Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Le 2 mai 1988 Mme Nicole Vaneetveld a été blessée à la suite d' un accident de la circulation; elle était un passager dans une voiture conduite par son mari, M. Jean Dubois.
2. A l' origine, la compagnie d' assurances de M. Dubois, la SA Le Foyer, a reconnu sa responsabilité. Elle a payé une partie des dommages subis par Madame Vaneetveld et remboursé une partie des frais médicaux qui avaient été pris en charge par son fonds d' assurances sociales, la Fédération des Mutualités Socialistes et Syndicales de la Province de Liège (la "FMSS"). Par la suite, la SA Le Foyer, ayant appris qu' à l' époque de l' accident Mme Vaneetveld était séparée et non divorcée de son mari, a refusé de reconnaître sa responsabilité. Son refus était fondé sur les termes de la police d' assurance de M. Dubois et motivé par le fait que la législation belge en vigueur à l' époque de l' accident autorisait l' exclusion du conjoint de la personne assurée.
3. Mme Vaneetveld a engagé une procédure devant le Tribunal de commerce de Huy contre la SA Le Foyer, qui lui réclame à titre reconventionnel le remboursement de sommes qu' elle, la S.A. Le Foyer, avait déjà payées. La SA Le Foyer a également engagé une procédure devant la même juridiction contre la FMSS en vue du remboursement des montants payés.
4. Le Tribunal de commerce, estimant que les deux affaires, qu' il a jointes, sont peut-être régies par la législation communautaire en la matière, a déféré à la Cour les questions suivantes :
"1. Les dispositions de l' article 5 de la deuxième directive du Conseil du 30 décembre 1983 (84/5/CEE) sont-elles immédiatement applicables dans l' ordre juridique interne belge ?
2. Dans l' affirmative, ces dispositions ont-elles engendré pour les particuliers des droits individuels que les juridictions nationales doivent sauvegarder ?
3. En particulier, ces droits ont-ils pris naissance à partir de la date d' entrée en vigueur de la directive ou à partir de la date du 31 décembre 1987, échéance imposée aux Etats membres pour modifier leurs dispositions nationales ou encore à dater du 31 décembre 1988, en vertu de l' alinéa 2 de l' article 5 de ladite directive ?"
5. La décision de renvoi est inhabituelle dans la mesure où elle ne contient aucune information au sujet des faits de la cause; après certains considérants formels, elle se borne à énoncer les questions susvisées. Le gouvernement français soutient que, pour ce motif, la demande de décision préjudicielle est irrecevable. Il cite l' ordonnance de la Cour dans l' affaire Monin (2). Dans cette affaire, la Cour a rappelé que la nécessité de parvenir à une interprétation du droit communautaire qui soit utile pour le juge national exige que celui-ci définisse le cadre factuel et réglementaire dans lequel s' insèrent les questions qu' il pose ou qu' à tout le moins, il explique les hypothèses sur lesquelles ces questions sont fondées (point 6).
6. Certes, il est en général utile qu' une demande de décision préjudicielle énonce, même succinctement, les éléments de fait pertinents, pour que la question ou les questions posées puissent être saisies dans leur contexte. Là où il n' en est pas ainsi, la Cour peut être en mesure, il est vrai, d' examiner les questions dans leur contexte en se fondant sur le dossier de la juridiction nationale et sur les observations des parties; et il n' est pas rare qu' elle le fasse. Néanmoins, les Etats membres et les institutions communautaires, qui doivent présenter leurs observations écrites éventuelles concurremment avec les parties, sont placées dans une situation défavorable, puisqu' ils ne sont peut-être pas en mesure de découvrir et, par conséquent, d' aborder les véritables questions soulevées par l' affaire. A son tour, la Cour risque d' être privée du bénéfice de leurs observations.
