Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Si la procédure de fixation des tarifs applicable en République fédérale d' Allemagne aux transports routiers de marchandises, telle qu' elle résulte de la loi allemande sur le transport de marchandises par route (Gueterkraftverkehrsgesetz, ci-après "GueKG"), était à l' origine de l' affaire Reiff (1), c' est la procédure obligatoire d' approbation des tarifs prévue par la loi allemande relative aux transports fluviaux (Binnenschiffsverkehrsgesetz (2), ci-après "BSchVG") qui est, ici, au centre du débat.
2. Par l' arrêt Reiff, vous avez considéré qu' une réglementation du type de la "GueKG" ne permettait pas de conclure à l' existence d' une entente au sens de l' article 85 du traité CEE (3) et ne constituait pas une délégation par les pouvoirs publics de leurs compétences en matière de fixation des tarifs à des opérateurs économiques privés (4).
3. Vous avez jugé que
"Les articles 3, sous f), 5, deuxième alinéa, et 85 du traité ne s' opposent pas à ce qu' une réglementation d' un État membre prévoie que les tarifs des transports routiers de marchandises à grande distance sont fixés par des commissions tarifaires et rendus obligatoires pour tous les opérateurs économiques, après approbation par l' autorité publique, si les membres de ces commissions, quoique choisis par les pouvoirs publics sur proposition des milieux professionnels intéressés, ne constituent pas des représentants de ces derniers appelés à négocier et à conclure un accord sur les prix mais des experts indépendants appelés à fixer les tarifs en fonction de considérations d' intérêt général et si les pouvoirs publics n' abandonnent pas leurs prérogatives en veillant notamment à ce que les commissions fixent les tarifs en fonction de considérations d' intérêt général et en substituant, si besoin est, leur propre décision à celle de ces commissions" (5).
4. Disons-le d' emblée: les quelques nuances qui distinguent la procédure de fixation des tarifs de transport de marchandises par voie terrestre de celle concernant les tarifs de transport de marchandises par voie fluviale ne font, à notre avis, nullement obstacle à ce que cette jurisprudence trouve ici à s' appliquer.
5. Au demeurant, interrogé sur le point de savoir si, suite à votre arrêt, il retirait sa question, le juge a quo l' a maintenue, non en raison des différences qui existeraient entre les problèmes soulevés par ces deux procédures, mais parce que, étant en désaccord avec la solution que vous avez adoptée, il conclut, quant à lui, à l' existence d' une entente (6).
6. La procédure de fixation des tarifs prévue par l' article 21 de la BSchVG conduirait, selon le juge de renvoi, à une "... renonciation de la part de l' État à sa compétence réglementaire", "la faculté qu' a le ministre des Transports de fixer lui-même ces tarifs, pour des raisons d' intérêt général, se (réduisant) à une compétence tout à fait théorique" (7). De plus, les tarifs ne seraient pas fixés par des instances indépendantes.
7. Autant de points sur lesquels vous avez d' ores et déjà répondu.
8. Après avoir rappelé, s' agissant de l' affaire Reiff, notre position et le contenu de votre arrêt, nous examinerons les quelques particularités de la présente espèce qui ne sauraient, nous l' avons dit, aboutir à ce que vous vous démarquiez de votre décision précitée.
9. Nous avions souligné que la composition des commissions tarifaires d' une part, le fait qu' un accord d' entreprises non exécutoire par lui-même mais soumis à homologation peut constituer une entente d' autre part, auraient pu faire penser à un réel "risque d' entente" (8). Mais nous avions considéré qu' un tel risque pouvait être neutralisé lorsque (1) seul l' État détermine les critères servant à définir le contenu des décisions des commissions tarifaires et assure le respect de ces critères par un contrôle administratif et juridictionnel et (2) qu' il maîtrise tous les stades de la procédure (9).
