Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Während der Rechtssache Reiff(1) das Verfahren zur Festsetzung der in der Bundesrepublik Deutschland für den Strassengüterverkehr geltenden Tarife, wie es sich aus dem deutschen Güterkraftverkehrsgesetz (GüKG) ergibt, zugrunde lag, steht hier das gesetzlich vorgeschriebene Verfahren zur Genehmigung der Tarife nach dem deutschen Binnenschiffsverkehrsgesetz (BSchVG)(2) im Mittelpunkt der Erörterung.
2. Im Urteil Reiff haben Sie festgestellt, daß eine Regelung wie das GüKG nicht den Schluß auf ein Kartell im Sinne des Artikels 85 EWG-Vertrag zulasse(3) und keine Übertragung der Zuständigkeiten des Staates im Bereich der Tariffestsetzung an private Wirtschaftsteilnehmer durch ihn darstelle(4).
3. Sie haben für Recht erkannt:
"Artikel 3 Buchstabe f, 5 Absatz 2 und 85 EWG-Vertrag stehen einer Regelung eines Mitgliedstaats, nach der die Tarife im Güterfernverkehr von Tarifkommissionen festgesetzt werden und nach staatlicher Genehmigung für alle Wirtschaftsteilnehmer Verbindlichkeit erlangen, nicht entgegen, sofern die Mitglieder dieser Kommissionen, auch wenn sie vom Staat auf Vorschlag der betroffenen Wirtschaftskreise ernannt werden, nicht deren zur Aushandlung und zum Abschluß einer Preisvereinbarung berufene Vertreter sind, sondern unabhängige Sachverständige, die die Tarife aufgrund von Erwägungen des allgemeinen Wohls festsetzen sollen, und sofern der Staat sich nicht seiner Befugnisse begibt, sondern insbesondere darüber wacht, daß die Kommissionen die Tarife aufgrund von Erwägungen des allgemeinen Wohls festsetzen, und gegebenenfalls anstelle dieser Kommissionen selbst entscheidet."(5)
4. Ich möchte gleich sagen: Die wenigen Nuancen, in denen sich das Festsetzungsverfahren für die Tarife des Strassengüterverkehrs von demjenigen für die Tarife des Binnenschiffsverkehrs unterscheidet, stehen einer Anwendung dieser Rechtsprechung in der vorliegenden Rechtssache in keiner Weise entgegen.
5. Im übrigen hat das vorlegende Gericht auf die Frage, ob es sein Ersuchen aufgrund Ihres Urteils zurücknehme, dieses nicht wegen etwa bestehender Unterschiede zwischen den durch diese beiden Verfahren aufgeworfenen Fragen, sondern deshalb aufrechterhalten, weil es im Gegensatz zu der von Ihnen getroffenen Entscheidung das Bestehen eines Kartells bejaht(6).
6. Das Tariffestsetzungsverfahren nach § 21 BSchVG führt nach Ansicht des vorlegenden Gerichts dazu, daß "sich der Staat der Regelungskompetenz tatsächlich begibt und sich die Möglichkeit, daß der Verkehrsminister aus Gründen des allgemeinen Wohls die Tarife selbst festsetzt, als bloß theoretisch gebliebene Kompetenz darstellt"(7). Ausserdem würden die Tarife nicht von unabhängigen Stellen festgesetzt.
7. Zu allen diesen Punkten haben Sie bereits Stellung genommen.
8. Ich werde zunächst noch einmal an meinen Standpunkt und den Inhalt Ihres Urteils in der Rechtssache Reiff erinnern, bevor ich die wenigen Besonderheiten der vorliegenden Rechtssache prüfe, die, wie gesagt, nicht dazu führen dürften, daß Sie von Ihrer genannten Entscheidung abweichen.
9. Ich hatte ausgeführt, daß die Zusammensetzung der Tarifkommissionen und die Tatsache, daß eine nicht automatisch wirksame, sondern genehmigungsbedürftige Unternehmensvereinbarung ein Kartell darstellen könne, tatsächlich für die "Gefahr eines Kartells" sprechen könnten(8). Ich hatte jedoch die Meinung vertreten, daß eine solche Gefahr abgewendet werden kann, 1. wenn nur der Staat die Kriterien festlegt, anhand deren der Inhalt der Beschlüsse der Tarifkommissionen bestimmt wird, und für eine Einhaltung dieser Kriterien eine Kontrolle seitens der Verwaltung und der Gerichte sorgt und 2. wenn er alle Stadien des Verfahrens beherrscht(9).
10. Daraus habe ich gefolgert, daß das fragliche Tariffestsetzungsverfahren zu keiner Zeit seinen staatlichen Charakter verloren hat(10).
