Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
++++
In de gevoegde zaken C-296/93 en C-307/93,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door P. Pouzoulet, vervolgens door C. de Salins, onder-directeuren bij de directie Juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en J.-L. Falconi, secretaris Buitenlandse zaken bij hetzelfde ministerie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Franse ambassade, Boulevard du Prince Henri 9,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur G. Rozet en C. Docksey, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
ondersteund door
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door J. D. Colahan als gemachtigde, bijgestaan door E. Sharpston, Barrister, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van het Verenigd-Koninkrijk, Boulevard Roosevelt 14,
interveniënt,
en
Ierland, vertegenwoordigd door M. A. Buckley, Chief State Solicitor, als gemachtigde, bijgestaan door J. O'Reilly, SC, en R. Law Nesbitt, Barrister-at-Law, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Ierse ambassade, Route d'Arlon 28,
verzoeker,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur G. Rozet en C. Docksey en H. G. Crossland, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
ondersteund door
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door J. D. Colahan als gemachtigde, bijgestaan door E. Sharpston, Barrister, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van het Verenigd Koninkrijk, Boulevard Roosevelt 14,
interveniënt,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van verordening (EEG) nr. 685/93 van de Commissie van 24 maart 1993 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 859/89 betreffende de wijze van toepassing van de algemene en speciale interventiemaatregelen in de sector rundvlees (PB 1993, L 73, blz. 9),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: D. A. O. Edward, kamerpresident, J.-P. Puissochet, J. C. Moitinho de Almeida (rapporteur), C. Gulmann en L. Sevón, rechters,
advocaat-generaal: C. O. Lenz
griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 4 mei 1995, waar de Franse regering was vertegenwoordigd door J.-L. Falconi, de Ierse regering door D. Gleeson, SC, Attorney General, J. O'Reilly en R. Law Nesbitt, de regering van het Verenigd Koninkrijk door S. Braviner van het Treasury Solicitor's Department en E. Sharpston, en de Commissie door G. Rozet en C. Docksey,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 29 juni 1995,
het navolgende
Arres
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschriften, ingeschreven ter griffie van het Hof op respectievelijk 25 mei 1993 en 4 juni 1993 hebben de Franse Republiek en Ierland krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van verordening (EEG) nr. 685/93 van de Commissie van 24 maart 1993 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 859/89 betreffende de wijze van toepassing van de algemene en speciale interventiemaatregelen in de sector rundvlees (PB 1993, L 73, blz. 9).
2 Bij twee beschikkingen van 16 juli 1993 heeft de president van het Hof de door beide verzoekers krachtens artikel 185 EEG-Verdrag ingediende verzoeken om opschorting van de uitvoering van de bestreden verordening afgewezen.
3 Bij beschikking van 22 maart 1995 zijn de twee zaken voor de mondelinge behandeling en het arrest gevoegd.
4 De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees is vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB 1968, L 148, blz. 24).
5 Artikel 5 van die verordening, zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2248/88 van de Raad van 19 juli 1988 (PB 1988, L 198, blz. 24), luidt:
"1. De volgende interventiemaatregelen kunnen genomen worden om een aanzienlijke daling der prijzen te vermijden of te beperken:
a) steunverlening aan de particuliere opslag;
b) aankopen door de interventiebureaus.
2. De in lid 1 bedoelde interventiemaatregelen kunnen genomen worden voor volwassen runderen alsmede voor vers of gekoeld vlees daarvan, aangeboden in de vorm van overeenkomstig het in verordening (EEG) nr. 1208/81 opgenomen communautaire schema ingedeelde hele dieren, halve dieren, $compensated quarters', voorvoeten of achtervoeten.
3. De Raad kan de lijst der in lid 2 genoemde produkten waarop de interventiemaatregelen worden toegepast, op voorstel van de Commissie, volgens de stemprocedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag wijzigen."
6 Artikel 6 van dezelfde verordening, in de versie van verordening (EEG) nr. 2066/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 805/68 en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 468/87 tot vaststelling van de algemene voorwaarden van het stelsel van de speciale premie voor producenten van rundvlees, alsmede van verordening (EEG) nr. 1357/80 tot instelling van een premieregeling voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand (PB 1992, L 215, blz. 49), bepaalt:
"1. Indien aan het bepaalde in lid 2 is voldaan, kan worden besloten om de interventiebureaus in een of meer Lid-Staten of een gebied van een Lid-Staat een of meer nader te bepalen categorieën, kwaliteiten of groepen van kwaliteiten vers of gekoeld vlees van de GN-codes 0201 10 en 0201 20 11 tot en met 0201 20 59 van oorsprong uit de Gemeenschap via openbare inschrijvingen te laten aankopen ten einde, met inachtneming van de seizoensgebonden ontwikkeling van de slacht, de markt in een redelijke mate te ondersteunen.
Per jaar mogen deze aankopen voor de gehele Gemeenschap niet meer bedragen dan:
- 750 000 ton voor het jaar 1993;
- 650 000 ton voor het jaar 1994;
- 550 000 ton voor het jaar 1995;
- 400 000 ton voor het jaar 1996;
- 350 000 ton vanaf het jaar 1997.
2. Voor elke kwaliteit of groep van kwaliteiten die voor interventie in aanmerking komt, kunnen volgens de in lid 7 vastgestelde procedure openbare inschrijvingen worden gehouden wanneer in een Lid-Staat of in een gebied van een Lid-Staat gedurende twee opeenvolgende weken gelijktijdig aan de twee volgende voorwaarden wordt voldaan:
- de gemiddelde prijs op de markt van de Gemeenschap, geconstateerd op basis van het communautaire indelingsschema voor geslachte volwassen runderen, is lager dan 84 % van de interventieprijs;
- de gemiddelde marktprijs in de Lid-Staat of Lid-Staten, of het gebied van een Lid-Staat, geconstateerd op basis van genoemd indelingsschema, is lager dan 80 % van de interventieprijs.