7. Tout en soulignant les avantages apportés par l' explication du contexte dans la demande de décision préjudicielle elle-même, nous devons peut-être mettre l' accent sur l' intérêt d' une explication succincte de ce contexte. Une demande de décision préjudicielle doit se limiter à l' indispensable pour permettre de répondre utilement aux questions déférées. Nous le signalons parce qu' alors que, dans certaines affaires, une demande de décision préjudicielle ne contient que les questions, il existe d' autres affaires dans lesquelles une juridiction nationale apporte une information beaucoup plus détaillée qu' il n' est nécessaire. Quelquefois, cette juridiction envoie à la Cour une longue décision judiciaire, dont toutes les parties ne sont pas pertinentes; une telle décision judiciaire risque d' obscurcir les questions au lieu de les élucider. Il arrive qu' à une demande de décision préjudicielle soient joints des éléments additifs ou annexes et qu' il ne soit pas clair lesquels d' entre eux sont des facteurs pertinents. Ce sont là des pratiques qui risquent d' entraîner des difficultés parce qu' il y a doute sur les documents à envoyer aux Etats membres et aux institutions pour qu' ils soient en mesure de présenter leurs observations. En outre, toutes les demandes de décision préjudicielle doivent être traduites dès leur réception à la Cour dans toutes les langues officielles de la Communauté, qui sont actuellement au nombre de neuf. Des retards et beaucoup de travaux inutiles peuvent être occasionnés de la sorte.
8. Bien que les difficultés susvisées soient exceptionnelles, il y a peut-être lieu de rappeler que la juridiction nationale apporte sa contribution la plus utile en énonçant succinctement le contexte dans lequel les questions ont été soulevées, en particulier tous les éléments pertinents qui ont été établis et toutes dispositions de droit national applicables.
9. Même en l' absence des éléments d' information susvisés, il se peut qu' il soit encore possible à la Cour de fournir des réponses utiles à la juridiction nationale et c' est là la pratique que la Cour a suivie, au lieu de refuser de répondre aux questions. La Cour a estimé d' emblée que la procédure au titre de l' article 177 est destinée à apporter une forme de coopération judiciaire dont le formalisme doit être exclu. (3) Certaines affaires récentes, notamment Meilicke (4), Telemarsicabruzzo (5), Banchero (6) et Monin (7), dans lesquelles la Cour n' a pas répondu aux questions déférées, ne constituent pas, selon nous, un tournant par rapport à cette conception fondamentale. Dans l' affaire Monin, évoquée par le gouvernement français, la Cour a estimé qu' un complément d' information était nécessaire pour qu' il soit possible de donner des réponses qui seraient utiles à la juridiction nationale. (Il en a été de même dans l' affaire Banchero, dans laquelle la juridiction nationale a depuis introduit une deuxième demande de décision préjudicielle. (8)) L' utilité de la réponse semble être un critère important et, en l' espèce, nous le constaterons, il est possible de donner une réponse utile. En outre, dans l' affaire Monin, les questions déférées étaient extrêmement générales et de très large portée, de sorte qu' il était particulièrement difficile d' identifier leur pertinence éventuelle par rapport à la procédure nationale. De plus, la Cour a souligné dans l' affaire Monin, de même que dans les affaires Telemarsicabruzzo et Banchero, que la nécessité pour la juridiction nationale de définir le contexte factuel et juridique des questions était particulièrement importante dans certains domaines, tels que celui de la concurrence, qui se caractérisent par la complexité des situations concrètes et juridiques. Ce n' est pas le cas ici. En ce qui concerne l' affaire Meilicke, il s' agissait d' une affaire dans laquelle il résultait de la demande de décision préjudicielle que les questions elles-mêmes pouvaient être purement théoriques. Rien ne le donne à penser dans la présente affaire.
10. En outre, dans la présente affaire, les faits tels qu' ils ressortent du dossier et des observations écrites sont limpides, le point de droit dont il s' agit est soulevé sans ambiguïté et il n' est pas douteux que la réponse aux questions déférées sera utile à la juridiction nationale. Dans cette affaire, par conséquent, il ne conviendrait ni de refuser de répondre aux questions déférées, comme dans l' affaire Meilicke et l' affaire Telemarsicabruzzo, ni de rejeter la demande de décision préjudicielle au motif qu' elle est irrecevable, comme dans les affaires Banchero et Monin. Il ne s' ensuit pas, ainsi qu' il le deviendra évident, que toutes les questions déférées en l' espèce doivent nécessairement recevoir une réponse.
11. Nous en venons par conséquent à l' examen des questions déférées.
12. L' article 3, paragraphe 1, de la première directive en la matière, soit la directive du Conseil 72/166/CEE du 24 avril 1972 (9), oblige chaque Etat membre à veiller à ce que la responsabilité civile en ce qui concerne l' utilisation de véhicules automoteurs ayant leur stationnement sur son territoire soit couverte par une assurance. L' article premier, paragraphe 1, de la deuxième directive, soit la directive du Conseil nº 84/5/CEE du 30 décembre 1983 (10), prévoit que cette assurance "couvre obligatoirement les dommages matériels et les dommages corporels".
