Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Le Finanzgericht Duesseldorf a saisi la Cour de questions préjudicielles qui trouvent leur origine dans un litige entre la société allemande Klaus Thierschmidt GmbH (ci-après "Thierschmidt") et le Hauptzollamt Essen. Le litige a été provoqué par une décision des autorités douanières d' inclure, dans la valeur en douane de produits textiles importés par Thierschmidt de Hong Kong et de Taiwan, un montant facturé par l' exportateur pour couvrir des frais dits "de quotas".
2. La Cour a déjà été saisie, dans deux cas, de la question du statut douanier des frais de quotas. Dans la première affaire, Ospig, 7/83, la Cour a rendu son arrêt le 9 février 1984 (1). La deuxième affaire, Ospig, C-29/93, n' a pas encore été tranchée par la Cour, mais nous avons présenté nos conclusions en l' espèce le 2 février 1994.
3. Ainsi, la Cour connaît bien les prémisses des questions qui doivent être tranchées ici. Il suffira donc de rappeler brièvement les éléments ci-après.
4. Dans le cadre des accords GATT dits "multifibres", la Communauté a conclu des accords avec plusieurs pays producteurs de textiles (en ce qui concerne Taiwan, l' accord a été conclu avec l' organisation commerciale "Taiwan Textile Organisation"). Ces accords visent à fixer les quantités des différentes catégories de produits textiles pouvant être importées des pays tiers concernés dans la Communauté. Les partenaires de la Communauté fixent eux-mêmes les modalités de répartition de ces quotas entre leurs exportateurs. Dans certains pays, les quotas sont répartis après adjudication, dans d' autres sur la base des quantités exportées au cours d' années de référence. Dans certains pays, l' administration exige un paiement pour l' attribution des quotas d' exportation, dans d' autres, les quotas sont attribués gratuitement. Dans certains pays, la répartition se fait tout au long de l' année, alors que dans d' autres elle est effectuée une fois par an.
5. En général, rien n' empêche un opérateur qui a reçu un quota de le céder à d' autres opérateurs. Il y a un véritable commerce de quotas et le prix des quotas à transférer dépend de l' offre et de la demande. La première affaire Ospig a permis de constater qu' à la fin de l' année, lorsque le contingent d' exportation est presque épuisé, le prix peut être élevé, alors qu' il a pu être faible dans les mois précédents.
6. Il ne peut y avoir importation dans la Communauté sans la preuve que les quantités de marchandises importées sont couvertes par le quota d' exportation. Si un exportateur a reçu un quota et que celui-ci n' est pas encore épuisé, l' exportation aura lieu dans le cadre de ce quota. Si l' exportateur ne dispose pas (ou plus) d' un quota, il faut acheter un quota à un tiers. Le quota nécessaire peut être acheté par l' importateur et mis à la disposition de l' exportateur. Ce peut également être l' exportateur lui-même qui achète le quota.
Dans les deux cas, l' achat des produits textiles comporte des transactions distinctes et qui impliquent des dépenses. Que ce soit l' importateur lui-même qui a acheté le quota d' exportation directement à un tiers ou que ce soit l' exportateur qui a procédé à l' achat, il s' agit de savoir dans quelle mesure la valeur en douane des produits textiles importés comprend les frais d' acquisition des quotas d' exportation ("frais de quotas"), ou si la valeur en douane consiste uniquement dans le prix facturé pour les produits textiles eux-mêmes.
7. Cette question a été discutée à l' origine dans le comité créé à titre consultatif dans le cadre de l' application du règlement sur la valeur en douane (2). Après un long débat, le comité a décidé de traiter les frais de quotas comme le font les autorités douanières américaines, c' est-à-dire d' estimer que les frais payés directement par l' importateur à un tiers pouvaient être exclus de la valeur en douane. La première affaire Ospig concernait la question de savoir dans quelle mesure des frais payés par l' exportateur pour l' acquisition de quotas d' exportation auprès de tiers pouvaient également rester en dehors de la valeur en douane. La Cour a jugé que les deux situations devaient être traitées de la même manière. Qu' ils soient payés par l' importateur ou par l' exportateur, des frais de quotas ne doivent pas être comptés dans la valeur en douane. La Cour a justifié cette solution en faisant valoir notamment que "en juger autrement créerait ... une disparité injustifiée entre importateurs de la Communauté placés pourtant dans une situation analogue et irait, par conséquent, à l' encontre du système équitable, uniforme et neutre d' évaluation en douane mis en place par le règlement n 1224/80 du Conseil" (point 17).