De interventieprijs wordt vóór het begin van elk verkoopseizoen volgens de procedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag vastgesteld.
3. De inschrijvingen voor een of meer kwaliteiten of groepen van kwaliteiten worden geschorst wanneer zich een van de volgende twee situaties voordoet:
- gedurende twee opeenvolgende weken wordt niet meer gelijktijdig voldaan aan de twee in lid 2 vermelde voorwaarden;
- er is, gelet op de in lid 1 vermelde criteria, geen aanleiding tot het verrichten van interventie-aankopen.
4. Er wordt ook tot interventie overgegaan indien gedurende twee opeenvolgende weken de op basis van het communautaire indelingsschema voor geslachte volwassen runderen geconstateerde gemiddelde communautaire marktprijs voor niet gecastreerde jonge mannelijke dieren van minder dan twee jaar oud of voor gecastreerde mannelijke dieren lager is dan 78 % van de interventieprijs en indien in een Lid-Staat of gebieden van een Lid-Staat de op basis van het communautaire indelingsschema voor geslachte volwassen runderen geconstateerde gemiddelde marktprijs van gecastreerde mannelijke dieren van minder dan twee jaar oud of van gecastreerde mannelijke dieren lager is dan 60 % van de interventieprijs; in dat geval worden voor de betrokken categorieën de aankopen verricht in de Lid-Staten of de gebieden van een Lid-Staat waar het prijsniveau onder deze grens ligt.
Onverminderd het bepaalde in lid 5 worden voor deze aankopen alle offertes aanvaard.
De overeenkomstig dit lid aangekochte hoeveelheden worden niet meegerekend bij de toepassing van de in lid 1 bedoelde aankoopmaxima.
5. Voor de in de leden 1 tot en met 4 bedoelde aankoopregelingen komen alleen offertes in aanmerking die niet hoger zijn dan de geconstateerde gemiddelde marktprijs in een Lid-Staat of een gebied van een Lid-Staat, verhoogd met een aan de hand van objectieve criteria te bepalen bedrag.
6. Voor iedere voor interventie in aanmerking komende kwaliteit of groep van kwaliteiten worden de aankoopprijzen en de voor interventie geaccepteerde hoeveelheden vastgesteld in het kader van de openbare inschrijvingen; deze aankoopprijzen en hoeveelheden kunnen in bijzondere omstandigheden per Lid-Staat of gebied van een Lid-Staat aan de hand van de geconstateerde gemiddelde marktprijzen worden vastgesteld. Door middel van de openbare inschrijvingen moet er voor worden gezorgd dat alle betrokkenen gelijkelijk toegang krijgen tot de interventie. Voor de inschrijvingen gelden voorwaarden die nader worden vastgesteld, zo nodig met inachtneming van de handelsstructuren.
7. Volgens de procedure van artikel 27:
- wordt bepaald welke categorieën, kwaliteiten of groepen van kwaliteiten van produkten voor interventie in aanmerking komen;
- wordt besloten tot het houden of het opnieuw houden van openbare inschrijvingen en tot schorsing ervan in het in lid 3, laatste streepje, bedoelde geval;
- worden de aankoopprijzen en de voor interventie geaccepteerde hoeveelheden vastgesteld;
- wordt het bedrag van de in lid 5 bedoelde verhoging vastgesteld;
- worden de bepalingen ter uitvoering van dit artikel vastgesteld, en met name de bepalingen die een dalende marktprijsspiraal moeten voorkomen;
- worden in voorkomend geval de nodige overgangsbepalingen vastgesteld voor de toepassing van deze regeling.
De Commissie besluit:
- tot opening van de in lid 4 bedoelde aankopen alsmede tot schorsing ervan indien niet meer aan een of meer van de in dat lid gestelde voorwaarden wordt voldaan;
- tot schorsing van de in lid 3, eerste streepje, bedoelde aankopen."
7 Bij verordening (EEG) nr. 859/89 van de Commissie van 29 maart 1989 (PB 1989, L 91, blz. 5), die met name is gebaseerd op artikel 6, lid 7, van verordening nr. 805/68, is de wijze van toepassing van de interventiemaatregelen in de sector rundvlees vastgesteld.
8 In artikel 4 van deze verordening worden de produkten genoemd die voor interventie in aanmerking komen. Deze bepaling is gewijzigd bij verordening nr. 685/93 van de Commissie, waarvan om nietigverklaring is verzocht en waarbij een geleidelijk afnemend maximumgewicht voor voor interventie geaccepteerde karkassen is ingevoerd. Zo kan volgens artikel 4, lid 2, sub g, van de gewijzigde verordening nr. 859/89 slechts vlees worden gekocht:
"g) dat afkomstig is van karkassen met een gewicht van niet meer dan:
- 380 kilogram vanaf de eerste openbare inschrijving van juli 1993,
- 360 kilogram vanaf de eerste openbare inschrijving van januari 1994,
- 340 kilogram vanaf de eerste openbare inschrijving van juli 1994".
9 Verordening nr. 859/89 is ingetrokken bij verordening (EEG) nr. 2456/93 van de Commissie van 1 september 1993 tot uitvoering van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad wat de algemene en de speciale interventiemaatregelen in de sector rundvlees betreft (PB 1993, L 225, blz. 4). De bestreden maatregel is thans opgenomen in artikel 4, lid 2, sub h, van verordening nr. 2456/93.
