Conclusie van de advocaat generaal
++++
1. In de onderhavige zaak verzoekt het Hof van Beroep te Brussel het Hof om een prejudiciële beslissing over de vraag, of een nationale rechter krachtens het gemeenschapsrecht verplicht is sommige bepalingen van nationaal recht, die hem beletten het gemeenschapsrecht toe te passen, buiten toepassing te laten.
2. De prejudiciële vraag is gerezen in een geding tussen enerzijds de gewone commanditaire vennootschap naar Belgisch recht Peterbroeck, Van Campenhout & Cie (hierna: "Peterbroeck"), die optreedt voor eigen rekening en voor rekening van de vennootschap naar Nederlands recht Continentale & Britse Trust BV (hierna: "CBT"), en anderzijds de Belgische Staat.
3. In het belastingjaar 1975 hieven de Belgische belastingautoriteiten de belasting der niet-verblijfhouders over de inkomsten die CBT als "actieve vennoot" van Peterbroeck verdiende. In de beslissing werd de aanslagvoet vastgesteld op 44,9 %. Op 22 juli 1976 en op 24 januari 1978 diende Peterbroeck bij de gewestelijke directeur der directe belastingen (hierna: de "directeur") bezwaarschriften in tegen het heffen van die belasting. Zij betoogde, dat de betrokken inkomsten moesten worden belast tegen het tarief voor in België gevestigde vennootschappen, dat toentertijd niet meer dan 42 % bedroeg. Bij beslissing van 23 augustus 1979 wees de directeur de meeste van die bezwaren af. Peterbroeck kwam tegen deze beslissing op voor de nationale rechter, die het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft ingediend.
4. In het hoofdgeding betoogde Peterbroeck, dat die belasting moest worden geheven tegen het tarief voor in België gevestigde vennootschappen, en wel om twee redenen: ten eerste op grond van artikel 25, lid 1, van de Belgisch-Nederlandse overeenkomst van 19 oktober 1970 ter voorkoming van dubbele belasting, bepalende dat in Nederland gevestigde vennootschappen in België niet zwaarder kunnen worden belast dan Belgische vennootschappen die zich in dezelfde situatie bevinden; en in de tweede plaats op grond van artikel 52 van het Verdrag, dat het beginsel van de vrijheid van vestiging poneert.
5. Peterbroeck had het eerste middel opgeworpen in haar bij de directeur ingediende bezwaarschriften. De nationale rechter wees dat middel af, op grond dat CBT, die geen vestiging in België heeft, niet in dezelfde situatie verkeert als Belgische vennootschappen, die aan de vennootschapsbelasting onderworpen zijn, en dat zij zich dus niet op het in artikel 25, lid 1, van de overeenkomst ter voorkoming van dubbele belasting neergelegde beginsel van gelijke behandeling kan beroepen.
6. Peterbroeck voerde het op artikel 52 van het Verdrag gebaseerde middel voor het eerst in een vrij laat stadium van de procedure voor de nationale rechter aan. De Belgische autoriteiten stelden, dat dit middel niet-ontvankelijk was, op grond dat het buiten de in het Belgische Wetboek van de Inkomstenbelastingen (hierna: "WIB") gestelde termijn was aangevoerd. Deze stelling bracht de nationale rechter ertoe, het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen.
7. Ik zal hierna eerst de relevante bepalingen van het WIB bespreken. Vervolgens zal ik de problemen onderzoeken die de prejudiciële vraag aan de orde stelt.
8. Volgens het WIB bestaat de procedure tegen de belastingheffing uit twee fasen, een administratieve en een gerechtelijke.(1) De administratieve fase wordt beheerst door de artikelen 267 tot en met 276 van het WIB.(2) Zij begint met de indiening van een bezwaarschrift bij de directeur.(3) Het bezwaarschrift moet worden ingediend uiterlijk op 30 april van het jaar na dat waarin de belasting is gevestigd. De termijn waarbinnen het bezwaarschrift moet worden ingediend, kan echter niet minder bedragen dan zes maanden vanaf de datum van de kennisgeving van de aanslag.(4) Zolang de directeur geen beslissing heeft genomen, mag de belastingplichtige zijn bezwaarschrift met nieuwe bezwaren aanvullen.(5) De administratieve fase eindigt met de beslissing van de directeur.
9. De gerechtelijke fase voor het Hof van Beroep wordt beheerst door de artikelen 278 tot en met 286 van het WIB.(6) De belastingplichtige kan binnen een termijn van 40 dagen vanaf de kennisgeving van de beslissing van de directeur tegen deze beslissing een voorziening indienen bij het Hof van Beroep.(7) Luidens artikel 278 heeft de belastingplichtige het recht, aan het Hof van Beroep nieuwe bezwaren ° dat wil zeggen bezwaren die niet in het bij de directeur ingediende bezwaarschrift voorkwamen en door de directeur niet ambtshalve werden onderzocht ° te onderwerpen, die een overtreding van de wet of een schending van de op straf van nietigheid voorgeschreven procedurevormen betreffen. Volgens artikel 279, tweede alinea, moeten de in artikel 278 bedoelde nieuwe bezwaren worden geformuleerd binnen de in artikel 282 gestelde termijn, anders zullen zij niet-ontvankelijk worden verklaard. Artikel 282 bepaalt die termijn op 60 dagen vanaf de neerlegging door de directeur van de bestreden beslissing en de stukken bij het Hof van Beroep.
