FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
WALTER VAN GERVEN
fremsat den 27. april 1994 ( *1 )
1.
I denne sag har Niende Afdeling ved Tribunal du travail de Bruxelles forelagt Domstolen en række spørgsmål vedrørende fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet ( 1 ), herunder navnlig artikel 46, stk. 3.
I — Faktiske omstændigheder og sagens forløb
2.
Aldo Del Grosso, der er italiensk statsborger, var forsikret i Italien fra 1938 til 1946, hvorefter han var omfattet den belgiske ordning vedrørende social sikring af arbejdstagere. Med virkning fra den 10. januar 1977 blev han anset for uarbejdsdygtig, hvorefter han oppebar ydelser i anledning af sygdom i form af såkaldte indemnités d'incapacité primaire (»foreløbige ydelser ved uarbejdsdygtighed«) i et år fra tidspunktet for uarbejdsdygtighedens indtræden, og senere ydelser i anledning af invaliditet, med virkning fra den 10. januar 1978. I perioden 1. november 1978 — 8. marts 1979 forsøgte Del Grosso at genoptage sin beskæftigelse (og modtog derfor ikke længere de pågældende ydelser), men med virkning fra den 9. marts 1979 blev han på ny anset for uarbejdsdygtig. Han oppebar herefter igen indemnités d'incapacité primaire i et år og ydelser i anledning af invaliditet med virkning fra den 9. marts 1980.
3.
I forbindelse med den første periode med invaliditet, dvs. perioden, der startede den 10. januar 1978, fremsendte det belgiske Institut national d'assurance maladieinvalidité (herefter benævnt »INAMI«) en anmodning om invalidepension til den kompetente institution i Italien efter forordning nr. 1408/71 og forordning (EØF) nr. 574/72 ( 2 ), Istituto nazionale della previdenza sociale (herefter benævnt »INPS«) i Parma. Ved afgørelse af 13. september 1979 tilkendte INPS Del Grosso en invalidepension med virkning fra den 1. februar 1978. I forbindelse med den anden periode med invaliditet fremsendte INAMI en ny anmodning til INPS. Den 12. november 1980 traf INPS herefter en ny afgørelse, hvori det anførtes, at Del Grosso havde oppebåret den italienske invalidepension uden afbrydelser siden den 10. januar 1978, dvs. også i den periode, i hvilken han havde genoptaget sin beskæftigelse i Belgien, og hvorunder han havde oppebåret ydelser i anledning af sygdom i form af indemnités d'incapacité primaire efter belgisk lovgivning. Ved afgørelsen blev der foretaget en fornyet beregning af pensionsbeløbet, hvorved det i afgørelsen hed, at »for perioden 1. november 1978 — 30. marts 1980 tilkendes der pension efter minimumssatsen i henhold til italiensk lovgivning, idet udbetalingen af ydelser i Belgien blev stillet i bero i denne periode«.
4.
Efter at have modtaget denne afgørelse foretog INAMI ved afgørelse af 23. december 1980 ligeledes en fornyet beregning vedrørende de pågældende ydelser, nærmere bestemt ydelserne for perioden 9. marts 1979 — 31. december 1980, under anvendelse af en national antikumulationsbestemmelse indeholdt i artikel 70, stk. 2 (jf. nu artikel 76c, stk. 2, i kongelig anordning nr. 19 af 4.12.1978), i lov af 9. august 1963 om oprettelse af en obligatorisk syge-og invalideforsikringsordning, hvis første afsnit lyder således:
»Der kan ikke tilkendes ydelser efter denne lov, såfremt følgerne af sygdommen, legemsbeskadigelsen, handicappet eller dødsfaldet har været genstand for en erstatning i henhold til anden belgisk lov, udenlandsk lovgivning eller på et andet retsgrundlag. Andrager godtgørelsen i henhold til den pågældende lovgivning eller det pågældende andet retsgrundlag et mindre beløb end forsikringsydelserne, har den ydelsesberettigede dog krav på forskelsbeløbet fra forsikringsordningen.«
5.