11. In Ihrem Urteil haben Sie zunächst festgestellt, daß die Tarifkommissionen, die aus an Aufträge oder Weisungen nicht gebundenen Tarifsachverständigen zusammengesetzt seien, nicht als Vereinigungen von Vertretern von Angehörigen des betreffenden Gewerbes angesehen werden könnten(11) und daß sie die Tarife nicht nach den Interessen der Angehörigen oder Verbände dieses Gewerbes festsetzten, sondern andere gesetzlich bestimmte Interessen berücksichtigen müssten. Somit seien die Mitglieder dieser Kommissionen keine zum Abschluß einer Preisvereinbarung berufenen Unternehmensvertreter(12).
12. Des weiteren haben Sie festgestellt, daß der Staat seine Zuständigkeiten im Bereich der Tariffestsetzung nicht privaten Wirtschaftsteilnehmern übertragen habe. Bei der Regelung des Festsetzungsverfahrens verfolge der Gesetzgeber ein Ziel des allgemeinen Wohls, nämlich das "bester Verkehrsbedienung ... [und das der Zuweisung der Aufgabe an die] Bundesregierung ..., die Wettbewerbsbedingungen der Verkehrsträger anzugleichen und eine volkswirtschaftlich sinnvolle Aufgabenteilung zwischen ihnen sicherzustellen"(13). Ausserdem behalte der Bundesminister für Verkehr die Herrschaft über das von den Tarifkommissionen anzuwendende Verfahren, an deren Stelle er treten könne, falls der beschlossene Tarif nicht dem Allgemeinwohl entspreche(14).
13. Kommen wir nun auf die in der vorliegenden Rechtssache anwendbare nationale Regelung zu sprechen.
14. Nach dem BSchVG werden die Entgelte für Verkehrsleistungen der Binnenschiffahrt durch Frachtenausschüsse der Binnenschiffahrt festgesetzt (§ 21), die aus Vertretern der Schiffahrt und der Verlader bestehen, die jeweils als Gruppe abstimmen. Diese Vertreter werden auf Vorschlag der Berufsverbände vom Bundesminister für Verkehr berufen (§ 25 Absatz 1). Die erweiterten Frachtenausschüsse, die dann zuständig sind, wenn im Frachtenausschuß keine Einigung zustande kommt, bestehen aus der Gruppe der Schiffahrt, der Gruppe der Verlader, einem vom Minister berufenen unabhängigen Vorsitzenden und zwei von der jeweiligen Gruppe benannten Beisitzern (§ 25 Absatz 5). Die Mitglieder der Frachtenausschüsse und der erweiterten Frachtenausschüsse sind ehrenamtlich tätig und nicht an Aufträge oder Weisungen gebunden (§ 25 Absatz 6).
15. Die Ausschüsse werden vom Bundesminister für Verkehr beaufsichtigt. Die Tarife bedürfen seiner Genehmigung (§ 28 Absatz 1) und werden durch Ministerialverordnung allgemeinverbindlich (§ 29 Absatz 1).
16. Entspricht das Beförderungsentgelt nicht dem genehmigten Tarif, so zieht die zuständige Wasser- und Schiffahrtsdirektion den Unterschiedsbetrag für den Bund ein (§ 31 Absatz 3).
17. Die geringen Unterschiede zwischen dem BSchVG und dem GüKG könnten die Annahme nahelegen, daß hier die Gefahr des Bestehens eines Kartells grösser ist. Ich denke dabei in erster Linie an die Stellung der Ausschußmitglieder.
18. Dennoch meine ich, daß, wie im Bereich des Strassengüterverkehrs, diese Gefahr durch die dem Staat durch die Regelung vorbehaltene Rolle abgewendet wird.
19. Prüfen wir diese beiden Punkte nacheinander.
20. Zwar werden die auf Vorschlag der betreffenden Berufsverbände vom Minister berufenen Mitglieder der Tarifausschüsse nicht wie im GüKG als "Tarifsachverständige" bezeichnet. Dennoch sind sie weder an Aufträge noch an Weisungen gebunden (§ 25 Absatz 6 BSchVG).
21. Zwar kann der Minister für Verkehr nicht selbst an den Sitzungen teilnehmen oder sich dort vertreten lassen.
22. Die Ausschüsse können jedoch die Tarife nicht frei festsetzen, sondern müssen die ihnen durch das Gesetz vorgeschriebenen Kriterien zugrundelegen. § 21 Absatz 2 BSchVG bestimmt nämlich:
"Die Entgelte sollen marktgerecht sein und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Unternehmer der Schiffahrt und Flösserei Rechnung tragen; sie sind Festentgelte oder Mindest-Hoechstentgelte. Bei Festsetzung von Mindest-Hoechstentgelten sind unbillige Benachteiligungen landwirtschaftlicher und mittelständischer Wirtschaftskreise sowie wirtschaftlich schwacher und verkehrsungünstig gelegener Gebiete zu verhindern."