10. Naar het schijnt, kan volgens de rechtspraak van het Belgische Hof van Cassatie het Hof van Beroep niet ambtshalve middelen onderzoeken die de belastingplichtige na het verstrijken van de in artikel 282 gestelde termijn niet mag opwerpen.(8) Deze termijn heeft dus twee gevolgen: hij maakt door de belastingplichtige ingediende nieuwe bezwaren niet-ontvankelijk en hij belet het Hof van Beroep ze ambtshalve te onderzoeken.
11. Het WIB voorziet niet in uitzonderingen op de regel dat de belastingplichtige nieuwe bezwaren binnen de in artikel 282 gestelde termijn moet indienen. Naar het schijnt, worden in de rechtspraak van het Hof van Cassatie echter bepaalde uitzonderingen erkend. Volgens deze rechtspraak mogen het bezwaar, dat het recht om de betrokken belasting te heffen, is vervallen, en het bezwaar in verband met het gezag van gewijsde ook na het verstrijken van de termijn van 60 dagen door de belastingplichtige worden ingediend of door het Hof van Beroep ambtshalve worden opgeworpen. De belastingplichtige mag ook nieuwe bezwaren indienen, die hij om redenen van overmacht niet in een vroeger stadium van de procedure heeft kunnen indienen.(9)
12. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt duidelijk, dat Peterbroeck het op artikel 52 van het Verdrag berustende middel na het verstrijken van de termijn van 60 dagen heeft aangevoerd en dat dit middel een nieuw bezwaar is in de zin van artikel 278 van het WIB. Het moet dus volgens artikel 279, tweede alinea, niet-ontvankelijk worden verklaard.
13. In de verwijzingsbeschikking plaatst het Hof van Beroep echter een vraagteken achter de verenigbaarheid van de door het WIB opgelegde termijn met het gemeenschapsrecht. Het verklaart, dat de door de directeur opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid het belet ambtshalve het op artikel 52 gebaseerde middel op te werpen. De bepalingen van het WIB beperken dus de bevoegdheid van het Hof van Beroep om de verenigbaarheid van het nationale recht met het gemeenschapsrecht te onderzoeken en ook zijn bevoegdheid om een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 177 in te dienen. De bepalingen van het WIB hebben ook tot gevolg, dat met betrekking tot het recht van de belastingplichtige of het Hof van Beroep om een op het gemeenschapsrecht berustend middel op te werpen, het gemeenschapsrecht minder gunstig wordt behandeld dan bepaalde beginselen van nationaal recht zoals het verval van het recht om de belasting te heffen en het gezag van gewijsde, waarvan schending zonder beperking in de tijd kan worden opgeworpen.
14. De vraag van het Hof van Beroep luidt als volgt:
"Moet het gemeenschapsrecht aldus worden uitgelegd, dat wanneer een nationale rechter bij wie een geschil inzake het gemeenschapsrecht is aangebracht, meent dat een nationale rechtsregel de bevoegdheid van de nationale rechter om het gemeenschapsrecht, waarvan hij de hoeder is, toe te passen, afhankelijk stelt van een uitdrukkelijke vraag van de verzoeker binnen een korte vervaltermijn die niet geldt voor vorderingen op grond van schending van een ° zij het beperkt ° aantal beginselen van nationaal recht, met name het verval van het recht belasting te heffen en het gezag van gewijsde, hij deze nationaalrechtelijke bepaling buiten toepassing moet laten?"
15. De nationale rechter zoekt geen voorlichting omtrent het voor de grond van de zaak relevante probleem, of het heffen van belasting tegen het voor niet-verblijfhoudende vennootschappen geldende tarief, over de inkomsten die CBT als actieve vennoot van Peterbroeck verdiende, verenigbaar is met artikel 52 van het Verdrag. Dienaangaande kan worden volstaan met op te merken, dat artikel 52 van het Verdrag rechtstreeks toepasselijk is(10) en dat volgens de rechtspraak van het Hof een Lid-Staat een vennootschap niet fiscaal mag discrimineren op grond dat zij haar zetel in een andere Lid-Staat heeft.(11) Het is hem ook niet toegestaan het criterium van fiscale vestiging op nationaal grondgebied te hanteren, wanneer dat criterium in het nadeel dreigt te werken van in het bijzonder die vennootschappen welke hun zetel in een andere Lid-Staat hebben.(12)
16. Wat door de nationale rechter wordt opgeworpen, is echter niet dat voor de grond van de zaak relevante probleem, doch in wezen de vraag, of het verenigbaar is met het gemeenschapsrecht, dat ingevolge de bepalingen van het WIB een op het gemeenschapsrecht berustend bezwaar slechts door de nationale rechter in overweging kan worden genomen, wanneer de belastingplichtige het binnen de voorgeschreven termijn heeft opgeworpen.
