Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1. Den 2. maj 1988 kom Nicole Vaneetveld til skade ved en trafikulykke. Hun var passager i en bil, som blev foert af hendes mand, Jean Dubois.
2. Dubois' forsikringsselskab, Le Foyer SA, anerkendte i foerste omgang at vaere erstatningspligtig. Selskabet udbetalte en delvis erstatning for den af Vaneetveld lidte skade og godtgjorde en del af hendes laegeudgifter, som var blevet afholdt af hendes sygeforsikring, Fédération des Mutualités Socialistes et Syndicales de la province de Liège (herefter benaevnt "FMSS"). Efter at vaere blevet gjort bekendt med, at Vaneetveld paa tidspunktet for ulykken var separeret, men ikke skilt, fra sin mand, afviste Le Foyer SA dog senere at vaere erstatningspligtig. Dette skete paa grundlag af indholdet af Dubois' forsikringsaftale og med den begrundelse, at det efter den paa tidspunktet for ulykken gaeldende belgiske lovgivning var muligt fra den af en saadan forsikring omfattede kreds af erstatningsberettigede at udelukke forsikringstagerens aegtefaelle.
3. Vaneetveld anlagde sag ved Tribunal de commerce de Huy mod Le Foyer SA, der har fremsat et modkrav om tilbagebetaling af de beloeb, selskabet allerede har udbetalt. Le Foyer SA har ogsaa anlagt sag ved Tribunal de commerce de Huy mod FMSS med paastand om tilbagebetaling af udbetalte beloeb.
4. Da Tribunal de commerce er af den opfattelse, at afgoerelsen af de to sager, som er blevet forenet, vil kunne bero paa de faellesskabsretlige regler paa omraadet, har retten forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal:
"1. Skaber bestemmelserne i artikel 5 i Raadets andet direktiv (84/5/EOEF) af 30. december 1983 umiddelbare retsvirkninger i belgisk national ret?
2. I bekraeftende fald oenskes det oplyst, hvorvidt disse bestemmelser skaber individuelle rettigheder for borgerne, som de nationale domstole skal beskytte.
3. Navnlig oenskes det oplyst, hvorvidt saadanne rettigheder har bestaaet med virkning fra tidspunktet for direktivets ikrafttraedelse eller med virkning fra den 31. december 1987, dvs. den frist, der var fastsat for medlemsstaterne til at aendre deres nationale bestemmelser, eller med virkning fra den 31. december 1988, jf. direktivets artikel 5, stk. 2."
5. Anmodningen om praejudiciel afgoerelse er usaedvanlig derved, at den ikke indeholder nogen oplysninger om faktum. Efter en raekke henvisninger af formel art er der blot en angivelse af de ovenfor citerede spoergsmaal. Den franske regering har gjort gaeldende, at anmodningen om praejudiciel afgoerelse af denne grund maa afvises fra realitetsbehandling. Den franske regering henviser herved til Domstolens kendelse i Monin-sagen (1). Domstolen udtalte heri, at en opfyldelse af kravet om en fortolkning af faellesskabsretten, som er relevant for den paagaeldende nationale retsinstans, forudsaetter, at denne klargoer den faktiske og retlige baggrund for de forelagte spoergsmaal eller i hvert fald redegoer for de muligheder med hensyn til faktum, som danner grundlag for dem (praemis 6).
6. Det er utvivlsomt i almindelighed nyttigt, at en anmodning om praejudiciel afgoerelse indeholder en, i hvert fald kortfattet, redegoerelse for de relevante faktiske omstaendigheder, saaledes at det eller de forelagte spoergsmaal kan forstaas ud fra den sammenhaeng, hvori de er blevet rejst. Er dette ikke tilfaeldet, vil Domstolen maaske vaere i stand til at undersoege spoergsmaalene ud fra denne sammenhaeng paa grundlag af den nationale retsinstans' sagsakter og i lyset af parternes indlaeg, og det er ikke sjaeldent, at dette sker. Men medlemsstaterne og faellesskabsinstitutionerne, der skal indgive skriftlige indlaeg samtidig med parterne, stilles ringere, idet de vil kunne vaere ude af stand til at blive klar over - og dermed tage stilling til - de virkelige problemer, som den paagaeldende sag rejser. Domstolen vil paa sin side kunne blive noedsaget til at tage stilling uden hjaelp fra disse procesdeltagere paa disse punkter.
