclatement de l' ancienne Union soviétique et, d' autre part, pour aligner la liste communautaire des pays les moins avancés sur celle des Nations unies. En outre, eu égard à la mise en oeuvre du marché unique, la Commission suggérait aussi le remplacement des contingents tarifaires répartis entre les États membres par des montants fixes à droit nul pour l' ensemble de la Communauté.
Par lettre du 22 octobre 1992, le secrétaire général du Conseil a informé le président du Parlement que le Conseil avait décidé, le même jour, de consulter le Parlement sur la proposition en question, fondée sur les articles 43 et 113 du traité, et a demandé l' application de la procédure d' urgence prévue par l' article 75 du règlement intérieur du Parlement (2). Cette demande était motivée par la nécessité d' adopter le règlement avant le 1er janvier 1993, date prévue pour son entrée en vigueur.
4. Lors de la séance du Parlement du 30 octobre suivant, la proposition fut renvoyée à la commission du développement, pour examen au fond, et à quatre autres commissions pour avis.
Le 17 novembre, le Parlement a décidé, en séance plénière, de traiter la proposition selon la procédure d' urgence et de l' examiner le 20 novembre suivant. Toutefois, à cette date, le président de la commission du développement, estimant notamment que l' inclusion des pays de l' Europe de l' Est dans la liste des bénéficiaires des préférences généralisées modifiait significativement la notion communautaire de pays en voie de développement, a demandé le renvoi en commission de la proposition pour complément d' information.
L' examen du rapport de la commission du développement a donc été inscrit à l' ordre du jour de la séance plénière du 18 décembre. Au cours de celle-ci, alors que le point allait être débattu, le président a été saisi, conformément à l' article 106 du règlement intérieur (3), d' une demande de suspension de séance. Cette demande ayant été acceptée, la discussion sur les questions restant à l' ordre du jour, y compris la résolution proposée par la commission du développement, a été reportée au 18 janvier 1993.
5. Les contacts qui ont ensuite eu lieu entre le secrétariat général du Conseil et le cabinet du président du Parlement ont mis en évidence qu' il serait impossible de tenir une session extraordinaire du Parlement avant la fin de 1992. En conséquence, le Conseil a alors adopté, le 21 décembre, le règlement en cause, en justifiant le défaut de consultation du Parlement dans les termes suivants:
"considérant qu' il est impératif d' éviter un vide juridique qui risque de porter gravement atteinte aux relations de la Communauté avec les pays en développement ainsi qu' aux intérêts des opérateurs économiques; que, par conséquent, le règlement sur l' application en 1993 du régime communautaire des préférences tarifaires généralisées doit être adopté suffisamment tôt pour qu' il puisse entrer en vigueur le 1er janvier 1993;
considérant qu' il apparaît, après consultation du président du Parlement européen, qu' il serait impossible de tenir une session extraordinaire du Parlement européen lui permettant d' adopter son avis en temps utile pour que l' adoption et la publication du règlement puissent intervenir avant la fin de 1992;
considérant que, dans ces circonstances exceptionnelles, le règlement devrait être adopté en l' absence d' un avis du Parlement européen".
Par lettre du même jour, le Parlement a été informé de l' adoption du règlement.
6. Le 18 janvier 1993, le Parlement a examiné la proposition de résolution soumise par la commission du développement et a approuvé le projet de règlement qui, entre-temps, avait déjà été adopté, en proposant toutefois dix-sept amendements et en invitant le Conseil à reconsulter le Parlement, en cas de modification substantielle du texte approuvé.
7. Relevons, enfin, que le règlement en question a été publié au Journal officiel des Communautés européennes L 396 du 31 décembre 1992, mais celui-ci n' a été diffusé par l' Office des publications que le 28 janvier 1993. C' est donc à cette date qu' il convient de se référer pour l' entrée en vigueur du règlement. Toutefois, le point de départ des effets du règlement a été fixé en fait au 1er janvier 1993.
8. A la lumière de ces éléments, la partie requérante demande l' annulation du règlement litigieux. A l' appui de sa demande, elle invoque en premier lieu la jurisprudence dite "Isoglucose", qui reconnaît à l' obligation de consulter le Parlement, dans les cas où elle est prévue, un rang "constitutionnel", dans la mesure où elle représente un élément essentiel de l' équilibre institutionnel voulu par le traité (4). La consultation du Parlement constitue dès lors une "forme" substantielle et son absence entraîne la nullité de l' acte adopté. A cet égard, les arrêts précités précisent également que "le respect de cette exigence implique l' expression, par le Parlement, de son opinion; on ne saurait considérer qu' il y est satisfait par une simple demande d' avis de la part du Conseil" (5).