10 Tot staving van hun beroep stellen de Franse en de Ierse regering, dat de Commissie onbevoegd was om de bestreden verordening vast te stellen, en het evenredigheids- en het vertrouwensbeginsel niet heeft geëerbiedigd. De Ierse regering verwijt de Commissie bovendien schending van het recht op eerbiediging van de eigendom, misbruik van bevoegdheid en niet-inachtneming van wezenlijke vormvoorschriften.
De bevoegdheid van de Commissie
11 De Franse en de Ierse regering stellen om te beginnen, dat artikel 6, lid 7, van verordening nr. 805/68, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2066/92, de Commissie niet toelaat het gewicht van voor interventie aangeboden karkassen te beperken, en dat zij die bepaling derhalve heeft geschonden.
12 In de eerste plaats valt het invoeren van een dergelijk criterium niet binnen de bevoegdheid van de Commissie uit hoofde van artikel 6, lid 7, eerste streepje, om te bepalen "welke categorieën, kwaliteiten of groepen van kwaliteiten" van produkten voor interventie in aanmerking komen. Overeenkomstig het communautaire indelingsschema voor geslachte volwassen runderen, dat is vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 1208/81 van de Raad van 28 april 1981 (PB 1981, L 123, blz. 3) en waarnaar wordt verwezen in het gewijzigde artikel 5, lid 2, van verordening nr. 805/68, waarin het algemene kader van de interventiemaatregelen is omschreven, doelt de term "categorie" op het geslacht en de leeftijd van het dier, terwijl de "kwaliteit" van het vlees afhangt van twee criteria, te weten de bevleesdheid en de vetheid van het geslachte dier. Het gewichtscriterium, dat in dat schema niet wordt genoemd, kan dus niet op het eerste streepje van artikel 6, lid 7, worden gebaseerd. In de tweede plaats kan het vijfde streepje van hetzelfde artikellid, dat de Commissie machtigt de "bepalingen ter uitvoering" van artikel 6 vast te stellen, niet aldus worden uitgelegd, dat het afdoet aan de in de andere streepjes van dat artikellid verleende specifieke bevoegdheden, die geen van alle de mogelijkheid bieden een maximumgewicht voor voor interventie in aanmerking komende geslachte dieren in te voeren.
13 De verzoekende regeringen merken daarbij op, dat de door de Commissie en het Verenigd Koninkrijk verdedigde uitlegging van artikel 6, lid 7, de delegatie van bevoegdheid aan de Commissie zozeer oprekt, dat deze alle door de Raad in het kader van de interventieregeling vastgestelde bepalingen zou kunnen omzeilen. Uit het feit dat de Raad zelf in artikel 6a van verordening nr. 805/68, in de versie van verordening nr. 2066/92, een maximumgewicht heeft ingesteld, blijkt overigens, dat een dergelijke maatregel uitzonderlijk blijft en niet door de Commissie kan worden getroffen.
14 De Franse en de Ierse regering stellen vervolgens, dat de door de Commissie vastgestelde uitvoeringsmaatregelen van artikel 6 hoe dan ook de lijst van de in artikel 5, lid 2, van verordening nr. 805/68 bedoelde produkten, waarop interventiemaatregelen kunnen worden toegepast, dienen te respecteren. Immers, volgens lid 3 van dat artikel is enkel de Raad bevoegd deze lijst te wijzigen. Bij de bestreden verordening heeft de Commissie daarin evenwel een extra criterium geïntroduceerd door het gewicht van voor interventie in aanmerking komende geslachte dieren te beperken, en dusdoende de lijst gewijzigd.
15 Ten slotte heeft de Commissie volgens de Ierse regering tevens artikel 155 EEG-Verdrag geschonden. Door de bestreden voorwaarde in te voeren, heeft de Commissie haar bevoegdheden overschreden en aldus niet hebben toegezien, zoals het eerste streepje van dat artikel van haar verlangt, op de juiste toepassing van de door de Raad ter zake getroffen regeling. In strijd met het vereiste van het vierde streepje van artikel 155 van het Verdrag, heeft de Commissie eveneens verzuimd de bevoegdheden uit te oefenen welke de Raad haar verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt.
16 Dit betoog kan niet worden aanvaard.
17 Krachtens artikel 6, lid 7, van de gewijzigde verordening nr. 805/68, dient de Commissie volgens de in artikel 27 van deze verordening omschreven zogenoemde beheerscomitéprocedure de maatregelen vast te stellen die noodzakelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van de interventieregeling van dit artikel. Terwijl de eerste vier streepjes van lid 7 voorzien in specifieke acties, worden in de volgende streepjes in algemene termen aan de Commissie de bevoegdheden gedelegeerd die noodzakelijk zijn om de aldaar genoemde doelstellingen te verwezenlijken, met name het voorkomen van "een dalende marktprijsspiraal".
18 Een gewichtsbeperking voor voor interventie in aanmerking komende karkassen is niet te beschouwen als een zo wezenlijk onderdeel van de te regelen materie, dat zij door de Raad volgens de procedure van artikel 43 van het Verdrag zou moeten worden vastgesteld (zie, onder meer, arrest van 17 december 1970, zaak 25/70, Koester, Jurispr. 1970, blz. 1161, r.o. 6). Hoewel een dergelijke maatregel tot een heroriëntatie van de rundvleesproduktie zou kunnen leiden, strekt zij immers tot een adequate uitvoering van de interventieregeling die de Raad heeft getroffen om het hoofd te bieden aan het structurele gebrek aan evenwicht dat volgens de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 2066/92 tussen vraag en aanbod op de gemeenschappelijke markt van rundvlees bestaat.