8. La seconde affaire Ospig concerne la question de savoir s' il importe, pour l' inclusion des frais de quotas dans la valeur en douane, que les quotas d' exportation aient été acquis dans un pays où leur commerce n' est pas légal. Dans nos conclusions, nous avons proposé à la Cour de répondre à cette question en ce sens qu' il n' importe pas que les quotas aient pu être acquis dans un pays où leur commerce n' est pas légal, aussi longtemps qu' il est établi que des frais ont effectivement été payés pour l' achat de quotas d' exportation.
9. La présente espèce tire son origine du fait que les autorités douanières allemandes appliquent le règlement sur la valeur en douane en partant de la prémisse que la solution du premier arrêt Ospig ne s' applique que si l' importateur ou l' exportateur a supporté des frais pour l' acquisition de quotas d' exportation auprès d' un tiers, c' est-à-dire seulement lorsqu' il s' agit de frais de quotas dits "provenant d' un tiers". Les autorités douanières allemandes contestent qu' on puisse étendre cette solution aux frais de quotas dits "personnels", c' est-à-dire aux "dépenses" que l' exportateur, qui a procédé à l' exportation grâce aux quotas qui lui ont été directement attribués, a effectivement supportées en vue de l' obtention des quotas, ou qu' il a calculées pour couvrir la valeur de marché des quotas, aux cours généralement pratiqués sur ce marché.
10. La présente affaire donne à la Cour l' occasion de dire si cette interprétation du règlement sur la valeur en douane est bien fondée.
Le litige repose sur les faits suivants: de 1987 à 1989, Thierschmidt a fait fabriquer à Hong Kong et à Taiwan des produits textiles qu' il a importés ensuite dans la Communauté. L' exportateur de Hong Kong était la firme J. Wong & Co. (ci-après "Wong"), qui a également fourni les quotas d' exportation nécessaires. Cette firme a facturé séparément les frais de quotas, tant ceux liés à ses quotas personnels que ceux liés aux quotas d' exportation acquis auprès d' un tiers. Thierschmidt n' a pas déclaré ces frais de quotas lors de l' importation des marchandises.
11. Les autorités allemandes ont ensuite effectué un contrôle chez Thierschmidt. En ce qui concerne les importations de Hong Kong, il a été constaté lors de ce contrôle, en premier lieu, que les frais de quotas n' avaient pas été indiqués pour la fixation de la valeur en douane, et, en second lieu, qu' il n' était pas possible de déterminer, pour les différents lots de marchandises, si les frais de quotas débités concernaient les quotas "personnels" de Wong ou les frais liés à l' acquisition de quotas "en provenance d' un tiers". Les autorités allemandes ont estimé que la totalité des frais de quotas devait être incluse dans la valeur en douane et a pris une décision de recouvrement a posteriori pour un montant significatif.
En ce qui concerne l' importation à partir de Taiwan, les autorités douanières ont pris une décision correspondante, en se fondant sur le fait que le commerce des quotas n' est pas légal à Taiwan et qu' à leur avis l' arrêt dans l' affaire Ospig ne permettait d' exclure les frais de quotas de la valeur en douane que si les licences avaient été acquises légalement.
12. Thierschmidt a saisi le Finanzgericht Duesseldorf de la décision des autorités douanières et ce dernier a déféré trois questions préjudicielles à la Cour. La première question concerne les frais de quotas pour les quotas "personnels" de l' exportateur, la troisième concerne les frais de quotas pour les exportations en provenance de Taiwan et la deuxième porte sur l' étendue de l' obligation de l' importateur d' indiquer séparément les frais de quotas. Des observations ont été présentées à la Cour par Thierschmidt, le Royaume-Uni et la Commission.
La première question
13. La première question a la teneur suivante: "Les versements effectués par l' acheteur au vendeur pour les licences d' exportation (quotas d' exportation) délivrées au vendeur sont-ils inclus dans la valeur en douane?"