Den 6. april 1982 anlagde Union nationale des mutualités socialistes (herefter benævnt »UNMS«), der er forsikringsgiver efter den belgiske lov, sag ved Tribunal du travail de Bruxelles med påstand om, at der blev truffet bestemmelse om tilbagebetaling af de ydelser, som Del Grosso angiveligt med urette havde fået udbetalt for perioden 9. marts 1979 — 31. december 1980. Det fremgår af sagen, at de pågældende beløb var blevet beregnet på grundlag af forskellige regler i lovgivningen:
—
for perioden 9. marts 1979 — 8. marts 1980 (kumulation af belgiske ydelser i anledning af sygdom i form af indemnités d'incapacité primaire og den italienske invalidepension) på grundlag af artikel 76c, stk. 2, i den belgiske lov af 9. august 1963
—
for perioden 9. marts 1980 — 31. marts 1980 (kumulation af belgiske ydelser i anledning af invaliditet og den italienske invalidepension), ligeledes på grundlag af artikel 76c, stk. 2, i den belgiske lov af 9. august 1963
—
for perioden 1. april 1980 — 31. december 1980 på grundlag af artikel 46, stk. 3, i forordning nr. 1408/71.
6.
Del Grosso anfægtede størrelsen af det skyldige beløb for så vidt angår perioden 9. marts 1979 — 31. marts 1980, idet han anførte, at det pensionstillæg, som INPS havde tilkendt ham med henblik på, at hans pension nåede op på minimumsbeløbet i henhold til italiensk lovgivning, var udtryk for »kulance« fra den italienske stats side og ikke for en erstatning for en skade, at tillægget indebar, at den italienske invalidepension måtte anses for en selvstændig ydelse, og at skulle en antikumulationsregel bringes i anvendelse, måtte det være reglen i artikel 46, stk. 3, i forordning nr. 1408/71.
II — De præjudicielle sporgsmål
7.
Med henblik på afgørelsen af den for retten indbragte sag har Tribunal du travail de Bruxelles ved dom af 17. juni 1993 forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
1)
Skal de italienske sociale ydelser, der betegnes »invalidepension«, anses for »selvstændige« ydelser?
2)
Finder artikel 46, stk. 3, i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, ... der flytter inden for Fællesskabet, anvendelse i tilfælde af sammenfald af henholdsvis sådanne ydelser — beregnet på grundlag af ordningen med sammenlægning og forholdsmæssig beregning og således, at de månedlige ydelser ved tilkendelse af et tillæg når op på minimumspensionsbeløbet i henhold til den obligatoriske invalideog alderspensionsordning for arbejdstagere — og belgiske forsikringsydelser i anledning af sygdom og invaliditet (såkaldte »foreløbige ydelser ved uarbejdsdygtighed«)?
3)
Skal det nævnte »tillæg« til den omhandlede italienske invalidepension anses for en erstatning for samme skade som forudsat i artikel 70, stk. 2 — nu artikel 76c, stk. 2, jf. artikel 30, stk. 3, i den belgiske lov af 30. december 1988 — i lov af 9. august 1963 om oprettelse af en obligatorisk syge-og invalideforsikringsordning, som ændret ved artikel 1, nr. 1, i kongelig anordning nr. 19 af 4. december 1978, og dermed for en ydelse af samme art som denne (der dermed kan kumuleres med denne ydelse)? ( 3 )
8.
Jeg bemærker, at denne sag adskiller sig fra den sag, som Domstolen traf afgørelse i ved dom af 15. december 1993 ( 4 ), og hvori der var spørgsmål om beregningen af Del Grosso's alderspension.
III — Undersøgelse af de forelagte sporgsmål
1. Begrebet selvstændig ydelse
9.
Udtrykket »selvstændig ydelse« optræder ikke i de pågældende fællesskabsforordninger. Men det er blevet anvendt i Domstolens praksis vedrørende kumulation af pensionsydelser siden dommen i Collini-sagen ( 5 ) som en betegnelse for en ydelse beregnet på grundlag af artikel 46, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1408/71, dvs. en fuldstændig pension efter lovgivningen i den medlemsstat, som den kompetente institution henhører under, ved anvendelse af denne lovgivning alene og uden at foretage en sammenlægning af forsikringsperioder tilbagelagt efter de lovgivninger i andre medlemsstater, som den pågældende har været omfattet af.
