Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Os presentes processos apensos dizem respeito a pedidos de decisão prejudicial apresentados pela Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Castelnuovo di Porto (a seguir "Pretura") para que o Tribunal de Justiça se pronuncie, a título prejudicial, sobre a compatibilidade com os artigos 30. a 36. do Tratado CE da Lei italiana n. 558, de 28 de Julho de 1971 (1).
A regulamentação italiana relativa ao horário de abertura do comércio
2. A Lei n. 558 regulamenta as horas de abertura do comércio. O artigo 1. , n. 2, alínea a), da lei prevê o encerramento obrigatório do comércio ao domingo e dias feriados. O artigo 2. torna esta proibição extensiva "aos mercados de bairro, comércios ambulantes não itinerantes e, de um modo geral, a toda e qualquer actividade comercial sedentária e itinerante".
O artigo 10. da lei prevê sanções administrativas em caso de infracção às disposições legais. Em caso de reincidência, pode, além disso, ser decidido o encerramento obrigatório do estabelecimento comercial por um período máximo de 15 dias.
3. A Lei n. 558 prevê derrogações ratione materiae, ratione loci e ratione temporis. Ratione materiae, os estabelecimentos que vendem artigos de monopólio, as lojas de jornais e as estações de serviço nas auto-estradas não são abrangidos pelas disposições de proibição da lei, enquanto os restaurantes e as pastelarias podem ser dispensadas da mesma (2). A venda de flores pode também realizar-se aos domingos de manhã e aos dias feriados que caiam à semana (3), enquanto as padarias podem igualmente abrir durante a manhã destes mesmos dias feriados (4).
Ratione loci, ao domingo e aos dias feriados, podem ser organizados mercados e as lojas podem estar abertas nas comunas "onde se realizem tradicionalmente actividades de comércio ambulante não itinerante" (5) e nas zonas reconhecidas como zonas cuja economia está ligada ao turismo (mas então apenas durante os períodos "de afluxo turístico importante") (6). As lojas situadas dentro dos parques de campismo, nas aldeias de férias e nos complexos turísticos, nas estações de caminho-de-ferro e nas gares marítimas e nos aeroportos estão igualmente dispensadas das proibições legais (7).
Ratione temporis, as regiões podem derrogar às regras de encerramento nos casos de dias feriados consecutivos (8), durante o período de Natal ou por ocasião de festas puramente locais (9).
4. A Lei n. 558 é uma lei-quadro que confia a execução dos princípios atrás enunciados às diferentes regiões. As regiões determinam as modalidades relativas ao horário de abertura do comércio através de leis ou decisões regionais, como as Leis n.os 58/1971 e 37/1978 na região Lazio e a Decisão n. 839, de 10 de Outubro de 1983 do Conselho da região Veneto, aqui em causa. Compete aos presidentes das comunas em que se encontram situados os estabelecimentos aplicar as sanções relativas às regras em vigor.
Contexto factual e questões prejudiciais
5. A Punto Casa SpA é proprietária de um supermercado em Capena e emprega cerca de 100 pessoas. O seu supermercado está fechado à segunda-feira mas abre ao domingo e aos dias feriados. Resulta do despacho de reenvio que as vendas efectuadas ao domingo representam cerca de metade do volume de negócios. Várias vezes, o presidente da comuna de Capena ordenou o encerramento do supermercado devido a infracção repetida à proibição das vendas ao domingo prevista pela Lei n. 558 e pelas Leis regionais n.os 58/1971 e 37/1978 da região Lazio.
A Promozioni Polivalenti Venete Soc. coop. arl (a seguir "PPV") explora um centro comercial - segundo as dimensões que ela própria menciona o maior do seu tipo em Itália - em Torri di Quartesolo (a seis quilómetros de Vicenza), numa zona reconhecida como zona cuja economia se encontra ligada ao turismo. Neste centro comercial, os retalhistas exploram cerca de 100 lojas. Se bem que quase todas estas lojas se encontrem encerradas ao domingo, o número de visitantes dominicais do centro comercial representa, segundo a Pretura, cerca de um quarto do número de visitantes recenseado para o conjunto dos seis outros dias da semana. Por carta de 10 de Março de 1993 enviada ao presidente da comuna de Torri di Quartesolo, a PPV "invocou o seu direito" de estar aberto ao domingo e dias feriados. Em resposta a esta carta, o presidente da comuna ameaçou aplicar as sanções previstas pela Lei n. 558 e pela Decisão n. 839 do Conselho da Região Veneto.