17. Volgens al lang gevestigde rechtspraak is het een aangelegenheid van de nationale rechtsorde van elke Lid-Staat om de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor de rechtsvorderingen met het oog op de bescherming van de rechten welke de justitiabelen aan de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht ontlenen, op voorwaarde dat die regels aan twee vereisten voldoen: zij mogen niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen, en zij mogen de uitoefening van door het gemeenschapsrecht verleende rechten niet praktisch onmogelijk(13) of uiterst moeilijk(14) maken. Bijgevolg moet worden nagegaan, of de bepalingen van het WIB aan die twee vereisten voldoen. Ik zal eerst het non-discriminatievereiste onderzoeken.
18. Zoals de Belgische regering en de Commissie beklemtonen, staat artikel 278 de belastingplichtige toe, binnen de in artikel 282 gestelde termijn bij het Hof van Beroep bepaalde nieuwe bezwaren in te dienen, ongeacht of die op nationaal recht dan wel op gemeenschapsrecht berusten; artikel 278 is bijgevolg verenigbaar met het non-discriminatievereiste.
19. Peterbroeck is echter van mening, dat het Belgische recht niet aan het non-discriminatievereiste voldoet, omdat alle op gemeenschapsrecht berustende bezwaren aan de in artikel 282 van het WIB gestelde termijn zijn onderworpen, terwijl bepaalde op nationaal recht berustende bezwaren dat niet zijn.
20. Het lijdt geen twijfel, dat wanneer het nationale recht voorziet in bepaalde uitzonderingen op de in de nationale procedures toepasselijke procedurele bepalingen, die uitzonderingen niet alleen aan op nationaal recht berustende bezwaren, maar ook aan soortgelijke, op gemeenschapsrecht berustende bezwaren ten goede moeten komen. Anders zou het non-discriminatiebeginsel worden geschonden. Het feit dat bepaalde op nationaal recht berustende bezwaren een voorkeursbehandeling genieten, betekent echter niet dat die behandeling automatisch aan alle op het gemeenschapsrecht berustende bezwaren, ongeacht hun aard, moet worden toegekend. Met die overwegingen voor ogen, onderzoek ik thans de specifieke uitzonderingen op de regel, dat na het verstrijken van de termijn van 60 dagen geen nieuwe bezwaren naar voren kunnen worden gebracht.
21. Dat die uitzonderingen niet in het WIB zelf zijn voorzien, doch uit de rechtspraak van het Hof van Cassatie voortvloeien, heeft geen belang. Aan de vereisten van het gemeenschapsrecht inzake de procedurele voorwaarden die de vorderingen tot bescherming van door de communautaire rechtsorde verleende rechten voor de nationale rechter beheersen, moet door het rechtsstelsel van de betrokken Lid-Staat in zijn geheel worden voldaan. Of het niet voldoen aan die vereisten het gevolg is van wetgevende of administratieve handelingen, dan wel van rechterlijke beslissingen, is niet relevant.
22. In de verwijzingsbeschikking noemt de verwijzende rechter twee in de rechtspraak van het Hof van Cassatie voorziene uitzonderingen, namelijk het middel, dat de kwestie in geding door het gezag van gewijsde wordt gedekt en het middel, dat het recht om de betrokken belasting te heffen, is vervallen. De derde uitzondering die in de rechtspraak van het Hof van Cassatie lijkt te worden erkend, namelijk dat de belastingplichtige zelfs na de termijn van 60 dagen bezwaren mag opwerpen die hij om redenen van overmacht niet in een vroeger stadium van de procedure heeft kunnen opwerpen, wordt in de verwijzingsbeschikking niet genoemd. Ter wille van de volledigheid zal ik ze echter onderzoeken.
23. Het feit dat de in het WIB gestelde termijn aan een uitzondering met betrekking tot het gezag van gewijsde is onderworpen, betekent niet dat een uitzondering op die termijn moet worden erkend voor een middel dat op een gemeenschapsrechtelijke bepaling met rechtstreekse werking berust. Zoals de Belgische regering beklemtoont, is het aan het gezag van gewijsde ontleende bezwaar niet vergelijkbaar met een dergelijk middel. Het is een door alle Lid-Staten erkend algemeen rechtsbeginsel, dat geschillen die bij rechterlijke eindbeslissing zijn beslecht, definitief zijn geregeld en niet aan een nieuw rechterlijk onderzoek kunnen worden onderworpen. Het gezag van gewijsde is de minimale bindende kracht die een vonnis kan hebben. Het is een beperking van de bevoegdheid van de rechter, waarop de partijen bij het geding zich moeten kunnen beroepen en waarmee de rechter bij elke stand van het geding ambtshalve rekening moet kunnen houden.
24. Dat wordt door het gemeenschapsrecht bevestigd. Het Hof heeft verklaard, "dat het gezag van gewijsde niet toelaat, dat door de rechter vastgestelde rechtsbetrekkingen andermaal het voorwerp van het geding vormen"(15) en het lijdt geen twijfel dat het Hof het gezag van gewijsde bij elke stand van het geding ambtshalve kan opwerpen.(16)
25. Soortgelijke overwegingen gelden voor het bezwaar, dat het recht om de betrokken belasting te heffen, is vervallen. Dat bezwaar is een prealabele kwestie, verschillend in aard van de bezwaren die kunnen worden opgeworpen tegen de wettigheid van de geheven belasting, met inbegrip van het bezwaar, dat de betrokken belasting in strijd is met het gemeenschapsrecht, en kan ingevolge de procedurele bepalingen van een nationale rechtsorde een voorkeursbehandeling genieten. Aan het non-discriminatievereiste is voldaan, op voorwaarde dat het middel, dat het recht om de belasting te heffen, is vervallen, na de termijn van 60 dagen kan worden opgeworpen, ongeacht of dat verval van recht uit een bepaling van nationaal recht dan wel uit een bepaling van gemeenschapsrecht voortvloeit.