14. Le gouvernement du Royaume-Uni et la Commission ont exprimé l' opinion que la question, avec la modification évoquée ci-dessous, doit recevoir une réponse affirmative, alors que Thierschmidt a fait valoir qu' il convenait d' y répondre par la négative.
15. La réponse suppose une interprétation du règlement n 1224/80 sur la valeur en douane des marchandises.
16. L' article 3, paragraphe 1, de ce règlement dispose: "La valeur en douane des marchandises importées, déterminée par application du présent article, est la valeur transactionnelle, c' est-à-dire le prix effectivement payé ou à payer pour les marchandises lorsqu' elles sont vendues pour l' exportation à destination du territoire douanier de la Communauté, après ajustement effectué conformément à l' article 8, pour autant ..." L' article 3, paragraphe 3, sous a), a la teneur suivante:"Le prix effectivement payé ou à payer est le paiement total effectué ou à effectuer par l' acheteur au vendeur, ou au bénéfice de celui-ci, pour les marchandises importées et comprend tous les paiements effectués ou à effectuer, comme condition de la vente des marchandises importées, par l' acheteur au vendeur, ou par l' acheteur à une tierce partie pour satisfaire à une obligation du vendeur ..."
17. L' article 8, visé à l' article 3, paragraphe 1, prévoit l' ajout "au prix effectivement payé pour les marchandises importées" d' une série de frais qui, d' un point de vue économique, sont accessoires au prix. L' article 8 comporte une énumération exhaustive des frais qui peuvent être pris en considération pour la détermination de la valeur en douane et les frais de quotas ne figurent pas dans cette liste. Cela implique que, si l' on doit estimer que les frais de quotas "personnels" visés par la question préjudicielle font partie de la valeur en douane, on doit les considérer comme partie intégrante de la valeur transactionnelle dont il est question à l' article 3 (voir sur ce point l' arrêt de la Cour, Malt, C-219/88 (3)).
18. Comme, d' après le dossier, il n' y a pas eu de frais en l' espèce pour l' attribution même des quotas à l' exportation aux opérateurs, la notion de frais de quotas "personnels" pertinente ici recouvre un montant calculé par l' exportateur concerné et qui représente en principe la valeur du quota d' exportation en cause, c' est-à-dire le montant que l' acheteur ou le vendeur aurait dû payer pour un quota d' exportation acheté à un tiers. Ainsi, les frais de quotas "personnels" constituent une notion créée par les opérateurs et dont le but est d' être utilisée, dans le contexte du droit de la valeur en douane, pour aboutir à une situation juridique où, pour la fixation de la valeur en douane, peu importe que le vendeur dispose de quotas d' exportation au moment de l' exportation, ou qu' il n' en dispose pas, devant alors acheter des quotas à un tiers.
19. Cette considération d' égalité de traitement est l' argument essentiel pour que les frais de quotas "personnels" ne soient pas inclus dans la valeur en douane, à l' instar des frais de quotas "provenant de tiers". Il y a pourtant plusieurs raisons de contester que les deux types de "frais" doivent être traités de manière uniforme.
20. Les frais de quotas "personnels" sont des frais fictifs. Le vendeur n' a rien déboursé pour obtenir le quota d' exportation nécessaire. S' il lui est possible d' augmenter effectivement le prix payé par le vendeur pour les marchandises, parce que la demande du produit concerné est supérieure à celle qu' il peut satisfaire dans le cadre des quotas disponibles, cela signifie que le système des quotas lui permet d' augmenter sa marge bénéficiaire et non pas que cet opérateur ° qui dispose lui-même des quotas nécessaires ° a dû supporter des dépenses pour réaliser les exportations comme conséquence du système des quotas.