6. Tanto a Punto Casa como a PPV intentaram uma acção perante a Pretura, a fim de que esta, através de uma medida provisória, ordene às autoridades das comunas de Capena e de Torri di Quartesolo que renunciem provisoriamente a aplicar as disposições legais relativas ao encerramento obrigatório ao domingo e dias feriados. A este respeito, a Pretura circondariale di Roma colocou ao Tribunal de Justiça as duas questões prejudiciais seguintes:
"1) Uma disposição de direito nacional que impõe (excepto em relação a alguns produtos) ao comércio retalhista o encerramento dominical, mas não a proibição de exercer nesse dia actividades laborais, e aplica a sanção de encerramento coercivo a quem transgredir aquela obrigação, provocando, assim, um decréscimo sensível das vendas efectuadas no exercício daquela actividade, incluindo as vendas de mercadorias produzidas noutros Estados-membros da Comunidade, com a consequente redução do volume das importações em proveniência dos referidos Estados, constitui
a) uma medida de efeito equivalente a uma restrição à importação na acepção do artigo 30. do Tratado e da regulamentação comunitária adoptada em aplicação dos princípios no mesmo enunciados;
b) ou uma forma de discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada ao comércio entre Estados-membros;
c) ou uma medida desproporcionada ou inadequada em relação ao objectivo prosseguido pela disposição de direito nacional;
posto que:
- a grande distribuição vende, em média, uma quantidade de produtos importados dos outros Estados-membros superior à que é vendida pelos pequenos e médios estabelecimentos;
- o volume de negócios que a grande distribuição realiza ao domingo não pode ser compensado por compras substitutivas efectuadas pela clientela nos outros dias da semana, orientando-se estas compras, com efeito, para uma rede comercial que, no seu conjunto, se abastece junto dos produtores nacionais?
2) No caso de resposta afirmativa à primeira questão, a medida adoptada pela disposição nacional em causa releva das derrogações ao artigo 30. previstas no artigo 36. do Tratado, ou de outras derrogações previstas pela regulamentação comunitária?"
Resposta às questões prejudiciais
7. A primeira questão prejudicial diz respeito à compatibilidade com o artigo 30. do Tratado CE de uma regulamentação nacional relativa ao horário de abertura do comércio como a regulamentação italiana. Aparentemente convencida pelos argumentos aduzidos pela Punto Casa e pela PPV, a Pretura verifica, nas suas questões e na sua fundamentação, que a regulamentação italiana a) é susceptível de provocar um decréscimo das importações de produtos em proveniência de outros Estados-membros, b) não é inspirada por razões de carácter social, dado que não proíbe o trabalho ao domingo e dias feriados. Além disso, sublinha que a regulamentação relativa ao horário de abertura do comércio c) atinge as grandes empresas comerciais mais duramente que outras categorias de operadores económicos.
8. Examinei já todos os argumentos apresentados no caso em apreço nas conclusões que apresentei em 16 de Março de 1994 nos processos apensos Tankstation 't Heukske vof (C-401/92) e JBE Boermans (C-402/92). Estes processos diziam igualmente respeito a uma regulamentação nacional que regula o horário de abertura do comércio e relativamente à qual era alegado que podia afectar as importações de produtos em proveniência de outros Estados-membros. Neste processo igualmente, sustentou-se que a regulamentação nacional em causa não podia ser justificada por razões de carácter social (porque não proibia o trabalho mas apenas a venda de certos produtos) e que atingia certos operadores económicos mais duramente que outros.
Nas conclusões atrás mencionadas de 16 de Março de 1994 - remetendo para os acórdãos de 24 de Novembro de 1993, Keck e Mithouard (10) e de 15 de Dezembro de 1993, Huenermund (11) - expus as razões pelas quais considero que o artigo 30. do Tratado CE não é aplicável a regulamentações nacionais em matéria de horário de abertura do comércio que, tal como a regulamentação aqui em causa, se aplicam de modo igual a todos os operadores económicos (incluindo os de outros Estados-membros) que exerçam actividades no território nacional, que afectem da mesma maneira, de direito e, consideradas globalmente, também de facto, a comercialização dos produtos nacionais e dos produtos em proveniência de outros Estados-membros e, sempre consideradas globalmente, também não entravem de qualquer modo o comércio intracomunitário. Remeto em especial para os pontos 18 a 29 das conclusões.