26. De aan overmacht ontleende uitzondering verschilt van die welke boven zijn besproken. Zij vergemakkelijkt het indienen van bezwaren die, ongeacht hun aard, door de belastingplichtige niet binnen de gestelde termijn konden worden ingediend door omstandigheden buiten zijn wil. Het is duidelijk dat de uitzondering, om verenigbaar te zijn met het non-discriminatiebeginsel, niet alleen voor op nationaal recht berustende bezwaren, maar ook voor op gemeenschapsrecht berustende bezwaren moet gelden.
27. In de onderhavige zaak is er geen aanwijzing, dat de vordering van Peterbroeck onder een van de door het Belgische recht erkende uitzonderingen zou vallen, indien de uitzondering zonder discriminatie zou worden toegepast. Om de voormelde redenen is de vordering van Peterbroeck mijns inziens evenmin vergelijkbaar met een van de door het Belgische recht erkende uitzonderingen. Bovendien zijn die uitzonderingen op zich redelijk en normaal. Bijgevolg moet het op discriminatie berustende bezwaar worden afgewezen.
28. Ik kom thans tot het vereiste, dat de procedureregels van nationaal recht de bescherming van door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet praktisch onmogelijk mogen maken. Dat vereiste is onderscheiden van en er moet aan worden voldaan te zamen met het non-discriminatievereiste. Dat blijkt duidelijk uit 's Hofs arrest San Giorgio(17) en wordt bevestigd door de arresten Deville(18) en Emmott.(19)
29. Het Hof heeft geoordeeld, dat de uitoefening van door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet overmatig wordt belemmerd bij de vaststelling van redelijke beroepstermijnen op straffe van verval van rechten; de vaststelling van dergelijke termijnen voor beroepen van fiscale aard vormt de toepassing van het grondbeginsel van rechtszekerheid, dat zowel de belastingplichtige als de betrokken administratie beschermt.(20)
30. In de onderhavige zaak wordt de conclusie dat de in het WIB gestelde termijn van 60 dagen redelijk is, bevestigd door de analogie in het gemeenschapsrecht van artikel 173 van het Verdrag, dat de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring van een gemeenschapshandeling op twee maanden bepaalt.
31. Ook dient te worden opgemerkt, dat het de verzoeker in een dergelijke procedure in beginsel is verboden, nieuwe middelen op te werpen. Artikel 42 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof bepaalt, dat nieuwe middelen niet in de loop van het geding mogen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Bij uitzondering kunnen echter, zoals hierboven (punt 24) vermeld, bepaalde middelen bij elke stand van het geding worden opgeworpen.
32. Bij de beoordeling van de redelijkheid van de in de Belgische procedure ter discussie staande termijn, moet ook worden opgemerkt, dat de termijn van 60 dagen niet ingaat op de dag waarop de belastingplichtige bij het Hof van Beroep een voorziening tegen de beslissing van de directeur indient, maar op de dag waarop de directeur de beslissing en de stukken ter griffie van het Hof van Beroep neerlegt. Dat geeft de belastingplichtige extra tijd om zijn betoog voor te bereiden.
33. De Belgische regering betoogt, dat ook met de administratieve fase van de procedure rekening moet worden gehouden. Zoals wij hebben gezien, beschikt de belastingplichtige over een aanzienlijke periode om een bezwaarschrift tegen de belastingheffing in te dienen en kan hij zolang de directeur geen beslissing heeft genomen, zijn bezwaarschrift met nieuwe bezwaren aanvullen. Men zal zich herinneren, dat Peterbroeck in de onderhavige zaak op 22 juli 1976 bij de directeur een bezwaarschrift indiende en de directeur op 27 augustus 1979 zijn beslissing nam.
34. Ik neem aan, dat het in bepaalde gevallen dienstig kan zijn, bij de beoordeling van de redelijkheid van een termijn, rekening te houden met de administratieve fase van de procedure. In casu lijkt mij dat echter niet nodig, daar volgens mij de in het WIB gestelde termijn in ieder geval niet onredelijk kort is en de belastingplichtige niet belet, op het gemeenschapsrecht berustende rechten te doen gelden.