21. C' est à juste titre, à notre avis, que, dans son arrêt du 24 avril 1990 (VII R 55/89), le Bundesfinanzhof a déclaré: "Selon l' article 3, paragraphe 3, sous a), du règlement relatif à la valeur en douane de 1980, le prix effectivement payé ou à payer est le paiement total effectué ou à effectuer par l' acheteur au vendeur ... ce prix comprend tous les paiements effectivement réalisés ou qui doivent l' être ... en tant que condition de la transaction entre le vendeur et l' acheteur. Il comprend également les montants payés au vendeur, pour les quotas propres de ce dernier, par l' acheteur des marchandises importées. Contrairement à ceux qui couvrent l' acquisition de quotas à des tiers, ces paiements sont en relation directe avec la transaction et ne représentent pas la rémunération de droits acquis auprès de tiers. Ils reviennent au vendeur lui-même, et non pas, à travers lui, à un tiers ... Aucun montant fictif pour les quotas d' exportation propres au vendeur n' est à prendre en compte, car le prix des marchandises, et donc leur valeur en douane, ne saurait ... être réduit de manière artificielle."
22. Dans l' arrêt Ospig, la Cour ne s' est prononcée ni directement ni indirectement sur la question en cause. La Cour s' est prononcée sur la question de savoir si "les frais d' acquisition de quotas libres" devaient être comptés dans la valeur en douane et c' est seulement sur ce point qu' elle a expressément pris position en établissant que "les frais de quotas correspondant à l' acquisition de contingents d' exportation" ne font pas partie de la valeur en douane.
23. Thierschmidt et le Finanzgericht Duesseldorf estiment que les motifs énoncés par la Cour pour cette solution s' appliquent également aux frais de quotas "personnels". C' est difficile à admettre. La Cour a surtout accordé de l' importance au fait que le système de quotas, qui vise à contrôler le montant des importations de produits textiles en provenance de certains pays tiers, a un objectif différent de celui du règlement relatif à la valeur en douane qui cherche à instaurer un système équitable, uniforme et neutre d' évaluation en douane, pour l' application du tarif douanier commun. De tels motifs ne peuvent s' appliquer aux frais de quotas "personnels" que si les frais de quotas "personnels" fictifs peuvent eux-aussi être considérés comme une conséquence naturelle du système de quotas. On l' a dit, tel n' est pas le cas. Les frais de quotas "personnels" ne couvrent pas des dépenses encourues par le vendeur comme conséquence de ce système.
24. Nous estimons donc qu' il convient de répondre à la question préjudicielle en ce sens que les frais de quotas dits "personnels" doivent entrer dans la valeur en douane.
25. Les développements qui précèdent partent de l' idée que la notion de frais de quotas "personnels" ne couvre pas des frais réels d' acquisition des quotas. Tel est le cas, on l' a dit, en ce qui concerne Hong Kong et Taiwan. D' après les renseignements fournis, toutefois, certains pays exigent un paiement pour l' attribution de quotas. Il s' agit de savoir si de tels frais doivent être considérés comme des frais de quotas "personnels" ou "provenant de tiers".
26. Il semble plus logique de les traiter comme "venant de tiers", car ils représentent en réalité une dépense pour le vendeur et qu' on peut d' ailleurs les prouver de la même manière que les frais de quotas supportés par l' acheteur ou par le vendeur qui acquiert des quotas d' exportation à un tiers, puisque les dépenses à cet égard peuvent être attestées par les factures d' achat de quotas d' exportation.
La deuxième question
27. La deuxième question du Finanzgericht a la teneur suivante: "Les frais de quotas doivent-ils être indiqués séparément?"
28. La raison de cette question est que Thierschmidt a omis, lors de la déclaration en douane, d' indiquer les frais de quotas, car cette société estimait que ni les frais personnels ni les frais "venant de tiers" ne devaient entrer dans le calcul de la valeur en douane. Il en résulte qu' il est difficile, sur la base des documents qui existent auprès de Thierschmidt, de déterminer si les frais de quotas payés concernent des quotas "personnels" ou "venant de tiers".
29. Les autorités douanières allemandes appliquent le règlement sur la valeur en douane en ce sens qu' il est toujours nécessaire que l' importateur indique les frais de quotas, qu' ils soient "personnels" ou "venant de tiers", et que les frais de quotas, s' ils n' ont pas été indiqués dans la déclaration en douane, doivent être inclus dans la valeur en douane. Cette pratique est confirmée par le Bundesfinanzhof dans son arrêt du 12 juin 1991 (VII R 98/89).
Dans ses observations, le gouvernement du Royaume-Uni exprime le même point de vue.