19 Een uitlegging van artikel 6, lid 7, vijfde streepje, van de gewijzigde verordening nr. 805/68 in die zin, dat de Commissie het gewicht van voor interventie in aanmerking komende karkassen kan beperken, is bovendien verenigbaar met de overige bepalingen van deze verordening. Het feit dat de Raad in artikel 5 de lijst heeft vastgesteld van produkten die in beginsel voor interventiemaatregelen in aanmerking komen, belet immers niet, dat de Commissie, zoals zij in casu heeft gedaan, uit die lijst de produkten kiest die daadwerkelijk voor interventie in aanmerking komen. De mogelijkheid om bepaalde produkten van de lijst van interventieaankopen uit te sluiten, is bovendien uitdrukkelijk geregeld in artikel 6, lid 7, eerste streepje, van de gewijzigde verordening nr. 805/68.
20 Met betrekking tot het aan artikel 6a, lid 2, van verordening nr. 805/68 ontleende argument moet worden opgemerkt, dat deze bepaling volgens haar eigen bewoordingen ("in afwijking van artikel 5, lid 2 ..."), anders dan de in dit beroep bestreden bepaling, afwijkt van de eerderbedoelde lijst. Artikel 6a betreft immers speciale interventiemaatregelen voor bepaalde soorten vlees van mannelijke runderen met een geslacht gewicht van 150 tot 200 kg, terwijl volgens artikel 5, lid 2, enkel "volwassen runderen" voor interventie in aanmerking komen. Op artikel 6a kan dus geen beroep worden gedaan voor de stelling, dat enkel de Raad bevoegd is maatregelen te nemen waarbij karkassen naargelang van hun gewicht van interventie worden uitgesloten.
21 Wanneer de Commissie bovendien krachtens artikel 6, lid 7, vijfde streepje, van de gewijzigde verordening nr. 805/68 slechts de maatregelen mocht nemen waartoe zij reeds uit hoofde van andere bepalingen bevoegd is, zou die machtigingsbepaling nagenoeg geen nuttig effect meer hebben ter verwezenlijking van de doelstelling een dalende marktprijsspiraal te voorkomen. Deze conclusie dringt zich te meer op daar, zoals bij het onderzoek van het aan schending van het evenredigheidsbeginsel ontleende middel zal worden aangetoond, de Commissie zonder een kennelijke beoordelingsfout te maken, tot het oordeel kon komen, dat zich geen enkele minder dwingende maatregel aanbood om een dalende marktprijsspiraal te voorkomen.
22 Ten slotte moet worden opgemerkt, dat de Raad in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid aanleiding kan vinden de Commissie ruime uitvoeringsbevoegdheden te geven, aangezien de Commissie als enige in staat is de ontwikkeling van de landbouwmarkten voortdurend en oplettend te volgen en de spoedmaatregelen te nemen die de situatie vereist (zie onder meer arrest van 30 oktober 1975, zaak 23/75, Rey Soda, Jurispr. 1975, blz. 1279, r.o. 11). Ruime uitvoeringsbevoegdheden zijn evenzeer gerechtvaardigd wanneer zij moeten worden uitgeoefend via de zogenoemde beheerscomitéprocedure, die de Raad de mogelijkheid biedt zo nodig zelf in te grijpen (arrest Rey Soda, reeds aangehaald, r.o. 13).
23 Waar de Commissie de bestreden maatregel dus geldig kon vaststellen, heeft zij evenmin artikel 155 van het Verdrag miskend.
24 Het middel ontleend aan onbevoegdheid van de Commissie en schending van artikel 6, lid 7, van verordening nr. 805/68, moet dus worden afgewezen.
Schending van het evenredigheidsbeginsel
25 Om te beginnen stelt de Franse regering, dat de bestreden maatregel op diverse kennelijke beoordelingsfouten berust.
26 Een algemene beperking van het gewicht van de voor interventie in aanmerking komende karkassen onderstelt, dat het de zware dieren zijn die de interventie belasten, hetgeen geenszins is bewezen. Anders dan de Commissie zegt, kunnen immers ook producenten van lichtere dieren voor interventie produceren. Bovendien heeft de Commissie geenszins aangetoond, dat het zwaarder worden van de karkassen een neerwaartse prijsspiraal dreigt te veroorzaken en dat de bestreden maatregel dat kan voorkomen.
27 De Franse regering voegt daaraan toe, dat de in geding zijnde maatregel zich niet leent voor het verwezenlijken van de doelstellingen van de met verordening nr. 2066/92 tot stand gebrachte hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Deze hervorming bestaat immers voornamelijk in een verlaging van de interventieprijs, gecompenseerd door toekenning van een bepaald aantal premies, en, ter voorkoming van een produktiestijging, in het aanmoedigen van de extensieve produktie, die het fokken van vleesrassen met een zwaarder karkas dan dat van melkkoeien begunstigt.
28 Verder wordt volgens de Franse en de Ierse regering door de bestreden verordening het evenredigheidsbeginsel geschonden, omdat er andere, minder dwingende middelen zijn om de jaarlijks aangekochte hoeveelheden vlees te beperken. Deze maatregelen zouden onder meer kunnen bestaan in de toepassing van verminderingscoëfficiënten (artikel 11, lid 3, van verordening nr. 859/89), in de vaststelling door de Commissie van lagere aankoopprijzen bij interventie (artikel 6, lid 7, derde streepje, van de gewijzigde verordening nr. 805/68) of in de uitsluiting van bepaalde kwaliteiten of soorten karkassen van de aankoopregeling (artikel 6, lid 7, eerste streepje, van de gewijzigde verordening nr. 805/68).
29 Ten slotte betoogt de Ierse regering, dat de beperking van het gewicht van de voor interventie in aanmerking komende karkassen tot 340 kg, welke maatregel al na één jaar ingaat, tot gevolg heeft dat 61 % van de Ierse runderen van de interventie wordt uitgesloten, hetgeen eveneens een duidelijke schending van het evenredigheidsbeginsel vormt.