23. Ausserdem bestimmt das BSchVG folgendes:
"Mit dem Ziel bester Verkehrsbedienung hat die Bundesregierung darauf hinzuwirken, daß die Wettbewerbsbedingungen der Verkehrsträger angeglichen werden und daß durch marktgerechte Entgelte und einen lauteren Wettbewerb der Verkehrsträger eine volkswirtschaftlich sinnvolle Aufgabenteilung ermöglicht wird" (§ 33 Absatz 1). "Die Leistungen und Entgelte der verschiedenen Verkehrsträger hat der Bundesminister für Verkehr insoweit aufeinander abzustimmen, als es die Verhinderung eines unbilligen Wettbewerbs erfordert" (§ 33 Absatz 2).
24. Die Frachtenausschüsse der Binnenschiffahrt haben ihre Beschlüsse nach den gesetzlichen Vorschriften zu fassen (§ 21). Jede Tariffestsetzung der Tarifausschüsse, die diese Kriterien und Ziele missachtet, würde eine Verweigerung der Genehmigung nach sich ziehen.
25. Vor allem würde aber der Bundesminister für Verkehr an die Stelle der Tarifausschüsse treten, "wenn Gründe des allgemeinen Wohls es erfordern" (§ 30)(15).
26. Wie man sieht, dürfen in den beschlossenen Tarifen keine Privatinteressen zum Ausdruck kommen; sie müssen vielmehr Kriterien des Allgemeinwohls berücksichtigen. Der Staat wacht durch administrative und gerichtliche Kontrolle darüber, daß diese Kriterien von den Frachtenausschüssen berücksichtigt werden. Darüber hinaus beherrscht er alle Stadien des Verfahrens zur Annahme der Tarife.
27. Es liegt hier also keineswegs ein Kartell vor, das, wie in der Rechtssache, die zu Ihrem Urteil BNIC/Clair vom 30. Januar 1985(16) geführt hat, auf freies Betreiben der Wirtschaftsteilnehmer, die sich nur nach ihren eigenen Interessen gerichtet hätten, geschlossen worden wäre.
28. Wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Reiff ausgeführt habe, schreibt
"eine solche Regelung ... eine zwischen den Unternehmen bereits bestehende Vereinbarung nicht fest. Sie lässt eine ohne Beteiligung der Behörden geschlossene Vereinbarung nicht wirksam werden. Im Rahmen eines staatlichen Verfahrens gestaltet und regelt sie die Tarife und schreibt sie vor. Somit liegt dem Verfahren eine aktive, eindeutige Politik des Staates und nicht bloß eine private Initiative zugrunde."(17)
29. Daraus schließe ich, daß bei einer Regelung über die Festsetzung von Güterverkehrstarifen wie der mit dem BSchVG eingeführten der Staat seine Befugnisse im Bereich der Tariffestsetzung nicht privaten Wirtschaftsteilnehmern übertragen hat.
30. Daher schlage ich Ihnen vor, wie folgt für Recht zu erkennen:
Die Artikel 3 Buchstabe f, 5 und 85 EWG-Vertrag stehen einer staatlichen Regelung nicht entgegen, die Ausschüsse, deren Mitglieder auf Vorschlag von Berufsverbänden der Binnenschiffahrt von staatlicher Seite berufen werden, die Zuständigkeit für die Festlegung der Tarife im Binnenschiffsverkehr überlässt, sofern die Entscheidungen dieser Ausschüsse von staatlicher Stelle festgelegten Kriterien genügen müssen, sie aber, wenn diese Kriterien nicht beachtet werden, von der betreffenden staatlichen Stelle nicht genehmigt werden dürfen und durch eine Entscheidung der Behörden ersetzt und in jedem Fall durch eine Klage gegen die Genehmigung gerichtlich überprüft werden können.
(*) Originalsprache: Französisch.
(1) - Urteil vom 17. November 1993 in der Rechtssache C-185/91 (Slg. 1993, I-5801).
(2) - In der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Januar 1969, BGBl. I S. 65.
(3) - Randnrn. 15 und 19.
(4) - Randnrn. 20 und 23.
(5) - Tenor des Urteils.
(6) - Schreiben vom 30. Dezember 1993.
(7) - A. a. O.
(8) - Nrn. 82 und 84 bis 104 der Schlussanträge.
(9) - Nrn. 105 bis 129 der Schlussanträge.
(10) - Nr. 129.
(11) - Randnr. 17.
(12) - Randnrn. 18 und 19.
(13) - Randnr. 21.
(14) - Randnr. 22.
(15) - Hervorhebung von mir. In diesem Zusammenhang führt die deutsche Regierung die Beförderungsentgelte für Kiestransporte vom Oberrhein an, die unmittelbar durch Ministerialverordnung festgesetzt worden seien, nachdem im Frachtenausschuß ein unangemessener Beschluß zustande gekommen sei. Der Bundesminister habe sich in der Vergangenheit auch mit Richtlinien an die Ausschüsse gewandt. So habe er sie mit Schreiben vom 26. April 1991 zu mehr Flexibilität aufgefordert (Erklärungen der deutschen Regierung, Nrn. 21 und 23).
(16) - Rechtssache 123/83 (Slg. 1985, 391).
(17) - Nr. 126 der Schlussanträge.
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