9. En particulier, la contestation du Parlement met l' accent sur deux aspects.
En premier lieu, le Conseil aurait prétendu limiter la durée de la consultation, alors qu' il n' y est pas habilité par les dispositions pertinentes du traité. Telle ne serait assurément pas la finalité de la faculté qui lui est reconnue de demander au Parlement l' examen d' une proposition selon la procédure d' urgence, en application de l' article 75 précité du règlement intérieur du Parlement, ou la convocation d' une session extraordinaire au titre de l' article 139 de ce même règlement. En effet, dans les deux cas, l' assemblée parlementaire conserverait le droit de porter une appréciation différente de celle du Conseil et de considérer que l' urgence n' est pas justifiée. De toute façon, il serait également incontestable qu' aucun délai n' est imposé pour la formulation de l' avis. Le Parlement n' aurait donc aucune obligation d' émettre un avis dans les délais indiqués, ou au cours de l' éventuelle session extraordinaire.
10. D' autre part, en l' espèce, le Conseil n' aurait pas non plus établi qu' il y avait urgence à intervenir afin d' éviter un vide juridique. En réalité, il n' y aurait eu aucune obligation d' adopter le règlement litigieux avant la fin de 1992, comme la partie défenderesse l' a soutenu. La suspension des droits de douane inscrits dans le tarif douanier commun, qui découle du système des préférences généralisées, serait en effet une simple faculté dont la Communauté peut user en faveur des pays en voie de développement, sans qu' elle soit juridiquement tenue de le faire. Cela serait confirmé par les considérants des quatre principaux règlements de 1990 faisant l' objet de la prorogation, où se trouvent soulignés le "caractère temporaire et non contraignant du système" et la possibilité de le révoquer à tout moment (6).
11. Le Conseil, quant à lui, n' a pas contesté le caractère de formalité substantielle de la consultation du Parlement (7). Il soutient toutefois que dans des cas exceptionnels, et sous certaines conditions, il y aurait lieu de lui reconnaître la faculté de procéder à l' adoption d' un acte normatif urgent même en l' absence de l' avis requis du Parlement sur la proposition de la Commission.
Cette faculté ne saurait lui être refusée, notamment, lorsque sa compétence est d' une façon ou d' une autre liée ou qu' un intérêt public particulièrement important nécessite ou justifie l' adoption d' un acte et que, nonobstant la demande adressée au Parlement d' examiner une proposition selon la procédure d' urgence ou au cours d' une session extraordinaire, il est cependant apparu impossible d' obtenir l' avis dans les délais qu' impose l' intérêt communautaire.
En d' autres termes, dans l' hypothèse où il a épuisé en vain toutes les voies procédurales à sa disposition pour obtenir l' avis préalable du Parlement, le Conseil estime que l' impossibilité de la consultation ne saurait l' empêcher d' exercer son pouvoir de décision finale et que l' on éviterait, par là même, de bloquer le processus décisionnel de la Communauté. Telle serait d' ailleurs la lecture correcte des arrêts "Isoglucose", précités (8), qui avaient annulé le règlement alors en cause, parce que, contrairement à ce qui s' est produit dans le présent cas d' espèce, le Conseil n' avait pas exploité toutes les possibilités pour obtenir en temps utile l' avis en question.
12. Quant au second aspect, le Conseil soutient que l' urgence et la nécessité d' adopter le règlement litigieux avant une certaine date résultent à l' évidence du fait qu' un règlement ouvrant des préférences généralisées produit des effets dans trois directions: à l' égard des pays en voie de développement pour lesquels le système constitue le principal instrument d' aide en matière commerciale; à l' égard des opérateurs économiques des États membres qui utilisent les limites quantitatives prévues pour effectuer des opérations d' importation en provenance desdits pays bénéficiaires et qui déterminent leur organisation commerciale notamment en fonction de la possibilité qu' ils ont d' utiliser les préférences dès le premier jour de l' année; enfin, à l' égard des autorités douanières qui ont besoin d' un certain laps de temps afin de mettre en oeuvre les procédures nécessaires à l' ouverture des limites quantitatives fixées par le règlement en question.
Or, le vide juridique dans le système communautaire des préférences généralisées, provoqué par le retard éventuel dans l' adoption de l' acte qui les prévoit, aurait causé un préjudice réel aux exportations des pays tiers bénéficiaires du système, ainsi qu' aux opérateurs économiques des États membres, privés d' un moyen juridique dans lequel ils avaient pu légitimement placer leur confiance pour la planification de leur activité. Cela aurait pu mettre la responsabilité du Conseil en cause, ou à tout le moins permettre de faire constater la carence du Conseil. Ce vide juridique, d' autre part, comme le soulignent les considérants du règlement, aurait en outre risqué de porter gravement atteinte aux relations de la Communauté avec les pays en voie de développement.
13. Le Conseil tient pour non pertinente la suggestion du Parlement selon laquelle, dans l' attente de l' avis du Parlement, on aurait pu reconduire, sans modifications et pour une brève période, le régime alors existant pour l' année 1992. En effet, cette prorogation, même de courte durée, n' aurait pu se faire que sur proposition de la Commission et sur les mêmes bases juridiques que celles utilisées pour le règlement définitif, ce qui entraînait de la même manière la nécessité de consulter le Parlement.