Med dette begreb sigter Domstolen således til en beregningsmetode for en særlig ydelse, nemlig en ydelse som omhandlet i artikel 46, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1408/71.
10.
Del Grosso har i sagen erkendt, at hans ret til den italienske pensionsydelse er erhvervet i kraft af, at han i den nævnte rækkefølge har været omfattet af den italienske og den belgiske ordning, således at der er tale om en ydelse, hvis grundlag er ordningen med sammenlægningen af forsikringsperioder og forholdsmæssig beregning af ydelser. Forholdet er dog det, at den forholdsmæssigt beregnede ydelse i kraft af et tillæg når op på minimumsydelsen i henhold til italiensk lovgivning, og at det pågældende beløb også ville have været det, som Del Grosso ville have opnået, såfremt der havde været tale om en selvstændig ydelse, hvorefter den forholdsmæssigt beregnede ydelse må anses for en selvstændig ydelse.
11.
Jeg bemærker herom, at den omstændighed, at to ydelser, der hver især er blevet beregnet på grundlag af selvstændige regler, andrager det samme beløb, på ingen måde bevirker, at ydelserne skal anses for at være blevet beregnet på grundlag af identiske metoder. Ved begrebet selvstændig ydelse sigtes der til beregningsmetoden i artikel 46, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1408/71, der adskiller sig fra beregningsmetoden i forbindelse med ordningen med sammenlægning og forholdsmæssig beregning. Et tillæg til en som udgangspunkt forholdsmæssigt beregnet ydelse, der indebærer, at ydelsesbeløbet kommer til at svare til det, der ville have været gældende på grundlag af en anden beregningsmetode, ændrer intet ved beregningsmetoden i forbindelse med denne grundydelse og den kvalifikation, der følger heraf.
2. Kan den nationale antikumulationsbestemmelse bringes i anvendelse over for Del Grosso?
12.
Med det andet og det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende retsinstans i det væsentlige en afgørelse fra Domstolen om, hvorvidt artikel 46, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1408/71 finder anvendelse i tilfælde af kumulation af på den ene side en ydelse i anledning af invaliditet, i forbindelse med hvilken beregningsgrundlaget har været en sammenlægning af forsikringsperioder og en forholdsmæssig beregning, og som forhøjes med et tillæg, således at ydelsen når op på minimumsbeløbet i henhold til den italienske lov, og på den anden side en belgisk sygeforsikringsydelse (andet spørgsmål), og hvorvidt »tillægget« til den italienske invalidepension må anses for en erstatning for samme skade som omhandlet i den belgiske lov, eller med andre ord, hvorvidt en sådan ydelse er af samme art som denne (således at den kan kumuleres med denne ydelse) (tredje spørgsmål).
13.
Det må fastslås, at tager man det tredje spørgsmål bogstaveligt, rejser det udelukkende det problem, hvorledes det tillæg til den italienske invalidepension, som har til formål at bringe denne op på minimumspensionsbeløbet i henhold til italiensk lovgivning, skal kvalificeres i henseende til de belgiske antikumulationsregler. Som Domstolen har fastslået i sin dom i Stefanutti-sagen ( 6 ), er dette kvalifikationsproblem nationalretligt, og det henhører under den nationale retsinstans at tage stilling til indholdet og fortolkningen af national lovgivnings bestemmelser om kumulation af ydelser. Dette er utvivlsomt ikke det svar, som den nationale retsinstans forventer.
14.