35. In de verwijzingsbeschikking werpt de nationale rechter ook de vraag op, of het verenigbaar is met het gemeenschapsrecht, dat zodra de in het WIB gestelde termijn is verstreken, bepalingen van nationaal recht het Hof van Beroep verbieden ambtshalve het middel van gemeenschapsrecht te behandelen. Dergelijke bepalingen van nationaal recht zouden de nationale rechter kunnen beletten, de verenigbaarheid van de nationale wetgeving met het gemeenschapsrecht te onderzoeken, maar ook vragen van gemeenschapsrecht met het oog op een prejudiciële beslissing krachtens artikel 177 van het Verdrag naar het Hof te verwijzen. Het Hof van Beroep werpt de vraag op, of de beperking van zijn bevoegdheid om ambtshalve de verenigbaarheid van de betwiste belasting met artikel 52 van het Verdrag te onderzoeken, in strijd is met het gemeenschapsrecht. Het verwijst naar 's Hofs arresten in de zaken Simmenthal(21) en Factortame(22) en vraagt of een nationale rechter, die immers gehouden is artikel 52 volledige werking te geven, verplicht is de bepalingen van het WIB die de doeltreffende bescherming van de uit dat artikel voortvloeiende rechten kunnen belemmeren, buiten toepassing te laten.
36. Het komt mij echter voor, dat de vraag, of het de nationale rechter kan worden belet ambtshalve middelen van gemeenschapsrecht op te werpen, niet kan worden losgemaakt van de vraag die ik reeds heb besproken. Inderdaad kan de ene het uitvloeisel van de andere zijn. Zoals de Belgische regering beklemtoont, zijn de bevoegdheden van een rechter in de regel afgebakend door de vordering die bij hem is ingesteld. Bijgevolg kan, wanneer een rechter niet ambtshalve nieuwe middelen mag opwerpen, dat een uitvloeisel zijn van het feit dat het de eiser niet is toegestaan, nieuwe middelen op te werpen. Omgekeerd zou het, indien de nationale rechter vrij of zelfs verplicht zou zijn, op ieder ogenblik ambtshalve een nieuw middel op te werpen, tot gevolg kunnen hebben dat hij dat zou kunnen doen op verzoek van een partij, die dus in staat zou zijn het, ongeacht de termijn, onder de aandacht van de rechter te brengen. Zoals ik zal uiteenzetten, ben ik echter niet van mening dat het een nationale rechter moet vrijstaan, ambtshalve een middel van gemeenschapsrecht op te werpen, ongeacht de door het nationale recht gestelde termijn.
37. Het is natuurlijk waar, dat het nationale recht, ondanks de termijnen die het vaststelt, soms erkent dat bepaalde middelen op ieder ogenblik ambtshalve door de rechter kunnen worden opgeworpen. De situatie in het Belgische fiscaal recht is boven uiteengezet. De situatie in het Franse recht is uiteengezet in de opmerkingen van de Franse regering. Naar het schijnt, kan naar Frans recht de rechter steeds ambtshalve middelen van openbare orde onderzoeken, doch wat een dergelijk middel is, hangt af van de aard van de procedure. In burgerlijke procedures moet de rechter ambtshalve bepaalde middelen betreffende de ontvankelijkheid onderzoeken, bij voorbeeld de niet-inachtneming van de termijn waarbinnen de vordering had moeten worden ingesteld. In het Franse publiek recht worden echter, naast de middelen betreffende de bevoegdheid van de rechter en de ontvankelijkheid van de vordering, ook bepaalde middelen die de grond betreffen, zoals het middel onbevoegdheid van de administratieve autoriteit en het middel, of de bestreden handeling op grond van de toen geldende rechtsregels is vastgesteld, als middelen van openbare orde beschouwd.
38. De situatie in het gemeenschapsrecht is niet anders. Wat een middel is dat het Hof ambtshalve kan onderzoeken, hangt, zoals in het nationale recht, af van de aard van de procedure. In procedures inzake wettigheidstoetsing van communautaire maatregelen voor het Hof of het Gerecht van eerste aanleg, bij voorbeeld krachtens artikel 173 of artikel 179 van het Verdrag, zal het aan partijen staan, de middelen te definiëren en dus de draagwijdte van het beroep af te bakenen, maar het Hof zal ambtshalve onderzoeken of bij voorbeeld de beroepstermijnen in acht zijn genomen.(23) Wanneer het echter gaat om krachtens artikel 215 van het Verdrag tegen de Gemeenschap ingestelde beroepen tot schadevergoeding, zal het Hof niet ambtshalve het middel verjaring van de vordering krachtens artikel 43 van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen opwerpen, wanneer dat middel niet door de verweerder is opgeworpen ° welke situatie in gevallen van niet-contractuele aansprakelijkheid een zekere steun vindt zo men een beroep doet op de "algemene beginselen welke de rechtsstelsels der Lid-Staten gemeen hebben", waarnaar in de tweede alinea van artikel 215 wordt verwezen.(24) In het kader van een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 177 van het Verdrag daarentegen is de procedure niet contentieus(25) en zal het Hof in bepaalde omstandigheden middelen opwerpen die verder gaan dan de bij het Hof ingediende opmerkingen, teneinde de nationale rechter zo volledig mogelijk voor te lichten over de vragen van gemeenschapsrecht die relevant zijn voor zijn beslissing.
