Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Los presentes asuntos acumulados se refieren a sendas peticiones de decisión prejudicial planteadas por la Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Catelnuovo di Porto (en lo sucesivo, "Pretura") con el objeto de que el Tribunal de Justicia se pronuncie con carácter prejudicial sobre la compatibilidad de la Ley italiana nº 558 de 28 de julio de 1971 (1) con los artículos 30 a 36 del Tratado CE.
La normativa italiana relativa al cierre de los comercios
2. La Ley nº 558 regula el horario de apertura de los comercios. La letra a) del apartado 2 del artículo 1 de la Ley impone el cierre obligatorio de los comercios los domingos y días festivos. El artículo 2 extiende dicha prohibición "a los mercados de barrio, comercios ambulantes no itinerantes y, de manera general, a toda actividad comercial sedentaria e itinerante".
El artículo 10 de la Ley impone sanciones administrativas en caso de infracción de las disposiciones legales. Además, en caso de reincidencia, podrá decidirse el cierre obligatorio del establecimiento comercial durante un período máximo de 15 días.
3. La Ley nº 558 establece excepciones ratione materiae, ratione loci y ratione temporis. Ratione materiae, los comercios que venden artículos de monopolio, las tiendas de periódicos y las estaciones de servicio de las autopistas no están comprendidos en las disposiciones prohibitorias de la Ley, mientras que los restaurantes y las pastelerías pueden ser dispensados. (2) También está permitida la venta de flores los domingos por la mañana y los días festivos entre semana, (3) y las panaderías también pueden abrir por las mañanas esos mismos días festivos. (4)
Ratione loci, el domingo y los días festivos pueden organizarse mercados y pueden abrirse los comercios en los Municipios "en que tradicionalmente tengan lugar actividades de comercio ambulante no itinerante" (5) y en las zonas consideradas de economía turística (pero en este caso únicamente durante los períodos "de gran afluencia turística"). (6) Los comercios situados en el interior de los terrenos de cámping, en los pueblos de vacaciones y los complejos turísticos, en las estaciones ferroviarias y marítimas y en los aeropuertos están igualmente exentos de las prohibiciones legales. (7)
Ratione temporis, las Regiones pueden establecer excepciones a las normas de cierre en caso de días festivos consecutivos, (8) durante el período de Navidad o con ocasión de fiestas puramente locales. (9)
4. La Ley nº 558 es una ley marco que confía la aplicación de los principios anteriormente formulados a las diferentes Regiones. Las Regiones determinan las modalidades relativas al horario de apertura comercial mediante leyes o decretos regionales, como las Leyes nos 58/1971 y 37/1978 de la Región del Lacio y el Decreto nº 839 de 10 de octubre de 1983 del Consejo de la Región de Venecia, de que se trata en el caso de autos. Corresponde a los Alcaldes de los Municipios en que están sitos los comercios aplicar las sanciones relativas a las normas vigentes.
Hechos y cuestiones prejudiciales
5. Punto Casa SpA es propietaria de un supermercado en Capena y emplea alrededor de 100 personas. Su supermercado está cerrado los lunes pero permanece abierto los domingos y días festivos. De la resolución de remisión se desprende que las ventas efectuadas los domingos representan aproximadamente la mitad del volumen de negocios. En diversas ocasiones, el Alcalde del Municipio de Capena ha ordenado el cierre del supermercado por infracción reiterada de la prohibición de vender los domingos prevista en la Ley nº 558 y en las Leyes regionales nos 58/1971 y 37/1978 de la Región del Lacio.
Promozioni Polivalenti Venete Soc. coop. arl (en lo sucesivo, "PPV") gestiona un centro comercial -el más grande de su género en Italia, según las dimensiones que menciona- en Torri di Quartesolo (a seis kilómetros de Vicenza), en una zona reconocida como área de economía turística. En dicho centro comercial hay aproximadamente 100 comercios minoristas. Aunque casi todos los comercios cierran los domingos, el número de visitantes que el centro comercial acoge los domingos representa, según la Pretura, aproximadamente un cuarto del número de visitantes registrado en los seis días restantes de la semana. Mediante escrito de 10 de marzo de 1993 enviado al Alcalde de Torri di Quartesolo, PPV "alegó su derecho" de abrir los domingos y días festivos. En respuesta a dicho escrito, el Alcalde amenazó con aplicar las sanciones previstas por la Ley nº 558 y por el Decreto nº 839 del Consejo de la Región de Venecia.