Efter min opfattelse må det tredje spørgsmål med henblik på en besvarelse, som er anvendelig for den forelæggende retsinstans, ses i sammenhæng med det andet spørgsmål og i lyset af det nærmere indhold af den tvist, som er indbragt for denne retsinstans. Det problem, som bør undersøges i forbindelse med de to spørgsmål, er, hvorvidt antikumulationsbestemmelsen i artikel 76c, stk. 2, i den belgiske lov af 9. august 1963 kan bringes i anvendelse over for Del Grosso, jf. herved artikel 12, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1408/71. I henhold til denne bestemmelse kan nationale antikumulationsregler således bringes i anvendelse over for ydelsesberettigede, der ikke er omfattet af undtagelsesreglen i artikel 12, stk. 2, andet punktum. Ifølge denne undtagelsesregel kan en national antikumulationsbestemmelse ikke bringes i anvendelse, »såfremt den pågældende modtager ydelser af samme art ved invaliditet, alderdom, dødsfald (pensioner) eller erhvervssygdom, der fastsættes af institutionerne i to eller flere medlemsstater i overensstemmelse med artikel 46, 50 og 51 eller artikel 60, stk. 1, litra b)« ( 7 ). Sagt med andre ord, finder artikel 46, stk. 3, anvendelse, sammenholdt med de to andre betingelser for at anvende undtagelsesreglen, jf. artikel 12, stk. 2, andet punktum (ydelser af samme art, som er omfattet af den opregnede kategori af ydelser), er det udelukket at anvende den pågældende nationale antikumulationsbestemmelse.
15.
Vil man således undersøge, hvorvidt en national antikumulationsbestemmelse kan bringes i anvendelse over for en ydelsesberettiget, må det nærmere efterprøves, om der ikke er tale om et tilfælde omfattet af undtagelsesreglen i artikel 12, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 1408/71. I henhold til denne bestemmelse må tre forhold undersøges, nemlig
1)
om de ydelser, som den ydelsesberettigede oppebærer, er »af samme art« (det er dette udtryk, som den nationale retsinstans anvender i det tredje præjudicielle spørgsmål),
2)
om hver ydelse er omfattet af begrebet ydelser »ved invaliditet, alderdom, dødsfald (pensioner) eller erhvervssygdom«,
og
3)
om ydelserne »fastsættes ... i overensstemmelse med artikel 46, 50 og 51 eller artikel 60, stk. 1, litra b)«.
16.
Ifølge Domstolens faste praksis ( 8 ) skal sociale sikringsydelser anses for at være af samme art, når deres genstand og formål samt beregningsgrundlag og tilkendelsesbetingelser er identiske. Den nærmere bedømmelse og kvalificering af ydelserne skal ske på grundlag af de fællesskabsretlige regler. Ved den sammenlignende undersøgelse af ydelserne skal der herved tages hensyn til systematikken i forordning nr. 1408/71, herunder navnlig hvad angår de forskellige kapitler, som afsnit III består af, og som indeholder særlige bestemmelser vedrørende forskellige kategorier af ydelser.
17.
Undersøger jeg nu nærmere den ydelse, som Del Grosso oppebar efter den belgiske lov for den periode, for hvilken han anfægter størrelsen af det skyldige beløb, dvs. perioden 9. marts 1979 — 8. marts 1980 ( 9 ), vil jeg hæfte mig ved, at der var tale om ydelser i anledning af sygdom, såkaldte »indemnités d'incapacité primaire«, der repræsenterer en del (60%) af det løntab, som den pågældende arbejdstager påføres som følge af uarbejdsdygtighed hver arbejdsdag inden for den periode på ét år, der begynder at løbe på tidspunktet for uarbejdsdygtighedens indtræden (jf. artikel 46 i lov af 9.8.1963). Der er således tale om ydelser i anledning af sygdom i form af »kontantydelser«, jf. artikel 19 ff., der er indeholdt i kapitel 1 i afsnit III i forordning nr. 1408/71, som omhandler sygdom og moderskab, dvs. »pengeydelser, der har til formål at bidrage til, at den pågældende bevarer sin indkomst i den periode, i hvilken han eller hun er uarbejdsdygtig som følge af sygdom« ( 10 ). Sådanne ydelser beregnes på grundlag af forordningens artikel 23.