7. Mens jeg taler om fordelene ved at redegoere for sammenhaengen i selve anmodningen om praejudiciel afgoerelse, burde jeg maaske samtidig fremhaeve fordelene ved, at en saadan redegoerelse er kortfattet. En anmodning om praejudiciel afgoerelse boer begraenses til, hvad der er afgoerende med henblik paa at goere det muligt at give et relevant svar paa de forelagte spoergsmaal. Jeg naevner dette, fordi anmodninger om praejudiciel afgoerelse i visse tilfaelde blot indeholder en angivelse af spoergsmaalene, mens der er andre tilfaelde, hvor den nationale retsinstans giver langt flere oplysninger, end hvad der er noedvendigt. Nogle gange fremsendes en omfangsrig dom til Domstolen, uden at alt, hvad den indeholder, er relevant. En saadan dom vil kunne bidrage til at fordunkle spoergsmaalene frem for at goere dem mere forstaaelige. Nogle gange foelger der med en anmodning om praejudiciel afgoerelse tillaeg eller bilag, uden at det er klart, hvilke af disse, hvis overhovedet nogen, der er relevante. Saadanne fremgangsmaader kan skabe vanskeligheder, fordi det er usikkert, hvilke dokumenter der boer fremsendes til medlemsstaterne og til institutionerne med henblik paa at saette disse i stand til at fremkomme med indlaeg. Hertil kommer, at alle anmodninger om praejudiciel afgoerelse straks efter Domstolens modtagelse af dem skal oversaettes til alle de andre officielle faellesskabssprog, i oejeblikket i alt ni. Forsinkelser og udfoerelse af meget formaalsloest arbejde kan blive resultatet.
8. Selv om saadanne vanskeligheder hoerer til undtagelsen, kan det vaere paa sin plads at minde om, at det mest hensigtsmaessige er, at den nationale retsinstans kortfattet redegoer for den sammenhaeng, i hvilken spoergsmaalene er blevet rejst, herunder navnlig i form af en redegoerelse for relevante faktiske omstaendigheder, som maa laegges til grund, og for relevante bestemmelser i national lovgivning.
9. Selv om saadanne oplysninger mangler, kan det stadig vaere muligt for Domstolen at give en besvarelse, der er relevant for den nationale retsinstans, og Domstolens praksis har vaeret at goere dette snarere end at afslaa at besvare spoergsmaalene. Domstolen har fra starten vaeret af den opfattelse, at proceduren i henhold til artikel 177 tilsigter et judicielt samarbejde, der ikke boer baere praeg af formalisme (2). En raekke nyere afgoerelser, navnlig afgoerelserne i sagerne Meilicke (3), Telemarsicabruzzo m.fl. (4), Banchero (5) og Monin (6), hvori Domstolen undlod at besvare de forelagte spoergsmaal, er efter min opfattelse ikke udtryk for nogen grundlaeggende aendring af denne praksis. I Monin-sagen, som den franske regering har henvist til, fandt Domstolen, at yderligere oplysninger var en forudsaetning for at kunne give en besvarelse, der ville vaere relevant for den nationale retsinstans (det samme var tilfaeldet i Banchero-sagen, hvor den nationale retsinstans siden har fremsat endnu en anmodning om praejudiciel afgoerelse (7)). Relevansen af en besvarelse er efter min opfattelse et vaesentligt kriterium, og i naervaerende sag vil der, som jeg vil redegoere for, kunne gives en relevant besvarelse. Endvidere var de forelagte spoergsmaal i Monin-sagen uhyre generelle og vidtraekkende, saaledes at det i saerlig hoej grad var vanskeligt at fastlaegge deres mulige relevans for sagen for den nationale retsinstans. Jeg tilfoejer, at Domstolen i Monin-sagen, som i sagerne Telemarsicabruzzo og Banchero, fremhaevede, at behovet for, at den nationale retsinstans klargoer den faktiske og retlige baggrund for spoergsmaalene, maa antages at veje saerligt tungt inden for visse omraader som f.eks. konkurrenceomraadet, der er kendetegnet ved komplicerede faktiske og retlige forhold. Noget saadant goer sig heller ikke gaeldende her. Hvad angaar Meilicke-sagen fremgik det af anmodningen om praejudiciel afgoerelse, at selve spoergsmaalene maaske havde en rent hypotetisk interesse. Intet tyder paa, at dette er tilfaeldet i den foreliggende sag.
10. Forholdet i naervaerende sag er endvidere det, at faktum, saaledes som det fremgaar af sagsakterne og af de skriftlige indlaeg, er klarlagt, at problematikken er ligetil, og at det er utvivlsomt, at en besvarelse af de forelagte spoergsmaal vil vaere relevant for den nationale retsinstans. Det ville derfor i denne sag ikke vaere paa sin plads, enten, som i sagerne Meilicke og Telemarsicabruzzo, at afslaa at besvare de forelagte spoergsmaal, eller, som i sagerne Banchero og Monin, at afvise anmodningen fra realitetsbehandling. Heraf foelger ikke, saaledes som det vil fremgaa, at alle de i sagen forelagte spoergsmaal noedvendigvis boer besvares.
11. Jeg gaar herefter over til en droeftelse af de forelagte spoergsmaal.
12. Artikel 3, stk. 1, i det foerste direktiv paa omraadet, Raadets direktiv 72/166/EOEF af 24. april 1972 (8), indeholder bestemmelse om, at hver medlemsstat skal sikre, at erstatningsansvaret for koeretoejer, der er hjemmehoerende i det paagaeldende land, er daekket af en forsikring. I henhold til artikel 1, stk. 1, i det andet direktiv, Raadets direktiv 84/5/EOEF af 30. december 1983 (9), skal saadanne forsikringer "daekke tingsskade saavel som personskade".
