Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Se o processo de fixação das tarifas aplicáveis na República Federal da Alemanha ao transporte rodoviário de mercadorias, tal como resulta da lei alemã sobre o transporte rodoviário de mercadorias (Gueterkraftverkehrsgesetz, a seguir "GueKG"), esteve na origem do processo Reiff (1), é o processo obrigatório de fixação de tarifas previsto na lei alemã relativa aos transportes fluviais (Binnenschiffsverkehrsgesetz (2), a seguir "BSchVG") que se encontra no centro do debate no presente processo.
2. No acórdão Reiff, o Tribunal de Justiça considerou que regulamentações como a contida na "GueKG" não permitem concluir no sentido da existência de acordo, na acepção do artigo 85. do Tratado CEE (3), e não constituem delegação pelos poderes públicos das respectivas competências em matéria de fixação das tarifas em operadores económicos privados (4).
3. O Tribunal de Justiça decidiu que
"Os artigos 3. , alínea f), 5. , segundo parágrafo, e 85. do Tratado não obstam a que uma regulamentação de um Estado-membro estipule que as tarifas dos transportes rodoviários de mercadorias a grande distância sejam fixadas por comissões tarifárias e tornadas obrigatórias para todos os operadores económicos, após aprovação pelos poderes públicos, se os membros destas comissões, embora escolhidos pelos poderes públicos sob proposta dos meios profissionais interessados, não forem representantes destes últimos chamados a negociar e a celebrar acordos sobre os preços, mas peritos independentes que fixam as tarifas em função de considerações de interesse geral e se os poderes públicos não prescindirem das suas prerrogativas velando, designadamente, por que a fixação das tarifas por estas comissões seja feita em função de considerações de interesse geral e, se for necessário, sobrepondo a sua própria decisão à destas comissões" (5).
4. Diga-se desde já: em meu entender, algumas diferenças que distinguem o processo de fixação das tarifas de transporte rodoviário de mercadorias do das tarifas de transporte por via fluvial não obstam, de forma alguma, a que o princípio consagrado naquela decisão se aplique também aqui.
5. Não obstante, tendo o juiz a quo sido interrogado sobre se retiraria a questão, na sequência daquele acórdão, respondeu que a mantinha, não por diferenças que pudessem existir entre os problemas suscitados nos dois processos, mas por não concordar com a solução adoptada pelo Tribunal de Justiça, entendendo, pela sua parte, que existe acordo (6).
6. De acordo com aquele juiz, o processo de fixação de tarifas conduz a uma "... renúncia por parte do Estado à sua competência regulamentar", "(reduzindo-se) a faculdade do ministro dos Transportes de fixar as tarifas, por razões de interesse geral, a uma competência inteiramente teórica" (7). Aliás, as tarifas não são fixadas por entidades independentes.
7. Todas são questões a que o Tribunal de Justiça já respondeu.
8. Depois de recordar a minha posição e o conteúdo do acórdão no processo Reiff, examinarei as poucas particularidades do presente caso que poderiam, como referi, levar o Tribunal de Justiça a demarcar-se da decisão referida.
9. Já sublinhei que a composição das comissões tarifárias, por um lado, e o facto de acordos de empresas, por si só não executórios, mas submetidos a homologação, poderem constituir acordos, por outro, poderiam levar a crer num "risco de acordo" efectivo (8). Considerei, no entanto, que tal risco podia ser neutralizado se 1) só o Estado determinar os critérios definidores do conteúdo das decisões das comissões tarifárias e assegurar o respeito de tais critérios através de controlo administrativo e jurisdicional e 2) superintender em todas as fases do processo (9).
10. Concluí que o processo de tarificação em causa nunca tinha perdido natureza estatal (10).
11. No acórdão, o Tribunal de Justiça declarou, em primeiro lugar, que as comissões tarifárias, compostas por peritos tarifários não vinculados por ordens ou instruções, não podem ser consideradas reuniões de representantes de empresas do sector em causa (11) e não fixam as tarifas em função dos interesses das empresas ou das associações de empresas do sector, devendo antes considerar outros interesses estipulados por lei. Assim, os membros de tais comissões não são representantes de empresas chamados a celebrar acordos sobre preços (12).