Jeg bemærker straks, at den omtvistede belgiske ydelse ikke opfylder de to sidste betingelser i artikel 12, stk. 2, andet punktum, idet der
1)
i modsætning til de belgiske »ydelser i anledning af invaliditet«, der blev tilkendt Del Grosso i den sidste af de ovenfor i punkt 5 nævnte perioder, er tale om en ydelse »ved invaliditet, alderdom, dødsfald (pensioner) eller erhvervssygdom«,
og idet
2)
der heller ikke er tale om en ydelse fastsat »i overensstemmelse med artikel 46, 50 og 51 eller artikel 60, stk. 1, litra b)«, da ydelsen som nævnt er en ydelse fastsat på grundlag af artikel 23.
18.
Endvidere kan henholdsvis den belgiske og den italienske ydelse ikke anses for at være »af samme art«. Den pågældende belgiske ydelse er en ydelse i anledning af sygdom beregnet på grundlag af artikel 23 i forordning nr. 1408/71, og det er ubestridt, at den italienske ydelse er en ydelse i anledning af invaliditet beregnet på grundlag af forordningens artikel 46, stk. 3. Denne bestemmelse er indeholdt i kapitel 3 i forordningens afsnit III, der omhandler alderdom og dødsfald (pensioner), men må finde analog anvendelse på ydelser i anledning af invaliditet tilkendt på grundlag af italiensk lovgivning. Kapitel 2 i afsnit III i forordning nr. 1408/71, der omhandler invaliditet, sondrer således mellem to former for lovgivninger, nemlig henholdsvis lovgivninger, hvorefter størrelsen af ydelser i anledning af invaliditet er uafhængig af forsikringsperiodernes længde (afdeling 1, artikel 37, 38 og 39), og lovgivninger, hvorefter ydelsesbeløbet afhænger af forsikringsperiodernes længde (afdeling 2, artikel 40). Den italienske lovgivning er en lovgivning af sidstnævnte art, hvilket bekræftes af bilag IV til forordningen. I henhold til forordningens artikel 40, stk. 1, beregnes ydelser tilkendt efter en sådan lovgivning på grundlag af bestemmelserne i kapitel 3 i forordningens afsnit III, der omhandler alderdom og dødsfald.
Det må sammenfattende fastslås, at sammenligner man de to former for ydelser, som Del Grosso oppebar, er disse ikke af samme art. Den ene form for ydelse er en kontantydelse i anledning af sygdom beregnet på grundlag af artikel 23 i forordning nr. 1408/71, mens den anden er en invalidepensionsydelse beregnet på grundlag af artikel 46.
19.
Det eneste tvivlsspørgsmål, som der måske endnu kan være behov for en nærmere afklaring af i denne forbindelse, er, hvorvidt tillægsydelsen i henhold til den italienske lov kan ændre noget ved den angivne konklusion.
Efter min opfattelse er den omstændighed, at den italienske invalidepension må kvalificeres som en »forholdsmæssigt beregnet ydelse«, og ikke som en »selvstændig ydelse«, jf. mine bemærkninger ovenfor (punkt 11), uden betydning for afgørelsen af tvisten, idet henholdsvis de belgiske indemnités d'incapacité primaire (ydelser i anledning af sygdom) og de italienske ydelser i anledning af invaliditet (selvstændige eller forholdsmæssigt beregnede) under alle omstændigheder er ydelser af forskellig art, jf. artikel 12, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1408/71.
20.
Jeg kan herefter fastslå, at det er åbenbart, at betingelserne for en anvendelse af artikel 12, stk. 2, andet punktum, ikke er opfyldt, og at den nationale antikumulationsbestemmelse kan bringes i anvendelse over for Del Grosso, jf. artikel 12, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1408/71.
IV — Forslag til afgørelse
21.
Jeg skal herefter foreslå, at Domstolen giver følgende besvarelse af de spørgsmål, som Tribunal du travail de Bruxelles har forelagt ved dom af 17. juni 1993:
»1)
I forbindelse med pensioner tilkendt på grundlag af bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 betegner udtrykket ’selvstændig ydelse’ en ydelse beregnet på grundlag af artikel 46, stk. 1, første afsnit, dvs. en ydelse, der er udtryk for en fuldstændig pension efter lovgivningen i den medlemsstat, som den kompetente institution henhører under, udelukkende ved anvendelse af denne lovgivning og uden sammenlægning af forsikringsperioder tilbagelagt efter de lovgivninger i andre medlemsstater, som den pågældende arbejdstager har været omfattet af. Følgelig kan begrebet ikke omfatte en som ’invalidepension’betegnet italiensk social ydelse, uanset om der ydes et tillæg til denne med henblik på at nå op på minimumspensionsbeløbet i henhold til italiensk lovgivning, når ydelsen som udgangspunkt er blevet beregnet på grundlag af ordningen med sammenlægning af forsikringsperioder og forholdsmæssig beregning.