13. Det andet raadsdirektiv skulle sikre, at familiemedlemmer til forsikringstageren, til foereren eller til enhver anden ansvarlig har krav paa samme beskyttelse som andre skadelidte tredjemaend, i hvert fald hvad angaar personskader, jf. niende betragtning. I overensstemmelse hermed indeholder artikel 3 foelgende bestemmelse:
"Familiemedlemmer til forsikringstageren, til foereren eller til enhver anden person, der er erstatningsansvarlig for en skade, som er daekket af den i artikel 1, stk. 1, omhandlede forsikring, kan ikke under henvisning til dette slaegtskab undtages fra forsikringens daekningsomraade for saa vidt angaar personskader."
Artikel 5 bestemmer:
"1. Medlemsstaterne aendrer deres nationale bestemmelser for at efterkomme dette direktiv senest den 31. december 1987. De underretter straks Kommissionen herom.
2. De saaledes aendrede bestemmelser ivaerksaettes senest den 31. december 1988.
..."
14. Det andet raadsdirektiv blev foerst gennemfoert i belgisk lovgivning ved en lov af 21. november 1989 (10). Ved denne lov ophaevedes den tidligere lov, loven af 1. juli 1956 (11), hvorefter aegtefaellen og visse slaegtninge til foereren og forsikringstageren kunne udelukkes fra kredsen af erstatningsberettigede efter forsikringen.
15. Det fremgaar klart af Domstolens praksis, at bestemmelser i et direktiv, som ikke er blevet gennemfoert af en medlemsstat, foerst kan skabe retsvirkninger efter udloebet af fristen for at gennemfoere direktivet (12). I denne sag gaelder det, at selv om medlemsstaterne var forpligtet til at aendre deres lovgivninger med henblik paa at gennemfoere direktivet senest den 31. december 1987, var den 31. december 1988 fastsat i direktivet som den dato, fra hvilken den saaledes aendrede lovgivning senest skulle finde anvendelse. Foelgelig kunne direktivets bestemmelser ikke faa betydning for en ulykke, der fandt sted den 2. maj 1988.
16. Det er derfor ikke strengt noedvendigt for Domstolen at tage stilling til, om bestemmelserne i direktivet kunne have saakaldt "horisontal direkte virkning", dvs. hvorvidt de kunne medfoere forpligtelser for privatretlige juridiske personer eller borgere, saaledes at et forsikringsselskab f.eks. i mangel af en gennemfoerelse inden for den fastsatte frist af de nationale domstole ville kunne paalaegges et ansvar. Dette spoergsmaal er, om end ikke udtrykkeligt, blevet rejst ved anmodningen om praejudiciel afgoerelse, men en besvarelse af det vil efter min opfattelse ikke vaere relevant for den nationale retsinstans. Da direktivet ikke under omstaendighederne i sagen kan skabe nogen umiddelbare retsvirkninger overhovedet, er det aabenbart, at det ikke kan have "horisontal direkte virkning". Selv om denne problematik beroeres ved spoergsmaalene fra den nationale retsinstans, mener jeg derfor ikke, at Domstolen boer gaa ind paa den. Jeg gentager, at formaalet med ordningen i henhold til artikel 177 er at give besvarelser, der er relevante for den nationale retsinstans. Ligesom dette nogle gange kan forudsaette en besvarelse af et spoergsmaal, som ikke direkte er blevet rejst af den nationale retsinstans (13), kan det nogle gange vaere begrundet ikke at besvare et spoergsmaal, der er blevet rejst. Dette kan navnlig vaere tilfaeldet, saafremt spoergsmaalet som i denne sag er af stor faellesskabsretlig betydning. Det ville ikke staa i forhold til sagens karakter, saafremt Domstolen tager stilling til saadanne spoergsmaal, naar der er tale om en sag, i hvilken det er ufornoedent at besvare det paagaeldende praejudicielle spoergsmaal.
17. Domstolen har dog i sin praksis ofte undladt at gaa naermere ind paa, om de forelagte spoergsmaal har vaeret relevante, og besvaret dem, ogsaa selv om det ikke har staaet klart, hvorledes besvarelsen ville kunne have betydning for afgoerelsen i hovedsagen (14). Jeg vil for det tilfaelde, at Domstolen er af den opfattelse, at noget saadant boer ske her, undersoege, hvorledes spoergsmaalet boer besvares, saafremt en besvarelse anses for noedvendig.