12. O Tribunal de Justiça considerou, em segundo lugar, que os poderes públicos não delegam as respectivas competências em matéria de fixação das tarifas em operadores económicos privados. Ao regulamentar o processo de fixação, o legislador prossegue objectivos de interesse geral: "... realizar um serviço rodoviário optimizado e confere(ir) ao governo federal a missão de aproximar as condições de concorrência dos meios de transporte e de assegurar uma repartição de tarefas economicamente judiciosa entre aqueles" (13). Além disso, o ministro federal dos Transportes mantém a superintendência do processo aplicável nas comissões tarifárias, podendo substituir-se-lhes se as tarifas aprovadas não forem conformes com o interesse geral (14).
13. Consideremos a regulamentação nacional aplicável ao presente caso.
14. Nos termos da BSchVG, os preços das prestações de transporte fluvial de mercadorias são fixados por comissões tarifárias da navegação fluvial (artigo 21. ), compostas por representantes dos armadores e dos carregadores que votam por sector. Estes são nomeados pelo ministro federal dos Transportes sob proposta do respectivo sector profissional (artigo 25. , n. 1). As comissões alargadas, que decidem caso não seja possível chegar a acordo na comissão tarifária, englobam os grupos dos carregadores e dos armadores, um presidente independente nomeado pelo ministro e dois assessores independentes nomeados por cada um dos sectores (artigo 25. , n. 5). Os membros das comissões tarifárias e das comissões alargadas exercem as suas funções a título gracioso e não se encontram vinculados por ordens ou instruções (artigo 25. , n. 6).
15. As comissões são controladas pelo ministro federal dos Transportes. As tarifas são submetidas à sua homologação (artigo 28. , n. 1) e adquirem aplicabilidade geral e obrigatória por regulamento ministerial (artigo 29. , n. 1).
16. No caso de o preço do transporte não corresponder à tarifa homologada, a direcção dos rios e da navegação competente recebe a diferença por conta do Bund (artigo 31. , n. 3).
17. As ligeiras diferenças existentes entre a GueKG e a BSchVG poderiam levar a pensar que aqui o risco de acordo é maior. Estou a pensar, sobretudo, no estatuto dos membros das comissões.
18. Entendo contudo que, tal como no domínio do transporte rodoviário de mercadorias, tal risco é neutralizado pelo papel reservado ao Estado pela regulamentação em causa.
19. Examinemos em separado estes dois pontos.
20. É certo que os membros das comissões tarifárias, nomeados por autoridade ministerial sob proposta das associações profissionais em causa, não são qualificados como "peritos tarifários", como acontece na GueKG. Contudo, não se encontram vinculados por mandato ou instruções (n. 6 do artigo 25. da BSchVG).
21. É certo que o ministro dos Transportes não pode participar pessoalmente nas reuniões, nem fazer-se representar.
22. Todavia, as comissões não podem fixar livremente as tarifas, tendo que se basear nos critérios impostos por lei. Com efeito, o n. 2 do artigo 21. da BSchVG determina que
"As remunerações devem tomar em consideração as condições do mercado, bem como a situação económica das empresas de navegação e de transporte de madeiras por flutuação; constituem remunerações fixas ou remunerações mínimas ou máximas. Na fixação destas últimas devem ser evitadas discriminações injustificadas em relação à agricultura ou a empresas médias, bem como a regiões desfavorecidas do ponto de vista económico ou mal servidas por transportes."
23. Determina ainda que
"A fim de permitir o funcionamento óptimo dos transportes, o governo federal deve empenhar-se em aproximar as condições de concorrência dos meios de transporte e em assegurar uma repartição de tarefas economicamente judiciosa, através de preços conformes com a situação do mercado e de concorrência leal entre os meios de transporte" (artigo 33. , n. 1). "O ministro federal dos Transportes deve harmonizar as prestações e os preços dos diversos meios de transporte, na medida do necessário para evitar concorrência desleal" (artigo 33. , n. 2).