2)
Artikel 12, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1408/71 er ikke til hinder for en anvendelse af en antikumulationsbestemmelse i en national lovgivning, hvorefter en vandrende arbejdstager har krav på kontantydelser i anledning af sygdom, hvis formål er at kompensere for et indtægtstab, der skyldes uarbejdsdygtighed som følge af sygdom, når den pågældende endvidere oppebærer en invalidepension fra en anden medlemsstat fastsat på grundlag af artikel 46 i forordning nr. 1408/71, eventuelt forhøjet med et tillæg, hvis størrelse er fastsat i denne anden medlemsstats lovgivning, med henblik på, at ydelsesbeløbet når op på minimumspensionsbeløbet i henhold til denne lovgivning.«
( *1 ) – Originalsprog: fransk.
( 1 ) – Som kodificeret i Rådets forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2.6.1983 (EFT L 230, s. 6).
( 2 ) – Forordning (EØF) nr. 574/72 om regler til gcnncmforelsc af forordning (EØF) nr. 1408/71, som kodificeret i Rådets forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2.6.1983 (EFT L 230, s. 86). Med hensyn til listen over de kompetente institutioner henviser jeg til bilag II til forordning nr. 574/72 (EFT L 230, s. 133).
( 3 ) – Spørgsmålet som berigtiget ved skrivelse af 29.6.1993 til Domstolen fra formanden for Niende Afdeling ved Tribunal du travail.
( 4 ) – Forenede sager C-113/92, C-114/92 og C-156/92, Fabrizzi m.fl., Sml. I, s. 6707.
( 5 ) – Dom af 17.12.1987, sag 323/86, Collini, Sml. s. 5489, pramis 10 og 15, af 21.3.1990, sag C-199/88, Cabras, Sml. I, s. 1023, af 6.6.1990, sag C-342/88, Spits, Sml. I, s. 2259, præmis 12, af 18.2.1992, sag C-5/91, Di Prinzio, Sml. I, s. 897, præmis 34, og af 11.6.1992, forenede sager C-90/91 og C-91/91, Di Crescenzo og Casagrande, Sml. I, s. 3851, præmis 19.
( 6 ) – Dom af 6.10.1987, sag 197/85, Stefanutti, Sml. s. 3855, præmis 16.
( 7 ) – Denne undtagelsesregel bliver mere forståelig, når det betarnkes, at formålet med artikel 46, artikel 50, artikel 51 og artikel 60, stk. 1, litra b), er at fastlægge regler om det maksimumsbelob, som en ydelsesberettiget kan have krav pa.
( 8 ) – Jf. senest dom af 8.7.1992, sag C-102/91, Knoch, Sml. I, s. 4341, præmis 40.
( 9 ) – Det er med andre ord kun den første af de tre perioder, som jeg har nævnt ovenfor i punkt 5, der her er af interesse, dvs. den periode, i hvilken Del Grosso fik udbetalt »indemnités d'incapacité primaire« efter belgisk ret.
( 10 ) – S. Van Raepenbusch, La sécurité sodale des personnes qui circulent à I'interieur de la Communauté économique européenne, 1991, s. 396, punkt 254. Jf. også oversigterne IV-1 og IV-2 i afsnittet »Maladie —Indemnités pécuniaires« i »Tableaux comparatifs des régimes de sécurité sociale applicable dans les Etats membres des Communautés européennes«, 15. udgave (1.7.1988), »Régime général (salariés de l'industrie et du commerce)«, udgivet af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, s. 44 og 46.
Full & Egal Universal Law Academy