39. Evenzo kan de bevoegdheid of verplichting van een rechter om ambtshalve middelen op te werpen die niet door partijen zijn opgeworpen, afhangen van de stand van het geding. Andere overwegingen kunnen spelen naargelang het bij voorbeeld gaat om een administratieve beslissing die, zoals in de onderhavige zaak, aan rechterlijke toetsing wordt onderworpen, om een hoger beroep tegen een beslissing van een rechter in eerste aanleg of om een cassatieberoep. Gezien de verschillende situaties waarmee rekening moet worden gehouden, zou het in mijn ogen abnormaal zijn en in de praktijk tot moeilijkheden leiden, te beslissen dat het de nationale rechter in alle omstandigheden en bij elke stand van het geding moet vrijstaan middelen van gemeenschapsrecht op te werpen. Dat zou ook tot onnodige inbreuken op de procedurele autonomie van de rechtsstelsels van de Lid-Staten kunnen leiden.
40. De rechtspraak van het Hof op dit gebied brengt een evenwicht tot stand tussen enerzijds de noodzaak die autonomie te eerbiedigen en anderzijds de noodzaak de doeltreffende bescherming van door de communautaire rechtsorde verleende rechten voor de nationale rechter te verzekeren. Dat geldt zowel voor de boven uiteengezette rechtspraak inzake termijnen als voor de in de verwijzingsbeschikking vermelde en door Peterbroeck aangevoerde arresten in de zaken Simmenthal en Factortame, die 's Hofs bezorgdheid voor de doeltreffende bescherming van door de communautaire rechtsorde verleende rechten illustreren.
41. In de zaak Simmenthal vroeg de Pretore di Susa, of de nationale rechter eigener beweging bepalingen van nationaal recht waarvan de onverenigbaarheid met het gemeenschapsrecht door het Hof was vastgesteld, buiten toepassing moest laten, zonder hun intrekking door de Italiaanse wetgever of ongrondwettigverklaring door het Italiaanse Grondwettelijke Hof af te wachten. In antwoord op deze vraag verklaarde het Hof, "dat elke in het kader zijner bevoegdheid aangezochte nationale rechter verplicht is het gemeenschapsrecht integraal toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen, daarbij buiten toepassing latend elke eventueel strijdige bepaling van de nationale wet, ongeacht of deze van vroegere of latere datum is dan de gemeenschapsregel".(26) Het Hof besliste derhalve, dat "de nationale rechter, belast met de toepassing, in het kader zijner bevoegdheid, van de bepalingen van het gemeenschapsrecht, verplicht is zorg te dragen voor de volle werking dier normen, daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke strijdige bepaling van de ° zelfs latere ° nationale wetgeving buiten toepassing latende, zonder dat hij de voorafgaande opheffing hiervan via de wetgeving of enige andere constitutionele procedure heeft te vragen of af te wachten".
42. In de zaak Factortame diende het House of Lords een verzoek in om een prejudiciële beslissing over de vraag, of een nationale rechter verplicht is, als voorlopige maatregel de toepassing van een nationale wet op te schorten, teneinde in afwachting van een prejudiciële beslissing van het Hof, krachtens het gemeenschapsrecht geldend gemaakte rechten te beschermen, wanneer het nationale recht dat soort voorlopige maatregelen niet kent. Het Hof herinnerde eraan, dat ingevolge het in artikel 5 EEG-Verdrag neergelegde samenwerkingsbeginsel de nationale rechter de rechtsbescherming dient te verzekeren welke voor de justitiabelen voortvloeit uit de rechtstreekse werking van gemeenschapsrechtelijke bepalingen.(27) Onder verwijzing naar zijn arrest in de zaak Simmenthal overwoog het Hof(28)
"dat met de vereisten welke in de eigen aard van het gemeenschapsrecht besloten liggen, onverenigbaar is elke bepaling van een nationale rechtsorde of enige wetgevende, bestuurlijke of rechterlijke praktijk die ertoe zou leiden, dat aan de werking van het gemeenschapsrecht wordt afgedaan, doordat aan de rechter die dit gemeenschapsrecht heeft toe te passen, de bevoegdheid wordt ontzegd, daarbij terstond al het nodige te doen om toepassing te onthouden aan de nationale wettelijke bepalingen die, al is het maar tijdelijk, de volle werking van de gemeenschapsregels zouden kunnen verhinderen (...)
Aan de volle werking van het gemeenschapsrecht zou verder eveneens worden afgedaan, wanneer een rechter bij wie een door het gemeenschapsrecht beheerst geding aanhangig is, door een regel van nationaal recht zou kunnen worden belet, voorlopige maatregelen te gelasten ter verzekering van de volle werking van de uitspraak die moet worden gedaan over het bestaan van de rechten waarop krachtens het gemeenschapsrecht een beroep wordt gedaan. Bijgevolg is een rechter die onder deze omstandigheden voorlopige maatregelen zou gelasten, indien een regel van nationaal recht zich daar niet tegen verzette, verplicht, deze regel buiten toepassing te laten."
43. De arresten in de zaken Simmenthal en Factortame waren noodzakelijk om te verzekeren, dat de aangezochte rechter gevolg kan geven aan de door de communautaire rechtsorde verleende rechten die in de respectieve nationale procedures geldend worden gemaakt. Zij illustreren de ° inderdaad merkwaardige ° invloed die het gemeenschapsrecht op nationale procedures kan hebben. Men zal echter opmerken, dat in beide zaken het gemeenschapsrecht tot gevolg had een nationale bepaling uit te sluiten die de gerechtelijke bescherming van door de communautaire rechtsorde verleende rechten door de aangezochte rechter absoluut onmogelijk zou hebben gemaakt. Uit die zaken blijkt derhalve, dat het een particulier steeds mogelijk moet zijn, bij een nationale rechter een vordering in te stellen en hem te verzoeken, zijn door de communautaire rechtsorde verleende rechten te beschermen. Er kan niet uit worden afgeleid, dat het de nationale rechter krachtens het gemeenschapsrecht in alle omstandigheden moet openstaan, ambtshalve middelen op te werpen die de partijen hebben nagelaten op te werpen.