18. Baade Kommissionen og Le Foyer SA har i deres skriftlige indlaeg gjort gaeldende, at saafremt der skulle tages stilling til spoergsmaalet om "horisontal direkte virkning", ville det vaere udtryk for en tilstraekkelig besvarelse at henvise til Domstolens tidligere praksis, hvorefter direktiver kun kan skabe umiddelbare retsvirkninger over for staten eller en statslig myndighed ("vertikal direkte virkning") (15). Jeg kan ikke tilslutte mig dette. Som bekendt har denne praksis givet anledning til anomalier, og i en anden sag, der verserer for Domstolen, nemlig sagen Faccini Dori (16), er Domstolen udtrykkeligt blevet opfordret til at genoverveje spoergsmaalet. Jeg vil undersoege dette forholdsvis summarisk, under hensyntagen til, at det har vaeret genstand for en omfattende debat blandt forfattere og er blevet udfoerligt droeftet i Faccini Dori-sagen.
19. Det var i dommen fra 1986 i Marshall-sagen (som nu kan betegnes Marshall I), at Domstolen endelig tog stilling til spoergsmaalet om direktivers "horisontale direkte virkning", idet den udtalte, "at et direktiv ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for private, og at en direktivbestemmelse derfor ikke som saadan kan paaberaabes over for saadanne personer" (17). Domstolen antog dog, at Marshall kunne stoette ret paa det paagaeldende direktiv over for sagsoegte, Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching), der kunne anses som en statslig myndighed, og at det var uden betydning, hvorvidt denne optraadte som arbejdsgiver eller som offentlig myndighed. Pudsigt nok traf Domstolen saaledes afgoerelse om det naevnte spoergsmaal i en sag, hvor en saadan afgoerelse ikke var noedvendig. Domstolen kunne blot have lagt til grund, at sagsoegte var en statslig myndighed, og ladet det spoergsmaal staa aabent, hvorvidt direktiver paa nogen maade kan paaberaabes over for privatretlige juridiske personer.
20. Ved sin afgoerelse af spoergsmaalet stoettede Domstolen sig paa - og udelukkende paa - ordlyden af traktatens artikel 189. Som det vil vaere bekendt, og af gode grunde, har en saadan fremgangsmaade, hvorved der udelukkende laegges vaegt paa traktatens ordlyd, i almindelighed ikke vaeret afgoerende ved Domstolens fortolkning af traktaten. Endvidere er det paa ordlyden baserede argument, selv om det maa tillaegges en vis vaegt, ikke fuldt ud overbevisende. I henhold til artikel 189 er et direktiv "med hensyn til det tilsigtede maal bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til ...". Rent bortset fra den omstaendighed, at artikel 189 ikke udtrykkeligt udelukker, at der kan paahvile andre end medlemsstaterne afledte forpligtelser, bemaerker jeg, at det paa grundlag af et saadant argument baseret paa ordlyden ville have vaeret ganske umuligt at naa frem til, at f.eks. traktatens artikel 119 indebaerer forpligtelser for private arbejdsgivere, saaledes som Domstolen fastslog saa langt tilbage som i 1976 (18). Hertil kommer, at antager man, at der af et direktiv kun kan udspringe forpligtelser for medlemsstaterne, er det ikke paa nogen maade ligetil at begrunde, hvorfor der kan udspringe forpligtelser for en myndighed som Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching). Det velkendte raesonnement til stoette for, at et direktiv kan skabe umiddelbare retsvirkninger, som kan goeres gaeldende over for en medlemsstat, nemlig at en medlemsstat ikke boer kunne drage fordel af sin egen undladelse af at gennemfoere et direktiv, er ganske enkelt ikke paa sin plads i henseende til en saadan myndighed, der ikke kan tillaegges noget ansvar for en saadan undladelse.
21. Under alle omstaendigheder gaelder det, at da Domstolen én gang havde lagt til grund, at direktiver havde saadanne retsvirkninger, blev det vanskeligt at begrunde en sondring mellem f.eks. offentlige arbejdsgivere og private arbejdsgivere. Da umiddelbare retsvirkninger, om end af begraenset raekkevidde, én gang var blevet anerkendt, kunne nogle af de generelle principielle argumenter mod en anerkendelse af direktivers "horisontale direkte virkning" - f.eks. argumentet om, at traktatens artikel 189 overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemfoerelsen af direktiver - endvidere ikke laengere opretholdes.
22. Det bliver efter min opfattelse ogsaa vanskeligt at opretholde en sondring i denne henseende mellem henholdsvis direktiver - der trods alt er den vaesentligste, og ofte eneste, form for faellesskabslovgivning, som traktaten hjemler paa mange omraader - og andre bindende faellesskabsretlige bestemmelser, dvs. bestemmelser i internationale overenskomster, forordninger, afgoerelser og beslutninger, om hvilke det for samtliges vedkommende er anerkendt, at de kan medfoere forpligtelser for borgerne.