6. Tanto Punto Casa como PPV ejercieron una acción ante la Pretura, con el objeto de que ésta adoptara una medida cautelar por la que se conminase a las autoridades de los Ayuntamientos de Capena y de Torri di Quartesolo a no aplicar provisionalmente las disposiciones legales relativas al cierre obligatorio de los domingos y días festivos. A este respecto, la Pretura circondariale di Roma planteó al Tribunal de Justicia las dos cuestiones prejudiciales siguientes:
"1) Si una norma de Derecho nacional que obligue (salvo para algunos productos) a los comercios de venta al por menor a cerrar los domingos y festivos, pero no prohíba ejercer tales días actividades laborales (e imponga la pena de cierre forzoso a aquellos que hayan incumplido dicha obligación), y provoque de este modo un descenso sensible de las ventas efectuadas en tales comercios, incluidas las de mercancías producidas en otros países de la Comunidad, con la consiguiente reducción del volumen de las importaciones de dichos Estados, constituye:
a) una medida de efecto equivalente a una restricción a la importación en el sentido del artículo 30 del Tratado de Roma y de la normativa comunitaria dictada a efectos de aplicar los principios en él establecidos;
b) o bien un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros;
c) o bien una medida desproporcionada o inadecuada al objetivo que se propone la norma de Derecho nacional,
dado que:
- la gran distribución vende, por término medio, una cantidad de productos importados de los demás países comunitarios superior a la vendida por las pequeñas y medianas empresas;
- el volumen de negocios que la gran distribución y la distribución organizada realizan los domingos no puede compensarse con las adquisiciones sustitutivas que la clientela pueda realizar durante los otros días de la semana, adquisiciones que se orientan de hecho hacia una red comercial que en conjunto se abastece de los productores nacionales.
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, si la medida adoptada por la norma nacional de que se trata constituye una de las excepciones al artículo 30 previstas en el artículo 36 del Tratado de Roma, o bien alguna otra excepción de las previstas por la normativa comunitaria."
Respuesta a las cuestiones prejudiciales
7. La primera cuestión prejudicial se refiere a la compatibilidad con el artículo 30 del Tratado CE de una normativa nacional comunitaria relativa al cierre de los comercios como la normativa italiana. Aparentemente convencida por las alegaciones formuladas por Punto Casa y PPV, la Pretura declara, en sus cuestiones y en su motivación, que la normativa italiana a) puede implicar una disminución de las importaciones de productos procedentes de otros Estados miembros, b) no está inspirada en razones de orden social, dado que no prohíbe trabajar los domingos y los días festivos. Por otra parte, subraya que la normativa relativa al cierre de los comercios c) afecta en mayor medida a las grandes empresas comerciales que a otras categorías de operadores económicos.
8. Ya he examinado todas las alegaciones formuladas en el caso de autos en las conclusiones que presenté el 16 de marzo de 1994 en los asuntos acumulados Tankstation' t Heukske vof (C-401/92) y JBE Boermans (C-402/92). Dichas alegaciones se referían igualmente a una normativa nacional que regulaba la apertura de los comercios y de la que se afirmaba que podía afectar a las importaciones de productos procedentes de otros Estados miembros. También se mantuvo en dicho asunto que la normativa nacional de que se trataba no podía justificarse por razones de orden social (ya que no prohibía trabajar, sino únicamente vender ciertos productos) y que afectaba más a determinados operadores económicos que a otros.
En dichas conclusiones de 16 de marzo de 1994 -remitiéndome a las sentencias de 24 de noviembre de 1993, Keck y Mithouard, (10) y de 15 de diciembre de 1993, Huenermund (11)- expuse las razones por las que creo que el artículo 30 del Tratado CE no es aplicable a normativas nacionales relativas al cierre de los comercios que, al igual que la normativa de que se trata en el caso de autos, se aplican del mismo modo a todos los operadores económicos (incluidos los de otros Estados miembros) que ejerzan actividades en territorio nacional; que afectan del mismo modo, de Derecho y, globalmente consideradas, también de hecho, a la comercialización de los productos nacionales y de los productos procedentes de otros Estados miembros; y que, también globalmente consideradas, tampoco obstaculizan de otro modo el comercio intracomunitario. Me remito en particular a los puntos 18 a 29 de las conclusiones.