24. As comissões tarifárias fluviais devem tomar as suas disposições em conformidade com os preceitos legais (artigo 21. ). Qualquer fixação de tarifas por aquelas comissões que não respeite aqueles critérios e objectivos está sujeita a não ser homologada.
25. Finalmente, e sobretudo, o ministro federal dos Transportes pode substituir-se às comissões tarifárias "se tal for exigido por razões de interesse geral (Gruende des allgemeinen Wohls)" (artigo 30. ) (15).
26. Como se vê, as tarifas adoptadas não podem ser a tradução de interesses privados e devem tomar em consideração critérios de interesse geral. O Estado zela por que aqueles interesses sejam tomados em conta pelas comissões, através de fiscalização administrativa e jurisdicional. Por outro lado, superintende todas as fases do processo de aprovação das tarifas.
27. Não há aqui, assim, qualquer acordo da iniciativa dos operadores e que pudesse ser obtido em função dos interesses próprios daqueles, como no processo que deu lugar ao acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de Janeiro de 1985, BNIC/Clair (16).
28. Como já sublinhava nas conclusões do processo Reiff,
"Tal regulamentação não consagra acordos preexistentes entre empresas. Não dá força executória a acordos celebrados na ausência de autoridades administrativas. Organiza, regulamenta e impõe tarifas no âmbito de um processo estatal. Há assim, inequivocamente, uma política activa do Estado na origem do processo, e não uma simples iniciativa privada" (17).
29. De tudo retiro a conclusão de que num regime de fixação de tarifas de transporte de mercadorias, como o criado pela BSchVG, os poderes públicos não delegaram competências para a fixação de tarifas a operadores económicos privados.
30. Em consequência, proponho ao Tribunal de Justiça que declare que
"Os artigos 3. , alínea f), 5. e 85. do Tratado CEE não obstam a que legislações nacionais confiram competência para a determinação das tarifas de transporte de mercadorias por via fluvial a comissões compostas por membros nomeados pela autoridade pública sob proposta das associações profissionais dos sectores em causa, na medida em que as decisões destas comissões devam obedecer a critérios fixados pela autoridade pública, sendo certo que, em caso de desrespeito daqueles, as decisões não podem ser homologadas pela referida autoridade, que podem ser substituídas por decisão administrativa e, de qualquer forma, podem ser sujeitas a controlo jurisdicional através de recurso judicial que pode ser apresentado da decisão de homologação."
(*) Língua original: francês.
(1) ° Acórdão de 17 de Novembro de 1993 (C-185/91, Colect., p. I-5801).
(2) ° Na versão da comunicação de 8 de Janeiro de 1969, BGBl. I, p. 65.
(3) ° N.os 15 e 19 do acórdão.
(4) ° N.os 20 e 23.
(5) ° Parte decisória do acórdão.
(6) ° Carta de 30 de Dezembro de 1993.
(7) ° Ibidem.
(8) ° V. pontos 82 e 84 a 104 das conclusões.
(9) ° V. pontos 105 a 129 das conclusões.
(10) ° N. 129.
(11) ° N. 17.
(12) ° N.os 18 e 19.
(13) ° N. 21.
(14) ° N. 22.
(15) ° Sublinhado meu. O Governo alemão cita, a este respeito, a remuneração do transporte de gravilha do Reno superior fixada directamente por regulamento ministerial na sequência de decisão inapropriada da comissão tarifária fluvial. No passado, o ministro federal teve ocasião de enviar directivas às comissões. Assim, uma carta de 26 de Abril de 1991 convidava-as a ter mais flexibilidade (observações do Governo alemão, n.os 21 e 23).
(16) ° 123/83, Recueil, p. 391.
(17) ° Ponto 126 das conclusões.
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