23. Tilsvarende gaelder det, at saafremt direktiver ikke skulle kunne have "horisontal direkte virkning", fordi de er kendetegnet ved et demokratisk underskud - Europa-Parlamentets rolle i forbindelse med udstedelse af direktiver var fra starten meget begraenset og er kun gradvis blevet udvidet - er det igen vanskeligt at se, hvorfor argumentet kun er relevant for direktiver, men ikke for andre former for faellesskabsretlige bestemmelser som bestemmelser i forordninger, i henseende til hvilke Parlamentets rolle har vaeret den samme. Endvidere kan det ikke som et argument mod "horisontal direkte virkning" med foeje goeres gaeldende, at de paagaeldende foranstaltninger ikke er blevet gennemfoert af et demokratisk valgt nationalt parlament, idet de paagaeldende direktiver som udgangspunkt ikke har efterladt nogen skoensmaessige befoejelser for den nationale lovgivningsmagt.
24. Der kan efter min opfattelse heller ikke fremfoeres noget argument paa det grundlag, at traktaten ikke opstiller noget krav om, at direktiver skal offentliggoeres (19). Denne mangel, der er blevet afhjulpet ved traktaten om Den Europaeiske Union (20), kan forklares ved den begraensede rolle, som direktiver var tiltaenkt i den oprindelige traktat, og forholdet er af ringe betydning, naar henses til den faste praksis, hvorefter alle direktiver af lovgivningsmaessig art rettet til medlemsstaterne offentliggoeres i EF-Tidende. Saafremt et bestemt direktiv ikke var blevet offentliggjort, ville den manglende offentliggoerelse utvivlsomt, saaledes som det er tilfaeldet med alle andre foranstaltninger, kunne vaere til hinder for, at direktivet skabte retsvirkninger (21).
25. Disse betragtninger kan efter min opfattelse ikke anskues saaledes, at der vil ske en udvanding af de forskelle, der stadig bestaar mellem henholdsvis direktiver og forordninger. I dommen i Marshall I-sagen afstod Domstolen, efter min mening med rette, fra at stoette sig paa det argument (som generaladvokat Slynn naevnte i sit forslag til afgoerelse), at anerkendte man, at direktiver kunne skabe umiddelbare retsvirkninger i form af forpligtelser for borgerne, ville dette udvidske forskellen mellem direktiver og forordninger. Anerkender man, at ogsaa bestemmelser i et direktiv kan skabe saadanne retsvirkninger i de undtagelsestilfaelde, hvor de ikke er blevet behoerigt gennemfoert, er dette uden betydning for medlemsstaternes forpligtelse til at traeffe alle noedvendige foranstaltninger til at gennemfoere bestemmelserne, mens forholdet i forbindelse med forordninger er det, at de er umiddelbart anvendelige og i almindelighed ikke kraever gennemfoerelsesforanstaltninger. Hertil kommer som allerede naevnt, at et direktiv foerst skaber retsvirkninger efter udloebet af fristen for at gennemfoere det. Forordninger og direktiver vil fortsat vaere forskellige former for retsakter, der har deres plads i forskellige situationer, og som virkeliggoer deres maalsaetninger ved forskellige midler, ogsaa selv om det anerkendes, at et direktiv, der ikke er blevet behoerigt gennemfoert, under visse omstaendigheder vil kunne indebaere forpligtelser for visse privatretlige juridiske personer.
26. For mere end tredive aar siden fastslog Domstolen i dommen i Van Gend en Loos-sagen (22), at faellesskabsretten er et saeregent retssystem og ikke blot udtryk for et arrangement mellem stater, saaledes som det ofte er tilfaeldet inden for folkeretten. Efter den udvikling af faellesskabsretten, der har fundet sted siden da, vil det kunne vaere noedvendigt at anerkende, at direktiver, som ikke er blevet behoerigt gennemfoert, under visse omstaendigheder kan skabe rettigheder for borgerne, ogsaa i forhold til privatretlige juridiske personer. Maaske kunne der paa dette punkt drages en saerlig sondring mellem faellesskabsretten og folkeretten.
27. Det er en notorisk svaghed inden for folkeretten, at en overenskomst i nogle tilfaelde ikke kan paaberaabes ved domstolene i en kontraherende stat, ogsaa selv om overenskomstens bestemmelser har en saadan karakter, at domstolene ville kunne anvende dem. Dette beklagelige forhold kan navnlig goere sig gaeldende i saakaldte "dualistiske" stater, der ikke har noget forfatningsretligt princip, hvorefter overenskomster, som er bindende efter folkeretten, tillaegges retsvirkninger internt. Saaledes kan den situation ofte opstaa i forbindelse med internationale transaktioner mellem private, at en af parterne, som har til hensigt, at transaktionen skal vaere omfattet af en bestemt overenskomst, tager skridt til at forvisse sig om, at overenskomsten er blevet ratificeret af den stat, som den anden part er hjemmehoerende i, for derefter i tilfaelde af tvist at konstatere, at overenskomsten ikke er et led i statens nationale ret og derfor ikke vil blive anvendt af dens domstole.