30. Si la Cour partage l' opinion juridique qui sous-tend notre proposition de réponse à la première question, l' importateur est tenu en toutes circonstances de faire figurer les frais de quotas "personnels" dans la déclaration en douane. Ces frais constituent une partie intégrante du prix de la marchandise et doivent donc être indiqués comme un élément de la valeur en douane.
Au contraire, selon la jurisprudence de la Cour, les frais de quotas "venant de tiers" ne doivent pas être inclus dans la valeur en douane. Il s' agit de savoir s' ils doivent néanmoins être indiqués séparément.
Le règlement sur la valeur en douane comporte à l' article 3, paragraphe 4, et à l' article 15 une liste de certains frais qui ne sont pas compris dans la valeur en douane, même s' ils sont effectivement payés ou à payer pour les marchandises importées, mais toutefois à la condition expresse que les coûts en question soient "distincts". Le règlement sur la valeur en douane comporte ainsi des dispositions qui exigent expressément une indication séparée pour que des frais puissent ne pas être compris dans la valeur en douane. Les frais de quotas ne sont visés ni à l' article 3, paragraphe 4, ni à l' article 15. Dans ces conditions, il ne nous semble pas possible de déduire du règlement sur la valeur en douane une obligation, pour les importateurs, d' indiquer séparément les frais de quotas "venant de tiers", avec pour conséquence que ces frais entreraient dans la valeur en douane si l' obligation n' était pas respectée. Une obligation d' indication séparée ainsi sanctionnée présuppose forcément une base juridique expresse dans le règlement.
31. La Commission conteste, du reste, elle aussi qu' il y ait une obligation d' indication séparée de frais de quotas "en provenance de tiers". Le point de vue de la Commission quant au reste me semble d' ailleurs également juste. La Commission fait remarquer que le problème est celui de la charge de la preuve. Le point de départ est que la valeur transactionnelle, et donc la valeur en douane, comporte tous les paiements qui ont été versés pour les marchandises et donc aussi les paiements versés par l' acheteur au vendeur pour obtenir des quotas d' exportations, à moins que ces quotas aient été attribués au vendeur contre rémunération. Ainsi, il appartient à l' acheteur de prouver qu' un paiement répond à des frais de quotas "venant de tiers", puisque c' est lui qui a intérêt à ce que ces frais ne soient pas comptés dans la valeur en douane.
La Commission relève au surplus que cette solution est conforme à la répartition de principe des tâches entre l' importateur et les autorités douanières. L' importateur est tenu de fournir les preuves nécessaires en ce qui concerne ses déclarations, alors que les autorités ont pour mission de contrôler les preuves qui lui sont présentées. L' article 10 du règlement sur la valeur en douane confirme cette répartition générale des tâches aux fins de la détermination de la valeur en douane. Conformément à l' article 10, paragraphe 1, l' importateur fournit aux autorités douanières tous les documents et informations nécessaires pour la détermination de la valeur en douane.
32. Nous partageons donc l' avis de la Commission selon lequel il convient de répondre à la question en ce sens qu' un acheteur, qui fait valoir que les paiements qu' il a effectués au profit du vendeur pour des quotas d' exportation ne doivent pas être compris dans la valeur en douane des marchandises, doit prouver que le vendeur a dû payer le quota d' exportation, cette réponse présupposant qu' il n' y a aucune obligation d' indication séparée des frais de quotas "venant de tiers".
La troisième question
33. La troisième question du Finanzgericht est la suivante: "Les frais de quotas qui résultent de l' application du régime communautaire institué par le règlement (CEE) n 4134/86 doivent-ils être traités de la même manière que les frais de quotas qui résultent du régime institué par le règlement (CEE) n 4136/86?"
34. La raison de cette question est que Thierschmidt importe des marchandises en provenance de Taiwan. Les accords de contingentement des importations passés par la Communauté en ce qui concerne Taiwan sont conclus, on l' a dit, avec une organisation commerciale, la "Taiwan Textile Organisation", et les règles d' importation à cet égard se trouvent dans le règlement (CEE) n 4134/86 du Conseil, du 22 décembre 1986 (4), alors que les règles générales d' importation dans la Communauté figurent au règlement (CEE) n 4136/86 du Conseil, du 22 décembre 1986, relatif au régime commun applicable aux importations de certains produits textiles originaires des pays tiers (5).
