Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Les présentes affaires jointes concernent des demandes de décision préjudicielle introduites par la Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Castelnuovo di Porto (ci-après la "Pretura") afin que la Cour se prononce, à titre préjudiciel, sur la compatibilité avec les articles 30 à 36 du traité CE de la loi italienne n 558 du 28 juillet 1971(1).
La réglementation italienne relative à la fermeture des magasins
2. La loi n 558 règle les heures d' ouverture des commerces. L' article 1er, paragraphe 2, sous a), de la loi prévoit la fermeture obligatoire des magasins le dimanche et les jours fériés. L' article 2 étend cette interdiction "aux marchés de quartier, commerces ambulants non itinérants et, d' une manière générale, à toute activité commerciale sédentaire et itinérante".
L' article 10 de la loi prévoit des sanctions administratives en cas d' infraction aux dispositions légales. En cas de récidive, la fermeture obligatoire de l' établissement commercial peut, en outre, être décidée pour une durée maximale de 15 jours.
3. La loi n 558 prévoit des dérogations ratione materiae, ratione loci et ratione temporis. Ratione materiae, les magasins qui vendent des articles de monopole, les magasins de journaux et les stations-service sur les autoroutes ne sont pas visés par les dispositions d' interdiction de la loi, tandis que les restaurants et les pâtisseries peuvent en être dispensés(2). La vente de fleurs peut aussi avoir lieu dans la matinée du dimanche et des jours fériés tombant pendant la semaine(3), tandis que les boulangeries peuvent également ouvrir pendant la matinée de ces mêmes jours fériés(4).
Ratione loci, le dimanche et les jours fériés, des marchés peuvent être organisés et les commerces peuvent être ouverts dans les communes "où des activités de commerce ambulant non itinérant ont lieu traditionnellement"(5) et dans les zones reconnues comme des zones dont l' économie est liée au tourisme (mais alors uniquement pendant les périodes "d' afflux touristique important")(6). Les commerces situés à l' intérieur des terrains de camping, dans les villages de vacances et les complexes touristiques, dans les gares ferroviaires et maritimes et dans les aéroports sont également dispensés des interdictions légales(7).
Ratione temporis, les régions peuvent déroger aux règles de fermeture dans les cas de jours fériés consécutifs(8), pendant la période de Noël ou à l' occasion de fêtes purement locales(9).
4. La loi n 558 est une loi-cadre qui confie la mise en oeuvre des principes énoncés ci-dessus aux différentes régions. Les régions déterminent les modalités relatives aux heures d' ouverture des commerces dans des lois ou décisions régionales, telles que les lois nos 58/1971 et 37/1978 de la région du Latium et la décision n 839 du 10 octobre 1983 du Conseil de la région de Vénétie, dont il est question en l' espèce. Il appartient aux maires des communes dans lesquelles les magasins sont établis d' appliquer les sanctions relatives aux règles en vigueur.
Le contexte en fait et les questions préjudicielles
5. Punto Casa SpA est propriétaire d' un supermarché à Capena et emploie environ 100 personnes. Son supermarché est fermé le lundi mais reste ouvert le dimanche et les jours fériés. Il ressort de l' ordonnance de renvoi que les ventes effectuées le dimanche représentent environ la moitié du chiffre d' affaires. A plusieurs reprises, le maire de la commune de Capena a ordonné la fermeture du supermarché pour cause d' infraction répétée à l' interdiction des ventes le dimanche prévue par la loi n 558 et par les lois régionales nos 58/1971 et 37/1978 de la région du Latium.
Promozioni Polivalenti Venete Soc. coop. arl (ci-après "PPV") exploite un centre commercial - selon les dimensions qu' elle mentionne elle-même le plus grand de son type en Italie - à Torri di Quartesolo (à six kilomètres de Vicence), dans une zone reconnue comme zone dont l' économie est liée au tourisme. Dans ce centre commercial, des détaillants exploitent environ 100 commerces. Bien que presque tous ces commerces soient fermés le dimanche, le nombre de visiteurs dominicaux du centre commercial représente, selon la Pretura, environ un quart du nombre de visiteurs recensé pour l' ensemble des six autres jours de la semaine. Par lettre du 10 mars 1993 envoyée au maire de Torri di Quartesolo, PPV "a protesté de son bon droit" de rester ouvert le dimanche et les jours fériés. En réponse à cette lettre, le maire a menacé d' appliquer les sanctions prévues par la loi n 558 et par la décision n 839 du Conseil de la région de Vénétie.