28. Det er uantageligt, at denne svaghed inden for folkeretten skulle genfindes i faellesskabsretten. Som det ofte er tilfaeldet med en international overenskomst, er et direktiv bindende for staten med hensyn til det tilsigtede maal, mens det er overladt til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemfoerelsen. Direktivers rolle inden for EF-traktaten har imidlertid som et resultat af Raadets lovgivningspraksis udviklet sig paa en saadan maade, at affattelsen af traktatens artikel 189 ikke laengere er hensigtsmaessig. Uanset ordlyden af artikel 189, stk. 3, er det ikke laengere rammende at sige, at direktiver kun er bindende "med hensyn til det tilsigtede maal". Det valg af "form og midler", der er overladt til medlemsstaterne, er ofte illusorisk, fordi medlemsstaternes skoen i forbindelse med gennemfoerelse af direktiver er staerkt begraenset som foelge af den detaljerede og udtoemmende karakter af meget af den lovgivning, som Raadet nu traeffer bestemmelse om i form af direktiver. Mange bestemmelser i direktiver er saaledes ganske egnede til at skabe umiddelbare retsvirkninger.
29. Der er gode principielle grunde til at tillaegge direktiver umiddelbare retsvirkninger, uden herved at sondre, alt efter hvem den paagaeldende sagsoegte er. Dette ville vaere i overensstemmelse med behovet for at sikre faellesskabsrettens gennemslagskraft og dens ensartede anvendelse i samtlige medlemsstater. Det ville navnlig vaere i overensstemmelse med den vaegt, som Domstolen i sin nyere praksis har lagt paa de nationale retsinstansers overordnede forpligtelse til effektivt at sikre en beskyttelse af faellesskabsretlige rettigheder (23). Det er maaske, fordi en ny indfaldsvinkel til direktiver er paakraevet efter Domstolens nyligste praksis, at tendensen hos forfattere i den seneste tid har vaeret at slaa til lyd for, at direktiver tillaegges "horisontal direkte virkning" (24). Hvad angaar argumentet vedroerende behovet for en ensartet anvendelse af faellesskabsretten giver dette sig selv, og det er herved noedvendigt at sikre, at der ikke alene sker en ensartet anvendelse af faellesskabslovgivningen medlemsstaterne imellem, men ogsaa i medlemsstaterne. Ulige retstilstande vil aabenbart blive resultatet, saavel medlemsstaterne imellem som i medlemsstaterne, saafremt direktiver f.eks. kan goeres gaeldende over for arbejdsgivere eller leverandoerer af varer eller tjenesteydelser i den offentlige sektor, men ikke inden for den private sektor. Det er ikke noget modargument at haevde, at saadanne forskelle forsvinder, saafremt der sker en behoerig gennemfoerelse af det paagaeldende direktiv (25). Den situation, man maa taenke paa, er den, hvor et direktiv ikke er blevet behoerigt gennemfoert.
30. Den mulighed, som borgerne efter dommen i Francovich-sagen (26) har for at kraeve erstatning af den paagaeldende medlemsstat, naar et direktiv ikke er blevet behoerigt gennemfoert, kan efter min opfattelse ikke i tilstraekkelig grad traede i stedet for en umiddelbar haandhaevelse af direktivet. Fremgangsmaaden ville ofte forudsaette, at den forurettigede indbringer to saerskilte sager, enten samtidig eller successivt, nemlig én mod den paagaeldende privatretlige juridiske person og en anden mod de offentlige myndigheder, hvilket naeppe er i overensstemmelse med kravet om et effektivt retsmiddel.
31. Jeg mener ikke, at det heroverfor med foeje kan goeres gaeldende, at den omstaendighed, at der paalaegges privatretlige juridiske personer forpligtelser, vil undergrave retssikkerheden. Tvaertimod er det maaske betydeligste kendetegn ved den eksisterende retspraksis paa omraadet, at den har givet anledning til usikkerhed (27). For det foerste har denne praksis foert til en meget vid fortolkning af begrebet medlemsstat, saaledes at direktiver kan goeres gaeldende selv over for virksomheder, som staten saerligt har en deltagelse i eller kontrol over (28), uanset at saadanne virksomheder er uden ansvar for undladelserne fra de paagaeldende medlemsstaters side, og uanset at de maatte staa i et direkte konkurrenceforhold til private virksomheder, som de samme direktiver ikke kan goeres gaeldende over for. Den naevnte praksis har endvidere foert til stor usikkerhed hvad angaar raekkevidden af national lovgivning som foelge af de nationale retsinstansers forpligtelse til at straekke indholdet af national lovgivning til det yderste med henblik paa at tillaegge direktiver, der ikke er blevet behoerigt gennemfoert, retsvirkning (29). Jeg vil endvidere pege paa, at naar national lovgivning fortolkes udvidende med henblik paa at tillaegge et direktiv retsvirkning, kan resultatet meget vel blive, at der paalaegges borgerne forpligtelser, som i mangel af det paagaeldende direktiv ikke ville have bestaaet for dem. Direktiver, der ikke er blevet behoerigt gennemfoert, kan dermed allerede nu give anledning til forpligtelser for borgerne. Naar henses hertil, kan det ikke antages at vaere noget rimeligt modargument, at en umiddelbar haandhaevelse af direktiver over for borgerne ville indebaere en risiko for retssikkerheden. Tvaertimod vil det kunne bidrage til en stoerre retssikkerhed og til en mere sammenhaengende retstilstand, saafremt bestemmelser i et direktiv i givet fald kunne goeres gaeldende umiddelbart over for privatretlige juridiske personer.