35. Le problème des frais de quotas "venant de tiers" pour l' importation en provenance de Taiwan fait l' objet d' une question préjudicielle, on l' a vu, dans l' affaire Ospig, C-29/93, où nous avons présenté nos conclusions le 2 février 1994.
36. Il ressort de l' ordonnance de renvoi dans la présente affaire que le Finanzgericht Duesseldorf part de l' hypothèse que les quotas d' exportation peuvent être légalement commercialisés à Taiwan et qu' il pose cette question pour que la Cour dise si les différences entre le régime d' importation concernant Taiwan et le régime général ont une importance pour le statut des frais de quotas "venant de tiers" au regard de la valeur en douane. La juridiction de renvoi relève que la différence la plus importante entre les deux régimes réside dans le fait que le règlement concernant Taiwan ne comporte pas de dispositions relatives au contrôle dit "double", prévu par le régime général: c' est-à-dire que le contrôle, qui consiste à ce que les autorités du pays d' exportation commencent par délivrer une licence d' exportation et à ce que les autorités douanières communautaires accordent ensuite une licence d' importation sur la base de la production de la licence d' exportation, n' existe pas en ce qui concerne Taiwan. Dans sa décision de renvoi, le Finanzgericht laisse entendre qu' il ne pense pas que cette différence est pertinente et qu' il n' y a donc pas lieu de traiter les frais de quotas d' une manière différente de celle prévue au règlement général au motif qu' ils concernent des importations en provenance de Taiwan. Thierschmidt et la Commission expriment le même point de vue. Le gouvernement du Royaume-Uni ne s' est pas prononcé sur cette question.
37. Il a été indiqué au cours de la procédure qu' en pratique les autorités douanières allemandes appliquent le régime d' importation en ce qui concerne Taiwan de la même manière qu' elles appliquent le régime général d' importation, c' est-à-dire que les importations à partir de Taiwan sont soumises à un double contrôle.
38. A notre avis, il n' y a pas lieu de douter que les frais de quotas qui résultent de l' application du règlement n 4134/86 doivent être traités comme les frais de quotas fondés sur le règlement n 4136/86.
Conclusions
Pour toutes ces raisons, nous proposons à la Cour de répondre aux questions du Finanzgericht Duesseldorf dans les termes suivants:
"1) Les versements effectués par l' acheteur au vendeur pour les licences d' exportation (quotas d' exportation) délivrées gratuitement au vendeur sont inclus dans la valeur en douane.
2) Un acheteur qui prétend que les versements qu' il a effectués au profit du vendeur pour des quotas d' exportation ne doivent pas entrer dans la valeur en douane des marchandises doit prouver que le vendeur s' est procuré le quota d' exportation contre paiement.
3) Les frais de quotas qui résultent de l' application du régime communautaire institué par le règlement (CEE) n 4134/86 doivent être traités de la même manière que les frais de quotas qui résultent du régime institué par le règlement (CEE) n 4136/86."
(*) Langue originale: le danois.
(1) - Rec. p. 609.
(2) - Règlement (CEE) n 1224/80, du Conseil, du 28 mai 1980, relatif à la valeur en douane des marchandises (JO L 134, p. 1), modifié par le règlement (CEE) n 3193/80, du 8 décembre 1980 (JO L 333, p. 1).
(3) - Arrêt du 28 mars 1990 (Rec. p. I-1481) où la Cour a déclaré:
Il y a lieu de noter, par ailleurs, que l' article 8 du règlement n 1224/80 auquel renvoie l' article 3, paragraphe 1, précité, comprend une liste exhaustive des frais accessoires qu' il faut ajouter au prix effectivement payé ou à payer pour déterminer la valeur en douane. Les frais d' acquisition des certificats d' authenticité n' y figurant pas, il s' ensuit que ces frais ne peuvent être pris en compte aux fins de la détermination de la valeur en douane que s' ils sont considérés comme faisant partie intégrante du prix des marchandises (point 11).
(4) - JO L 386, p. 1.
(5) - JO L 387, p. 42.
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