14. A la suite de ce résumé des positions défendues par les parties, disons d' emblée que nous ne saurions souscrire à la thèse selon laquelle le Conseil pourrait procéder, fût-ce dans des circonstances exceptionnelles, à l' adoption d' un acte normatif sans attendre le résultat d' une consultation du Parlement obligatoire en vertu du traité. D' ailleurs, quand bien même cette thèse devrait être retenue contre toute logique, nous estimons qu' en l' espèce les motifs impérieux d' urgence qui auraient justifié une dérogation aussi grave aux règles édictées par le traité n' ont pas été établis à suffisance de droit.
15. En premier lieu, il ne nous semble pas que des arguments étayant la thèse du Conseil puissent être tirés des arrêts "Isoglucose" précités. En effet, à cette occasion, la Cour a affirmé avec vigueur et sans ambiguïté que la procédure de consultation, lorsqu' elle est prévue par le traité, "est le moyen qui permet au Parlement de participer effectivement au processus législatif de la Communauté... Elle est le reflet, bien que limité, au niveau de la Communauté, d' un principe démocratique fondamental selon lequel les peuples participent à l' exercice du pouvoir par l' intermédiaire d' une assemblée représentative" (9).
Ayant ainsi reconnu le caractère de forme substantielle de la consultation du Parlement, comme nous l' avons déjà exposé, la Cour n' a pas jugé utile d' examiner, dans les circonstances de l' espèce, le bien-fondé de la thèse du Conseil, selon laquelle le Parlement ne saurait invoquer la méconnaissance de cette formalité alors que, par son propre comportement, il en a rendu impossible l' accomplissement. Puisqu' en réalité toutes les possibilités d' obtenir l' avis préalable du Parlement n' avaient pas été épuisées, le règlement en discussion dans lesdites affaires a été annulé "sans préjudice des questions de principe soulevées par cette argumentation du Conseil" (10).
16. Les arrêts précités ont indiqué avec précision que le respect de l' obligation de consultation du Parlement dans les cas prévus par le traité implique l' impossibilité d' adopter un acte légal sans avoir obtenu l' avis y afférent. En outre, même la question de savoir si, dans des circonstances exceptionnelles, telle que l' urgence d' adopter une mesure, voire le refus de rendre l' avis requis, le Conseil est autorisé à adopter un acte déterminé sans attendre le résultat de la consultation (11), trouve une réponse suffisamment claire dans la jurisprudence ultérieure de la Cour.
17. Rappelons, tout d' abord, l' arrêt du 23 février 1988, Royaume-Uni/Conseil (12). Dans cet arrêt vous avez exclu que par une directive on puisse modifier les dispositions relatives aux modalités de vote au sein du Conseil pour l' adoption ultérieure d' une série d' actes dans une matière déterminée, parce que "les règles relatives à la formation de la volonté des institutions communautaires sont établies par le traité et ne sont à la disposition ni des États membres ni des institutions elles-mêmes". Or, les dispositions sur la participation du Parlement au processus législatif font assurément partie de ces règles.
Dans ce contexte, la Cour a reconnu que la participation au processus d' élaboration des actes normatifs de la Communauté, dans les cas et dans les formes prévus par le traité, figure au nombre des prérogatives conférées au Parlement et elle a, par conséquent, attribué à ce dernier le pouvoir de former un recours en annulation dirigé contre un acte du Conseil ou de la Commission adopté en violation de ces prérogatives (13). Celles-ci sont en particulier lésées lorsque le Conseil adopte un acte sur une base juridique ne prévoyant pas la consultation préalable du Parlement, alors que l' acte en question aurait dû être adopté sur le fondement d' une disposition du traité qui prescrit une telle consultation. En pareil cas, peu importe précisément qu' une consultation facultative ait quand même eu lieu, puisque le respect de la procédure prévue par le traité ne saurait en aucun cas être laissé à la discrétion de l' institution qui adopte l' acte (14).
18. Dans la même perspective de garantie constitutionnelle de la fonction spécifique attribuée au Parlement dans la structure institutionnelle de la Communauté et, plus spécialement, de sa participation effective au processus législatif, le Parlement s' est également vu reconnaître le droit à être reconsulté chaque fois que le texte finalement adopté par le Conseil s' écarte dans sa substance même de celui sur lequel le Parlement a déjà été consulté (15). Il s' ensuit que, lorsque la consultation est obligatoire, il y a lieu de tenir dûment compte de l' avis du Parlement et que ce dernier doit pouvoir disposer du temps dont il a besoin pour étudier la proposition de la Commission et exprimer ses vues en connaissance de cause (16).
19. Au centre de cette jurisprudence ° qui est sans ambiguïté ° se trouve donc la préoccupation constante de la Cour de préserver strictement l' équilibre institutionnel tel qu' il s' est progressivement présenté à la suite des modifications apportées au texte originaire des traités. C' est précisément afin de garantir cet équilibre grâce à un système adéquat et cohérent de protection juridictionnelle, qui tienne compte, notamment, du renforcement progressif du rôle du Parlement en particulier dans le processus d' élaboration des actes normatifs, que vous avez également affirmé, par étapes successives, le droit d' ester du Parlement (17).