44. Die stelling vindt mijns inziens evenmin steun in artikel 177 van het Verdrag. Uit 's Hofs rechtspraak inzake dat artikel blijkt, dat wanneer voor een nationale rechter een vraag van gemeenschapsrecht wordt opgeworpen, geen enkele nationale rechtsregel de nationale rechter kan beletten, die vraag aan het Hof voor te leggen.(29) Ik geloof niet dat artikel 177 zich bezighoudt met de voorafgaande vraag, in welke omstandigheden een nationale rechter ambtshalve een punt van gemeenschapsrecht kan opwerpen. Weliswaar verklaarde het Hof in het arrest Rheinmuehlen, dat artikel 177 de nationale rechter de bevoegdheid verleent en, in voorkomend geval, de plicht oplegt tot een prejudiciële verwijzing, "zodra de rechter ambtshalve of op verzoek van partijen vaststelt dat zich in het geding ten gronde een in de eerste alinea bedoeld punt voordoet".(30) Volgens mij heeft het Hof echter niet willen zeggen, dat het een nationale rechter steeds moet vrijstaan, ambtshalve een punt van gemeenschapsrecht op te werpen. In de context van de zaak had de uitspraak in het arrest Rheinmuehlen betrekking op de omvang van de bevoegdheid van de nationale rechter om een reeds opgeworpen vraag van gemeenschapsrecht naar het Hof te verwijzen, ondanks bepalingen van nationaal recht die aldus hadden kunnen worden uitgelegd, dat zij die bevoegdheid beperken. Bovendien maakt de formulering van het arrest Rheinmuehlen duidelijk dat de bewoordingen van artikel 177, dat zowel in de tweede als in de derde alinea verwijst naar zaken waarin voor een nationale rechter een vraag van gemeenschapsrecht "wordt opgeworpen", de werkingssfeer van artikel 177 niet beperken tot zaken waarin de vraag door een partij wordt opgeworpen. Volgens de rechtspraak is artikel 177 ook van toepassing wanneer de nationale rechter "ambtshalve vaststelt" dat een vraag van gemeenschapsrecht relevant kan zijn.(31) De rechtspraak geeft echter niet te verstaan, dat een nationale rechter krachtens artikel 177 in staat moet zijn, in alle omstandigheden en bij elke stand van de nationale procedure ambtshalve een vraag van gemeenschapsrecht op te werpen.
45. Dat standpunt wordt bevestigd door het arrest in de zaak Verholen(32), waarin het Hof verwees naar bovenstaand citaat uit het arrest Rheinmuehlen over de werkingssfeer van artikel 177 en oordeelde dat het gemeenschapsrecht er niet aan in de weg staat, dat een nationale rechter ambtshalve nagaat of een nationale wettelijke regeling in overeenstemming is met een richtlijn, indien de justitiabele voor de nationale rechter geen beroep heeft gedaan op die richtlijn. Het Hof ging niet mee met de zienswijze van advocaat-generaal Darmon, dat een nationale rechter verplicht is ambtshalve het bestaan van een gemeenschapsnorm te constateren.(33)
46. Het komt mij derhalve voor, dat het nationale recht een nationale rechter kan beletten een punt van gemeenschapsrecht, dat niet door een van de partijen overeenkomstig de door het nationale recht gestelde procedurele vereisten is opgeworpen, in overweging te nemen, mits de in de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarden in acht worden genomen, namelijk dat de nationale bepalingen niet mogen discrimineren tussen punten van gemeenschapsrecht en punten van nationaal recht en dat zij de bescherming van door het gemeenschapsrecht gewaarborgde rechten niet uiterst moeilijk mogen maken.
Conclusie
47. Concluderend ben ik van mening, dat de voorgelegde vraag moet worden beantwoord als volgt:
"Het gemeenschapsrecht verzet zich niet tegen een bepaling van nationaal recht die de nationale rechter belet een op het gemeenschapsrecht berustend bezwaar in aanmerking te nemen wanneer het niet binnen een bepaalde termijn door een van de partijen bij het geding is opgeworpen, op voorwaarde dat die bepaling zonder discriminatie op soortgelijke, op nationaal recht berustende bezwaren van toepassing is en zij de bescherming van door het gemeenschapsrecht gewaarborgde rechten niet uiterst moeilijk maakt."
(*) Oorspronkelijke taal: Engels.
(1) ° Volgens de opmerkingen van de Belgische regering [le directeur] statue en fonctionnaire et n' exerce aucune fonction judiciaire, mais sa décision sur la contestation faisant l' objet de la réclamation est un acte de juridiction qui a l' autorité de la chose jugée . Voor de situatie van de directeur in Luxemburg, zie arrest van het Hof van 30 maart 1993 (zaak C-24/92, Corbiau, Jurispr. 1993, blz. I-1277).