9. Como resposta às três preocupações específicas enunciadas pela Pretura, anteriormente mencionadas (atrás, ponto 7), gostaria de insistir uma vez mais sobre os seguintes pontos das conclusões de 16 de Março de 1994. Resulta, antes de mais, do acórdão Keck e Mithouard que a circunstância de uma regulamentação nacional ser susceptível de restringir o volume das vendas dos produtos em proveniência de outros Estados-membros não basta para que esta regulamentação seja qualificada de medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação (12).
Em seguida, em caso de inaplicabilidade do artigo 30. do Tratado CE a uma regulamentação nacional, não há que examinar se esta regulamentação é justificada ao abrigo de uma exigência imperiosa (13). Assim, a questão de saber se a regulamentação italiana em matéria de horário de abertura do comércio prossegue objectivos justificados de protecção social pode não ser tomada em consideração no caso concreto, assim como a segunda questão prejudicial, que diz igualmente respeito a este problema.
Por último, não se pode deduzir do simples facto de uma regulamentação nacional em matéria de horário de abertura do comércio não se aplicar da mesma maneira a todas as categorias de operadores económicos, que esta regulamentação é contrária às condições que o acórdão Keck e Mithouard impôs para que o artigo 30. do Tratado CE não seja aplicável. Estas condições implicam que a regulamentação nacional em causa não possa, seja sob que aspecto for, perturbar mais o acesso dos operadores económicos de outros Estados-membros ao mercado do Estado-membro que tem a regulamentação do que perturba o dos operadores nacionais (14), que, segundo o seu objectivo e os seus termos, se aplique da mesma maneira aos produtos nacionais e aos produtos importados e que, considerada globalmente, também do ponto de vista dos efeitos, não possa provocar um tratamento desigual dos produtos nacionais e importados em matéria de acesso ao mercado (15). Não resulta de nenhum dos elementos submetidos ao Tribunal de Justiça (e também não resulta do relatório da "Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato" que a Punto Casa e a PPV juntaram em anexos às suas observações escritas) que uma regulamentação de horário de abertura do comércio como a que está em causa no caso concreto não satisfaça estas condições ou que, considerada globalmente, entrave de outro modo o comércio intracomunitário.
Conclusão
10. Em conclusão, sugiro ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões prejudiciais da Pretura circondariale di Roma:
"O artigo 30. do Tratado CE deve ser interpretado no sentido de que não é aplicável a uma regulamentação nacional em matéria de horário de abertura de estabelecimentos comerciais que, tal como a que está em causa neste processo, se aplica de modo igual a todos os operadores económicos (incluindo os dos outros Estados-membros) que exerçam actividades no território nacional, que afecta da mesma maneira de direito e, considerada globalmente, também de facto, a comercialização dos produtos nacionais e dos produtos provenientes de outros Estados-membros e que, sempre considerada globalmente, também não entrava de qualquer outra maneira o acesso ao mercado dos produtos importados."
(*) Língua original: neerlandês.
(1) - Publicada no GURI n. 200 de 9.8.1971.
(2) - Artigo 6. , n.os 1 e 2, da Lei n. 558.
(3) - Artigo 6. , n. 3.
(4) - Artigo 1. , n. 2, alínea a).
(5) - Artigo 2. , n.os 1 e 3.
(6) - Artigo 3.
(7) - Artigo 6. , n. 1.
(8) - Podem, nomeadamente, decidir a abertura do comércio da parte da manhã no sector da alimentação no dia feriado que seja mais conveniente [v. artigo 1. , n. 2, alínea d)].
(9) - Artigo 4.
(10) - Processos apensos C-267/91 e C-268/91, Colect., p. I-6097.
(11) - C-292/92, Colect., p. I-6787.
(12) - V. acórdão Keck e Mithouard, n. 13, e ponto 22 das conclusões de 16 de Março de 1994.
(13) - V. ponto 26 das conclusões de 16 de Março de 1994.
(14) - V. ponto 21 das conclusões de 16 de Março de 1994.
(15) - V. ponto 23 das conclusões de 16 de Março de 1994.
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