20. Cela s' inscrit en effet parfaitement dans la logique du système et constitue une conséquence naturelle du fait, également reconnu par la Cour, que "la Communauté économique européenne est une communauté de droit en ce que ni ses États membres ni ses institutions n' échappent au contrôle de la conformité de leurs actes à la charte constitutionnelle de base du traité" (18). Les règles régissant les rapports entre les institutions et la répartition de compétences correspondante constituent à l' évidence l' un des éléments essentiels de cette constitution et on ne saurait y déroger sans modifier de ce fait les caractéristiques du système.
Accueillir la thèse que le Conseil soutient en l' espèce, c' est-à-dire lui reconnaître, dans des cas exceptionnels, le pouvoir d' adopter un règlement sans avoir obtenu l' avis obligatoire du Parlement, équivaudrait en fait, alors que cette possibilité n' est pas prévue par le traité, à admettre une dérogation aux règles régissant la formation des actes communautaires et, partant, une altération de l' équilibre institutionnel en dehors des procédures et des formes prévues pour la révision de la "charte constitutionnelle". Certes, ces règles sont susceptibles d' être modifiées et on pourrait peut-être introduire des mécanismes spéciaux permettant de légiférer d' urgence; toutefois, puisque nous nous trouvons dans une communauté de droit, ainsi que la Cour n' a cessé de le répéter avec vigueur, nous estimons que cette modification des règles relève de la compétence exclusive du législateur constitutionnel (19).
21. A cet égard, il convient de relever qu' une telle possibilité est à présent expressément prévue par l' article 228 du traité, mais à la suite d' une modification introduite par le traité sur l' Union européenne; désormais, le Conseil peut donc fixer un délai au Parlement, en fonction de l' urgence, pour la formulation d' un avis sur un accord international; en l' absence d' avis dans ce délai, le Conseil pourra quand même statuer. Or, l' attribution d' un tel pouvoir, dans un cas spécifique, a exigé, précisément, une révision de la disposition correspondante du traité.
22. D' autre part, la thèse avancée par le Royaume-Uni, selon laquelle on pourrait déduire du système la possibilité d' imposer au Parlement, dans le cadre de la procédure de consultation, un délai pour la formulation de son avis, ne nous paraît pas fondée. A cet égard, le Royaume-Uni fait observer que, dans le cadre de la procédure de coopération au titre de l' article 149, paragraphes 2 et 3, du traité (désormais remplacé par l' article 189 C à la suite des modifications apportées par le traité de Maastricht), le Conseil peut adopter définitivement l' acte si le Parlement ne s' est pas prononcé dans un délai de trois mois après que la position commune du Conseil lui a été transmise. Or, puisque cette procédure est précisément destinée à renforcer la participation de l' assemblée parlementaire au processus législatif de la Communauté, il serait paradoxal d' admettre que le Parlement finisse par avoir dans le cadre de la simple consultation, précisément en raison de l' impossibilité de lui imposer un délai pour se prononcer, un pouvoir d' intervention plus incisif, lui permettant même de bloquer une mesure.
A ce propos, nous nous bornerons à observer, ainsi que le Parlement l' a à juste titre objecté, qu' une comparaison peut tout au plus être établie entre la procédure de consultation et la première phase de la procédure de coopération, au cours de laquelle le Parlement est appelé à émettre son avis sur la proposition de la Commission: en la matière, il est significatif qu' aucun délai n' est imposé. Au cours de la seconde phase, qui présente des caractéristiques tout à fait particulières, toutes les institutions sont au contraire soumises au respect d' un délai pour procéder aux délibérations qui leur incombent, y compris le Conseil (20) dont l' absence de décision dans le délai imparti entraîne la "non-adoption" de l' acte.
23. Cela ne signifie pas que le Conseil n' a aucune possibilité de faire sanctionner l' inertie du Parlement. La garantie d' un système de protection juridictionnelle adéquat et complet ne serait en effet pas assurée s' il n' était pas possible, en pareil cas, de déclencher le mécanisme du conflit de compétences. La possibilité d' introduire un recours en carence contre le Parlement résultait déjà d' une interprétation systématique et évolutive de l' article 175, dans son ancienne version (21). D' ailleurs, tout doute à cet égard est à présent dissipé, puisque cette possibilité est désormais expressément prévue dans le texte de l' article 175 tel que modifié par le traité sur l' Union européenne signé à Maastricht.
Cela dit, nous n' entendons pas méconnaître le fait que, en cas d' urgence, cette voie de recours puisse s' avérer inefficace. Mais, comme nous l' avons déjà indiqué, toute autre solution suppose une modification des règles concernant l' équilibre institutionnel auxquelles vous avez toujours, et à juste titre, attribué un rang constitutionnel; cette modification incombe, par conséquent, au législateur et non pas à la Cour.
A la lumière des considérations qui précèdent, nous estimons qu' il y a lieu d' accueillir le recours du Parlement.
24. A supposer même que la Cour ne retienne pas cette solution de principe, le résultat ne saurait varier en l' espèce. Nous estimons en effet que la partie défenderesse n' a pas réussi à établir l' existence d' un intérêt public communautaire, dont la sauvegarde excluait la possibilité de différer l' adoption du règlement litigieux au-delà d' une certaine date.