32. Da de nationale retsinstanser allerede ifoelge Domstolens eksisterende praksis i realiteten maa haandhaeve direktiver over for privatretlige juridiske personer ved at fortolke enhver bestemmelse i national lovgivning - uanset om der er tale om bestemmelser, som er blevet udstedt med henblik paa at gennemfoere det paagaeldende direktiv, og uanset om udstedelsen er sket foer eller efter direktivet - saaledes, at der tillaegges direktivets bestemmelser retsvirkning, ville det ikke vaere udtryk for nogen radikal aendring i forhold til den bestaaende retstilstand, hvad angaar de praktiske konsekvenser, at tillaegge direktiver "horisontal direkte virkning". Saadanne umiddelbare retsvirkninger vil kun spille ind i tilfaelde, hvor det er umuligt at fortolke nogen bestemmelse i national lovgivning paa den angivne maade. Konsekvenserne af en saadan aendring kunne under alle omstaendigheder om noedvendigt afboedes ved i tidsmaessig henseende at begraense virkningerne af en ny afgoerelse fra Domstolen ud fra de samme betragtninger som dem, Domstolen lagde til grund i dommen i Defrenne II-sagen (30), saaledes at en anvendelse paa tidligere forhold udelukkes eller begraenses.
33. Der vil selvsagt vaere tilfaelde, hvor det er aabenbart, at et direktiv, som en medlemsstat har undladt at gennemfoere, ikke kan indebaere nogen forpligtelser for privatretlige juridiske personer. Et direktiv kan saaledes ikke i sig selv danne grundlag for noget strafansvar (31). Et direktiv boer maaske heller ikke kunne fortolkes saaledes, at det indebaerer forpligtelser for borgerne, naar noget saadant ville vaere ensbetydende med, at der tillaegges den medlemsstat, der har undladt at gennemfoere direktivet, rettigheder.
34. Generelt er jeg dog af den opfattelse, at direktiver, hvis formaal netop er, at borgerne skal tillaegges rettigheder, og at borgerne skal paalaegges forpligtelser, boer kunne haandhaeves under en sag anlagt af en forurettiget, medmindre dette strider mod sagsoegtes berettigede forventning.
35. Selv om denne generelle opfattelse ikke maatte blive lagt til grund, er der tungtvejende argumenter i en sag som den foreliggende, som i tilfaelde af udloebet af fristen for at ivaerksaette gennemfoerelsesforanstaltninger taler for en umiddelbar haandhaevelse af direktiver. Hvad angaar lovpligtig ansvarsforsikring for motorkoeretoejer med henblik paa trafikulykker bestaar der en aabenbar offentlig interesse i, at borgerne kan forlade sig paa, at der eksisterer en effektiv forsikringsordning, som finder anvendelse paa samme maade inden for hele Faellesskabet. Endvidere er virksomheder, der tilbyder ansvarsforsikring for motorkoeretoejer, som foelge af de retlige krav til deres oekonomiske ressourcer store virksomheder, der er vant til at drive forretning inden for noeje regulerede rammer, hvor aftalefriheden er blevet drastisk indskraenket paa grund af den overvejende offentlige interesse i at sikre, at alle foerere og alle motorkoeretoejer er tilstraekkeligt forsikret med hensyn til ansvar for tredjemaend. Saadanne selskaber kan utvivlsomt formodes at vaere bekendt med de forpligtelser, som EF-direktiver aabenbart tilsigter at paalaegge dem. Man maa derfor spoerge, om det er antageligt, at de kan unddrage sig det paagaeldende ansvar paa det grundlag, at en bestemt medlemsstat har undladt at gennemfoere det paagaeldende direktiv. Ligesom Domstolen har fastslaaet, at en medlemsstat ikke kan drage fordel af en undladelse, som den selv maa tilskrives, maa det vaere indlysende, at et forsikringsselskab under disse omstaendigheder ikke boer kunne drage fordel af en medlemsstats undladelse.
36. Saafremt spoergsmaalet burde besvares, ville jeg af de naevnte grunde have vaeret af den opfattelse, at de paagaeldende bestemmelser skaber rettigheder for borgerne, som de nationale domstole skal beskytte, ogsaa selv om der er tale om andre juridiske personer end statslige myndigheder. Jeg gentager dog, at det i den foreliggende sag efter min opfattelse er ufornoedent at besvare det naevnte spoergsmaal.
Forslag til afgoerelse
37. Jeg er herefter sammenfattende af den opfattelse, at det er tilstraekkeligt at give foelgende besvarelse af spoergsmaalene fra den nationale retsinstans:
Forud for den 31. december 1988, jf. artikel 5, stk. 2, i Raadets andet direktiv om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om ansvarsforsikring for motorkoeretoejer, skabte bestemmelserne i dette direktiv ikke rettigheder for borgerne, som de nationale domstole skulle beskytte.