30 Volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie met name arrest van 5 oktober 1994, gevoegde zaken C-133/93, C-300/93 en C-362/93, Crispoltoni e.a., Jurispr. 1994, blz. I-4863, r.o. 41) vereist het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, dat handelingen van de gemeenschapsinstellingen niet verder gaan dan wat passend en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande, dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.
31 Uit 's Hofs rechtspraak volgt eveneens (zie met name arrest van 20 oktober 1977, zaak 29/77, Roquette Frères, Jurispr. 1977, blz. 1835, r.o. 19 en 20), dat wanneer het om de beoordeling van een ingewikkelde economische situatie gaat, de Commissie en het beheerscomité over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken. Bij zijn controle op de rechtmatige uitoefening van een dergelijke bevoegdheid moet de rechter zich dus beperken tot de vraag, of er in zoverre geen sprake is geweest van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid dan wel of het betrokken gezagsorgaan de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk heeft overschreden.
32 Allereerst moet dus worden nagegaan, of de Commissie bij de beoordeling van de betrokken marktsituatie niet kennelijk heeft gedwaald.
33 Zoals blijkt uit de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 685/93, is de Commissie van oordeel, dat de overproduktie op de rundvleesmarkt grotendeels te wijten is aan de toeneming van het geslacht gewicht, met name als gevolg van de genetische ontwikkeling. Omdat er op de markt dikwijls geen vraag naar zwaardere karkassen bestaat, worden de producenten, die op de vrije markt met een prijsdaling te maken hebben, aangemoedigd vlees te produceren dat rechtstreeks voor interventie is bestemd.
34 Zoals de advocaat-generaal in de punten 87-91 van zijn conclusie heeft aangetoond, kon de Commissie zonder een kennelijke beoordelingsfout te maken, tot het oordeel komen, dat de vraag naar zware karkassen op de markt zwakker is dan die naar lichte karkassen en dat een deel van de zware karkassen rechtstreeks voor interventie is bestemd. Hetzelfde geldt voor de verklaring van de Commissie, dat de slacht door de producenten dikwijls met opzet wordt uitgesteld, in afwachting van een stijging van de marktprijzen of met het oog op de verkoop van het vlees aan de interventiebureaus. Ten slotte heeft de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door te oordelen, dat ook bij extensief fokken, zoals in Ierland, waarbij de dieren minder snel groeien dan bij intensief fokken, de producenten, met het oog op de afzet van het vlees op de vrije markt, de dieren eerder zouden kunnen slachten ten einde hun gewicht te beperken, dan wel rassen zouden kunnen fokken die eerder volwassen worden.
35 Vervolgens moet worden nagegaan, of de Commissie niet voor een maatregel heeft gekozen die kennelijk ongeschikt is om het beoogde doel te bereiken.
36 Wat het ermee beoogde doel betreft, blijkt uit de considerans van de verordening, dat de bestreden maatregel de overproduktie van rundvlees moet verminderen ten einde te komen tot een beperking van de interventieaankopen overeenkomstig artikel 6, lid 1, van de gewijzigde verordening nr. 805/68. Zoals de Commissie in het kader van de onderhavige beroepen heeft beklemtoond, wil zij door middel van de bestreden maatregel het de producenten van zware karkassen ook duidelijk maken, dat zij jonge runderen eerder moeten slachten en zich op lange termijn op het fokken van lichtere rassen moeten richten.
37 Vastgesteld moet worden, dat de bij verordening nr. 685/93 ingevoerde beperking van het gewicht van voor interventie in aanmerking komende karkassen niet kennelijk ongeschikt lijkt om dat doel te bereiken.
38 Zoals de advocaat-generaal in de punten 93-96 van zijn conclusie heeft aangetoond, is deze maatregel immers geschikt om de totale voor interventie aangeboden hoeveelheid vlees te verminderen zonder dat dat leidt tot een val van de rundvleesprijzen doordat de niet meer voor interventie in aanmerking komende karkassen op de markt worden gebracht, zoals de Ierse regering beweert.
39 De bestreden maatregel is eveneens geschikt om te bereiken dat de produktie naar lichte runderkarkassen wordt verplaatst, waarnaar op de markt meer vraag bestaat, en om de producenten ertoe te brengen, enkel zware runderen te fokken wanneer de markt daarom vraagt.
40 Ten slotte heeft de Commissie ook door te oordelen dat de bestreden maatregel noodzakelijk was ter verwezenlijking van genoemde doelen, geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt.
41 Wat in de eerste plaats de mogelijkheid betreft om de toegewezen hoeveelheden door toepassing van een verminderingscoëfficiënt te beperken - welke mogelijkheid werd geboden door artikel 11, lid 3, van verordening nr. 859/89 en vervolgens door artikel 13, lid 3, van verordening nr. 2456/93 -, staat vast, dat die maatregel tot gevolg heeft, dat de producenten de voor interventie aangeboden hoeveelheden bij voorbaat vergroten, waardoor die coëfficiënten in 1992 tot 90 à 95 % konden stijgen. Weliswaar kan de Commissie het bedrag van de zekerheid die de producenten ingevolge artikel 10 van verordening nr. 859/89 - thans artikel 12 van verordening nr. 2456/93 - bij de indiening van hun offerte moeten stellen, verder verhogen, maar, zoals het Verenigd Koninkrijk terecht heeft opgemerkt, treft het eisen van een steeds hogere zekerheid om een anticiperende vergroting van de aangeboden hoeveelheden tegen te gaan, vooral de kleine producenten en volstaat het niet om de door artikel 6, lid 1, van verordening nr. 805/68 verlangde beperking van de interventieaankopen te bereiken en tegelijkertijd een neerwaartse marktprijsspiraal te voorkomen.