10. Nous en avons conclu que la procédure de tarification en cause n' avait jamais perdu son caractère étatique (10).
11. Par votre arrêt, vous avez jugé, en premier lieu, que les commissions tarifaires, composées d' experts tarifaires non liés par des ordres ou des instructions, ne sauraient être considérées comme des réunions de représentants d' entreprises du secteur concerné (11) et qu' elles ne fixent pas les tarifs en fonction des intérêts des entreprises ou des associations d' entreprises de ce secteur mais doivent tenir compte d' autres intérêts que la loi détermine. Ainsi, les membres de ces commissions ne sont pas des représentants d' entreprises appelés à conclure un accord sur les prix (12).
12. En second lieu, vous avez considéré que les pouvoirs publics n' avaient pas délégué leurs compétences en matière de fixation des tarifs à des opérateurs économiques privés. En réglementant la procédure de fixation, le législateur poursuit un objectif d' intérêt général: "... réaliser un service routier optimal et confére(r) au gouvernement fédéral la mission de rapprocher les conditions de concurrence des modes de transport et d' assurer une répartition des tâches économiquement judicieuse entre ces derniers" (13). De plus, le ministre fédéral des Transports garde la maîtrise de la procédure applicable devant les commissions tarifaires auxquelles il pourrait se substituer si le tarif adopté n' était pas conforme à l' intérêt général (14).
13. Venons-en à la réglementation nationale applicable à la présente affaire.
14. En vertu de la BSchVG, les prix des prestations de transport fluvial de marchandises sont fixés par des commissions de fret de la navigation fluviale (article 21), composées de représentants des bateliers et des chargeurs qui votent par groupe. Ceux-ci sont désignés par le ministre fédéral des Transports sur proposition de la profession (article 25, paragraphe 1). Les commissions élargies, compétentes à défaut d' accord au sein de la commission tarifaire, comprennent le groupe des chargeurs, le groupe des bateliers, un président indépendant désigné par le ministre et deux assesseurs indépendants désignés chacun par un des deux groupes (article 25, paragraphe 5). Les membres des commissions de fret et des commissions élargies siègent à titre honorifique et ne sont pas liés par des ordres ou des instructions (article 25, paragraphe 6).
15. Les commissions sont contrôlées par le ministre fédéral des Transports. Les tarifs sont soumis à son homologation (article 28, paragraphe 1) et rendus d' application générale et obligatoire par arrêté ministériel (article 29, paragraphe 1).
16. Lorsque le prix du transport ne correspond pas au tarif homologué, la direction des fleuves et de la navigation compétente procède au recouvrement de la différence pour le compte du Bund (article 31, paragraphe 3).
17. Les légères différences qui distinguent la BSchVG de la GueKG pourraient laisser penser que le risque d' entente est ici accru. Nous pensons principalement au statut des membres des commissions.
18. Nous considérons, néanmoins, que, comme dans le domaine du transport de marchandises par route, ce risque est neutralisé par le rôle que la réglementation en cause réserve à l' État.
19. Examinons ces deux points tour à tour.
20. Certes, les membres, désignés par l' autorité ministérielle sur proposition des associations professionnelles concernées, des commissions tarifaires ne sont pas qualifiés d' "experts tarifaires" comme dans la GueKG. Néanmoins, ils ne sont liés ni par un mandat ni par des instructions (article 25, paragraphe 6, de la BSchVG).
21. Certes, le ministre des Transports ne peut pas lui-même participer aux réunions ou s' y faire représenter.
22. Cependant, les commissions ne peuvent fixer librement les tarifs mais doivent se fonder sur les critères que la loi leur impose: l' article 21, paragraphe 2, de la BSchVG, dispose en effet:
"Les rémunérations doivent tenir compte des conditions du marché ainsi que de la situation économique des entreprises de navigation et de flottage; elles constituent des rémunérations fixes ou des rémunérations minimales ou maximales. Dans le cadre de la fixation de ces dernières, les discriminations injustifiées à l' égard de l' agriculture ou des entreprises moyennes ainsi que des régions défavorisées sur le plan économique, ou mal desservies du point de vue des transports, devront être évitées".
23. De plus,
"Afin de permettre un fonctionnement optimal des transports, le gouvernement fédéral doit s' employer à rapprocher les conditions de concurrence des modes de transport et à assurer une répartition des tâches économiquement judicieuse par le biais de prix conformes au marché et d' une concurrence loyale entre les modes de transport" (article 33, paragraphe 1). "Le ministre fédéral des Transports doit harmoniser les prestations et les prix des différents modes de transport autant que nécessaire pour éviter une concurrence déloyale" (article 33, paragraphe 2).