13. La deuxième directive du Conseil a cherché à veiller à ce que les membres de la famille de la personne assurée, du conducteur ou de toute autre personne responsable bénéficient d' une protection comparable à celle des autres tiers, en tout état de cause en ce qui concerne leurs dommages corporels : voir le neuvième considérant. L' article 3 prévoit donc ce qui suit :
"Les membres de la famille du preneur, du conducteur ou de toute autre personne dont la responsabilité civile est engagée dans le sinistre et couverte par l' assurance visée à l' article 1er, paragraphe 1, ne peuvent être exclus en raison de ce lien de parenté du bénéfice de l' assurance pour leurs dommages corporels."
L' article 5 prévoit ce qui suit :
"1. Les Etats membres modifient leurs dispositions nationales pour se conformer à la présente directive au plus tard le 31 décembre 1987. Ils en informent immédiatement la Commission.
2. Les dispositions ainsi modifiées sont appliquées au plus tard le 31 décembre 1988.
... ."
14. La législation belge n' a mis en oeuvre la deuxième directive du Conseil que par la loi du 21 novembre 1989. (11) Cette loi abrogeait la législation antérieure, soit la loi du 1er juillet 1956 (12) qui permettait d' exclure du champ de l' assurance le conjoint et certains parents du conducteur et de la personne assurée.
15. Il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour que les dispositions de la directive qui n' ont pas été mises en oeuvre par un Etat membre ne peuvent prendre effet qu' à l' expiration de la période prévue par la directive pour cette mise en oeuvre (13). En l' espèce, bien que les Etats membres aient été tenus de modifier leur législation afin de se conformer à la directive pour le 31 décembre 1987, la directive a fixé la date à compter de laquelle la législation ainsi modifiée devait être appliquée au 31 décembre 1988 au plus tard. Il s' ensuit que les dispositions de la directive ne pouvaient avoir d' effet en ce qui concerne un accident qui avait eu lieu le 2 mai 1988.
16. Il n' est donc pas strictement nécessaire que la Cour réponde à la question de savoir si les dispositions de la directive pouvaient exercer ce qui est couramment qualifié d' effet direct "horizontal", c' est-à-dire si elles pouvaient imposer des obligations à des organismes privés ou à des particuliers, de sorte que, par exemple, en l' absence de mise en oeuvre à la fin de la période prescrite, une compagnie d' assurances puisse être tenue pour responsable devant les juridictions nationales. C' est là une question soulevée, bien qu' elle ne le soit pas explicitement, par la décision de renvoi, mais la réponse ne sera, selon nous, d' aucun secours à la juridiction nationale. Puisque, dans les circonstances de la présente affaire, la directive est sans aucun effet direct, à l' évidence elle ne peut exercer aucun effet direct "horizontal". Ainsi, bien que ce point soit soulevé par les questions de la juridiction nationale, à notre avis, il n' y a pas lieu pour la Cour d' en connaître. Une fois encore, le système de l' article 177 répond au souci d' apporter des réponses qui soient utiles à la juridiction nationale. Tout comme ce système peut quelquefois exiger une réponse à une question qui n' a pas été soulevée directement par la juridiction nationale (14), il peut quelquefois justifier l' absence de réponse à une question qui a été soulevée. Il peut en être spécialement ainsi là où, comme en l' espèce, la question soulève des points de grande importance pour l' ordre juridique communautaire. Il se pourrait qu' il soit manifestement excessif que la Cour aborde ces points dans une affaire dans laquelle il est superflu de se prononcer sur la question.
17. Néanmoins, la Cour a eu fréquemment pour pratique de ne pas examiner la pertinence des questions déférées, mais de leur répondre même si le point de savoir dans quelle mesure la réponse pèsera sur la décision à rendre dans la procédure principale n' est pas clair. (15) Au cas où il serait jugé que c' est là la marche à suivre, nous examinerons maintenant comment il faudrait aborder la question si une réponse était tenue pour nécessaire.