42 Wat in de tweede plaats de mogelijkheid voor de Commissie betreft om de aankoopprijzen geleidelijk te verlagen teneinde het aanbod voor interventie af te remmen, kon zij zonder een kennelijke beoordelingsfout te maken, tot het oordeel komen, dat die maatregel in geval van een massaal aanbod voor interventie noodzakelijkerwijze tot een sterke prijsval op de rundvleesmarkt zou leiden.
43 Met betrekking tot de derde mogelijkheid, te weten om overeenkomstig artikel 6, lid 7, eerste streepje, van de gewijzigde verordening nr. 805/68 bepaalde categorieën en kwaliteiten rundvlees van interventie uit te sluiten, kan worden volstaan met op te merken, dat niet is aangetoond, dat dit duidelijk minder dwingende gevolgen zou hebben dan de toepassing van de bestreden maatregel meebrengt.
44 Hieraan moet worden toegevoegd, dat de betwiste gewichtsbeperking voor karkassen niet geldt voor de interventiemaatregelen (het "vangnet") van artikel 6, lid 4, van de gewijzigde verordening nr. 805/68, noch voor de steunregeling voor de particuliere opslag, waarvan de algemene regels zijn vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 989/68 van de Raad van 15 juli 1968 (PB 1968, L 169, blz. 10), zodat deze maatregelen in voorkomend geval verlichting kunnen bieden voor de nadelige gevolgen die de toepassing van de bestreden verordening voor de betrokken producenten kan hebben.
45 Mitsdien moet het middel ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel worden afgewezen.
Schending van het non-discriminatiebeginsel
46 De Franse regering stelt, dat door de beperking van het gewicht van voor interventie in aanmerking komende karkassen tot 340 kg, 68 % van alle in Frankrijk geproduceerde runderkarkassen wordt uitgesloten, terwijl andere Lid-Staten veel minder worden getroffen. Een dergelijke algemene gewichtsbeperking is dus discriminerend jegens staten als Frankrijk, waar veel zware dieren van vleesrassen worden geproduceerd en waar, in vergelijking met staten waar de veestapel hoofdzakelijk uit minder zware melkrassen bestaat, een zeer groot deel van de produktie aldus feitelijk wordt uitgesloten. Een dergelijke discriminatie is bovendien uitdrukkelijk verboden bij artikel 6, lid 6, tweede zin, van verordening nr. 805/68, in de versie van verordening nr. 2066/92, dat luidt: "Door middel van de openbare inschrijvingen moet er voor worden gezorgd dat alle betrokkenen gelijkelijk toegang krijgen tot de interventie."
47 De Ierse regering is van mening, dat de toepassing van de gewraakte beperking 61 % van de Ierse rundvleesproduktie van de interventie uitsluit.
48 Dat Ierland op discriminerende wijze is behandeld, blijkt volgens de Ierse regering ook uit de omstandigheid, dat de Commissie een wijziging in verordening nr. 859/89 heeft aangebracht om rekening te houden met moeilijkheden in andere Lid-Staten, met name het Koninkrijk Denemarken. Zo bevat artikel 1 van verordening (EEG) nr. 3891/92 van de Commissie van 29 december 1992 (PB 1992, L 391, blz. 57), waarbij artikel 4 van verordening nr. 859/89 zodanig is gewijzigd, dat vlees van stierkalveren van interventie wordt uitgesloten, overgangsmaatregelen voor de produktie van staten waar, zoals in Denemarken, de eerder wel in aanmerking komende categorie stierkalveren meer dan 60 % vertegenwoordigt van de totale slacht van mannelijke runderen in het jaar voorafgaand aan de invoering van de betrokken wijziging. Daarentegen heeft de Commissie in casu voor Ierland niet voorzien in overgangsmaatregelen om de gewichtsbeperking, waardoor ongeveer 148 000 ton rundvlees van interventie wordt uitgesloten, draaglijk te maken, terwijl in het geval van Denemarken de uitsluiting slechts 25 000 ton rundvlees betrof.
49 Volgens vaste rechtspraak van het Hof vormt het discriminatieverbod van artikel 40, lid 3, van het Verdrag slechts een specifieke toepassing van het algemene gelijkheidsbeginsel van het gemeenschapsrecht, dat inhoudt dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld (zie onder meer arrest van 29 juni 1995, zaak C-56/94, SCAC, Jurispr. 1995, blz. I-1769, r.o. 27).
50 Zoals hierboven reeds opgemerkt, wordt met de gewichtsbeperking voor voor interventie in aanmerking komende karkassen beoogd, de stabiliteit van de rundvleesmarkt te verzekeren en aldus een van de in artikel 39, lid 1, sub c, van het Verdrag genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te verwezenlijken. Daartoe moeten alle producenten van de Gemeenschap, ongeacht in welke Lid-Staat zij zijn gevestigd, op gelijke en solidaire wijze de consequenties aanvaarden van de besluiten die de gemeenschapsinstellingen binnen het kader van hun bevoegdheden moeten nemen om het risico van een mogelijke verstoring van het marktevenwicht tussen produktie en afzetmogelijkheden tegen te gaan (zie in deze zin met name arresten van 20 september 1988, zaak 203/86, Spanje/Raad, Jurispr. 1988, blz. 4563, r.o. 29, en Crispoltoni e.a., reeds aangehaald, r.o. 52).
51 Het argument, dat het Koninkrijk Denemarken in een soortgelijk geval als dat waarop de onderhavige procedure betrekking heeft, een voorkeursbehandeling heeft gekregen, kan evenmin worden aanvaard. Anders dan verordening nr. 3891/92, die een bepaalde kwaliteit produkten van de lijst van artikel 5 van verordening nr. 805/68 van de interventieregeling uitsluit, sluit verordening nr. 685/93 geen enkele categorie produkten van interventie uit, maar zij verplicht de betrokken producenten het gewicht van bepaalde categorieën aan te passen, terwijl zij evenals verordening nr. 3891/92 overgangsmaatregelen bevat om, zoals in de tweede overweging van de considerans wordt vermeld, die producenten in staat te stellen hun produktie geleidelijk aan te passen.