A cet égard, le Conseil fait valoir que l' éventuel retard dans l' adoption de la mesure aurait créé un vide juridique dans le système communautaire des préférences tarifaires généralisées, qui a toujours été reconduit depuis sa première application en 1971; un tel retard aurait été en outre incompatible avec le principe de la sécurité juridique.
25. Quant au premier argument, la partie défenderesse rappelle l' engagement, évoqué au début de notre analyse, que la Communauté a pris dans le cadre de la Cnuced et qui, bien qu' il ne se soit pas traduit à proprement parler par un accord et des obligations pour les pays donneurs de préférences tarifaires, a donné lieu à une pratique constamment respectée depuis plus de vingt ans. Or, cette pratique ne pourrait pas être mise en cause unilatéralement, en l' absence de toute discussion préalable à cet égard, par les pays donneurs. D' autre part, le Conseil fait également valoir que, dans le cadre d' une déclaration faite en 1990, il avait confirmé l' engagement de la Communauté de maintenir le schéma des préférences généralisées jusqu' en l' an 2000. En outre, en ce qui concerne les pays qui ont été inclus pour la première fois dans la liste des bénéficiaires du système, il est incontesté qu' aucun engagement n' a été pris à leur égard. Toutefois, à partir du moment où ces pays étaient confrontés à des difficultés analogues à celles des États déjà bénéficiaires de préférences généralisées, la Communauté se serait fait un devoir de les inclure dans la liste, et les États en question, de même que les opérateurs économiques concernés, auraient été pleinement au courant de cette circonstance.
26. Les arguments développés sur ce point par le Conseil nous paraissent dénués de pertinence. En effet, s' ils contribuent à expliquer les raisons, notamment d' opportunité politique, qui sont à l' origine de la réglementation en cause, ils ne sont en revanche pas susceptibles de justifier la nécessité de déroger aux règles du traité sur la formation de la volonté des institutions communautaires. En réalité, le retard dans l' entrée en vigueur du règlement litigieux ne pouvait comporter aucun risque de "vide juridique", dès lors qu' on entend par cette expression les situations dans lesquelles un fait ou un rapport, bien que juridiquement importants, ne sont cependant pas couverts par une réglementation. En effet, puisque le contenu essentiel du système de préférences généralisées est constitué par une suspension des droits de douane inscrits dans le tarif douanier commun (22), la non-adoption ou encore l' adoption seulement différée du règlement qui les prévoit entraîne l' applicabilité du tarif douanier commun également aux produits originaires des pays bénéficiaires du système. D' autre part, puisque les préférences généralisées constituent un régime spécial, en son absence c' est le régime prévu en règle générale pour les importations des pays tiers qui s' applique. D' ailleurs, c' est ce qui se produit normalement dès lors que sont épuisés les montants pour lesquels le bénéfice de la suspension des droits de douane a été accordé.
27. Les termes du problème ne seraient pas modifiés s' il fallait admettre que la Communauté est tenue au niveau international d' appliquer les préférences tarifaires à certains pays en voie de développement. Tout d' abord, le Conseil reconnaît lui-même qu' on ne saurait parler à cet égard d' une obligation juridique au sens propre du terme. Les règlements dont le règlement litigieux prévoit la prorogation précisent expressément, en outre, que le système prévu n' a pas de caractère contraignant (23). D' autre part, à supposer même qu' une telle obligation existe, l' adoption différée (ou la non-adoption) du schéma annuel de préférences tarifaires généralisées pourrait tout au plus mettre en cause la responsabilité internationale de la Communauté, mais assurément pas créer un vide dans son ordre juridique. Cette responsabilité ne saurait en aucun cas justifier une violation des règles internes, d' ordre "constitutionnel", sur la répartition des compétences entre les institutions.
28. Les arguments du Conseil destinés à démontrer que des exigences de protection de la sécurité juridique, voire de la confiance légitime, auraient également imposé l' adoption de l' acte litigieux avant une certaine date sont tout aussi inconsistants. A cet égard, le Conseil fait valoir, ainsi qu' il a déjà été exposé, que les opérateurs économiques concernés et les pays bénéficiaires du système auraient pu raisonnablement s' attendre à ce que le schéma des préférences généralisées soit reconduit également pour l' année 1993. Rien ne laissait en effet prévoir la possibilité que le système puisse être soudainement démantelé ou arrêté. D' autre part, s' il est vrai que les préférences tarifaires peuvent être suspendues ou modifiées à tout moment, les opérateurs économiques n' auraient assurément pas envisagé, toujours selon le Conseil, d' être obligés de faire face à une situation du type de celle qui risquait de se produire au début de 1993, c' est-à-dire une situation caractérisée par l' incertitude sur la date d' entrée en vigueur du règlement litigieux et sur la possibilité d' introduire les déclarations en douane nécessaires.