6. Tant Punto Casa que PPV ont introduit une action devant la Pretura, afin que celle-ci, par une mesure de référé, ordonne aux autorités des communes de Capena et de Torri di Quartesolo de renoncer provisoirement à appliquer les dispositions légales relatives à la fermeture obligatoire le dimanche et les jours fériés. A cet égard, la Pretura circondariale di Roma a soumis à la Cour les deux questions préjudicielles suivantes:
"1) Une disposition de droit national qui impose (sauf pour certains produits) aux commerces de détail la fermeture dominicale, mais sans interdire également l' exercice d' une activité professionnelle le dimanche, et inflige la fermeture forcée à tout contrevenant à l' obligation de quo, entraînant de ce fait une diminution sensible des ventes réalisées dans ces magasins, y compris celles de marchandises produites dans d' autres États membres de la Communauté, avec comme conséquence une réduction du volume des importations en provenance de ces États, constitue-t-elle
a) une mesure d' effet équivalant à une restriction à l' importation au sens de l' article 30 du traité CEE et de la réglementation communautaire qui a été ultérieurement adoptée en application des principes posés par le traité;
b) ou un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction dissimulée aux échanges entre les États membres;
c) ou une mesure disproportionnée ou non appropriée au regard du but poursuivi par la disposition de droit national;
étant donné que:
- la grande distribution vend, en moyenne, davantage de produits importés des autres États membres que les petites et moyennes entreprises;
- le chiffre d' affaires que la grande distribution réalise le dimanche ne peut pas être compensé par des achats de substitution que la clientèle peut effectuer les autres jours de la semaine, ces achats s' orientant en effet vers un réseau commercial qui, dans son ensemble, s' approvisionne auprès des producteurs nationaux?
2) En cas de réponse affirmative à la première question, la mesure adoptée par la disposition nationale en question relève-t-elle des dérogations à l' article 30 visées à l' article 36 du traité CEE ou d' autres dérogations prévues par la réglementation communautaire?"
Réponse aux questions préjudicielles
7. La première question préjudicielle concerne la compatibilité avec l' article 30 du traité CE d' une réglementation nationale relative à la fermeture des magasins telle que la réglementation italienne. Apparemment convaincue par les arguments soulevés par Punto Casa et PPV, la Pretura constate, dans ses questions et dans leur motivation, que la réglementation italienne a) est susceptible d' entraîner une diminution des importations de produits en provenance d' autres États membres, b) n' est pas inspirée par des motifs d' ordre social, étant donné qu' elle n' interdit pas le travail le dimanche et les jours fériés. En outre, elle souligne que la réglementation relative à la fermeture des magasins c) frappe les grandes entreprises commerciales plus durement que d' autres catégories d' opérateurs économiques.
8. Nous avons déjà examiné tous les arguments présentés en l' espèce dans les conclusions que nous avons présentées le 16 mars 1994 dans les affaires jointes Tankstation 't Heukske vof (C-401/92) et JBE Boermans (C-402/92). Ces affaires avaient trait également à une réglementation nationale qui règle l' ouverture des magasins et dont il était prétendu qu' elle pouvait affecter les importations de produits en provenance d' autres États membres. Dans cette affaire également, on a soutenu que la réglementation nationale concernée ne pouvait pas être justifiée par des motifs d' ordre social (parce qu' elle n' interdisait pas le travail mais uniquement la vente de certains produits) et qu' elle touchait certains opérateurs économiques plus durement que d' autres.
Dans les conclusions susmentionnées du 16 mars 1994 - en renvoyant aux arrêts du 24 novembre 1993, Keck et Mithouard(10) et du 15 décembre 1993, Huenermund(11) - nous avons exposé les raisons pour lesquelles nous estimons que l' article 30 du traité CE n' est pas applicable à des réglementations nationales en matière de fermeture des magasins qui, tout comme la réglementation dont question en l' espèce, s' appliquent de manière égale à tous les opérateurs économiques (y compris ceux d' autres États membres) exerçant des activités sur le territoire national, qui affectent de la même manière en droit et, envisagées globalement, aussi en fait, la commercialisation des produits nationaux et des produits en provenance d' autres États membres et, toujours envisagées globalement, n' entravent pas non plus d' une autre manière le commerce intracommunautaire. Nous renvoyons en particulier aux points 18 à 29 des conclusions.