(*) Originalsprog: engelsk.
(1) - Sag C-386/92, Monin Automobiles, Sml. 1993 I, s. 2049.
(2) - Sag 16/65, Schwarze mod Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide, Sml. 1965-1968, s. 131, org. ref.: Rec. 1965, s. 877, paa s. 886.
(3) - Sag C-83/91, Sml. 1992 I, s. 4871.
(4) - Forenede sager C-320/90 - C-322/90, Sml. 1993 I, s. 393.
(5) - Sag C-157/92, Sml. 1993 I, s. 1085.
(6) - Jf. ovenfor note 1.
(7) - Sagsnummer C-387/93.
(8) - EFT 1972 II, s. 345.
(9) - EFT 1984 L 8, s. 17.
(10) - Loi belge du 21 novembre 1989 relative à l' assurance obligatoire de la responsabilité civile en matière de véhicules automoteurs, Moniteur belge af 8.12.1989.
(11) - Loi belge du 1er juillet 1956 relative à l' assurance obligatoire de la responsabilité civile en matière de véhicules automoteurs, Moniteur belge af 15.7.1956.
(12) - Jf. sag 148/78, Anklagemyndigheden mod Ratti, Sml. 1979, s. 1629.
(13) - Jf. f.eks. sag 157/84, Frascogna mod Caisse des dépôts et consignations, Sml. 1985, s. 1739.
(14) - Jf. f.eks. de forenede sager 98/85, 162/85 og 258/85, Bertini mod Regione Lazio, Sml. 1986, s. 1885, praemis 8, og de forenede sager 2/82-4/82, Delhaize Frères mod den belgiske stat, Sml. 1983, s. 2973, praemis 9.
(15) - Jf. navnlig sag 152/84, Marshall mod Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority ( Marshall I ), Sml. 1986, s. 723.
(16) - Sag C-91/92.
(17) - Marshall I, jf. ovenfor note 15, praemis 48.
(18) - Sag 43/75, Defrenne mod Sabena, Sml. 1976, s. 455, praemis 39 og 40.
(19) - Jf. herved f.eks. Pescatore, L' effet des directives communautaires, une tentative de démythification , Dalloz 1980, chronique XXV.
(20) - Jf. EF-traktatens artikel 191, stk. 1 og 2, som aendret ved traktaten om Den Europaeiske Union.
(21) - Jf. sag 98/78, Racke mod Hauptzollamt Mainz, Sml. 1979, s. 69, praemis 15.
(22) - Sag 26/62, Van Gend en Loos mod den nederlandske finansforvaltning, Sml. 1954-1964, s. 375, org. ref.: Rec. 1963, s. 1.
(23) - Jf. f.eks. sag C-213/89, Factortame, Sml. 1990 I, s. 2433, og sag C-271/91, Marshall II, Sml. 1993 I, s. 4367.
(24) - Jf. f.eks. Manin, L' invocabilité des directives: quelques interrogations , Revue Trimestrielle de Droit Européen, 1990, s. 669, Emmert, Horizontale Drittwirkung von Richtlinien? Lieber ein Ende mit Schrecken als ein Schrecken ohne Ende! , Europaeisches Wirtschafts- und Steuerrecht, 1992, s. 56, Boch og Lane, European Community Law in national courts: a continuing contradiction , Leiden Journal of International Law, 1992, s. 171, Van Gerven, The horizontal effect of directive provisions revisited - the reality of catchwords , Institute of European Public Law, University of Hull, 1993, Emmert og Pereira de Azevedo, L' effet horizontal des directives. La juridsprudence de la CJCE: un bateau ivre? , Revue Trimestrielle de Droit Européen, 1993, s. 503, og Mangas Martín, i Rodríguez Iglesias og Liñán Nogueras (red.), El derecho europeo y su aplicación judicial, 1993, paa s. 77-79.
(25) - Jf. dommen i Marshall I-sagen, praemis 31.
(26) - Forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. 1991 I, s. 5357.
(27) - Jf. generaladvokat Van Gerven' s forslag til afgoerelse af 26.1.1993 i sag C-271/91, Marshall II, jf. ovenfor note 23, punkt 12, og de ovenfor i note 24 naevnte forfattere.
(28) - Jf. sag C-188/89, Foster mod British Gas, Sml. 1990 I, s. 3313.
(29) - Jf. som et ekstremt eksempel herpaa sag C-106/89, Marleasing, Sml. 1990 I, s. 4135.
(30) - Jf. ovenfor note 18.
(31) - Jf. sag 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Sml. 1987, s. 3969, og endvidere mit forslag til afgoerelse i de forenede sager C-206/88 og C-207/88, Vessoso og Zanetti, Sml. 1990 I, s. 1461, punkt 24 og 25.
Full & Egal Universal Law Academy