52 Wat ten slotte artikel 6, lid 6, van de gewijzigde verordening nr. 805/68 betreft, dat de gelijke toegang van alle betrokkenen tot een openbare inschrijving waarborgt, dit heeft geen betrekking op de aan de opening van die inschrijving voorafgaande beslissing, welke karkassen voor interventie in aanmerking komen.
53 Bijgevolg moet het middel ontkend aan schending van het non-discriminatiebeginsel eveneens worden afgewezen.
Schending van het vertrouwensbeginsel
54 Volgens de Ierse regering wordt met de bestreden maatregel tevens het vertrouwensbeginsel geschonden. De Ierse rundvleesproducenten mochten immers verwachten, dat de interventieregeling op zware karkassen van toepassing zou blijven, omdat bij verordening nr. 2066/92, waardoor de premieregelingen in de sector rundvlees ingrijpend zijn gewijzigd, bijzondere bepalingen zijn ingevoerd juist om het fokken van zware rassen aan te moedigen.
55 Zij voegt daaraan toe, dat een zo plotselinge hervorming als bij de bestreden verordening is ingevoerd, die door de producenten kan worden opgevat als een eis om een ander type dieren te gaan produceren, hoe dan ook slechts aanvaardbaar is, wanneer bij de invoering ervan hun rechten worden geëerbiedigd, hetgeen in casu niet is gebeurd.
56 De Ierse regering preciseert in dit verband, dat de samenstelling van de nationale veestapel is veranderd. Zo is men van traditionele rassen overgestapt op continentale rassen, ten einde meer tegemoet te komen aan de smaak en de commerciële wensen van de consumenten op het continent. De vermindering van het aantal melkkoeien, met name na de invoering van nieuwe communautaire heffingen op melk en de vaststelling van een plafond voor de communautaire melkproduktie, is samengegaan met een stijging van het aantal zoogkoeien, die meestal door continentale stieren worden gedekt en waarvan een kwart zelf is voortgekomen uit kruisingen met deze stieren. De overstap van dieren die snel volwassen worden, op dieren van het continentale type en de daarmee samenhangende verbetering van de produktiviteit en de kwaliteit hebben onvermijdelijk geleid tot een stijging van het gemiddelde gewicht van de karkassen.
57 Het betoog van de Ierse regering kan niet worden aanvaard.
58 Om te beginnen moet erop worden gewezen, dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 133 en 138 van zijn conclusie terecht heeft opgemerkt, geen enkele bepaling van de gemeenschapsregeling in de sector rundvlees en melk kan worden uitgelegd als een aansporing van de Commissie aan de rundvleesproducenten om meer te produceren dan waaraan de vrije markt behoefte heeft. Het voornaamste doel van de in geding zijnde regelingen bestaat er immers juist in, een einde te maken aan het ernstige gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de betrokken markten.
59 Vervolgens moet worden opgemerkt, dat ook al is het vertrouwensbeginsel een van de fundamentele beginselen van de Gemeenschap, de marktdeelnemers geen gewettigd vertrouwen kunnen hebben in de handhaving van een bestaande situatie die door de gemeenschapsinstellingen, handelend krachtens hun discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd. Dit is met name het geval op een gebied als dat van de gemeenschappelijke marktordeningen, die een voortdurende aanpassing mogelijk moeten maken, afhankelijk van de wijzigingen van de economische situatie (zie met name arrest Crispoltoni e.a., reeds aangehaald, r.o. 57). De marktdeelnemers kunnen zich dus niet beroepen op een verkregen recht op behoud van een uit een gemeenschappelijke marktordening voortvloeiend voordeel dat hun op een bepaald ogenblik is toegekend (zelfde arrest, r.o. 58).
60 In casu kunnen de rundvleesproducenten zich dus niet beroepen op een gewettigd vertrouwen in de handhaving van de interventieregeling.
61 Dit geldt te meer nu de bestreden verordening voorziet in een geleidelijke beperking van het gewicht van voor interventie in aanmerking komend vlees, juist met het doel de betrokken producenten in staat te stellen hun produktie geleidelijk aan te passen, zoals in de tweede overweging van de considerans wordt beklemtoond.
62 Het middel ontleend aan schending van het vertrouwensbeginsel moet dus worden afgewezen.
Schending van het recht op eerbiediging van de eigendom
63 Volgens de Ierse regering wordt door de bestreden verordening het recht op eerbiediging van de eigendom geschonden, doordat de rundvleesproducenten door de in geding zijnde beperking van de vruchten van hun arbeid worden beroofd.
64 Dienaangaande volstaat het erop te wijzen, dat de bestreden maatregel het gebruik van het in de communautaire rechtsorde gewaarborgde eigendomsrecht op geen enkele wijze beperkt. Zij heeft immers enkel tot gevolg, dat de belanghebbenden niet meer kunnen rekenen op interventieaankopen ter verzekering van de afzet van de in verordening nr. 685/93 bedoelde karkassen die niet op de vrije markt kunnen worden verkocht, maar zij belet die producenten geenszins vrij over hun produkten te beschikken.
65 Het middel ontleend aan schending van het recht op eerbiediging van de eigendom moet dus worden afgewezen.
Misbruik van bevoegdheid
66 De Ierse regering stelt nog, dat de Commissie de haar bij artikel 6, lid 7, van de gewijzigde verordening nr. 805/68 verleende bevoegdheden heeft misbruikt.