9. A guisa de respuesta a las tres preocupaciones específicas expresadas por la Pretura, anteriormente mencionadas (véase el punto 7 supra,) deseo insistir una vez más en los extremos siguientes de las conclusiones de 16 de marzo de 1994. En primer lugar, de la sentencia Keck y Mithouard se desprende que el hecho de que una normativa nacional pueda restringir el volumen de las ventas de los productos procedentes de otros Estados miembros no basta para que dicha normativa se califique de medidas de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación. (12)
A continuación, en caso de que no pueda aplicarse el artículo 30 del Tratado CE a una normativa nacional, no procede examinar si dicha normativa está justificada con arreglo a una exigencia imperiosa. (13) Por tanto, la cuestión de si la normativa italiana en materia de cierre comercial persigue objetivos justificados de protección social puede no examinarse en el caso de autos, al igual que toda la segunda cuestión prejudicial, que también trata de dicho tema.
Por último, no se puede deducir del mero hecho de que una normativa nacional en materia de cierre comercial no se aplique de igual modo a todas las categorías de operadores económicos, que dicha normativa sea contraria a los requisitos que la sentencia Keck y Mithouard impusieron para que el artículo 30 del Tratado CE fuera inaplicable. Dichos requisitos implican que la normativa nacional de que se trate no puede, bajo ningún concepto, dificultar en mayor medida el acceso de los operadores económicos de otros Estados miembros al mercado del Estado miembro regulador que el de los operadores nacionales; (14) que, según su objetivo y su tenor, se aplica de igual modo a los productos nacionales y a los productos importados, y que, considerada en su conjunto, también desde el punto de vista de los efectos, no puede implicar un trato desigual de los productos nacionales e importados en materia de acceso al mercado. (15) De ninguno de los documentos presentados ante el Tribunal de Justicia (ni tampoco del informe de la "Autorita Garante della Concorrenza e del Mercato" que Punto Casa y PPV adjuntaron como anexos a sus observaciones escritas) se desprende que una normativa sobre el cierre comercial como la que se controvierte en el caso de autos no reúna dichos requisitos ni que, considerada en su conjunto, obstaculice de otra manera el comercio intracomunitario.
Conclusión
10. Como conclusión, propongo que el Tribunal de Justicia responda de la manera siguiente a las cuestiones prejudiciales de la Pretura circondariale di Roma:
"El artículo 30 del Tratado CE debe interpretarse en el sentido de que no es aplicable a una normativa nacional relativa al cierre de los comercios que, al igual que la normativa de que se trata en el caso de autos, se aplica del mismo modo a todos los operadores económicos (incluidos los de otros Estados miembros) que ejerzan actividades en territorio nacional; que afecta del mismo modo, de Derecho y, globalmente considerada, también de hecho, a la comercialización de los productos nacionales y de los productos procedentes de otros Estados miembros, y que, también globalmente considerada, tampoco obstaculiza de otro modo el acceso al mercado de los productos importados."
(*) Lengua original: neerlandés.
(1) - Publicada en el GURI nº 200 de 9.8.1971.
(2) - Apartados 1 y 2 del artículo 6 de la Ley nº 558.
(3) - Apartado 3 del artículo 6.
(4) - Letra a) del apartado 2 del artículo 1.
(5) - Apartados 1 y 3 del artículo 2.
(6) - Artículo 3.
(7) - Apartado 1 del artículo 6.
(8) - En particular, pueden decidir la apertura de los comercios por la mañana en el sector de la alimentación el día festivo que más convenga [véase la letra d) del apartado 2 del artículo 1].
(9) - Artículo 4.
(10) - Asuntos acumulados C-267/91 y C-268/91, Rec. p. I-6097.
(11) - C-292/92, Rec. p. I-6787.
(12) - Véanse la sentencia Keck y Mithouard, apartado 13, y el punto 22 de las conclusiones de 16 de marzo de 1994.
(13) - Véase el punto 26 de las conclusiones de 16 de marzo de 1994.
(14) - Véase el punto 21 de las conclusiones de 16 de marzo de 1994.
(15) - Véase el punto 23 de las conclusiones de 16 de marzo de 1994.
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