18. Tant la Commission que la SA Le Foyer, dans leurs observations écrites respectives, estiment que s' il était nécessaire d' examiner la question de l' effet direct horizontal, il suffirait de répondre en renvoyant à la jurisprudence de la Cour selon laquelle l' effet direct des directives ne peut être invoqué que contre l' Etat ou contre une émanation de l' Etat (effet direct "vertical") (16). Nous ne partageons pas leur avis. Il est notoire que la jurisprudence dont il s' agit a donné naissance à des anomalies et, dans une autre affaire pendante devant la Cour, soit l' affaire Faccini Dori, (17) la Cour a été expressément invitée à réexaminer la question. Nous examinerons ce point assez succinctement, en rappelant qu' elle a été étudiée abondamment par les auteurs et a fait l' objet d' un débat exhaustif dans l' affaire Faccini Dori.
19. C' est dans l' affaire Marshall en 1986 (qui peut être désormais dénommée affaire Marshall I) que la Cour a finalement pris position au sujet de l' effet direct horizontal des directives, en jugeant qu' "une directive ne peut pas par elle-même créer une obligation dans le chef d' un particulier et qu' une disposition d' une directive ne peut donc pas être invoquée en tant que tel à l' encontre d' une telle personne". (18) Néanmoins, la Cour a précisé dans cette affaire que mademoiselle Marshall pouvait invoquer la directive en cause contre la partie défenderesse, la Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching), qui pouvait être tenue pour un organe de l' Etat et qu' il était sans importance que cet organe agisse en qualité soit d' employeur soit d' autorité publique. De manière curieuse, la Cour a par conséquent statué sur ce point dans une affaire dans laquelle il était inutile de le faire; la Cour aurait pu simplement estimer que la partie défenderesse est un organe de l' Etat, en laissant en suspens la question de savoir si les directives pouvaient être invoquées contre des organismes privés.
20. En statuant, la Cour a invoqué - et a invoqué exclusivement - les termes de l' article 189 du traité. On le sait, l' argument tiré des termes du traité n' est généralement pas, à juste titre, tenu pour décisif, en ce qui concerne leur interprétation par la Cour. En outre, l' argument fondé sur ces termes, bien qu' il ait quelque valeur, n' est pas absolument convaincant. L' article 189 précise que la directive "lie tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, ...". Tout à fait indépendamment du fait que l' article 189 n' exclut pas expressément la possibilité d' obligations dérivées découlant des directives pour des personnes autres que les Etats membres, il est permis de noter que sur la base d' un tel argument dégagé du texte, il aurait été parfaitement impossible de soutenir que l' article 119, par exemple, imposait des obligations aux employeurs privés, même dans le cas de "contrats entre particuliers", ainsi que la Cour en a jugé dès 1976. (19) En outre, si une directive n' impose des obligations qu' aux Etats membres, il n' est nullement aisé de justifier le fait d' imposer des obligations à un organisme tel que la Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching). La tentative bien connue de justifier l' attribution à une directive d' un effet direct à l' encontre d' un Etat membre, en faisant valoir que l' Etat membre ne devrait pas être autorisé à invoquer son propre manquement à l' obligation de mettre en oeuvre une directive, est particulièrement contre-indiquée en ce qui concerne un tel organisme, qui n' est aucunement responsable de ce manquement.
21. En tout état de cause, dès que la Cour a reconnu que les directives avaient effectivement une telle portée, il est devenu difficile de justifier des distinctions entre, par exemple, les employeurs du secteur public et ceux du secteur privé. En outre, dès qu' un effet direct, bien que limité, a été reconnu, certains des arguments généraux de principe militant contre l' attribution d' un effet direct horizontal aux directives - par exemple l' argument selon lequel, au titre de l' article 189 du traité, les directives laissent aux autorités nationales le choix de la forme et des moyens - ne peuvent plus être soutenus.
22. Il devient également difficile, selon nous, de défendre une distinction à cet égard entre les directives, qui sont, après tout, la forme essentielle et fréquemment la seule forme de législation communautaire prévue dans de nombreux domaines du traité, et d' autres dispositions obligatoires de droit communautaire, à savoir les traités, les règlements et décisions, qui, tous - nul ne le conteste - peuvent imposer des obligations aux particuliers.