9. En guise de réponse aux trois préoccupations spécifiques énoncées par la Pretura, précédemment mentionnées (ci-dessus, au point 7), nous souhaitons encore une fois insister sur les points suivants des conclusions du 16 mars 1994. Il ressort, tout d' abord, de l' arrêt Keck et Mithouard que la circonstance qu' une réglementation nationale est susceptible de restreindre le volume des ventes des produits en provenance d' autres États membres ne suffit pas pour que cette réglementation soit qualifiée de mesure d' effet équivalant à une restriction quantitative à l' importation(12).
Ensuite, en cas d' inapplicabilité de l' article 30 du traité CE à une réglementation nationale, il n' y a pas lieu d' examiner si cette réglementation est justifiée au titre d' une exigence impérieuse(13). Dès lors, la question de savoir si la réglementation italienne en matière de fermeture des magasins poursuit des objectifs justifiés de protection sociale peut ne pas être prise en considération en l' espèce, de même que toute la deuxième question préjudicielle, qui porte également sur ce sujet.
Enfin, on ne peut pas déduire de la seule circonstance qu' une réglementation nationale en matière de fermeture des commerces ne s' applique pas de la même manière à toutes les catégories d' opérateurs économiques, que cette réglementation est contraire aux conditions que l' arrêt Keck et Mithouard a imposées pour que l' article 30 du traité CE soit inapplicable. Ces conditions impliquent que la réglementation nationale concernée ne puisse, sous aucun aspect, gêner davantage l' accès des opérateurs économiques d' autres États membres au marché de l' État membre réglementant qu' elle ne gêne celui des opérateurs nationaux(14), que, selon son objectif et ses termes, elle s' applique de la même manière aux produits nationaux et aux produits importés et que, envisagée globalement, également du point de vue des effets, elle ne puisse pas entraîner un traitement inégal des produits nationaux et importés en matière d' accès au marché(15). Il ne ressort d' aucun des éléments soumis à la Cour (et il ne ressort pas non plus du rapport de l' "Autorita Garante della Concorrenza e del Mercato" que Punto Casa et PPV ont joint en annexes à leurs observations écrites) qu' une réglementation de fermeture des magasins telle que celle dont il est question en l' espèce ne répondrait pas à ces conditions ou que, envisagée globalement, elle entrave d' une autre manière le commerce intracommunautaire.
Conclusion
10. En conclusion, nous suggérons à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions préjudicielles de la Pretura circondariale di Roma:
"L' article 30 du traité CE doit être interprété en ce sens qu' il n' est pas applicable à une réglementation nationale en matière de fermeture des magasins qui, comme celle en cause, s' applique de manière égale à tous les opérateurs économiques (y compris ceux d' autres États membres) exerçant des activités sur le territoire national, qui affecte de la même manière en droit et, envisagée globalement, aussi en fait, la commercialisation des produits nationaux et des produits en provenance d' autres États membres et qui, toujours envisagée globalement, n' entrave pas non plus d' une autre manière l' accès au marché des produits importés."
(*) Langue originale: le néerlandais.
(1) - Publiée au GURI n 200 du 9.8.1971.
(2) - Article 6, paragraphes 1 et 2, de la loi n 558.
(3) - Article 6, paragraphe 3.
(4) - Article 1er, paragraphe 2, sous a).
(5) - Article 2, paragraphes 1 et 3.
(6) - Article 3.
(7) - Article 6, paragraphe 1.
(8) - Elles peuvent, notamment, décider l' ouverture des commerces le matin dans le secteur de l' alimentation le jour férié qui convient le mieux [voir l' article 1er, paragraphe 2, sous d].
(9) - Article 4.
(10) - Affaires jointes C-267/91 et C-268/91, non encore publié au Recueil de la jurisprudence de la Cour.
(11) - C-292/92, non encore publié au Recueil de la jurisprudence de la Cour.
(12) - Voir l' arrêt Keck et Mithouard, point 13, et le point 22 des conclusions du 16 mars 1994.
(13) - Voir le point 26 des conclusions du 16 mars 1994.
(14) - Voir le point 21 des conclusions du 16 mars 1994.
(15) - Voir le point 23 des conclusions du 16 mars 1994.
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