24. Les commissions des frets fluviaux doivent prendre leurs décisions conformément aux prescriptions légales (article 21). Toute fixation de tarifs par les commissions tarifaires qui ne respecterait pas ces critères et ces objectifs encourrait un refus d' homologation.
25. Enfin, et surtout, le ministre fédéral des Transports peut se substituer aux commissions tarifaires "lorsque des raisons d' intérêt général (Gruende des allgemeinen Wohls) l' exigent" (article 30) (15).
26. On le voit, les tarifs adoptés ne peuvent être la traduction d' intérêts privés et doivent prendre en compte des critères tirés de l' intérêt général. L' État veille, par un contrôle administratif et juridictionnel, à ce que ceux-ci soient pris en compte par les commissions. Il a, en outre, la maîtrise de tous les stades de la procédure d' adoption des tarifs.
27. Nulle entente, donc, ici, dont les opérateurs auraient pris librement l' initiative en ne se déterminant qu' en fonction de leurs propres intérêts comme dans l' affaire ayant donné lieu à votre arrêt BNIC/Clair, du 30 janvier 1985 (16).
28. Comme nous le soulignions dans nos conclusions sous l' affaire Reiff,
"Une telle réglementation n' entérine pas un accord entre entreprises qui lui préexiste. Elle ne donne pas force exécutoire à un accord conclu en dehors des autorités administratives. Elle organise, réglemente et impose des tarifs dans le cadre d' une procédure étatique. Il y a donc, sans équivoque, à l' origine de la procédure, une politique active de l' État et non une simple initiative privée" (17).
29. Nous en concluons que dans un régime de fixation des tarifs de transport de marchandises, tel que celui institué par la BSchVG, les pouvoirs publics n' ont pas délégué leurs compétences en matière de fixation des tarifs à des opérateurs économiques privés.
30. Nous vous proposons, par conséquent, de dire pour droit que:
"Les articles 3, sous f), 5 et 85 du traité CEE ne s' opposent pas à ce que, pour fixer les tarifs de transport de marchandises par voie fluviale, une réglementation nationale donne compétence à des commissions tarifaires composées de membres nommés par l' autorité publique sur proposition d' associations professionnelles du secteur concerné, dès lors que les décisions de ces commissions doivent obéir à des critères fixés par l' autorité publique, étant précisé que, si ceux-ci n' étaient pas respectés, elles devraient ne pas être homologuées par cette autorité, elles pourraient se voir substituer une décision administrative et, en toute hypothèse, pourraient être soumises à contrôle juridictionnel à travers le recours en justice pouvant être intenté contre la décision d' homologation."
(*) Langue originale: le français.
(1) - Arrêt du 17 novembre 1993 (C-185/91, non encore publié au Recueil).
(2) - Dans sa version de la communication du 8 janvier 1969, BGBl I, p. 65.
(3) - Points 15 et 19 de l' arrêt.
(4) - Points 20 et 23.
(5) - Dispositif de l' arrêt.
(6) - Lettre du 30 décembre 1993.
(7) - Ibidem.
(8) - Voir les points 82 et 84 à 104 des conclusions.
(9) - Voir les points 105 à 129 des conclusions.
(10) - Point 129.
(11) - Point 17.
(12) - Points 18 et 19.
(13) - Point 21.
(14) - Point 22.
(15) - Souligné par nous. Le gouvernement allemand cite, à cet égard, la rémunération du transport pour l' acheminement du gravier du Rhin supérieur fixée directement par arrêté ministériel suite à une décision inappropriée de la commission des frets fluviaux. Le ministre fédéral a pu également, par le passé, adresser des directives aux commissions. Une lettre du 26 avril 1991 les invitait ainsi à davantage de flexibilité (observations du gouvernement allemand, points 21 et 23) .
(16) - 123/83, Rec. p. 391.
(17) - Point 126 des conclusions.
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