23. De même, si l' effet direct horizontal devait être refusé aux directives en raison de l' insuffisance de leur base démocratique, le rôle du Parlement européen dans l' adoption des directives ayant été très restreint d' emblée et ne s' étant accru que progressivement, à nouveau il est difficile de voir pourquoi cet argument ne s' appliquerait qu' aux directives et non à d' autres actes communautaires, tels que les règlements, pour lesquels le rôle du Parlement est identique. En outre, il ne peut être objecté à l' effet direct horizontal que les mesures n' ont pas été mises en oeuvre par un Parlement national élu démocratiquement, puisque les directives en cause ne laissent par hypothèse aucun pouvoir d' appréciation au législateur national.
24. Selon nous, il n' est pas non plus possible de tirer un argument de l' absence d' exigence de publication des directives. (20) Cette lacune, comblée par le traité sur l' Union européenne (21), s' explique par le rôle restreint assigné aux directives dans le traité initial, et ne présente que peu d' importance compte tenu de l' usage invariable de la publication au Journal officiel de toutes directives législatives du type de celles qui sont destinées à tous les Etats membres. Sans aucun doute, si une directive particulière n' avait pas été publiée, l' absence de publication aurait pu l' empêcher, comme dans le cas de toute autre mesure, de produire des effets juridiques. (22)
25. Les considérations qui précèdent n' obvient pas, à notre sens, aux importantes différences qui subsistent entre les directives et les règlements. Dans l' affaire Marshall I, la Cour s' est abstenue, à juste titre selon nous, d' invoquer l' argument (mentionné dans les conclusions de l' avocat général Slynn) suivant lequel permettre d' invoquer l' exécution directe des directives contre les particuliers effacerait la distinction entre les directives et les règlements. Reconnaître que même l' exécution directe des dispositions d' une directive puisse être invoquée, dans le cas exceptionnel où elles n' ont pas été transposées correctement, ne modifie en rien l' obligation des Etats membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour leur mise en oeuvre, alors que les règlements, étant directement applicables, ne nécessitent normalement pas de mise en oeuvre. En outre, une directive, nous l' avons constaté, ne produira d' effets juridiques qu' à l' expiration du délai qu' elle fixe pour sa mise en oeuvre. Les règlements et les directives resteront des instruments distincts, adaptés à des situations différentes et atteignant leur objectif par des moyens différents, même s' il est admis que, dans certaines circonstances, une directive qui n' a pas été correctement mise en oeuvre puisse imposer des obligations à certaines entités privées.
26. Il y a plus de 30 ans, dans l' affaire Van Gend en Loos (23), la Cour a reconnu le caractère spécifique du droit communautaire tenu pour un système juridique qui ne pouvait être réduit à un arrangement entre les Etats, ce qui était souvent le cas en droit international traditionnel. Après l' évolution ultérieure du système juridique de la Communauté, il est peut-être nécessaire de reconnaître que, dans certaines circonstances, des directives qui n' ont pas été correctement mises en oeuvre peuvent conférer des droits aux particuliers que ceux-ci peuvent invoquer même contre des organismes privés. Peut-être serait-il possible d' établir à cet égard un contraste particulier entre l' ordre juridique communautaire et l' ordre juridique international.
27. Une faiblesse notoire du droit international tient à ce qu' il se peut que l' exécution d' un traité ne puisse être invoquée devant les juridictions d' un Etat partie à ce traité, même si les dispositions du traité elles-mêmes sont susceptibles d' être appliquées par ces juridictions. Un résultat aussi regrettable est particulièrement de nature à se produire dans les Etats dits "dualistes" qui ne reconnaissent aucun principe constitutionnel attribuant un effet juridique interne aux traités les liant en droit international. Il peut donc arriver fréquemment, dans le cadre d' un contrat international entre personnes privées qu' une des parties souhaitant que le contrat soit régi par un traité particulier, prenne soin de vérifier que le traité a été ratifié par l' Etat de l' autre partie, mais qu' elle constate en cas de litige que le traité ne fait pas partie du droit interne de cet Etat et ne sera pas appliqué par ses juridictions.
28. Il est inacceptable que la faiblesse du droit international trouve son pendant dans l' ordre juridique communautaire. Ainsi que le cas se présente fréquemment pour un traité, une directive lie l' Etat quant au résultat à atteindre, mais laisse aux autorités nationales le choix de la forme et des moyens. Néanmoins, le rôle des directives dans le traité CE a évolué, à la suite de la pratique législative du Conseil, sous une forme qui fait que les termes de l' article 189 du traité ont cessé d' être adaptés. Nonobstant la formulation du troisième paragraphe de cet article, il n' est plus exact d' affirmer que les directives ne lient que "quant au résultat à atteindre". Le "choix de la forme et des moyens" laissé aux Etats membres est souvent illusoire parce que le pouvoir d' appréciation des Etats membres pour l' application des directives est sensiblement réduit en raison du caractère précis et exhaustif d' une grande partie de la législation émanant désormais du Conseil sous la forme de directives. De nombreuses dispositions figurant dans les directives sont par conséquent parfaitement adaptées à l' exercice d' un effet direct.