67 De rechtspraak van het Hof (zie onder meer arrest van 13 juli 1995, zaak C-156/93, Parlement/Commissie, Jurispr. 1995, blz. I-2019, r.o. 31) omschrijft misbruik van bevoegdheid als de vaststelling, door een gemeenschapsinstelling, van een handeling met het uitsluitende, althans doorslaggevende oogmerk, andere doelen te bereiken dan de instelling zegt na te streven, dan wel te ontkomen aan de toepassing van een procedure die het Verdrag speciaal heeft voorzien om aan zekere omstandigheden het hoofd te bieden.
68 Wat betreft de vraag of het nagestreefde doel en het verklaarde doel hetzelfde zijn, moet worden vastgesteld, dat de Ierse regering niets heeft aangevoerd waaruit blijkt dat de Commissie iets anders nastreefde dan zij verklaarde na te streven.
69 Met betrekking tot het vereiste, dat een speciaal voorziene procedure niet wordt ontweken, volgt uit de rechtsoverwegingen 17 tot en met 22 van dit arrest, dat de Commissie de bestreden verordening geldig kon vaststellen volgens de zogenoemde beheerscomitéprocedure voorzien in artikel 27 van verordening nr. 805/68 en waarnaar artikel 6, lid 7, van deze verordening verwijst.
70 Het middel ontleend aan misbruik van bevoegdheid moet dus worden afgewezen.
Schending van wezenlijke vormvoorschriften
71 Volgens de Ierse regering is de bestreden verordening onvoldoende met redenen omkleed. In de eerste plaats is de bestreden maatregel, anders dan in de eerste overweging van de considerans wordt gezegd, niet noodzakelijk om de Commissie in staat te stellen de interventieaankopen binnen de door de Raad vastgestelde plafonds te houden. Onjuist is ook wat in de tweede overweging van de considerans wordt verklaard, te weten dat de overproduktie van rundvlees grotendeels het gevolg is van de aan de genetische ontwikkeling toe te schrijven toeneming van het geslacht gewicht, dat de overheidsinterventie de produktie van zwaardere karkassen bevordert, dat er op de markt geen vraag bestaat naar zwaardere karkassen, en dat deze produktie voor interventie is bestemd. Volgens de Ierse regering is de bestreden beperking, nog steeds in tegenstelling tot wat in de tweede overweging van de considerans wordt gezegd, niet voldoende geleidelijk, biedt zij geen waarborg voor de bescherming van het gewettigd vertrouwen en stelt zij de producenten niet in staat hun produktie geleidelijk aan te passen.
72 Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer arrest van 9 november 1995, zaak C-466/93, Atlanta, Jurispr. 1995, blz. I-0000, r.o. 16) moet de door artikel 190 van het Verdrag verlangde motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling. De redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, moet er duidelijk en ondubbelzinnig in tot uitdrukking komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen.
73 Met betrekking tot verordening nr. 685/93 moet worden geconstateerd, dat de redenen die de Commissie ertoe hebben gebracht de bestreden maatregel vast te stellen, in de considerans duidelijk tot uitdrukking komen.
74 Zo wordt in de eerste overweging van de considerans vastgesteld, dat de sector rundvlees nog steeds door een groot gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod wordt gekenmerkt, zodat massale hoeveelheden voor interventie worden aangeboden. Daardoor zou de in artikel 6, lid 1, van verordening nr. 805/68 bedoelde geleidelijke beperking via de inschrijvingsprocedure slechts kunnen worden bereikt door op de aanbiedingen steeds hogere verminderingscoëfficiënten toe te passen of door de aankoopprijzen geleidelijk te verlagen. Volgens de Commissie dreigt een dergelijke ontwikkeling tot een voor de rundvleesproducenten nadelige dalende prijsspiraal te leiden.
75 In de tweede overweging van de considerans verklaart de Commissie, dat uit de ervaring van de laatste jaren is gebleken, dat de overproduktie voor een groot deel te wijten is aan het hogere geslacht gewicht, dat met name is toe te schrijven aan de genetische ontwikkeling. Op de markt bestaat er dikwijls geen vraag naar zwaardere karkassen en door deze ontwikkeling wordt een produktie bevorderd die voor interventie bestemd is. Daarom acht de Commissie het dienstig om bij voor interventie aangeboden karkassen een maximumgewicht voor te schrijven, dat geleidelijk moet worden verlaagd, teneinde het gewettigd vertrouwen van de producenten te eerbiedigen en hen in staat te stellen hun produktie geleidelijk aan te passen.
76 Met betrekking tot de argumenten betreffende vermeende beoordelingsfouten in de considerans, kan worden volstaan met erop te wijzen, dat de betreffende vragen volgens de rechtspraak geen verband houden met een eventuele schending van wezenlijke vormvoorschriften, maar met de grond van de zaak (zie in die zin arrest van 14 juli 1972, zaak 49/69, BASF, Jurispr. 1972, blz. 713, r.o. 14), en dat zij zijn onderzocht in het kader van de middelen ontleend aan schending van het evenredigheid- en het vertrouwensbeginsel.
77 Het middel ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften moet dus eveneens worden afgewezen.
78 Aangezien geen van de door de Franse en de Ierse regering aangevoerde middelen kan worden aanvaard, moeten beide beroepen in hun geheel worden verworpen
Beslissing inzake de kosten
Kosten
79 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in die zin heeft geconcludeerd en de Franse Republiek en Ierland in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij in de kosten worden verwezen, daaronder begrepen die welke op het kort geding zijn gevallen. Ingevolge artikel 69, lid 4, eerste alinea, zal het Verenigd Koninkrijk, interveniënt, zijn eigen kosten dragen
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt de beroepen.
2) Verwijst de Franse Republiek en Ierland in de kosten, daaronder begrepen die welke op het kort geding zijn gevallen.
3) Verstaat dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland zijn eigen kosten zal dragen
Full & Egal Universal Law Academy