(2) ° Sedert de cooerdinatie van de bepalingen inzake inkomstenbelastingen bij koninklijk besluit van 10 april 1992 (Belgisch Staatsblad van 30 juli 1992) dragen de artikelen 267 tot en met 276 met ingang van het belastingjaar 1992 de nummers 366 tot en met 375.
(3) ° WIB, artikel 267.
(4) ° WIB, artikel 272.
(5) ° WIB, artikel 273.
(6) ° Zie boven, voetnoot 2. Die artikelen dragen nu de nummers 377 tot en met 385.
(7) ° WIB, artikelen 278 tot en met 280.
(8) ° Arrest van het Hof van Cassatie van 10 december 1990.
(9) ° Arrest van het Hof van Cassatie van 10 april 1962. Zie ook de administratieve commentaar op het Wetboek van de Inkomstenbelastingen.
(10) ° Zie bij voorbeeld arrest van 21 juni 1974 (zaak 2/74, Reyners, Jurispr. 1974, blz. 631).
(11) ° Arrest van 28 januari 1986 (zaak 270/83, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1986, blz. 273).
(12) ° Arrest van 13 juli 1993 (zaak C-330/91, Commerzbank, Jurispr. 1993, blz. I-4017).
(13) ° Zie bij voorbeeld arresten van 16 december 1976 (zaak 33/76, Rewe, Jurispr. 1976, blz. 1989, r.o. 5), 9 november 1983 (zaak 199/82, San Giorgio, Jurispr. 1983, blz. 3595, r.o. 12) en 25 juli 1991 (zaak C-208/90, Emmott, Jurispr. 1991, blz. I-4269, r.o. 16). Zie ook arrest van 1 april 1993 (gevoegde zaken C-31/91°C-44/91, Lageder e.a., Jurispr. 1993, blz. I-1761, r.o. 27-29).
(14) ° Zie het arrest San Giorgio, reeds aangehaald in voetnoot 13, r.o. 14; arrest van 19 november 1991 (gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90, Francovich e.a., Jurispr. 1991, blz. I-5357, r.o. 43).
(15) ° Arrest van 9 juni 1964 (gevoegde zaken 79/63 en 82/63, Reynier en Erba, Jurispr. 1964, blz. 539, 556).
(16) ° Zie arrest van 9 december 1965 (gevoegde zaken 29/63, 31/63, 36/63, 39/63-47/63, 50/63 en 51/63, Usines de la Providence e.a., Jurispr. 1965, blz. 1197, vooral conclusie van advocaat-generaal Roemer, blz. 1247).
(17) ° Arrest San Giorgio, reeds aangehaald in voetnoot 13, r.o. 17.
(18) ° Arrest van 29 juni 1988 (zaak 240/87, Deville, Jurispr. 1988, blz. 3513). Zie ook arrest van 2 februari 1988 (zaak 309/85, Barra, Jurispr. 1988, blz. 355).
(19) ° Arrest Emmott, reeds aangehaald in voetnoot 13.
(20) ° Zie de arresten Rewe, reeds aangehaald in voetnoot 13, r.o. 5, en Emmott, reeds aangehaald in voetnoot 13, r.o. 17.
(21) ° Arrest van 9 maart 1978 (zaak 106/77, Simmenthal, Jurispr. 1978, blz. 629).
(22) ° Arrest van 19 juni 1990 (zaak C-213/89, Factortame e.a., Jurispr. 1990, blz. I-2433).
(23) ° Zie bij voorbeeld arrest van 8 mei 1973 (zaak 33/72, Gunnella, Jurispr. 1973, blz. 475).
(24) ° Arrest van 30 mei 1989 (zaak 20/88, Roquette frères, Jurispr. 1989, blz. 1553); zie conclusie van advocaat-generaal Darmon, punt 13.
(25) ° Zie beschikking van 3 juni 1964 (zaak 6/64, Costa, Jurispr. 1964, blz. 1199).
(26) ° R.o. 21.
(27) ° R.o. 19.
(28) ° R.o. 20 en 21.
(29) ° Arrest van 16 januari 1974 (zaak 166/73, Rheinmuehlen, Jurispr. 1974, blz. 33, r.o. 3 en 4). Zie ook arresten van 12 februari 1974 (zaak 146/73, Rheinmuehlen, Jurispr. 1974, blz. 139), 11 juli 1991 (gevoegde zaken C-87/90, C-88/90 en C-89/90, Verholen e.a., Jurispr. 1991, blz. I-3757, r.o. 15) en 27 juni 1991 (zaak C-348/89, Mecanarte, Jurispr. 1991, blz. I-3277, r.o. 44 en 48).
(30) ° Arrest van 16 januari 1974, Rheinmuehlen, reeds aangehaald in voetnoot 29, r.o. 3.
(31) ° Zie ook arrest van 16 juni 1981 (zaak 126/80, Salonia, Jurispr. 1981, blz. 1563, r.o. 7).
(32) ° Reeds aangehaald in voetnoot 29.
(33) ° Punt 19 van de conclusie.
Full & Egal Universal Law Academy