29. Il existe d' excellentes raisons de principe d' attribuer un effet direct aux directives sans aucune distinction fondée sur le statut de la partie défenderesse. Ce serait là conforme à la nécessité de veiller à l' efficacité du droit communautaire et à son application uniforme dans tous les Etats membres. Ce serait là conforme en particulier à l' importance récente accordée par la jurisprudence de la Cour à l' obligation primordiale des juridictions nationales d' apporter des solutions efficaces en vue de la protection des droits communautaires. (24) C' est peut-être parce qu' une nouvelle conception des directives est requise par la jurisprudence récente de la Cour que les thèses des analystes ont récemment tendu à préconiser l' attribution d' un effet direct horizontal aux directives. (25) Quant à l' argument fondé sur la nécessité d' une application uniforme du droit communautaire, son bien-fondé va de soi; mais il est nécessaire de veiller à l' application uniforme de la législation communautaire non seulement entre les Etats membres mais également à l' intérieur des Etats membres. Des distorsions seront à l' évidence inévitables, tant entre les Etats membres qu' à l' intérieur des Etats membres, si l' exécution des directives peut être invoquée par exemple contre les employeurs ou les fournisseurs de biens ou de services du secteur public, mais non contre ceux du secteur privé. On ne résout pas la question en émettant l' avis que ces distorsions disparaîtront si la directive est correctement appliquée; (26) la situation à envisager est celle dans laquelle une directive n' a pas été correctement mise en oeuvre.
30. La possibilité pour le particulier, selon l' arrêt Francovich, (27) de réclamer des dommages à l' Etat membre dans lequel la directive n' a pas été correctement appliquée ne peut, selon nous, remplacer de manière satisfaisante la mise à exécution directe de la directive. Le plaignant serait fréquemment obligé d' engager deux procédures judiciaires distinctes, soit simultanément soit successivement, l' une contre la partie défenderesse privée et l' autre contre les pouvoirs publics, ce qui ne serait guère compatible avec la nécessité d' une voie de recours efficace.
31. Selon nous, il ne peut être objecté qu' imposer des obligations aux particuliers compromettrait la sécurité juridique. Au contraire, le trait le plus marquant de la jurisprudence existante à cet égard est peut-être qu' elle a engendré l' insécurité. (28) Elle a conduit, en premier lieu, à une interprétation très large de la notion d' Etat membre de sorte que l' exécution des directives peut être invoquée même contre des entreprises commerciales dans lesquelles il existe un élément particulier de participation ou de contrôle étatique, (29) nonobstant le fait que ces entreprises ne sont pas responsables du manquement des Etats membres et qu' elles peuvent être en concurrence directe avec des entreprises du secteur privé contre lesquelles l' exécution des mêmes directives ne peut être invoquée. De plus, il a engendré une grande insécurité en ce qui concerne la portée de la législation nationale, compte tenu de l' obligation imposée aux juridictions nationales d' étendre à l' extrême le sens des termes de la législation nationale, de manière à donner effet aux directives qui n' ont pas été correctement mises en oeuvre. (30) En outre, là où la législation nationale a été interprétée extensivement de manière à donner effet à une directive, il peut en résulter que les particuliers se voient imposer des obligations qu' ils n' auraient pas eues en l' absence de la directive. Ainsi, des directives qui n' ont pas été correctement mises en oeuvre peuvent déjà donner naissance à des obligations pour les particuliers. Dans ce contexte, il ne semble pas que l' idée suivant laquelle invoquer directement contre des particuliers l' exécution des directives mette en péril la sécurité juridique soit une critique fondée. Au contraire, il se pourrait que la sécurité juridique en soit finalement renforcée et que le système finisse par gagner en cohérence, si l' exécution des dispositions d' une directive était tenue pour susceptible, le cas échéant, d' être invoquée contre des particuliers.