29. La référence au principe de la sécurité juridique ne nous paraît pas non plus pertinente. En effet, si ce principe traduit l' idée qu' il ne doit pas exister de doute quant au droit applicable à un moment donné dans un domaine donné (24), aucun doute de ce type ne pouvait subsister dans le cas dont il s' agit ici. La portée dans le temps du schéma de préférences généralisées en vigueur en 1992 était en effet expressément limitée au 31 décembre de cette année, et, partant, le non-renouvellement ou le renouvellement différé du régime spécial pour l' année suivante ne pouvait avoir pour conséquence, ainsi qu' il a déjà été exposé, que l' applicabilité du tarif douanier commun. D' autre part, en aucun cas l' adoption différée ou la non-adoption du règlement litigieux n' aurait mis en cause les situations et les rapports régis dans le cadre du régime précédemment en vigueur, de même qu' un tel effet n' aurait pas pu découler, à l' occasion de précédentes prorogations, de l' exclusion éventuelle d' un pays de la liste des bénéficiaires, en ce qui concerne les importations de produits en exonération totale ou partielle des droits de douane, effectuées par ce même pays antérieurement à son exclusion.
30. L' argument relatif à la protection de la confiance légitime des opérateurs économiques se prête à des considérations analogues. Il suffira de relever à cet égard que le Conseil lui-même reconnaît non seulement le caractère temporaire du système, mais également son rythme annuel naturel, imposé par la nécessité des adaptations périodiques de son contenu et de la portée des préférences qui sont accordées en fonction tant des modifications apportées au tarif douanier commun que de l' évolution économique des pays bénéficiaires et de la situation du marché des produits concernés. Or, abstraction faite de ce que, en l' espèce, il n' était pas question d' un démantèlement du système, il est de jurisprudence constante que les opérateurs économiques ne sont pas justifiés à placer leur confiance dans le maintien d' une situation existante qui peut être modifiée dans le cadre du pouvoir d' appréciation des institutions communautaires (25). Cette conclusion s' impose, en particulier, en ce qui concerne les avantages dont ces opérateurs ont pu jouir dans le cadre du régime des préférences généralisées, dont on sait qu' il a vocation à être constamment adapté.
31. Il résulte donc des considérations qui précèdent qu' il n' a pas été établi que des raisons impérieuses d' urgence imposaient l' adoption du règlement attaqué avant une certaine date et habilitaient, par conséquent, le Conseil à ne pas attendre le résultat de la consultation du Parlement. En outre, on peut observer, d' une part, que la partie défenderesse aurait pu en tout état de cause demander la convocation d' une session extraordinaire du Parlement pour le début du mois de janvier 1993, et, d' autre part, que ce dernier a de toute façon rendu l' avis requis avec un "retard" de trois semaines seulement.
Sur ce dernier point, un élément nous paraît d' ailleurs décisif. Même en admettant la nécessité (ou l' opportunité) que le règlement entrât en vigueur le 1er janvier 1993, il aurait été tout à fait possible, dans le plein respect des procédures prévues par le traité, d' en faire courir les effets à partir de cette date. En effet, s' il est vrai que précisément le principe susmentionné de la sécurité des situations juridiques s' oppose, en règle générale, à ce que la portée dans le temps d' un acte communautaire voie son point de départ fixé à une date antérieure à celle de sa publication, il peut en être autrement, à titre exceptionnel, lorsque le but à atteindre l' exige et lorsque la confiance légitime des intéressés est dûment respectée (26).
32. L' argument avancé par le Conseil à l' encontre de cette possibilité, à savoir que la régularisation a posteriori des déclarations en douane présentées au cours de la période comprise entre le 1er janvier et la date d' entrée en vigueur effective du règlement aurait posé des problèmes techniques et juridiques insurmontables, est contredit par la constatation que c' est précisément cela qui s' est produit en fait: le règlement n' a été publié et diffusé que le 28 janvier 1993. Or, selon une jurisprudence constante de la Cour, "un règlement doit être considéré comme publié dans l' ensemble de la Communauté à la date que porte le numéro du Journal officiel contenant le texte de ce règlement. Cependant, dans l' éventualité où il est établi que la date à laquelle le numéro était effectivement disponible ne correspond pas à la date qui figure sur le numéro, il doit être tenu compte de la date de la parution effective" (27). Il est donc incontestable que l' application de l' acte en question a été en tout cas rétroactive. Il ne nous semble pas non plus que les prétendues difficultés "insurmontables" d' une régularisation a posteriori des déclarations en douane aient été dans ce cas surmontables, ainsi que le Conseil l' a soutenu à l' audience, compte tenu de la possibilité toujours existante de contacts informels entre les services compétents de la Communauté et les autorités douanières nationales.
33. D' autre part, la circonstance qui vient d' être évoquée n' est pas sans importance sous un autre angle et met même en évidence le caractère paradoxal de la situation sur laquelle la Cour est appelée à se prononcer. En effet, il n' est pas raisonnable que des raisons impérieuses d' urgence et la nécessité de sauvegarder un intérêt communautaire essentiel habilitent le Conseil à adopter un règlement en violation des prérogatives "constitutionnelles" du Parlement et que, en même temps, ces mêmes circonstances ne s' imposent pas à l' administration chargée de la publication des actes, qui pourrait, au contraire, procéder tranquillement à ladite publication un mois après la date réputée "impossible à différer" d' adoption et d' entrée en vigueur du règlement en question.
Les circonstances du présent cas d' espèce, en définitive, prennent presque la tournure d' une farce. Les faits, dans toute leur simplicité, parlent d' eux-mêmes. On nous dit que l' acte ° qui n' est précisément pas de pure routine, mais apporte à la sphère des bénéficiaires du système une modification de portée manifestement politique ° doit entrer en vigueur au plus tard le 1er janvier et on sacrifie carrément à cet impératif catégorique la consultation obligatoire du Parlement, à laquelle la Cour a reconnu un rang constitutionnel. Toutefois, on ne parvient pas à faire entrer en vigueur le règlement à cette date, parce que les délais de la publication traînent jusqu' au 28 janvier pour des motifs d' organisation aut similia.
En définitive, il a fallu de toute façon attribuer des effets rétroactifs à l' acte, solution qui aurait pu assurément être également retenue pour respecter les prérogatives constitutionnelles du Parlement et pas seulement pour respecter les délais de ... typographie.
34. Dans l' hypothèse où le règlement en question serait déclaré nul et non avenu, nous estimons toutefois que la Cour devrait user de la faculté qui lui est reconnue, en vertu de l' article 174, deuxième alinéa, du traité d' indiquer, si elle l' estime nécessaire, "ceux des effets du règlement annulé qui doivent être considérés comme définitifs". Or, compte tenu du fait que la portée du règlement litigieux était limitée à la seule année 1993, que l' annulation est prononcée pour des vices entachant la procédure de formation de l' acte, mais que, ainsi qu' il ressort de l' avis émis par le Parlement, celui-ci approuvait également sur le fond les mesures adoptées, nous estimons que des exigences impérieuses de sécurité juridique s' opposent à ce que soient remis en question les actes d' exécution pris sur la base du règlement en cause (28).
35. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous vous proposons donc:
° d' annuler le règlement (CEE) nº 3917/92 du Conseil, du 21 décembre 1992, qui prorogeait en 1993 l' application des règlements (CEE) nº 3831/90, (CEE) nº 3832/90, (CEE) nº 3833/90, (CEE) nº 3834/90, (CEE) nº 3835/90 et (CEE) nº 3900/91, portant application de préférences tarifaires généralisées pour l' année 1991 à certains produits originaires de pays en développement et complétant la liste des bénéficiaires de ces préférences;
° de maintenir les effets produits par le règlement en cause;
° de condamner la partie défenderesse aux dépens.
(*) Langue originale: l' italien.
(1) ° JO L 396, p. 1.
(2) ° L' article 75, devenu article 97 à la suite de la nouvelle numérotation résultant des modifications apportées par le Parlement à son règlement intérieur le 15 septembre 1993, est ainsi libellé:
1. L' urgence d' une discussion sur une proposition faisant l' objet d' une consultation du Parlement ... peut être proposée au Parlement par le Président, par une commission, par vingt-trois députés au moins, par la Commission ou par le Conseil. Cette demande doit être présentée par écrit et être motivée.
2. Dès que le Président est saisi d' une demande de décision d' urgence, il en informe le Parlement; le vote sur cette demande a lieu au début de la séance qui suit celle au cours de laquelle la demande a été annoncée ...
(3) ° Cet article dispose:
La séance peut être suspendue ou levée au cours d' un débat ou d' un vote si le Parlement en décide ainsi sur proposition du Président ou à la demande du président d' un groupe politique ou de treize députés au moins.
(4) ° Il s' agit des deux arrêts rendus le 29 octobre 1980, respectivement dans les affaires Roquette Frères/Conseil (138/79, Rec. p. 3333, spécialement points 32 à 37) et Maizena/Conseil (139/79, Rec. p. 3393, spécialement points 33 à 38).
(5) ° Loc. cit., respectivement points 33-34 et points 34-35.
(6) ° Voir, à cet égard, le cinquième considérant du règlement (CEE) nº 3831/90 du Conseil, du 20 décembre 1990, portant application de préférences tarifaires généralisées pour l' année 1991 à certains produits industriels originaires de pays en voie de développement (JO L 370, p. 1); le cinquième considérant du règlement (CEE) nº 3832/90 du Conseil, du 20 décembre 1990, portant application de préférences tarifaires généralisées pour l' année 1991 aux produits textiles originaires de pays en voie de développement (JO L 370, p. 39); le quatrième considérant du règlement (CEE) nº 3833/90 du Conseil, du 20 décembre 1990, portant application de préférences tarifaires généralisées pour l' année 1991 à certains produits agricoles originaires de pays en voie de développement (JO L 370, p. 86), et le huitième considérant du règlement (CEE) nº 3834/90 du Conseil, du 20 décembre 1990, portant réduction, pour l' année 1991, des prélèvements pour certains produits agricoles originaires de pays en voie de développement (JO L 370, p. 121).
(7) ° Dans son mémoire en duplique, le Conseil émet des doutes quant à la nécessité de procéder à une consultation du Parlement dans le cas d' espèce, puisque le règlement, concernant une matière qui relève de la seule politique commerciale de la Communauté, aurait dû être correctement fondé sur le seul article 113 du traité. Sans aborder le fond de la question, il ne nous semble toutefois pas que le Conseil puisse soulever, à ce stade de la procédure, un problème de base juridique, compte tenu notamment du fait que la référence à l' article 43 figurait déjà dans la proposition qu' il a lui-même soumise à la consultation du Parlement.