32. Comme la jurisprudence existante oblige déjà en fait les juridictions nationales à appliquer les directives à l' encontre des particuliers, en interprétant toutes les dispositions du droit national, qu' elles aient ou non été adoptées aux fins de la mise en oeuvre d' une directive et qu' elles soient antérieures ou postérieures à la directive, de manière à donner effet aux dispositions des directives, ce ne serait pas là un revirement radical par rapport à l' état actuel du droit, en termes de ses conséquences pratiques, que d' attribuer un effet direct horizontal aux directives : un tel effet direct ne s' exercera que là où il est impossible d' interpréter en ce sens aucune disposition de droit national. Les conséquences d' un tel revirement pourraient en tout état de cause, être atténuées, si nécessaire, en limitant l' effet dans le temps de la nouvelle jurisprudence, pour des raisons similaires à celles qui ont été adoptées par la Cour dans l' affaire Defrenne II, (31) de manière à exclure ou restreindre son application au passé.
33. Il existe, bien entendu, des circonstances dans lesquelles il sera évident qu' une directive qui n' a pas été mise en oeuvre par un Etat membre n' imposera pas d' obligations aux particuliers. C' est ainsi qu' une directive ne peut par elle-même faire naître une responsabilité pénale. (32) Il se peut qu' une directive ne doive pas non plus être interprétée en ce sens qu' elle imposerait des obligations aux particuliers lorsque ce serait là conférer des droits à l' Etat manquant à ses obligations.
34. Néanmoins, en général, il nous paraît que l' exécution de directives dont l' objet même est de conférer des droits aux particuliers et de leur imposer des obligations doit pouvoir être invoquée sur la demande du plaignant, à moins que la confiance légitime de la partie défenderesse ne soit de ce fait déçue.
35. Même si le bien-fondé de cette thèse générale n' était pas reconnu, une affaire telle que l' espèce apporterait, en cas d' expiration du délai d' application des mesures de mise en oeuvre, des arguments convaincants en faveur de l' effet direct des directives. En ce qui concerne la question de l' assurance obligatoire de la responsabilité des accidents de voiture, il existe un intérêt général évident à ce que les particuliers puissent compter sur un système efficace d' assurance appliqué uniformément dans l' ensemble de la Communauté. En outre, les entreprises qui proposent des assurances de véhicules automobiles sont, en raison des exigences juridiques relatives à leur statut financier, de grosses sociétés qui ont l' habitude d' exercer leurs activités dans un cadre fortement réglementé dans lequel la liberté contractuelle a été radicalement réduite en considération de l' intérêt général primordial à veiller à ce que tous les conducteurs et tous les véhicules automobiles soient assurés de manière satisfaisante contre la responsabilité envers les tiers. Ces sociétés peuvent certainement être censées familiarisées avec les obligations que des directives communautaires tiennent manifestement à leur imposer. Est-il dès lors tolérable qu' elles esquivent leur responsabilité au motif qu' un Etat membre particulier a manqué à son obligation de transposer la directive en cause ? De même que la Cour a reconnu qu' un Etat membre ne peut invoquer son propre manquement, de même il semble évident qu' une compagnie d' assurances, en pareil cas, ne doit pas être en mesure de tirer avantage du manquement d' un Etat membre.
36. Pour les raisons invoquées ci-dessus, si la question avait appelé une réponse, nous aurions estimé que les dispositions en cause créent effectivement pour les particuliers des droits que les juridictions nationales doivent protéger, même contre les organismes qui ne sont pas des émanations de l' Etat. Néanmoins, nous répétons qu' à notre avis, cette question n' appelle pas de réponse dans cette affaire.
Conclusion
37. Par conséquent, selon nous, il suffit de donner la réponse ci-après aux questions déférées par la juridiction nationale.
Avant la date du 31 décembre 1988 fixée par l' article 5, paragraphe 2 de la deuxième directive du Conseil concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à l' assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation des véhicules automoteurs, les dispositions de cette directive ne créaient pas pour les particuliers des droits que les juridictions nationales devaient protéger.
(*) Langue originale: l' anglais.
(2) - Affaire C-386/92 Monin Automobiles (Rec. 1993, p. I-2049).
(3) - Affaire 16/65 Schwarze/Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide (Rec. 1965, p. 877, voir à la page 886).
(4) - Affaire C-83/91 Meilicke (Rec. 1992, I, p. 4871).