(8) ° A la note 4.
(9) ° Arrêts du 29 octobre 1980, Roquette Frères/Conseil et Maizena/Conseil, précités, respectivement points 33 et 34.
(10) ° Loc. cit., point 36. Souligné par nous.
(11) ° Le fait que cette question est laissée ouverte par les arrêts Isoglucose est également admis par les auteurs qui inclinent à reconnaître un tel pouvoir au Conseil: voir à cet égard Wyatt & Dashwood: European Community Law , London, 1993, p. 37 et 38.
(12) ° 68/86, Rec. p. 855, spécialement points 37 et 38.
(13) ° Arrêt du 22 mai 1990, Parlement/Conseil (C-70/88, Rec. p. I-2041).
(14) ° Arrêt du 2 mars 1994, Parlement/Conseil (C-316/91, Rec. p. I-625, spécialement points 12 à 17).
(15) ° Arrêt du 16 juillet 1992, Parlement/Conseil (C-65/90, Rec. p. I-4593, point 16). Précédemment, voir l' arrêt du 4 février 1982, Buyl/Commission (817/79, Rec. p. 245, points 14 à 24).
(16) ° Voir, à cet égard, les conclusions de l' avocat général M. Jacobs présentées sous l' arrêt Parlement/Conseil, C-316/91, précité à la note 14.
(17) ° Il s' agit d' une jurisprudence bien connue, dont nous nous bornerons à mentionner, ici, l' arrêt du 22 mai 1985, Parlement/Conseil (13/83, Rec. p. 1513), qui a reconnu au Parlement le droit d' introduire un recours en carence sur la base de l' article 175 du traité, ainsi que l' arrêt du 22 mai 1990 (70/88, précité à la note 13) par lequel le Parlement a été admis, ainsi qu' il a été exposé, à intenter un recours en annulation au titre de l' article 173 du traité.
(18) ° Voir, en ce sens, l' arrêt du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement (294/83, Rec. p. 1339, spécialement points 23 et 24). Cette conception a été confirmée à plusieurs reprises par la Cour: voir, en dernier lieu, et par référence au Parlement, l' arrêt du 23 mars 1993, Weber/Parlement (C-314/91, Rec. p. I-1093, point 8).
(19) ° Le problème des limites que la Cour ne peut franchir, dans l' interprétation et l' application des dispositions du traité, sous peine d' ingérence dans un domaine relevant de la seule compétence du législateur constitutionnel , est posé en termes extrêmement clairs par l' avocat général M. Van Gerven, dans les conclusions présentées sous l' arrêt Parlement/Conseil, C-70/88, déja cité à la note 13.
(20) ° Sauf lorsque le Parlement, en seconde lecture, a approuvé explicitement ou implicitement (s' il ne s' est pas prononcé dans le délai de trois mois) la position commune du Conseil, hypothèse dans laquelle il a paru superflu de fixer un délai au Conseil qui, en pareil cas, arrête définitivement l' acte concerné conformément à la position commune [article 189 C, sous b)].
(21) ° Voir, sur ce point, les conclusions de l' avocat général M. Darmon dans l' affaire C-41/92, The Liberal Democrats/Parlement, conclue par ordonnance du 10 juin 1993 (Rec. p. I-3153). Nous ne partageons donc pas la thèse du Conseil, qui excluait cette possibilité dans son mémoire. Il ne nous paraît pas utile de nous arrêter plus longuement sur cette question, qui n' est plus d' actualité depuis les modifications que le traité de Maastricht a apportées au texte de l' article 175.
(22) ° Voir, en ce sens, l' arrêt du 27 septembre 1988, Commission/Conseil (51/87, Rec. p. 5459, spécialement point 2).
(23) ° Voir, à cet égard, les références indiquées à la note 6.
(24) ° Voir la définition claire que l' avocat général M. Mischo donne de ce principe dans ses conclusions présentées sous l' arrêt du 13 novembre 1990, Fedesa e.a. (C-331/88, Rec. p. I-4023).
(25) ° Voir, en dernier lieu, l' arrêt du 14 juillet 1994, Grèce/Conseil (C-353/92, Rec. p. I-3411, spécialement points 43 à 48).
(26) ° Sur ce point, voir en dernier lieu l' arrêt du 1er avril 1993, Diversinte et Iberlacta (C-260/91 et C-261/91, Rec. p. I-1885, point 9).
(27) ° Voir, par exemple, l' arrêt du 9 janvier 1990, SAFA (C-337/88, Rec. p. I-1, point 12).
(28) ° Voir, à cet égard, les arrêts du 10 mars 1992, Lomas e.a. (C-38/90 et C-151/90, Rec. p. I-1781, points 23 et 24), et du 16 juillet 1992, Parlement/Conseil (précité à la note 15, points 22 à 24).
Full & Egal Universal Law Academy