(5) - Affaires jointes C-320/90 à C-322/90, Telemarsicabruzzo & autres (Rec. 1993, I, p. 393).
(6) - Affaire C-157/92, Banchero, (Rec. 1993, I, p. 1085).
(7) - Voir ci-dessus note 1.
(8) - Affaire enregistrée sous le nº C-387/93.
(9) - JO L 103, p. 1, 1972.
(10) - JO L 8, p. 17, 1984.
(11) - Loi belge du 21 novembre 1989 relative à l' assurance obligatoire de la responsabilité civile en matière de véhicules automoteurs, Moniteur belge, 8 décembre 1989.
(12) - Loi belge du 1er juillet 1956 relative à l' assurance obligatoire de la responsabilité civile en matière de véhicules automoteurs, Moniteur belge, 15 juillet 1956.
(13) - Voir l' affaire 148/78 Ministère public/Ratti (Rec. 1979, p. 1629).
(14) - Voir par exemple l' affaire 57/84 Frascogna/Caisse des Dépôts et Consignations (Rec. 1985, p. 1739).
(15) - Voir les affaires jointes 98, 162 et 256/85 Bertsini/Regione Lazio (Rec. 1980, p. 1885, point 8); les affaires 2 à 4/82 (Delhaize Frères/Etat belge (Rec. 1983, p. 2973, point 9).
(16) - Voir en particulier l' affaire 152/84 Marshall/Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority "Marshall I ) (Rec. 1986, p. 723).
(17) - Affaire C-91/92.
(18) - Marshall I, citée ci-dessus à la note 15, (point 48).
(19) - Affaire 43/75, Defrenne/Sabena (Rec. 1976, p. 455, points 39 et 40).
(20) - Voir, par exemple, Pescatore ; L' effet des directives communautaires, une tentative de démythification , Dalloz 1980, chapitre XX.
(21) - Voir l' article 191, paragraphes 1 et 2 du traité CE modifié par le traité sur l' Union européenne.
(22) - Voir l' affaire 98/78 Racke/Hauptzollamt Mainz (Rec. 1979, p. 69, point 15).
(23) - Affaire 26/62 Van Gend en Loos/Nederlandse Administratie der Belastingen (Rec. 1963, p. 1).
(24) - Voir par exemple l' affaire C-213/89 Factortame (Rec. 1990, I, p. 2433) et l' affaire C-271/91 Marshall II, arrêt du 2 août 1993.
(25) - Voir par exemple Manin, L' invocabilité des directives ; quelques interrogations , Revue Trimestrielle de Droit Européen 1990, p. 669; Emmert Horizontale Drittwirkung von Richtlinien ? Lieber ein Ende mit Schrecken als ein Schrecken ohne Ende! , dans Europaeisches Wirtschafts- und Steuerrecht 1992, p. 56; Boch et Lane, European Community Law in national Courts : a continuing contradiction , Leiden Journal of International Law, 1992, p. 171; Van Gerven, The horizontal effect of directive provisions revisited - the reality of catchwords , Institute of European Public Lax, University of Hull (1993); Emmert et Pereira de Azevedo, L' effet horizontal des directives. La jurisprudence de la CJCE : un bateau ivre ? Revue Trimestrielle de Droit européen, 1993, p. 503; Mangas Martín, dans Rodriguez Iglesias et Liñan Nogueras (dir. publ.) El derecho communitario europeo y su applicación judicial (1993), 77-79.
(26) - Voir l' affaire Marshall I, point 31.
(27) - Affaires jointes C-6/90 et C-9/90 Francovich et autres (Rec. 1991, I, p. 5357).
(28) - Voir les conclusions de l' avocat général Van Gerven du 26 janvier 1993 dans l' affaire C-271/91 Marshall II, note 23 ci-dessus, point 12, et les auteurs cités à la note 24 ci-dessus.
(29) - Voir l' affaire C-188/89 Foster/British Gas (Rec. 1990, I, p. 3313.
(30) - Voir, à titre d' exemple limite, l' affaire C-106/89 Marleasing (Rec. 1990, I, p. 4135).
(31) - Voir la note 18 ci-dessus.
(32) - Voir l' affaire 80/86 Kolpinghuis Nijmegen (Rec. 1987, p. 3969); voir également mes conclusions dans les affaires jointes C-206/88 et C-207/88 Vessoso et Zanetti (Rec. 1990, I, p. 1461, points 24 et 25).
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